UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO
COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA O LICENCIAMENTO
AMBIENTAL
SIMONE DO NASCIMENTO SILVA
Itajaí , 01 junho de 2006.
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO
COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA O LICENCIAMENTO
AMBIENTAL
SIMONE DO NASCIMENTO SILVA
Monografia submetida à Universidade
do Vale do Itajaí – UNIVALI, como
requisito parcial à obtenção do grau de
Bacharel em Direito.
Orientadora: Professora MSc. Fernanda Salles Cavedon
Itajaí , 01 de junho de 2006.
AGRADECIMENTO
Em primeiro lugar a Deus e a todas as forças
superiores que me encaminharam nesta direção,
em segundo lugar a meu marido que soube me
dar forças em todas as horas em que estive
cansada e desanimada, batalhando ao meu lado
nesta árdua jornada para que chegássemos
juntos ao fim deste curso; em terceiro lugar aos
meus pais que durante esta caminhada me
incentivaram e aplaudiram meu crescimento;
agradeço ainda as minhas quatro irmãs que
sempre me elogiaram pela perseverança nos
estudos; agradeço também a Fundação Municipal
do Meio Ambiente de Joinville, que me cedeu
alguns livros para a realização deste trabalho,
agradeço ainda aos amigos que também me
incentivaram e derem apoio moral; não poderia
deixar de agradecer ainda, minha professora
orientadora a qual tornou possível a conclusão
desta minha monografia.
DEDICATÓRIA
Dedico a meu Marido, pessoa que compartilhou
comigo ao longo destes últimos cinco anos, toda a
vivência acadêmica. Soube ter paciência, dandome força, inspiração e amor. Todo meu esforço e
dedicação não seriam possíveis, se você meu
amor, não estivesse comigo. Obrigada pelo amor
e por todo apoio que recebi.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Itajaí , 01 de junho de 2006.
Simone do Nascimento Silva
Graduanda
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale
do Itajaí – UNIVALI, elaborada pela graduanda Simone do Nascimento Silva, sob
o título Competência Municipal para o Licenciamento Ambiental, foi submetida em
01 de junho de 2006
à banca examinadora composta pelos seguintes
professores: Profª. MSc. Fernanda Salles Cavedon, Orientadora e Presidente da
banca, Profª. MSc. Francelise Pantoja Diehl e Profª. MSc. José Everton da Silva e
aprovada com a nota [10] (Dez).
Itajaí , 01 de junho de 2006.
MSc. Fernanda Salles Cavedon
Orientadora e Presidente da Banca
MSc. Antônio Augusto Lapa
Coordenação da Monografia
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
LAI
Licença Ambiental de Instalação
LAP
Licença Ambiental Prévia
LAO
Licença Ambiental de Operação
AIA
Avaliação de Impacto Ambiental
PBA
Projeto Básico Ambiental
TR
Termo de Referência
EPIA
Estudo Prévio de Impacto Ambiental
EIA
Estudo de Impacto Ambiental
RIMA
Relatório de Impacto Ambiental
PNMA
Política Nacional do Meio Ambiente
SISNAMA
Sistema Nacional de Meio Ambiente
CONAMA
Conselho Nacional de Meio Ambiente
FATMA
Fundação de Meio Ambiente
CF
Constituição Federal
STF
Supremo Tribunal Federal
STJ
Superior Tribunal de Justiça
TRF
Tribunal Regional Federal
RE
Recurso Extraordinário
ART
Artigo
RES
Resolução
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que a Autora considera estratégicas à
compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.
Licenciamento Ambiental
Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental
competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma,
possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e
regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso1.
Licença Ambiental Prévia
Concedida
na
fase
preliminar
do
planejamento
do
empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando
a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes,
da qual constituem motivo determinante2.
Licença Ambiental de Instalação
Autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de
acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos
aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes,
da qual constituem motivo determinante3.
1
RESOLUÇÃO 237/97, art. 1° inciso I, do CONAMA, Coletânea de legislação de direito ambiental,
p. 566.
2
RESOLUÇÃO 237/97, art 8° do CONAMA, Coletânea de legislação de direito ambiental, p. 568.
3
RESOLUÇÃO 237/97, art 8° do CONAMA, Coletânea de legislação de direito ambiental, p. 568.
Licença Ambiental de Operação
Autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após
a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com
as medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas para a
operação4.
Licenciamento Ambiental Municipal
É a competência atribuída ao município ouvido os órgãos
competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, para quando couber
proceder
ao licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de
impacto local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento
legal ou convênio5.
Competência para licenciar
É a atribuição de poder administrativo ao órgão ambiental
competente para conceder a licença prévia, licença de instalação, e licença de
operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradação ambiental6.
4
RESOLUÇÃO 237/97, art 8° do CONAMA. Coletânea de legislação de direito ambiental, p. 568.
RESOLUÇÃO 237/97, art 6° do CONAMA.. Coletânea de legislação de direito ambiental, p. 568.
