O DEBATE ATUAL SOBRE OS PROGRAMAS DE RENDA MÍNIMA NOS PAÍSES DE
CAPITALISMO DESENVOLVIDO
Valter Martins
1
RESUMO: O objeto do presente texto é apresentar parte do
amplo debate sobre os programas de renda mínina
desenvolvidos nos países de capitalismo desenvolvido.
Dessa forma, propõe-se conhecer as principais propostas
presentes na União Européia e nos Estados Unidos que
tonificam o debate. Sob os argumentos e proposições de
cada país e particularidade na formação dos referidos
programas, no qual teremos propostas altamente ligadas a
modelos de cidadania liberal até as propostas ligadas a
modelos mais sólidos e equânimes de proteção social.
Palavras-chave:
Política
Transferência de Renda.
Social;
Renda
Mínima;
ABSTRACT: The object of this paper is to present part of the
wide debate about minimum income programs developed in
countries of developed capitalism. Thus, it is proposed to
meet the main proposals in the European Union and United
States that tone the debate. Under the arguments and
propositions of each country and particularity on the
formation of such programs, in which we will have proposals
highly related to models of liberal citizenship to the proposals
related to more solid and equitable models of social
protection.
Keywords:
Transfer.
Social
Policy;
Minimum
Income;
Income
1 INTRODUÇÃO
O século XX, sem sombra de dúvidas, foi um século de grandes transformações
no campo das relações entre Estado e sociedade, principalmente no Pós-Primeira
Guerra. Destas transformações novas demandas são impostas à ordem dominante. Por
via de regra, o capitalismo, ao manter sua dominação, precisou e precisa redistribuir
1
Estudante de Pós-graduação. Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
[email protected]
pequena parte da produção das riquezas socialmente construídas. Desta forma, vê-se
nessa janela historiográfica dos últimos oitenta anos uma quantidade de políticas sociais
sendo implementadas, ora por via da luta da classe trabalhadora e de camadas
subalternas, ora por via da concessão para garantir a manutenção da ordem instituída.
O Círculo de Cambridge, logo após a Primeira Guerra Mundial, iniciou debates
de como compatibilizar os ideais de liberdade, igualdade, eficiência, justiça e democracia
a partir de alternativas que pudessem atender a todos em suas necessidades. Assim,
surgem, na década de 1930, as primeiras propostas de políticas públicas sociais. Porém,
os primeiros sinais são impressos com os sistemas de bem-estar social na Europa. A
idéia disseminada com base no “Relatório de Beveridge2 que influenciou diversas nações
estava relacionada à necessidade de extensão da segurança econômica a toda a
população” (STEIN, 2005, p. 87). O Relatório norteou-se pela possibilidade de
interrupção ou aniquilamento da capacidade produtiva, com isso a conseqüente miséria.
O sistema de seguro instaurado desenvolveu-se em três direções: 1) “ampliação da
cobertura de forma a incorporar todas as pessoas excluídas;” 2) “direito de assistência
sanitária;” 3) “interação entre os sistemas com medidas ativas de emprego, significando a
extensão dos riscos cobertos e fundamentalmente, na instauração de uma renda mínima”
(STEIN, 2005, p. 88).
Dentre um conjunto de políticas sociais direcionadas principalmente à
previdência, assistência, trabalho, saúde, educação e etc., passa a existir uma
categorização dentro da assistência denominada de políticas de renda mínima. Essa, por
sua vez, aparece nos mais diversos países e com múltiplos desenhos e objetivos, os
quais direcionam a um mix de interesses.
Traços definidores das formas e sistemas de proteção social, dos mais simples
aos mais complexos, dos mais informais aos mais institucionalizados, implica sempre
uma transferência de recursos sociais, seja sob a forma de esforço, trabalho, ou seja, sob
a forma de bens e serviços, ou sob a forma de dinheiro (SILVA; YAZBEK; DI GIOVANNI,
2004).
Desde então a idéia de uma renda mínima tem permeado diversos projetos
políticos desde o desenvolvimento das primeiras experiências efetivas na Europa,
sobretudo com os novos assentamentos do capitalismo contemporâneo.
2
O modelo beveridgiano previa uma política social integrada, igualitária e global, associando seguro e
assistência, no sentido de garantir segurança social em todas as fases da vida (PEREIRA, 2000; STEIN
2005).
