Processo nº:
0412388-13.2010.8.19.0001
Sentença
Descrição:
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE BEBIDAS - ABRABE promove ação em face do
MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, objetivando, antecipadamente, que seja garantido
aos associados o direito de produzir e comercializar suas bebidas em embalagens PET,
ficando estendida a autorização aos pontos de venda final ao consumidor, sem as
restrições da Lei nº 5.179/2010, pretendendo que a medida seja tornada definitiva ao
final, com a declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 5.179/2010. Alega ser uma
associação civil de direito privado, sem fins lucrativos, constituída há cerca de 35 anos,
com a finalidade de proteger seus associados, que são tradicionais sociedades
produtoras de bebidas alcoólicas. Alega que a reciclagem de garrafas PET
(´Politereftalato de Etileno´) apresenta baixo custo e é de extrema facilidade, o que
motivou a utilização do material por parte dos associados para o condicionamento de
bebidas alcoólicas, como ocorreu com os refrigerantes e águas. Diz ter sido
surpreendida com a edição da Lei Municipal nº 5.179/2010 que veda a distribuição e
comercialização de bebidas alcoólicas em embalagens plásticas PET, aplicando sanções.
Sustenta a inconstitucionalidade formal e material da referida lei, a ofensa ao princípio
da livre iniciativa e da livre concorrência. Acompanham a inicial de fls. 02-25, os
documentos de fls. 26-267. A antecipação da tutela foi concedida às fls. 270, sendo que
o réu interpôs recurso de agravo, o qual foi provido, conforme decisão de fls. 299-302.
Validamente citado, o réu apresenta contestação às fls. 304-313. Aduz, resumidamente,
que não vedou ou inviabilizou a atividade econômica, limitando-se a regulamentar o seu
desenvolvimento, pois a distribuição e comercialização da bebida alcoólica na Cidade
pode ser realizada desde que não seja embalada em PET. Sustenta que a livre iniciativa
não é valor absoluto, uma vez que a liberdade deve ser exercida com responsabilidade,
de acordo com princípios fixados na Constituição da República. Argumenta que em
sede ambiental a competência legislativa é concorrente e que há interesse local em
adotar medidas para reduzir a geração de resíduos sólidos. Réplica às fls. 317-326
prestigiando os termos da inicial. Em especificação de provas, a parte autora requereu a
produção da prova pericial (fls. 331-332), o que foi indeferido pela decisão de fls. 342343, sendo interposto agravo retido, mas a decisão foi mantida (fl. 419). O Ministério
Público apresenta promoção às fls. 424-427 opinando pela improcedência do pedido
inicial. Relatados. Decido. A causa encontra-se madura para julgamento. Não é caso de
realização de prova pericial. De acordo com a convicção deste Juízo, que já está
formada, é desnecessária a realização de prova técnica. Sendo ela desnecessária, é caso
de indeferi-la. É fato notório que a garrafa PET é poluente, da mesma forma que a lata
de alumínio e a garrafa de vidro também o são. Por outro lado, também é notório que na
Cidade do Rio de Janeiro, o sistema de reciclagem de lata de alumínio existe de forma
mais ampla e eficiente do que a reciclagem das garrafas PET. Basta observar a presença
dos ´catadores de latinhas´ em todos os eventos públicos na Cidade do Rio de Janeiro,
principalmente no Carnaval e Réveillon. O alumínio é utilizado não só para novas latas
como para outros produtos. Já no que tange às garrafas PET, não existe na Cidade do
Rio de Janeiro um sistema de reciclagem capaz de equilibrar a quantidade do material
que é distribuída no mercado. Utilizadas principalmente por indústrias de refrigerantes e
sucos, as garrafas PETs movimentam hoje um mercado que produz cerca de 9 bilhões
de unidades anualmente só no Brasil, das quais 53% não são reaproveitadas. Com isso,
cerca de 4,7 bilhões de unidades por ano são descartadas na natureza, contaminando
rios, indo para lixões ou mesmo espalhadas por terrenos vazios. Entre 1995 e 2005, a