6
RESOLUÇÃO 237/97, art 1°, inciso II do CONAMA. Coletânea de legislação de direito ambiental.
p. 566.
5
SUMÁRIO
RESUMO............................................................................................................................................ X
INTRODUÇÃO ................................................................................................................................... 1
CAPÍTULO 1 ...................................................................................................................................... 3
ASPECTOS DESTACADOS DO REGIME JURÍDICO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO
ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO ..................................................................................... 3
1.1 CONCEITO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL ....................................................................... 3
1.1.2 NATUREZA JURÍDICA DA LICENÇA AMBIENTAL ............................................................... 6
1.2 ATIVIDADES SUJEITAS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL ............................................... 10
1.3 O PROCEDIMENTO PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL ............................................. 12
1.4 ASPECTOS JURÍDICOS DO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL – EIA E RELATÓRIO DE
IMPACTO AMBIENTAL – RIMA ..................................................................................................... 18
1.4.1
CONCEITO DE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E RELATÓRIO DE IMPACTO
AMBIENTAL ........................................................................................................................................ 19
1.4.2
O REGIME JURÍDICO DO EIA/RIMA............................................................................. 23
1.5 AUDIÊNCIA PÚBLICA .............................................................................................................. 35
1.5.1
FINALIDADE E CONVOCAÇÃO DA AUDIÊNCIA PÚBLICA .................................... 36
1.5.2 CONDIÇÕES PARA A REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIAS PÚBLICAS E RESULTADOS .... 38
CAPÍTULO 2 .................................................................................................................................... 42
COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL ......................................... 42
2.1 COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL MATERIAL EM MATÉRIA AMBIENTAL ..................... 42
2.2 COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA LEI 6.938/81 ........................ 48
2.3 COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA RESOLUÇÃO DO CONAMA
237/97 .............................................................................................................................................. 51
2.3.1 CRITÉRIOS PARA A FIXAÇÃO DA COMPETÊNCIA NA RES. 237/97 ................................ 59
2.4 ASPECTOS POLÊMICOS DA DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS PARA O
LICENCIAMENTO AMBIENTAL – POSSÍVEL INCONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO
237 DO CONAMA............................................................................................................................ 63
CAPÍTULO 3 .................................................................................................................................... 66
COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL ..................................... 66
3.1 O MUNICÍPIO COMO ENTE DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA ................................................ 66
3.2 COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS MUNICIPAIS EM MATÉRIA AMBIENTAL ............... 72
3.3 A COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS PARA PROCEDER AO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL .................................................................................................................................... 79
3.3.1 A DELIMITAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA PROCEDER AO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL ATRAVÉS DO INTERESSE LOCAL ........................................ 84
3.4 ASPECTOS POLÊMICOS DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LICENCIAR.................. 89
CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................................................. 91
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS......................................................................................... 94
ANEXOS .......................................................................................................................................... 98
RESUMO
A presente monografia cujo tema é a competência
municipal para o licenciamento ambiental tem por objetivo analisar a competência
para o licenciamento ambiental atribuída ao Município pela resolução 237/97 do
CONAMA, frente ao sistema de competências constitucionais em matéria
ambiental e ao regime jurídico do licenciamento ambiental .
Para tanto, conceitua-se o licenciamento ambiental, quais
os seus procedimentos, o estudo de impacto ambiental e relatório de impacto
ambiental, e audiência pública; verificando-se a distribuição de competências
constitucionais materiais e legislativas em matéria ambiental, abordando também
a resolução do CONAMA em epígrafe.
Através do método indutivo apresenta-se a competência
material comum, aquela prevista no art. 23, da CF/88, bem como, aborda-se o
parágrafo único, que trata da fixação de normas através de lei complementar,
esclarecendo que a competência comum é aquela atribuída a todos os entes
federados, em igualdade, divergindo da competência exclusiva que é aquela
atribuída à União
Está o licenciamento ambiental consubstanciado em
Resoluções do CONAMA, e também previsto no art. 10, caput, da Lei 6.938/81 e
17 do Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990.
Existem aspectos polêmicos no que se refere as
competências para o licenciamento ambiental, especialmente no que tange as
alegações de inconstitucionalidade da Resolução 237/97 do CONAMA que atribui
competência aos municípios para o licenciamento ambiental.
Portanto,
infere-se
dos
posicionamentos
doutrinários
acerca das competências para com o licenciamento ambiental , que aliado às
controvérsias da resolução 237/97 do CONAMA, o Município é órgão competente
para proceder ao licenciamento ambiental; sempre que cumprir os requisitos
necessários para faze-lo.
INTRODUÇÃO
A presente Monografia tem como objeto à competência
municipal para o licenciamento ambiental.