No século XX, a idéia é retomada por Joan Robinson, Abba Lerner e James
Meade integrantes do Círculo de Cambridge, que, em 1930, propõem sua concepção no
programa do Partido Trabalhista britânico; na década de 1960 por James Tobin, e em
1972 a idéia de Tobin é incluída no programa de governo de George McGovern, nos
Estados Unidos, e Jan Tinbergen em 1969. No entanto, somente na década de 1980 será
desenvolvido um amplo debate internacional surgente nos países europeus substanciado
com a criação da Basic Income European Network (BIEN), onde se têm desenhos de
renda mínima desenvolvidos com rigor (SUPLICY, 2002; VAN PARIJS, 2003; STEIN
2005; VAN PARIJS; VANDERBORGHT 2006). No contexto do desenvolvimento da crise
do capitalismo, mediante grandes transformações econômicas, sociais e no mundo do
trabalho (SILVA; YAZBEK; DI GIOVANNI, 2004).
2 As concepções de Renda Mínima nos países de capitalismo desenvolvido
O debate internacional sobre uma renda mínima baseada na transferência
monetária toma fôlego após a Segunda Guerra como meio de garantir uma renda mínima
a famílias desamparadas, vivendo abaixo da linha da pobreza, embora países como a
Dinamarca já o tenham implantado em 1933, mas é no Pós-Segunda Guerra que países
como Inglaterra (1948); Alemanha (1961); Holanda (1963); Bélgica (1974); Irlanda (1977);
Luxemburgo (1986); França (1988), dentre outros membros da UE, implementam
políticas deste gênero como direção recomendada a todos os países membros da OCDE
(LAVINAS; VERSANO, 1997).
A proposta inicial de renda mínima que surge nos países europeus, denominada
de “renda básica de cidadania, no início do debate é entendida como renda paga por uma
comunidade política a todos os seus membros, em termos individuais, sem comprovação
de renda nem existência de contrapartida” (VANDERBORGHT; VAN PARIJS, 2006, p.
35). Dessa forma, busca-se assegurar o sufrágio universal de uma renda mínima como
protoforma de cidadania.
O desenho de um programa de renda mínima varia nas mais diversas
características de um país para outro, seja do ponto de vista das restrições às famílias-
alvo, com condicionalidades de idade, tempo de residência, contrapartidas ligadas a
trabalhos compulsórios ou à busca deles; ou ainda de quanto é transferido; tipo de
cobertura; prazo de recebimento ou não; se complementar a serviços sociais ou não,
sendo paga pelas esferas subnacionais ou diretamente pelo governo central.
Euzéby (1991 apud LAVINAS; VERSIANO, 1997, p. 4) distingue pontos em
comum entre os modelos, ou seja:
a) ser universal, destinando-se a todos que se encontram em situação de
necessidade, decorrente de insuficiência de renda; b) ser um direito subjetivo,
isto é, atribuído com base numa demanda feita pelo próprio interessado; c) ser
um direito condicional, pois implica o respeito a certas prerrogativas e, em
alguns casos, contrapartidas, como estar disponível para exercer um trabalho; e
d) ser um direito subsidiário, ou seja, ter seu valor modulado pelo montante das
demais prestações sociais e pela renda, seja ela individual ou familiar.
Na Europa, uma característica básica compartilhada por todos os sistemas de
renda mínima, segundo Euzéby (1991, apud LAVINAS; VERSIANO, 1997, p. 4), é que
esses programas são compreendidos “como renda complementar, que vem fortalecer os
mecanismos de solidariedade e de assistência no interior do atual sistema de proteção
social, uma espécie de rede última de proteção que impediria maior evasão em direção à
pobreza”.
Normalmente, os desenhos dos programas buscam mapear a configuração dos
recursos disponíveis à família, sendo os oriundos do trabalho, benefícios sociais (auxílio
moradia – bastante comum em alguns países europeus). Tendo aí a soma de um valor
que é diminuído de um teto estipulado, a diferença entre soma dos itens e do teto será o
valor pago na grande parte dos modelos de renda mínima, tal como acontece na França
e Alemanha. O teto estipulado leva em consideração o número de pessoas vivendo na
casa, número de crianças, inativos e idosos (LAVINAS, 1998; VAN PARIJS, 2003).
Lavinas e Versiano (1997, p. 5) apontam para a concepção relativamente
universal quanto ao papel da renda mínima no cerne das políticas sociais que vêm sendo
questionada pelas mudanças em curso no mundo do trabalho. Assim, os autores
destacam duas questões que estendem e imprimem novo vigor a esse debate:
a) a percepção de que o emprego formal e protegido, vinculado a um
determinado tipo de sistema de seguridade, é privilégio de um contingente
pouco numeroso e decrescente da população ativa, em razão da flexibilização
dos postos de trabalho e da sua supressão; e b) a constatação de que altas
taxas de desemprego são um dado estrutural a exigir medidas radicais para sua
solução, como a redução do tempo de trabalho para todos e,
conseqüentemente, a instituição de novas formas de distribuição do trabalho.