produção de PET, o plástico politereftalato de etila, para a fabricação de garrafas subiu
de 120 mil toneladas para cerca de 374 mil toneladas, alavancada principalmente pela
indústria de refrigerante. Agora, o que tem despertado a preocupação de ambientalistas
e autoridades ligadas ao setor é o interesse crescente de fabricantes de cerveja por esse
tipo de embalagem. Duas pequenas empresas já usam o produto para comercializar
chope em São Paulo, e uma terceira, em Recife, está testando resina plástica para
embalagem de cerveja. Segundo a engenheira química Renata Vault, seriam necessários
mais 4,5 bilhões de garrafas para atender à demanda das cervejarias. Além do problema
com o descarte das unidades na natureza, especialistas chamam a atenção para o fato de
hoje não haver responsabilidade jurídica sobre a destinação do material por parte de
quem fabrica ou consome PETs. Diferentemente do que acontece com latas de alumínio,
que pela reciclagem voltam a ser latinhas, PET não pode ser transformado novamente
em garrafa. Apesar de 53% da produção ainda não ser reaproveitada, especialistas
também lembram que a própria reciclagem não é a melhor opção. ´A reciclagem tem
um custo muito alto para o ambiente´, diz Renata Vault, que também é autora do livro
Ciclo de Vida de Embalagens para Bebidas no Brasil. Para fazer a reciclagem do
excedente atual, seriam necessários 224 milhões de quilowatts por hora de energia
elétrica e 120 milhões de litros de água. ´O ideal seria a redução do uso deste tipo de
embalagem´, afirma Renata. Sobre o baixo índice de reciclagem, a engenheira diz ser
difícil dimensionar se é decorrente da falta de capacidade das recicladoras ou da
dificuldade de coleta. (Fonte:
http://www.recoclaveis.com.br/noticias/00711/0071105pet.htm). Sobre as embalagens
PET, Renata Valt, engenheira química e autora do livro ´CICLO DA VIDA DE
EMBALAGENS PARA BEBIDAS NO BRASIL´, explica ainda que demora cerca de
100 anos para a embalagem se decompor. Assim, a perícia é desnecessária, sendo o caso
de julgamento do processo no estado em que se encontra. Torna-se oportuno ressaltar
que a jurisprudência já firmou o entendimento no sentido da possibilidade da declaração
incidental de inconstitucionalidade em sede de ação civil pública. Neste sentido é a
jurisprudência do TJRJ e do STJ: 0048429-13.2011.8.19.0000 - AGRAVO DE
INSTRUMENTO 1ª Ementa DES. ANTONIO CARLOS ESTEVES TORRES Julgamento: 28/11/2011 - DECIMA SEGUNDA CAMARA CIVEL AGRAVO DE
INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE
INCONSTITUCIONALIDADE. CAUSA DE PEDIR. POSSIBILIDADE.
PRECEDENTES DO STJ. PROVIMENTO DO RECURSO. ART. 557, § 1º A DO
CPC. RECURSO ESPECIAL Nº 930.016 - DF (2007?0031562-4) RELATORA :
MINISTRA ELIANA CALMON RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO
DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS RECORRIDO : DISTRITO FEDERAL
PROCURADOR : VALDSON GONÇALVES DE AMORIM E OUTRO(S)
RECORRIDO : KI FILÉ RESTAURANTE LTDA - MICROEMPRESA ADVOGADO
: ROBERTO DONIZETE DA SILVA E OUTRO(S) RECORRIDO : PANIFICADORA
FAVORITA LTDA ADVOGADO : INALDO DELFINO DA SILVA E OUTRO(S)
RECORRIDO : CLÍNICA VETERINÁRIA 405 NORTE LTDA E OUTROS
ADVOGADO : MANOEL DE SOUZA PEREIRA EMENTA PROCESSUAL CIVIL E
ADMINISTRATIVO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - DEFESA DO PATRIMÔNIO
PÚBLICO E CULTURAL - LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO -
SÚMULA 329?STJ - DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE
INCONSTITUCIONALIDADE - POSSIBILIDADE. 1. O Ministério Público detém
legitimidade para ajuizar ação civil pública, a fim de impedir e reprimir danos a bens e
direitos de valor estético e paisagístico. Incidência da Súmula 329?STJ. 2. É possível a
declaração incidental de inconstitucionalidade, na ação civil pública, de quaisquer leis
ou atos normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não figure
como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial,
indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público.