O
seu
objetivo
é
analisar
a
competência
para
o
licenciamento ambiental atribuída ao Município pela resolução 237/97 do
CONAMA, frente ao sistema de competências constitucionais em matéria
ambiental e ao regime jurídico do licenciamento ambiental
Para tanto, principia–se, no Capítulo 1, tratando dos
aspectos destacados do regime jurídico do licenciamento ambiental no
ordenamento jurídico brasileiro, apresentando o conceito de licenciamento
ambiental, as atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, o procedimento para
o licenciamento ambiental, os aspectos jurídicos do estudo de impacto ambiental
e do relatório de impacto ambiental, e ainda da audiência pública.
No Capítulo 2, tratando de competências em matéria de
licenciamento ambiental, competência constitucional material em matéria
ambiental, competência de acordo com a lei 6.938/81, competência na Resolução
237/97 do CONAMA, aspectos polêmicos, e possíveis inconstitucionalidades
diante da resolução 237/97 do CONAMA.
No Capítulo 3, tratando da competência municipal para o
licenciamento ambiental, destacando o Município como ente da federação
brasileira, as competências constitucionais municipais em matéria ambiental, a
competência do Município para proceder ao licenciamento ambiental, e ainda,
aspectos polêmicos.
A presente monografia se encerra com as Considerações
Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos destacados, seguidos da
estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões sobre a competência do
licenciamento ambiental municipal.
Para a presente monografia foram levantadas as seguintes
hipóteses:
2
* A distribuição de competência para o licenciamento
ambiental apresenta aspectos polêmicos decorrentes da distribuição de
competências prevista na resolução 237/97 do CONAMA, frente a lei 6.938/88 e a
constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
* A atribuição de competência ao Município para proceder ao
licenciamento ambiental, apesar de polêmica, encontra respaldo no art. 23 da
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que atribui competência
material comum a todos os entes da federação. Por outro lado, pode contribuir
para a descentralização da Gestão Ambiental e efetividade do SISNAMA.
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na Fase
de Investigação foi utilizado o Método Indutivo7, na Fase de Tratamento de Dados
o Método Cartesiano8, e, o Relatório dos Resultados expresso na presente
Monografia é composto na base lógica Indutiva.
Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as
Técnicas, do Referente, da Categoria, do Conceito Operacional e da Pesquisa
Bibliográfica.
Finalizando, espera-se com o presente estudo, identificar as
competências para o licenciamento ambiental, as etapas que o compõe, bem
como, mostrar os aspectos polêmicos existentes, demonstrando suas possíveis
causas, enfatizando a competência municipal para o licenciamento ambiental.
7
Denomina-se método indutivo como: “Pesquisar e identificar as partes de um fenômeno e
coleciona-las de modo a ter uma percepção ou conclusão geral”. PASSOLD, César Luiz. Prática a
pesquisa jurídica: idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do direito. P. 85.
8
Entende-se por método cartesiano: “Base lógico-comportamental proposta por Descartes, muito
apropriada para a fase de Tratamento de dados colhidos, e que pode ser sintetizada em quatro
regras: 1. duvidar; 2. decompor; 3. ordenar; 4. classificar e revisar”. PASSOLD, César Luiz. Prática
a pesquisa jurídica: idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do direito. P. 237.
CAPÍTULO 1
ASPECTOS DESTACADOS DO REGIME JURÍDICO DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO
BRASILEIRO
Neste capítulo aborda-se o conceito, a natureza jurídica, e o
procedimento do Licenciamento Ambiental, bem como o Estudo de Impacto
Ambiental, o Relatório de Impacto Ambiental, e a Audiência Pública; como etapas
possíveis de serem pedidas ante os possíveis impactos ambientais que poderão
advir com a instalação do empreendimento. Para abordar a competência dos
municípios para o licenciamento ambiental, faz-se necessário trazer, inicialmente,
esta abordagem quanto ao regime jurídico do licenciamento ambiental.
1.1 CONCEITO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O Licenciamento Ambiental é o meio através do qual
procura-se assegurar as condições de desenvolvimento sócio econômico e a
proteção de todas as formas de vida.
Trata-se de um procedimento administrativo complexo, o
qual é constituído por uma série de etapas com o objetivo de conceder a licença
ambiental. Portanto a licença ambiental é uma das fases desse procedimento9.
De acordo com a resolução 237 do CONAMA, em seu art.
1º, o licenciamento ambiental é:
procedimento administrativo pelo
competente licencia a localização,
operação de empreendimentos e
recursos ambientais, consideradas
9
qual o órgão ambiental
instalação, ampliação e a
atividades utilizadoras de
efetiva ou potencialmente
GERÔNIMO, Gabrielly Pena. A natureza jurídica da licença ambiental. In Revista de Direitos
Difusos, vol. 27, licenciamento ambiental, Set. Out. 2004. p. 3814.
4
poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradação ambiental, considerando as disposições legais e
regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso10.
Apresentando o conceito jurídico que esta insculpido em
referida resolução, pode-se inferir que é um procedimento administrativo
subdividido em três partes.
MILARÉ conceitua o Licenciamento Ambiental como sendo:
uma ação típica e indelegável do Poder Executivo, o licenciamento
constitui importante instrumento de gestão do ambiente na medida
em que, por meio dele, a Administração Pública busca exercer o
necessário controle sobre as atividades humanas que interferem
nas condições ambientais, de forma a compatibilizar o
desenvolvimento econômico com a preservação do equilíbrio
ecológico11.