Dentro do debate existem três posições em questão, uma delas defende a
incondicionalidade de uma renda de subsistência ou de cidadania, ao estabelecer um
mínimo de renda a todo indivíduo, sem que lhe seja exigido contrapartidas. A segunda
posição desconsidera a anterior ao afirmar que uma política de renda mínima precisa
constituir-se com condicionalidades para não desmotivar o trabalho e sua degradação,
servindo também à redução dos salários e dos direitos pertinentes, estendendo-se ao
assistencialismo. Está idéia é apresentada por Castel, ao desenvolver argumentos em
torno de uma falta de identidade com o trabalho (LAVINAS; VARSIANO, 1997).
Um terceiro emprego contempla as limitações da renda mínima como política de
combate à pobreza e ao aumento da desigualdade. Defende a “ampliação da proteção
social indispensável em bases mais solidárias e universais, não subordinadas ao
exercício de uma atividade formal que implica automaticamente adesão a um sistema de
contribuição”. O contexto é que a universalização do direito à saúde, habitação,
aposentadoria e outros direitos sociais mínimos deve prevalecer, propiciando uma
reforma substantiva da previdência, de modo a implantar um sistema não excludente
(EUZÉBY, 1996, p.284 apud LAVINAS; VERSIANO, 1997, p. 7).
Van Parijs (1994, p. 78), aponta para o dinamismo do capitalismo que propicie,
no sentido estrito, o ideal de (re)distribuição mediante uma renda básica incondicional em
dois eixos. O primeiro, em forma de serviços educativos ou de saúde gratuitos. A
segunda parte desta renda incondicional poderia ser dada em espécie. Mas devendo-se
considerar formas de uma renda monetária, ou seja, poderia se aperfeiçoar com os
múltiplos tipos de rendimentos que existem na sociedade de mercado: “rendimentos de
poupança, rendimentos do trabalho, rendimentos de investimentos e também de algumas
transferências complementares a pessoas em situações peculiares, como, por exemplo,
pessoas deficientes”. Assim, com o progresso da produtividade e o dinamismo do
capitalismo, esta renda básica poderia aumentar gradualmente em termos absolutos e
em termos proporcionais ao produto total, com isso, compondo uma receita disponível
para a população, “com salários e benefícios reduzidos ao papel de dinheiro para
pequenos gastos, um pequeno rendimento adicional marginal” como forma de garantir às
massas empobrecidas acesso ao mercado de consumo.
Em outra perspectiva, ainda liberal, a defesa apóia-se na direção de conceber
maior autonomia às pessoas com a adoção da renda mínima como mecanismo de
proteção social, aí destinada a todos os cidadãos, enquanto entende-se o modelo de
Estado de Bem-Estar tradicional como um conjunto de políticas estigmatizadoras, uma
vez, que a transferência aos pobres cessa quando esses superam as condições que os
conduziram ao benefício, podendo causar uma “armadilha na qual pessoas com baixa
qualificação permanecem presas” (VAN PARIJS, 1994, p. 79).
Portanto, para o autor, esses mecanismos de assistência são pouco eficientes e
não servem para romper os laços de dependência, pois não afirmam direitos de
cidadania. Segundo ele, pautados na lógica de mercado, ao assumir que, mesmo com
sua proposta de renda mínima, os mecanismos de mercado não podem ser refutados,
educando a população a usar sistemas monetários, e assim, ampliando seus
rendimentos como forma de garantirem acesso por independência aos serviços
oferecidos pelo mercado e não depender da “benesse” do Estado.
Salienta o autor que essa concepção foi a essência da inspiração que o levou
junto com outros autores a defender uma proposta de renda mínima desde 1980. A renda
mínima, conforme o autor, apresenta-se como “estratégia radical, mas realista,
sustentável, de luta contra a “exclusão” social, e era também um instrumento para criar
gradualmente, dentro do capitalismo na nossa sociedade e no nosso mundo, o ideal da
emancipação da dominação, o fortalecimento dos mais fracos e da liberdade real para
todos (VAN PARIJS, 1994, p. 79).
O exemplo clássico de renda mínima incondicional é percebido desde o início de
1980 no estado norte-americano do Alasca, tendo como começo uma renda modesta e
chegando, em 2001, com U$$ 2 mil anuais individuais3. Este valor é significativo, por
exemplo, para uma família com cinco integrantes, ao passo que a soma do beneficio
desta família potencializa o poder aquisitivo da mesma. Mas a experiência do Alasca é
peculiar às idéias que permearam a história e a necessidade de buscar mecanismos para
superar a pobreza. Tendo em vista a origem desse benefício encontrar-se na exploração
do petróleo e nos royalties pagos àquele Estado, por meio da criação de um fundo, com
participação popular, e a utilização dos juros do fundo transformados em dividendo anual
para os moradores do Alasca, garantindo assim meios de preservá-lo e afiançar o mesmo
direito às gerações futuras. Sendo assim, o Alasca é o único exemplo de um Fundo
permanente (Alasca Dividend Found) que garante uma renda mínima universal num nível
não modesto (VAN PARIJS 1994; SUPLICY, 2002; SILVA; YAZBEK; DI GIOVANNI,
2004; VANDERBORGHT; VAN PARIJS, 2006).