Precedentes do STJ. 4. Recurso especial provido. No caso em tela, o pedido é a não
aplicação da sanção administrativa e a questão constitucional é incidental e será
resolvida na fundamentação, não fazendo coisa julgada. Assim é possível o juiz de
primeiro grau declarar a inconstitucionalidade e enfrentar o mérito. No mérito, trata-se
de saber se deve ser garantido aos associados da autora o direito de produzir e
comercializar suas bebidas em embalagens PET, sendo estendida a autorização aos
pontos de venda final ao consumidor, sem a incidência das multas previstas na Lei nº
5.179/2010. A Lei 5.179, de 31-5-2010 tem o seguinte conteúdo: Regula a distribuição e
a comercialização de bebidas alcoólicas em embalagens plásticas (PET) no Município
do Rio de Janeiro e dá outras providências. O PREFEITO DA CIDADE DO RIO DE
JANEIRO, faço saber que a Câmara Municipal decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º Fica vedada a distribuição e a comercialização de bebidas alcoólicas em
embalagens plásticas (PET), em qualquer dimensão, no Município do Rio de Janeiro.
Art. 2º O descumprimento das disposições contidas nesta Lei sujeitará: I - os
estabelecimentos comerciais à multa de R$ 2.000,00 (dois mil reais); II - os fabricantes
à multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais). Parágrafo único. Em caso de reincidência, a
multa será aplicada em dobro. Art. 3º O pagamento das multas decorrentes da aplicação
da desta Lei será recolhido em favor do Fundo de Conservação Ambiental, criado
através da Lei nº 2.138, de 11 de maio de 1994. Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data
de sua publicação. De acordo com a Constituição: Art. 225. Todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo
e preservá- lo para as presentes e futuras gerações. Assim, a Constituição impõe ao
Poder Público, incluindo os entes Municipais o dever de proteger o meio ambiente. E o
§ 1º do art. 225, dispõe: ´(...)Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao
Poder Público(...) V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas,
métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente.´ Verifica-se, portanto, que mais uma vez a Constituição fala em Poder
Público com o objetivo evidente de conferir a todos os entes da Federação, inclusive aos
Municípios o dever de preservar o meio ambiente. Tanto é verdade que o art. 23, inciso
VI da Constituição dispõe: ´Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios: VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição
em qualquer de suas formas.´ A própria constituição ressalta o dever dos Municípios de
proteger o meio ambiente. Pela teoria dos poderes implícitos a Constituição não pode
impor deveres sem conferir os poderes para a suas realizações. Então, se o Município
tem o dever de proteger o meio ambiente, tem os poderes para tanto. Dentre eles, o
poder de legislar, sendo esta uma das feições do poder de polícia. Se é verdade que o
art. 24 inciso VI da CRFB se refere expressamente apenas aos Estados e à União, não é
menos exato afirmar que os Municípios têm competência para legislar sobre proteção ao
meio ambiente com base nas normas do art. 30 inc. I e II da CRFB. No âmbito da
competência legislativa concorrente, compete a União legislar sobre normas gerais e os
Estados sobre normas específicas (art. 24, §§ 1º e 2º da CRFB). E os Municípios podem,
no âmbito do interesse local, criar normas ainda mais específicas e, assim, suplementar
a legislação Federal e Estadual no que couber (art. 30, inc. I e II, da CRFB). Num
primeiro momento, a nossa história e forma de Constituição do Estado Federal, ou seja,
transformação de um Estado Unitário em Federal, leva ao entendimento de que só a
União poderia legislar sobre esse assunto. Por outro lado, numa análise mais profunda
da nossa Constituição demonstra que as Câmaras Municipais podem legislar e até
inovar, por exemplo, em matéria de defesa do consumidor e proteção ao meio ambiente.