Nas palavras de Milaré, o Licenciamento Ambiental é uma
ação típica do poder executivo, sendo que através dele, busca-se exercer o
controle necessário sobre as ações humanas.
De acordo com Antunes, o Licenciamento Ambiental é o
“instrumento comprobatório de que as mencionadas atividades estão sendo
fiscalizadas, a Administração expede documentos pelos quais é assegurado o
exercício legal da atividade12””.
Assegura a Política Nacional do Meio Ambiente, lei
nº 6.938/81 em seu artigo 9º inciso IV, que “o Licenciamento Ambiental é um
instrumento de caráter preventivo de tutela do meio ambiente13”.
Observando ainda o que preceitua no artigo 10
desta mesma lei:
10
BRASIL, Constituição Federal, Coletânea de Legislação de Direito Ambiental. Página 566
a
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 2 ed. p. 360.
12
a
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 7 ed. Página 137.
13
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental. p. 82.
11
5
A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidoras, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental,
dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente,
integrante do sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras
licenças exigíveis14.
Diante deste artigo, Antunes posiciona-se dizendo que
referido artigo “estabelece as medidas básicas a serem adotadas para o
licenciamento de empreendimentos potencialmente poluidores, ou que utilizem
recursos ambientais15”.
Para Molina,
“o termo licenciamento deve ser entendido como ato ou efeito de a
Administração Pública licenciar (conceder licença), enquanto o
termo licenciamento ambiental diz respeito ao procedimento
administrativo necessário para a obtenção da licença ambiental”.16
Milaré e Benjamim, ainda acrescentam que o Licenciamento
Ambiental é “um procedimento do qual fazem parte o Estudo de Impacto
Ambiental, o Relatório de Impacto Ambiental, o relatório de Ausência de Impacto
Ambiental Significativo (este não muito usado em Santa Catarina), e a licença
ambiental propriamente dita17”; vale ressaltar que nem todo empreendimento
necessitará de EIA/RIMA ou RAIAS.
Silva, se pronuncia a respeito dizendo:
14 BRASIL, Constituição Federal, Coletânea de Legislação de Direito Ambiental. p. 709.
15
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. p. 139.
16 SILVA, Américo Luís Martins da. Direito do Meio Ambiente E DOS Recursos Naturais. Apud
Molina, Adriana de Oliveira Varella.(Comentários sobre a natureza jurídica do Licenciamento
Ambiental e do ato administrativo originário do Licenciamento Ambiental, anais do 6º congresso
internacional de Direito ambiental. 10 anos da Eco 92: O Direito e o Desenvolvimento sustentável,
pág. 51. p. 618.
17 SILVA, Américo Luís Martins da. Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais. Apud
Milaré, Edis; Benjamim, Antônio Hermann de Vasconcelos. p. 619.
6
Não há divergência na doutrina em considerar o licenciamento
ambiental como sendo procedimento administrativo que é
colocado a disposição dos interessados em desenvolver atividades
utilizadoras de recursos ambientais ou que, sob qualquer forma,
sejam efetiva ou potencialmente poluidoras ou degradadoras do
ambiente, que culmina com a concessão da licença ambiental, em
que o poder público, mediante controle prévio, constata a
regularidade técnica e jurídica destas, de forma a atender o
princípio constitucional do desenvolvimento sustentável, insculpidos
nos artigos 170 e 225 da Constituição Federal, ou seja,
compatibilizando o desenvolvimento econômico com a proteção ou
preservação dos recursos naturais para o atendimento das
necessidades da presente geração sem comprometimento do
atendimento das necessidades das futuras gerações18.
Desta
forma,
fica
evidente
que
o
licenciamento ambiental é um procedimento administrativo solicitado pelo
interessado, onde a administração pública observando os critérios existentes fica
comprometida a avaliar atividades ou empreendimentos que se pretenda
implantar, para que não haja degradação ambiental; vindo a conceder ou não, as
licenças prévia, de instalação e de operação.
1.1.2 NATUREZA JURÍDICA DA LICENÇA AMBIENTAL
Para que seja compreendida a natureza jurídica do
licenciamento ambiental, veja-se o que diz Hely Lopes Meirelles sobre o que é
licença e o que é autorização.
Licença, é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o
poder público, verificando que o interessado atendeu a todas as
exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou de
realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como por
exemplo, o exercício de uma profissão, a construção de um edifício
18 SILVA, Américo Luís Martins da. Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais. Apud
Molina, Adriana de Oliveira Varella. .(Comentários sobre a natureza jurídica do Licenciamento
Ambiental e do ato administrativo originário do Licenciamento Ambiental, anais do 6º congresso
internacional de Direito ambiental. 10 anos da Eco 92: O Direito e o Desenvolvimento sustentável,
p. 620
7
em terreno próprio. A licença resulta de um direito subjetivo de um
interessado, razão pela qual a administração não pode nega-la
quando o requerente satisfaz todos os requisitos para a sua
obtenção, e, uma vez expedida, traz a presunção de definitividade.
