Ponto de Situação
Por Denzil Miller1,
Secretariado da Comissão para a Conservação dos Recursos Vivos Marinhos Antárcticos
O que é a pesca IUU e que medidas podem ser
tomadas para a travar?
Pesca Ilegal, Não Reportada e
Não Regulamentada (IUU)
U
ma falsa ideia comum é a de que toda a
para fins privados, e que são directamente dirigidos
pesca Ilegal, Não Reportada e Não Regcontra outro navio, aeronave, pessoa, ou propriedade
ulamentada (IUU) é ilegal. Igualmente, a
anexa, em alto mar ou fora da jurisdição de
pesca IUU é frequentemente considerada
qualquer Estado.
como constituindo pirataria. De uma perspectiva
Contudo, existem semelhanças, visto que
legal, nenhuma destas percepções está tecnicamente
as actividades IUU podem ser vistas como
correcta.
depredatórias pois diminuem a eficácia das medidas
Durante a primeira metade da década de 90, sob
de gestão das pescas, resultam em oportunidades
económicas perdidas para os pescadores legítimos,
os auspícios da Convenção das Nações Unidas
e minam a segurança alimentar. Nestes termos, o
sobre o Direito do Mar (UNCLOS)2, de 1982,
acrónimo IUU poderia ser visto como abreviatura de
negociou-se um número crescente de instrumentos
“Insidiosa, Injusta e Insustentável”.
legais internacionais. Estes acordos de ”hard
law” (juridicamente vinculativos) e “soft law”
Tal como outras formas de pesca insustentável ou
(juridicamente não vinculativos) delinearam
“irresponsável”, as actividades IUU sacrificam o
disposições para combater as práticas insustentáveis
capital biológico de longo prazo a favor do ganho
de pesca e promover a conservação dos recursos
económico ou social de curto prazo. O perigo é
pesqueiros. Os exemplos mais proeminentes de
que estas actividades ocorrem normalmente sem
“instrumentos juridicamente vinculativos” são o
constrangimento e ficam fora de qualquer forma
Acordo de Cumprimento, de 19933, e o Acordo
de escrutínio, transparência ou responsabilidade
das Nações Unidas sobre as Populações de Peixes,
- um perigo reconhecido por várias declarações
de 19954. O “instrumento juridicamente não
ministeriais de alto nível e pela própria Assembleia
vinculativo” mais relevante é o Código de Conduta
Geral das Nações Unidas (UNGA). De facto, a
da FAO para a Pesca Responsável, de 19955.
UNGA exigiu aos Estados que tomassem todas as
Mantendo as suas próprias, e crescentes,
medidas consistentes com o direito internacional
para prevenir, dissuadir e eliminar a pesca IUU8.
preocupações globais, as 25 nações da Comissão
para a Conservação dos Recursos Vivos Marinhos
Onde ocorre a pesca IUU?
do Antárctico (CCAMLR) tornaram-se, em 1997,
na primeira Organização Regional de Gestão de
Contrariamente à crença popular, as actividades
Pescas (ORGP) a inscrever formalmente na sua
IUU não são simplesmente uma manifestação de
agenda a questão das pescas IUU6. Contudo, o
sofisticadas Frotas Pesqueiras de Águas Longínquas
termo “pesca IUU” não foi explicitamente
definido até 2001, com a publicação do
Plano Internacional da FAO para Prevenir,
Impedir e Eliminar a Pesca Ilegal, Não
Reportada e Não Regulamentada (IPOAIUU)7.
As definições de pesca IUU (ver caixa vi) do
IPOA-IUU destacaram o facto de que nem
toda a pesca IUU é ilegal, já que a pesca
não regulamentada pode ocorrer sem que
haja violação da lei internacional ou dos
regulamentos legais aplicáveis.
Analogamente, descrever a pesca IUU como
“pirataria” é legalmente insustentável, uma
vez que este termo tem uma definição legal
muito precisa no artigo 101 da UNCLOS.