3
Se transformarmos a cota paga a cada cidadão do Alasca em reais com a cotação do dólar no Brasil em
dezembro de 2001, teremos o valor de R$ 4.640,00 por pessoa.
Um segundo exemplo de renda mínima existente em alguns países
desenvolvidos trata-se de um modelo liberal de tipo condicional que garante um mínimo
para todos, superando um sistema de seguro social. Oferece contribuições e benefícios
pautados na contribuição, esse modelo garante a todos uma renda, inclusive para os que
não contribuíram (SILVA; YAZBEK; DI GIOVANNI, 2004), determinado pela situação
familiar da pessoa. O ponto forte desse modelo é a complementação, porém este não se
aplica, em hipótese alguma, aos riscos, tampouco ao direito individual. Portanto, atende
apenas a um conjunto de famílias que tenham rendimento inferior ao nível oficial de
pobreza. No caso de não contribuição prévia, a pessoa se submete a aceitar um emprego
ou outra forma de integração social, esse benefício não é concedido caso a pessoa não
aceite trabalhar. Este modelo vinculado ao nível de rendimento e à disposição ao trabalho
foi incentivado anterior à criação da União Européia (UE). Dos quinze países que
compõem a EU, treze desenvolvem esse modelo de renda mínima. O último a introduzi-lo
foi Portugal em 1997, enquanto que a Grécia e a Itália não aderiram a essa proposta. Na
Bélgica, por exemplo, uma pessoa sozinha pode receber até U$$ 600 por mês e um
casal até U$$ 800 mês (VAN PARIJS, 2003; LAVINAS, 2001).
Na Europa, ainda podemos identificar um outro modelo de renda mínima, o qual
se compõe de uma renda incondicional, mas dirigida a duas faixas etárias. A primeira
destina-se a pessoas com idade superior a 65 anos, independente da situação sócioeconômica familiar, pois se trata de uma pensão básica. Noutro grupo, os jovens,
menores de idade, independente da situação social e profissional e da renda dos pais.
Uma quarta e última classe de renda mínima, mais recente, acontece em vários
países com sistemas de impostos restituíveis. Ou seja, consiste numa redução de
impostos para aqueles que pagam uma pequena importância de impostos ou mesmo
para aqueles que não pagam. No primeiro caso, pode assumir uma forma de restituição
tributária. Esse mecanismo procura beneficiar pessoas que trabalham, mas que têm
salários muito baixos.
Com estes quatro mecanismos, existem países nos quais todos os cidadãos
recebem algum tipo de benefício direto ou indireto proveniente do Estado. A Holanda é
um desses países que mais transfere renda ao conjunto da população, principalmente
por meio de bolsas de estudos para todos os jovens, nesse país, as mulheres donas de
casa também são beneficiadas com algum dos mecanismos de renda (VAN PARIJS,
2003).
3 CONCLUSÃO
As transformações operadas no capitalismo no último quartel do século XX tem
tensionado os países desenvolvidos e os em desenvolvimento a remodelar seus sistemas
de proteção social. A novidade gira em torno dos programas de renda mínina, no qual, a
transformação das formas de redistribuição do excedente tem sido orientada sob a lógica
do trabalho ou de sua complementação nos referidos países citados, com poucas
exceções.
Dentre as orientações presentes nos países de capitalismo desenvolvidos os
programas de renda mínima assumem duas perspectivas centrais no debate: a) uma de
natureza
liberal/neoliberal
que
considera
a
renda
mínima
como
mecanismo
compensatório e residual eficiente no combate à pobreza; b) e outra perspectiva de
natureza progressista/distributiva que considera os programas de renda mínima um
mecanismo de redistribuição da riqueza socialmente produzida e como política de
complementação; nos dois eixos, a direção assumida conduz para um mecanismo
provisório para permitir a inserção social e profissional dos cidadãos, numa conjuntura de
pobreza e de desemprego.
Como já é amplamente conhecido na literatura, os programas de renda mínima
nos países de capitalismo periféricos têm assumido propostas de políticas assemelhadas,
mas que longe de se consolidarem em mecanismos e políticas públicas como nos
modelos analisados no texto, na America Latina, por exemplo, os programas de renda
mínima foram desenvolvidos sob a base de planos de governos, portanto políticas de
governos, com grau de seletividade e focalização expressivamente superior a os dos
países europeus.
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