Sua invalidação só pode ocorrer por ilegalidade na expedição do
alvará, por descumprimento do titular na execução da atividade ou
por interesse público superveniente, caso em que se impõe a
correspondente indenização19.
Define ainda Meirelles, o que vem a ser autorização:
autorização é o ato administrativo discricionário e precário pelo
qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de
certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens
particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante
interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da
Administração, tais como o uso especial de bem público, o porte de
arma, o trânsito por determinados locais etc. Na autorização,
embora o pretendente satisfaça as exigências administrativas, o
Poder Público decide discricionariamente sobre a conveniência ou
não do atendimento da pretensão do interessado ou da cessação
do ato autorizado, diversamente do que ocorre com a licença e a
admissão, em que, satisfeitas as prescrições legais, fica a
Administração obrigada a licenciar ou a admitir. Não há qualquer
direito subjetivo à obtenção ou à continuidade da autorização, daí
porque a administração pode negá-la ao seu talante, como pode
cassar o alvará a qualquer momento, sem indenização alguma20.
Milaré afirma que o licenciamento ambiental trata-se
efetivamente de uma “licença e não de uma autorização”, com a conseqüência
de gerar direitos subjetivos ao seu titular, frente à Administração Pública21.
A respeito do que diz a doutrina, Milaré coloca que a licença
tradicional se subsume num ato administrativo vinculado, ou seja, não pode ser
19
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, p. 170.
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, p. 170.
21
a
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 3 ed. p. 485.
20
8
negada se o interessado comprovar ter atendido a todas as exigências legais para
o exercício de seu direito ao empreender uma atividade legítima22.
Silva, mostra a diferença entre licença e autorização dizendo
que a licença “só é pertinente nas hipóteses em que preexiste o direito subjetivo
ao exercício da atividade23””; e a autorização “é ato precário e discricionário,
porque não pressupõe um direito anterior a ser exercido24”. O autor diz ainda, que
as licenças ambientais,“são atos administrativos de controle preventivo de
atividades de particulares no exercício de seus direitos25”.
Machado conclui que de autorização é que se trata o
sistema de licenciamento ambiental, tendo por referência o que preceitua na
CF/88 em seu art. 170; dizendo que “razoável é concluir que o sistema de
licenciamento ambiental passa a ser feito pelo sistema de autorizações, conforme
entendeu o texto constitucional26”.
Milaré observa que:
Alguns autores sustentam que de autorização é que efetivamente
se trata, pois se licença fosse, deveria o ato da outorga trazer
necessariamente a marca da definitividade o que, prevê prazos de
validade para cada tipo de licença. É dizer, o termo licença estaria
sendo empregado sem o rigor técnico-jurídico que deveria traduzir,
devendo, por conseqüência, ser entendido como sinônimo de
autorização que é um ato administrativo discricionário e precário27 .
Milaré aponta uma reposta quanto ao questionamento sobre
a discricionariedade deferida à autoridade ambiental, dizendo que, na “realidade,
não há atos inteiramente vinculados ou inteiramente discricionários, mas uma
22
a
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 3 ed. p. 483.
SILVA, José Afonso. Direito Ambiental Constitucional. p. 190.
24
SILVA, José Afonso. Direito Ambiental Constitucional. p. 190.
25
SILVA, José Afonso. Direito Ambiental Constitucional. p. 193.
26
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. p. 188.
27
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente, doutrina, jurisprudência e glossário. p. 484.
23
9
situação de preponderância, de maior ou menor liberdade deliberativa do seu
agente28”.
Falando ainda na natureza jurídica da licença ambiental,
veja-se o que diz Gerônimo:
Em meio a tantas divergências, pode-se considerar que a grande
dificuldade em se analisar a natureza jurídica de tal instituto reside
na falta de rigor técnico do legislador brasileiro ao utilizar
indistintamente os termos licença e autorização..., porém com essa
noção, pode-se dizer que a licença ambiental tem natureza jurídica
de autorização... portanto, pode-se afirmar que a licença ambiental
deixa de ser um ato vinculado para ser um ato com
discricionariedade sui generis.29.
Por fim, Fiorillo assim discorre a licença “é espécie de ato
administrativo unilateral e vinculado, pelo qual a administração faculta àquele que
preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade”
30
; assim a licença é
vista como ato declaratório vinculado. E ainda, “acrescentou, que enquanto
licença, deixa de ser um ato vinculado para ser um ato com discricionariedade sui
generis”, única, especial.
Assim, de acordo com Fiorillo, percebe-se que trata-se
efetivamente de licença. Poder-se-ia até dizer que trata-se de uma categoria
nova, não sendo autorização, nem licença, talvez uma “autolicença”, uma junção
das características de autorização com licença. Algo para ser criado.
Diante
Licenciamento Ambiental,
das
doutrinas
suso
mencionadas,
quanto
ao
pode-se afirmar de que se trata efetivamente de
licença.