Essencialmente, a pirataria limita-se a
Figura 1.
Localização de embarcações envolvidas na pesca IUU (em Sumaila et al. 2006. Global
actos ilegais de violência ou detenção, ou
Scope and Economics of Illegal Fishing. Marine Policy 30: 696-703.)
qualquer acto de depredação, cometidos
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(DWFS) que encontram formas de contornar as
medidas reguladoras ou de controlo no alto mar.
É um fenómeno global (ver figura 1) que afecta as
pescas sob jurisdição de Estados costeiros, bem
como aquelas no alto mar reguladas ou não, por
ORGPs9.
Exemplos notáveis incluem:
•
A pesca da marlonga da Patagónia na área
CCAMLR e em Zonas Económicas Exclusivas
(ZEEs) de Estados Costeiros adjacentes;
•
Pesca de várias espécies de atum na área
regulamentada pela Comissão Internacional
para a Conservação do Atum Atlântico (ICCAT)
e no Oceano Pacífico em geral;
•
Pesca desafiando as medidas promulgadas
pela Comissão de Pescas do Atlântico Nordeste
(NEAFC); e
•
Pesca nas ZEEs de vários Estados em
desenvolvimento
em
todo
o
mundo,
particularmente nas costas Ocidental e Oriental
de África.
Porque ocorre a pesca IUU?
Não há dúvida que as causas subjacentes à pesca
IUU são complexas. Contudo, podemos fazer uma
analogia útil com os motivos normalmente associados a outra actividade humana não regulamentada
e, geralmente, irresponsável - o crime. Usualmente,
é aceite que as três causas primárias do crime sejam:
(a) a necessidade de sobrevivência, (b) a existência
de oportunidade, e (c) a ganância individual/
corporativa. Dependendo de qual destas causas
prevalece e em que combinação, os resultados
das actividades IUU são extremamente difíceis de
caracterizar. Não obstante, existe um número de
elementos unificadores10.
Em muitos casos, a actividade real da pesca não
é a origem do problema IUU. As origens podem
ser tão diversas como a necessidade de resolver
a fome individual, a tentativa de aliviar a pobreza
de comunidades anteriormente marginalizadas
e a pura ganância económica beneficiando das
vantagens de potenciais lacunas do quadro legal
para benefício de um grupo restrito de indivíduos.
Para que as actividades IUU prevaleçam, necessitam
de ser ajustáveis face às medidas reguladoras. Um
pré-requisito essencial da pesca IUU é, por isso,
evitar ser detectada e possivelmente sancionada.
Mantendo a analogia com o crime, a actividade IUU
está frequentemente ligada ao crime, ou enredada
nele de alguma forma. A mentalidade que motiva o
crime não é muito diferente daquela que motiva as
actividades IUU. Procurar a vantagem pessoal em
desvantagem de outros é um motivo fundamental
para muitos operadores de pesca IUU e a aceitação
dos riscos inerentes é o custo de fazer negócios.
Acresce ainda que, provavelmente, a pesca não é a
principal razão para o envolvimento em actividades
IUU. Mais propriamente, tais actividades são uma
forma de gerar receita líquida, quer pelo acesso a bens
essenciais (isto é, alimentos) para a sobrevivência,
quer pelas substanciais vantagens monetárias (isto é,
lucros), e todas as combinações intermédias.
Como pararmos a pesca IUU?
As actividades IUU são ajustáveis às medidas
reguladoras,
particularmente
às
medidas
internacionais. É dada considerável flexibilidade
operacional aos operadores IUU, devido ao fácil
acesso, por qualquer razão, às bandeiras de não
conformidade (isto é, “Bandeiras de Conveniência”).
As medidas destinadas a parar a pesca IUU que
se focam em actividades no mar são, portanto,
de efeito limitado, uma vez que não atendem a
As actividades IUU sacrificam o capital biológico de longo prazo em favor de ganhos económicos ou sociais de curto prazo.
