A Importância do Controle Interno nas Organizações Públicas
José Osvaldo Glock
Consultor da BFGM
Estamos vivenciando mudanças de paradigmas na Administração Pública
brasileira, com a questão do controle interno passando a ter a devida ênfase. A
sociedade clama por um serviço púbico mais eficiente, transparente e isento de
corrupção. Os gestores estão procurando adotar uma visão gerencial, focada na
obtenção de resultados, e os servidores públicos estão cada vez mais buscando
a profissionalização. Neste contexto, o controle assume uma importância crucial,
visto como uma função fundamental do processo de gestão.
Além desses aspectos, o simples fato de as instituições governamentais
serem movidas com recursos públicos, ou seja, provenientes da arrecadação de
impostos, já obriga os seus gestores a exercer um efetivo controle sobre a
adequada aplicação de tais recursos. Enquanto que numa organização
empresarial os eventuais prejuízos ficam restritos a seus investidores, nas
organizações públicas a má aplicação ou desperdício de recursos prejudica toda
a população.
Outro aspecto que demanda a existência de controles internos eficientes
na área publica está relacionado à legalidade de suas ações, pois, enquanto um
empresário pode agir a seu bel prazer, desde que não desobedeça à legislação,
na administração pública somente pode ser feito aquilo que a lei autoriza, e deve
ser feito tudo o que a legislação estabelece. Além desses, existem outros vários
objetivos dos controles internos, que envolvem a busca da eficiência, mediante a
garantida de obtenção de resultados através do cumprimento de planos, metas e
orçamentos, a segurança e qualidade da informação, a proteção do patrimônio
publico, etc.
Não é correto afirmar que as instituições públicas são desprovidas de
qualquer controle. O que ocorre é que a maioria desses controles não são
formalizados, ou seja, são estabelecidos através de iniciativas isoladas e sem um
procedimento claramente definido, sistemático e padronizado. Assim, nem
sempre têm continuidade quando das mudanças na gestão.
São várias a formas ou conjuntos de controles internos que devem ser
instituídos na organização, tais como: contábeis, financeiros, patrimoniais e
operacionais. Assim, fica bastante visível que os controles estão distribuídos em
todas as unidades da estrutura organizacional e impregnados nas diversas
atividades, finalísticas ou de apoio. Adicione-se a esta amplitude a questão da
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tempestividade dos controles, onde se verifica a conveniência de que ocorram
preventivamente, ou seja, antes ou concomitantemente às ações do dia a dia.
Estes aspectos deixam claro que os controles, com estas características,
não podem ser exercidos de forma centralizada, através de uma unidade para
este fim constituída, mas sim, todas as unidades devem participar do processo de
controle, e responsabilizarem-se por tal ação. Não é por acaso que as normas
constitucionais, e também da Lei de Responsabilidade Fiscal, relacionadas a este
assunto, não fazem referencia a uma unidade de Controle Interno, mas sim, ao
SISTEMA de Controle Interno (SCI).
Na conceituação mais simplificada, sistema é um conjunto de partes que,
de forma coordenada, concorrem para a obtenção de algum objetivo ou situação.
No caso, o órgão central do Sistema de Controle Interno é a unidade constituída
para, dentre outras competências, viabilizar a implementação e exercer a
coordenação do sistema, cuja operacionalização, através do exercício dos
procedimentos de controle que foram estabelecidos, será exercida por todas as
unidades integrantes da estrutura organizacional, como unidades executoras (ou
setoriais) do sistema.
O modelo de funcionamento do SCI que temos proposto, com estas
características, fundamenta-se numa visão sistêmica da administração, onde são
estabelecidos os procedimentos de controle para cada macrofunção, que
passamos a denominar de sistema administrativo. Com a orientação do órgão
central do SCI, a partir de um padrão de instrumento normativo, cada órgão
central de sistema administrativo (p.ex.: o Departamento de Gestão de Pessoas
como órgão central do Sistema de Gestão de Pessoas – SGP), estabelece um
conjunto de instruções normativas com procedimentos de controle a serem
observados pela própria unidade e por todas as demais, quando tratarem
questões afetas ao assunto da norma. Esse conjunto de instruções normativas
passa a compor o "Manual de Rotinas Internas com Procedimentos de Controle"
da instituição, para ser acessado por meio físico ou virtual. A prática tem
demonstrado que o desenvolvimento dessa atividade de normatização, além de
otimizar o controle, propicia a oportunidade de eficientização das rotinas.
Ainda que a instituição já possua algumas normas ou regras de controle
interno, disciplinando as rotinas e procedimentos das diversas atividades, estas
não conflitam com as normas de controle do SCI, as quais, como base para o
funcionamento do controle interno como SISTEMA, abordam regras gerais e
enfatizam/especificam os procedimentos de controle a serem observados na
execução das rotinas.
Com o controle preventivo instrumentalizado, a atividade de controle
interno é, então, complementada através da constituição de alguns indicadores
(macrocontroles) para acompanhamento dos aspectos mais relevantes (legais operacionais - de gestão) e pela prática de uma atividade de auditoria interna
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com enfoque mais preventivo do que fiscalizador, tendo como objetivo principal
avaliar e otimizar os procedimentos de controle.
Este modelo de funcionamento do SCI, que temos proposto e orientado
sua implementação em municípios e órgãos dos três Poderes da estrutura dos
Estados, é perfeitamente adaptável a qualquer outro tipo de instituição.
Dentre outras vantagens, sua operacionalização proporciona maior
tranquilidade aos gestores e servidores púbicos, auxilia a obtenção de resultados,
restringe o risco de irregularidades, assegura maior proteção ao patrimônio e
melhor qualidade da informação, e reduz questionamentos do controle externo e
do controle social. Propicia, também, o fomento de uma nova cultura na
instituição, onde a questão do controle interno passa a ser entendida como sendo
de responsabilidade de todas as unidades, como parte do próprio processo
gerencial, e não somente do órgão central do Sistema (Auditoria Interna,
Controladoria Geral ou denominação equivalente).
José Osvaldo Glock é consultor da BFGM e autor do livro Guia para a
Implementação do Sistema de Controle Interno na Administração Púbica./
Curitiba: Juruá.2013.
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