28
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente, doutrina, jurisprudência e glossário. p. 485
GERÔNIMO, Gabrielly Pena. A natureza jurídica da licença ambienta. In Revista de Direito
Difusos. p. 3.818.
30
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental. p.81 e 82.
29
10
1.2 ATIVIDADES SUJEITAS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Muitas
são
as
atividades
sujeitas
ao
licenciamento
ambiental, porém, é impossível prever um rol de todas as obras ou
empreendimentos que necessitem de licenciamento ambiental. A Resolução 237
do CONAMA em seu anexo I, listou várias atividades que necessitam de
licenciamento ambiental; todavia é um rol meramente exemplificativo.
Neste sentido, posiciona-se Fink,
Prever um rol exaustivo de obras ou atividades que devam
se sujeitar ao licenciamento ambiental é tarefa impossível e
inútil. É preciso que o legislador estabeleça genericamente
qual situação pretende protegida pela norma. E, nesse caso,
o legislador constitucional o fez: obras ou atividades
potencialmente causadoras de significativa degradação do
meio ambiente31.
A Resolução 237/97 do CONAMA, em seu anexo I, arrola
quais as atividades potencialmente poluidoras. “Essas atividades possuem
características próprias e são consideradas potencialmente poluidoras ou utilizam
recursos
naturais
e,
portanto
deverão
realizar
licenciamento
ambiental
obrigatoriamente32”; e ainda; “se causarem significativa degradação ambiental
também deverão realizar o EIA/RIMA33”.
Por significativa degradação ambiental entende-se que será
“toda a atividade que alterar o meio ambiente afetando diretamente os seres
humanos e a biota34”.
Ainda a esse respeito, tem-se o Princípio da Significância
que preceitua: “Princípio da Significância é aquele que estabelece que somente
31
FINK, Daniel Roberto; Alonso, Hamilton Júnior; Dawalibi, Marcelo. Aspectos jurídicos do
Licenciamento ambiental. p. 12.
32
HENKES, Silvana Lúcia; Kohl Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento jurídico
disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. In Paisagem Natureza e Direito. p. 411.
33
HENKES, Silvana Lúcia; Kohl Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento jurídico
disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. In Paisagem Natureza e Direito. p. 411.
34
www.saraivajur.com.br/doutrinaArtigos
11
os fatos ou atos que sejam de relevância para o ser humano merecem proteção
jurídica35”.
Há que se considerar que a Resolução 237/97 do CONAMA,
elenca as atividades que deverão fazer o licenciamento ambiental, todavia,
“outras atividades mesmo não arroladas também deverão36” fazer o licenciamento
ambiental, “se o órgão ambiental competente entender que a atividade é capaz de
causar potencial poluição” 37.
Assim, “tem-se que o rol de atividades causadoras de
significativa degradação ambiental, é apenas exemplificativo e não taxativo38”.
Falando nas atividades listadas como potencialmente
poluidoras, tem-se que ressaltar o Princípio da Precaução, que diz:
De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução
deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com
suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou
irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser
utilizada como razão para postergar medidas eficazes e
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental39.
Na língua oficial este princípio da precaução
traduz-se da seguinte forma:
In order to protect the enviroment, the precautionary approuch
shall be widely applied by States according their capabilities.
Where there are threats of serius or irreversible damage, lack of
35
www.saraivajur.com.br/doutrinasArtigos.
HENKES, Silvana Lúcia; Kohl Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento jurídico
disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. In Paisagem Natureza e Direito. p. 411.
37
HENKES, Silvana Lúcia; Kohl Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento jurídico
disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. In Paisagem Natureza e Direito. p. 411.
38
HENKES, Silvana Lúcia; Kohl Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento jurídico
disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. In Paisagem Natureza e Direito. p. 411.
39
SILVA, Bruno Campos et al. Direito Ambiental, enfoque variados/ Bruno Campos
Silva/organizador. São Paulo: Lemo x Cruz, 2004 página 209. 639p.
36
12
full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing
costeffective measures to prevent enviroment degradation40.
De acordo com este princípio e com a discricionariedade do
órgão licenciador, o licenciamento ambiental será solicitado sempre que houver
perigo de degradação ambiental, afastando o perigo e garantindo a segurança de
gerações futuras, como também a sustentabilidade ambiental das atividades
humanas.
1.3 O PROCEDIMENTO PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Moraes afirma que, “todo procedimento de licenciamento
ambiental de qualquer atividade ou empreendimento terá início com o pedido de
licenciamento, o qual conterá a descrição do empreendimento e a documentação
necessária41”
Fiorillo, define que o procedimento de licenciamento
ambiental deverá ser “elaborado de acordo com os princípios do devido processo
legal42”. Diz ainda, que o licenciamento ambiental “é feito em três etapas distintas
e insuprimíveis, sendo elas: a outorga da LAP, a outorga da LAI, e a outorga da
LAO, ressaltando-se que entre uma e outra podem ser necessário o EIA/RIMA e a
audiência pública43”.