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e as ORGPs afectadas (ver abaixo)13. As actividades
IUU contribuem negativamente para a incerteza da
gestão até níveis quase intoleráveis, e assim reforçam
a urgência e a prioridade da contra-acção.
Photo: Susan Shulman
Ponto de Situação
Pesca Ilegal, Não Reportada e Não Regulamentada (IUU)
As acções-chave para combater a pesca
IUU são:
A pobreza é uma causa comum da pesca ilegal.
todos os elementos IUU essenciais, especialmente
o registo de embarcações e o desembarque das
capturas no porto.
As medidas efectivas de combate às actividades
IUU devem dirigir-se ao que é essencialmente
um paradigma custo-beneficio. As medidas não
deveriam focar-se apenas nos elementos acima
destacados, mas também interligar os elementos
cruzados essenciais onde estes promovem uma
“abordagem integrada e abrangente”11. Tal
abordagem reconhece que os incentivos oferecidos
pelas actividades IUU estão equilibrados com a
probabilidade de detecção, juntamente com as
sanções que daí podem resultar12. Os operadores
IUU, por seu lado, avaliam então os riscos inerentes
a tal probabilidade em termos de custos operacionais
e margens de lucro esperadas. Consequentemente,
é provável que tal conduza a estratégias activas de
evasão (por exemplo, transbordo no mar), de forma
a reduzir o risco de detecção e, em última instância,
de sanção.
Tal como o operador IUU, o regulador é forçado
a fazer um balanço entre o custo e a eficácia das
actividades de monitorização, controlo e fiscalização
(MCS) e os benefícios prováveis a acumular com a
efectiva contenção das actividades IUU.
A natureza global das actividades IUU tende a
ameaçar a governação da pesca nas áreas que menos
a podem suportar, uma vez que tais actividades
enfraquecem as medidas de gestão e comprometem
a sustentabilidade da pesca legítima. Isto exige um
compromisso significativo de recursos valiosos
e frequentemente limitados para combater as
actividades IUU - é um problema de especial
importância para os Estados em desenvolvimento
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Negação de Acesso: Esta pressupõe a acção
regulamentar de negar o acesso IUU a áreas ou
unidades populacionais de pesca, particularmente
quando estão já sobre-exploradas. As medidas
incluem:
• O licenciamento e o controlo efectivos das
embarcações autorizadas a pescar pelos Estados
de bandeira;
• Informação da posição geográfica a tempo
inteiro através de sistemas de monitorização de
embarcações (VMS) por parte das embarcações
licenciadas;
• Fiscalização e intercepção de pesca irresponsável
por patrulhas marítimas;
• Promoção do controlo efectivo do Estado de
bandeira num contexto mais alargado através da
implementação de medidas da ORGP, tais como
as listas “brancas” ou “negras” para identificar
os “maus actores”.
Monitorização e execução regulamentar: Tanto a
pesca como o comércio de produtos de pescado são
monitorizados para fornecer informação essencial
e regular sobre as actividades relacionadas (tais
como os desembarques, etc.). As medidas de
monitorização efectivas para a recolha de dados
essenciais têm incluído:
• A colocação de observadores científicos a bordo
para recolherem informação sobre as pescas;
• A aplicação de medidas de Estado portuário para
monitorizar os desembarques das capturas;
• A implementação de esquemas de documentos
ou certificados de captura, para reunir
informação comercial.
As inspecções portuárias, a possível negação de
acesso ao porto e o impedimento de fornecimento
de produtos têm constituído formas dissuasoras
eficazes da pesca IUU. Esta acção tem sido usada
para despoletar medidas de não bandeira (“braçolongo”), do tipo do Lacey Act. Tem também
fornecido informação para identificar os chamados proprietários “beneficiários” ou aqueles
indivíduos que desfrutam dos derradeiros
benefícios económicos das actividades IUU14.