Neste sentido a jurisprudência do STF: SÚMULA Nº 645 É COMPETENTE O
MUNICÍPIO PARA FIXAR O HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO DE
ESTABELECIMENTO COMERCIAL. Também cita-se como exemplo a Lei Municipal
de São Paulo nº 13.316 de 1º de fevereiro de 2002 que obriga as empresas produtoras e
distribuidoras de embalagens e garrafas plásticas a recolher e reciclar esses materiais. E
que foi considerada constitucional pela Justiça Paulista (Fonte:
http://portaldomeioambiente.org.br/noticias/945-geral/1464-empresas-de-bebidas-teraode-reciclar-garrafas-pet). Conclui-se, desta forma, pela constitucionalidade formal de
uma lei municipal que amplia a proteção ao meio ambiente. Resta saber se essa lei é
razoável. A referida lei veda a distribuição e comercialização de bebidas alcoólicas em
embalagens plásticas do tipo PET, ou seja, de ´Politereftalato de etileno´, formado pela
reação entre o ´ácido tereftálico e o etileno glicol´, originando um polímero,
termoplástico(fonte:pt.wikipedia.org/wiki/Politereftalato_de_etileno). É notório o
grande volume de cervejas e outras bebidas alcoólicas vendidas na Cidade do Rio de
Janeiro. Basta andar nas ruas para se verificar que a bebida é vendida em todos os
cantos da cidade, que por ter sua economia favorecida pelo turismo possui muitos bares
e restaurantes espalhados por seu território. Assim, a liberação de venda de bebidas
alcoólicas em garrafas PET aumentaria consideravelmente o volume do material
descartado pelos consumidores. Então, o número de garrafas pet descartadas no meio
ambiente que já é alto em decorrência de sua utilização pelas indústrias de refrigerantes,
praticamente dobraria. Além disso, por questões que lhe são peculiares, a Cidade recebe
milhares de turistas durante o ano e, principalmente, nas festas de Reveillon e Carnaval.
Estes turistas vêm, em regra, com espírito de folião. E o consumo de bebidas alcoólicas
que já é grande durante o ano fica ainda mais intenso nessas épocas. Assim, a referida
lei é adequada para resguardar o interesse local de evitar danos ao meio ambiente pela
distribuição no mercado de milhões de novas embalagens PET por ano. Quanto à
necessidade da Lei 5.179 de 2010, verifica-se que não há outro meio evidentemente
menos gravoso de se atingir o mesmo resultado. A Lei do Município do Rio de Janeiro
leva em consideração um mercado já estabelecido, ou seja, o de refrigerantes embalados
em garrafas PET e evita a distribuição no mercado de milhões de outras garrafas por
ano por parte das empresas produtoras de bebidas alcoólicas antes que estas comecem a
produzir em grande escala e vender. Diante da tendência nacional, o que a princípio
pode parecer prejudicial, na verdade evita prejuízos posteriores. Isso porque, em outros
municípios como São Paulo, já existem leis obrigando as produtoras de bebidas
embaladas em garrafas PET a reciclarem uma porcentagem do material (Lei
Municipal/SP nº 13.316/2002). Tal tendência tem se espalhado pelo país. No Estado do
Rio de Janeiro, na ALERJ, foi realizada, audiência pública para discutir o cumprimento
das exigências previstas na lei que regulamenta a comercialização, destinação e
reciclagem de garrafas PET, onde ficou evidente a dificuldade por parte do Poder
Público de controlar o reaproveitamento do material no percentual exigido pela Lei.
Ora, existe uma tendência de impor restrições ao uso do material que, evidentemente,
podem ser ampliadas de acordo com a vontade política e o interesse local ou regional,
principalmente porque, de acordo com especialistas, o custo ambiental das garrafas pet
também é alto. Neste sentido: ´A reciclagem tem um custo muito alto para o ambiente´,
diz Renata Vault, que também é autora do livro Ciclo de Vida de Embalagens para
Bebidas no Brasil. Para fazer a reciclagem do excedente atual, seriam necessários 224
milhões de quilowatts por hora de energia elétrica e 120 milhões de litros de água. O
ideal seria a redução do uso deste tipo de embalagem´, afirma Renata. Sobre o baixo
índice de reciclagem, a engenheira diz ser difícil dimensionar se é decorrente da falta de
capacidade das recicladoras ou da dificuldade de coleta.´ (Fonte:
http://www.reciclaveis.com.br/noticias/00711/0071105pet.htm). Então, a Lei do
Município do Rio de Janeiro que proíbe a comercialização e venda de bebidas
alcoólicas em garrafas PET. É o meio menos gravoso encontrado pelo Município para
efetivamente evitar danos ao meio ambiente. Isso porque fica evidente que as leis que
exigem o reaproveitamento do material reciclado são de difícil aplicação por deficiência
da fiscalização. Além disso, o custo ambiental é menor com a proibição da utilização
das garrafas pet do que com a exigência de sua reciclagem. Quanto a proporcionalidade
em sentido estrito, verifica-se que o conflito de interesse se dá em relação aos custos.