Nas palavras de Milaré,
o licenciamento ambiental obedece a preceitos legais, normas
administrativas e rituais claramente estabelecidos e cada dia mais
integrados à perspectiva de empreendimentos que causem, ou
40
SILVA, Bruno Campos et al. Direito Ambiental, enfoque variados/ Bruno Campos
Silva/organizador. São Paulo: Lemo x Cruz, 2004 página 209. 639p.
41
HENKES, Silvana Lúcia; Kohl, Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento jurídico
disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. Apud Moraes, Luís Carlos Silva de. Curso
de Direito Ambiental. In Paisagem, Direito e Natureza. p. 404.
42
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. p. 83.
43
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. p. 84.
13
possam causar, significativas alterações
repercussões sobre a qualidade ambiental.44
do
meio,
com
Assim preceitua o art. 8o, inciso I da Resolução 237/97, do
CONAMA:
Art. 8o O Poder Público, no exercício de sua competência de
controle, expedirá as seguintes licenças:
I – Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do
planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua
localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e
estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem
atendidos, nas próximas fases de sua implementação;
II – Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do
empreendimento ou atividade de acordo com as especificações
constantes no plano, programas e projetos aprovados, incluindo as
medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual
constituem motivo determinante;
III – Licença de operação (LO) – autoriza a operação de atividades
ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do
que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle
ambiental e condicionantes determinados para a operação.
Parágrafo único. As licenças ambientais poderão ser expedidas
isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza,
característica e fase do empreendimento ou atividade45.
Henkes
e
Kohl,
posicionam-se
dizendo
que
“o
empreendedor que efetuar uma obra ou a instalação de atividade capaz de
causar significativa degradação ambiental ... deverá obter uma LAP, ...e se
necessário o órgão ambiental requisitará o EIA/RIMA” 46
Machado, esclarece que:
44
a
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 3 ed. – página 481
BRASIL, Constituição Federal, Coletânea de legislação ambiental. p. 568.
46
HENKES, Silvana Lúcia; Kohl, Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento jurídico
disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. In Paisagem, Direito e Natureza. p. 405.
45
14
A licença prévia não gera direitos para o requerente, mesmo que
tenha despendido recursos com o planejamento da obra ou da
atividade. Trata-se, repita-se, de fase de estudo em que não há
engajamento definitivo da Administração Pública com o pedido.
Além disso, quando o projeto comportar o EIA, qualquer decisão
precipitada da Administração Pública licenciando antes do
EIA/RIMA é nula, e a nulidade pode ser pronunciada pela própria
Administração Pública ou pelo Judiciário47
Henkes e Kohl, afirmam que a LAP tem por finalidade
“atestar a viabilidade do local do empreendimento e estabelecer ao empreendedor
condições para que dê seqüência ao projeto e se comprometa a observar os prérequisitos determinados pelo órgão ambiental competente48”.
Granziera considera que:
Na LAP, não havendo óbices à sua concessão por força de normas
municipais, estaduais e mesmo federais, concernentes ao uso do
solo, e havendo outorga, se tal condição constar da legislação
estadual, é a mesma concedida, podendo conter, aí sim, a critério
do órgão licenciador, uma série de requisitos a serem observados
pelo empreendedor, e cujo o cumprimento será fiscalizado quando
das fases de licenciamento posteriores, condicionadas ao
cumprimento de tais requisitos. 49
O artigo 10 da resolução 237 do CONAMA, preceitua que o
licenciamento ambiental, possui pelo menos, oito fases a saber:
I – Definição pelo órgão licenciador dos documentos, projetos e
estudos ambientais necessários ao início do processo de
licenciamento;
II – Requerimento da licença e seu anúncio público;
47
HENKES, Silvana Lúcia; Kohl, Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento jurídico
disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. Apud Paulo Affonso Leme Machado
(2002, p. 250), In Paisagem, Direito e Natureza. p. 405.
48
HENKES, Silvana Lúcia; Kohl, Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento jurídico
disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. In Paisagem, Direito e Natureza. p. 405 e
406
49
HENKES, Silvana Lúcia; Kohl, Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento jurídico
disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. Apud Maria Luíza Machado Granziera
(2001, p. 208), In Paisagem, Direito e Natureza. p. 406.
15
III – Análise pelo órgão licenciador dos documentos, projetos e
estudos apresentados e realização de vistoria técnica, se
necessário;
IV – Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão
licenciador;
V – Realização ou dispensa de audiência pública;
VI – Solicitação de esclarecimentos
decorrentes da audiência pública;
e
complementações
VII – Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber,
parecer jurídico;
VIII – Deferimento ou não de pedido do pedido de licença, com a
devida publicidade. Em caso positivo, esta fase de emissão de
licença desdobra-se em licença prévia, licença de instalação e
licença de operação50.
Parágrafo 1o, no procedimento de licenciamento ambiental deverá
constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal,
declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade
estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e
ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para a
supressão de vegetação e a outorga para o uso da água , emitidas
pelos órgãos competentes51.