Legitimação da Pesca Responsável: É exigida
a implementação efectiva do dever universal
de cooperar na conservação dos recursos vivos
marinhos. Esta necessita de uma acção coordenada
entre Estados e ORGPs para garantir que as
disposições dos artigos 63, 64, 117 e 118 da UNCLOS
sejam promovidas e essencialmente satisfeitas.
Deverá também fazer-se um reconhecimento
global da necessidade de conformidade com os
termos e condições das medidas de conservação
estabelecidas pelos Estados costeiros nas águas
sob a sua jurisdição e previstas no artigo 62 da
UNCLOS.
A cooperação entre Estados e ORGPs é essencial,
assim como a cooperação entre as próprias
ORGPs. Para que esta cooperação seja efectiva,
é necessário que seja partilhada a informação
objectiva e verificável sobre as actividades IUU.
Para uma estratégia coerente e universal de oposição
às actividades IUU é essencial um entendimento
político comum da acção exigida, juntamente com o
apoio para tal acção.
Uma clara expectativa de muitos Estados é
que a equação custo-benefício para o combate
às actividades IUU seja resolvida a favor da
eliminação de tais actividades.
Para garantir que os benefícios de combate às
actividades IUU pesem mais que os custos inerentes
exigidos é necessário:
• Constatação específica da legitimidade de tais
acções;
• Reconhecimento de que a capacidade reguladora pode não ser consistente em todos os
Estados ou ORGPs;
• Reconhecimento de que uma regulamentação
robusta pode ir além da regulamentação da
pesca IUU isolada.
Os artigos 24-26 do UNFSA foram criados com
base nos artigos 61.(3), 62.(2), 62.(3) e 119.(1).(a)
da UNCLOS para reconhecer claramente
que os Estados em desenvolvimento podem
requerer auxílio directo para desfrutar dos seus
direitos internacionais, em particular de explorar
sustentadamente os recursos vivos marinhos de alto
mar, e para garantir a conformidade, e a aplicação
de medidas de conservação relevantes.
Ao abrigo do UNFSA, a assistência aos Estados em
desenvolvimento pode ser fornecida directamente
ou providenciada através das ORGPs relevantes.
O seu objectivo é aumentar a participação destes
Estados nas pescas de alto mar e na melhoria da
conservação e gestão das populações de peixe
transzonais e altamente migratórias em particular.
A última inclui o fornecimento de assistência técnica
para execução e actividades MCS. A este respeito,
são elementos importantes a formação na execução
da legislação e a transferência tecnológica.
Não é provável que uma “bala prateada” elimine
completamente as actividades IUU. Contudo,
a pesca responsável deverá ser encorajada,
garantindo legitimidade a longo prazo para a
pesca licenciada, a par com a sustentabilidade das
unidades populacionais alvo a serem exploradas.
Os instrumentos base como o Código de Conduta
e o Protocolo de Pescas da Comunidade de
Desenvolvimento da África Austral (SADC) revelam
grande esperança na implementação de acordos
de pesca nacionais e regionais. O impulso que tais
instrumentos dão à vontade política fornece um claro
incentivo para a coordenação global e a normalização
das disposições legislativas nacionais e internacionais
para lidar com as actividades IUU.
Photo: Australian Fisheries Management Authority (AFMA).
Certos Estados escolhem não realizar qualquer
acção para se oporem às actividades IUU e podem,
na verdade, encorajar a participação como meio de
obter ganhos económicos a curto prazo, através de
acções como a colecta de receitas das licenças de
pesca em alto mar. Daí resulta que estes Estados não
queiram, ou não consigam, manter-se firmes face às
obrigações de um Estado de bandeira.
O fim do caminho para uma embarcação de pesca ilegal apreendida.
Para detalhes de notas de rodapé, consultar a página 84.
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