Admitindo-se a comercialização e venda de bebidas alcoólicas em garrafas PET, o custo
será o dano ambiental gerado pela comercialização e será arcado pelo meio ambiente e
pela população da Cidade do Rio de Janeiro, além dos turistas que a visitam. Neste
particular, torna-se oportuno ressaltar que a beleza natural da Cidade do Rio de Janeiro
é considerada Patrimônio da Humanidade. Por outro lado, no caso de proibição da
comercialização de bebidas alcoólicas em embalagens PET, o custo será a diferença
entre o preço da embalagem de alumínio e o preço da embalagem PET e será repassado
aos consumidores de bebidas alcoólicas. Então, o bem que se pretende proteger (meio
ambiente da Cidade do Rio de Janeiro) é de maior relevância do que o bem que se
pretende restringir (pequena diferença no preço das bebidas alcoólicas a ser custeada
pelos consumidores). Assim, verificada está a proporcionalidade em sentido estrito.
Além de ser razoável considerada por si mesma, a lei tem que ser compatível com os
princípios da Constituição. Neste particular se questiona a possibilidade ou não de se
proibir a utilização de embalagens PET apenas para bebidas alcoólicas. Primeiro
ressalta-se que a impossibilidade de utilização das embalagens PET não viola a livre
iniciativa. Basta caminhar pelas ruas da Cidade do Rio de Janeiro para se verificar a
grande quantidade de bebidas alcoólicas vendidas em latas de alumínio e garrafas de
vidro. Então, essa lei não inviabiliza a comercialização de bebidas alcoólicas. Depois, se
verifica que não se está privilegiando uma determinada empresa produtora de bebida
alcoólica, nem interferindo na concorrência. Todas as empresas produtoras de bebidas
alcoólicas de forma genérica são abrangidas por essa lei. Na verdade, foi uma opção do
povo da Cidade do Rio de Janeiro, que através de seus representantes, entendeu por bem
repassar os custos da preservação do meio ambiente para os consumidores de bebidas
alcoólicas. Bebidas alcoólicas não competem no mercado com refrigerantes e não
merecem ter tratamentos idênticos. Tanto é verdade que as bebidas alcoólicas são
proibidas por lei de serem comercializadas em determinados locais na Cidade do Rio de
Janeiro, como por exemplo, em estádios de futebol (Lei Estadual nº 2991, de 23 de
junho de 1998). Outro exemplo é a restrição que existe para os postos de gasolina
venderem bebidas alcoólicas, estes só podem vender pacotes fechados sendo inviável a
venda de bebidas fracionadas (Art 6º da LC RJ 43/1999). Portanto, se é admitida a
proibição de venda e a forma de venda, é viável admitir a venda e restringir apenas a
utilização de determinado tipo de embalagem. Afinal, a utilização de embalagem PET
não é essencial para a venda do produto, nem a inviabiliza, nem a reduz. Assim, não
havendo evidente incompatibilidade entre as normas da Lei Municipal/ RJ nº
5.179/2010 e as regras e princípios previstos na Constituição Federal e Estadual, é caso
de considera-la constitucional (art. 19, II, da CRFB - princípio da presunção de
constitucionalidade, legalidade e legitimidade dos atos do Poder Público). Considerada
a Lei constitucional, é caso de aplica-la. Como consequência lógica, a pretensão da
parte autora de vender bebidas alcoólicas em embalagens PET sem a incidência da
multa prevista merece ser julgada improcedente. Pelo que, JULGO IMPROCEDENTE
o pedido inicial, na forma do art. 269, inc. I, do CPC. Sem custas e honorários.
Transitada em julgado, dê-se baixa e arquivem-se. P.R.I.