Parágrafo 2o , no caso de empreendimentos e atividades sujeitos as
estudo de impacto ambiental – EIA, se verificado a necessidade de
nova complementação em decorrência de esclarecimentos já
prestados, conforme incisos IV e VI, o órgão ambiental competente,
mediante decisão motivada e com a participação do empreendedor,
poderá formular novo pedido de complementação52
Segundo Américo Luís Martins da Silva, os procedimentos
para o licenciamento ambiental dividem-se em três fases distintas a saber; são
elas:
50
a
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 3 ed. p. 482.
BRASIL, Constituição Federal, Coletânea de legislação de Direito Ambiental. p. 569.
52
BRASIL, Constituição Federal, Coletânea de legislação de Direito Ambiental. p. 569.
51
16
A primeira fase do procedimento de licenciamento abrange a
obtenção da licença prévia - LP. Por licença prévia entende-se a
licença ambiental concedida e expedida na fase preliminar, inicial,
do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua
localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e
estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem
atendidos na próximas fases de sua implementação (inciso I do art.
8o da Resolução 237 do CONAMA de 19/12/1997). A licença prévia
deve ser fundamentada em informações formalmente prestadas
pelo interessado, especifica as condições básicas a serem
atendidas durante a instalação e funcionamento do equipamento ou
atividade poluidora. Sua concessão implica compromisso da
entidade poluidora de manter o projeto final compatível com as
condições do deferimento. Em outras palavras, a licença prévia
deve ser expedida na fase preliminar do planejamento da atividade,
contendo os requisitos básicos a serem atendidos nas fases de
localização, instalação e operação, observados os planos
municipais, estaduais ou federais de uso do solo53.
Assim, fica claramente demonstrado que é com a obtenção
da Licença Ambiental Prévia, que o empreendedor terá o local aprovado para a
futura instalação de seu empreendimento.
A segunda fase do procedimento de licenciamento abrange a
obtenção da LAI. Essa licença ambiental é expedida com base no
projeto executivo final. Tal licença ambiental autoriza a instalação
do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações
constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo
medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual
constituem motivo determinante (inciso II do art. 8o da Resolução do
CONAMA 237, de 19/12/1997).54
Com a obtenção desta Licença Ambiental de Instalação, fica
o empreendedor autorizado para proceder à instalação do seu empreendimento.
E a terceira fase do procedimento de licenciamento abrange a
obtenção da LAO. A Licença de Operação é a licença ambiental
expedida com base em vistoria, teste de operação ou qualquer
outro meio técnico de verificação. Ela autoriza a operação da
53
54
SILVA, Américo Luís Martins da. Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais. p. 628.
SILVA, Américo Luís Martins da. Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais, p. 634.
17
atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo
cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as
medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para
a operação (inciso III do art. 8o da Resolução 237, de 19/12/97), ou
seja, a concessão da LAO para a continuidade do empreendimento
ou atividade está subordinada ao cumprimento das condições de
concessão da LAP e da LAI.55
Por fim com a obtenção da Licença Ambiental de Operação,
fica o empreendimento liberado para a devida operação da atividade a qual se
pretendia; desde que satisfeito todos os requisitos necessários. Na hipótese de o
empreendedor, por exemplo, não dar a destinação correta para os resíduos aos
quais irá gerar, não poderá então ser concedida esta licença,
Para Sebastião Valdir Gomes, ainda há necessidades de
outros procedimentos como:
a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo
de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a
legislação aplicável ao uso e ocupação do solo;
a autorização para que seja suprimida a vegetação, quando
couber, bem como;
a outorga para o uso da água necessária, emitidas pelo órgão
competente;
o estudo de impacto ambiental – EIA e respectivo;
relatório de impacto ambiental – RIMA, dos quais se dará
publicidade56.
Assim, podemos concluir que são três em especial os
procedimentos para a obtenção do licenciamento ambiental, sendo eles, a
obtenção da licença prévia, a obtenção da licença de instalação e a obtenção da
licença de operação.
55
56
SILVA, Américo Luís Martins da. Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais, p. 634.
GOMES, Sebastião Valdir, Direito ambiental brasileiro, p. 92.
18
1.4 ASPECTOS JURÍDICOS DO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL – EIA E
RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL – RIMA
O Estudo de Impacto Ambiental está previsto em
nossa Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225, § 1º, inciso IV, na Lei
6.938/81, artigo 9o , inciso III, bem como, na Resolução do CONAMA n. 001/86,
em seu art. 2°, e na Resolução nº. 237, em seu art. 3º do CONAMA
O Artigo 225, § 1º, inciso IV da Constituição Federal
determina: “Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado...
Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: ... IVexibir na forma da lei, para a instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de
impacto ambiental, a que se dará publicidade57”.
O Artigo 9º , inciso III, da Lei 6.938/81 preceitua: ”São
instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: ... a avaliação de impactos
ambientais58”.
O artigo 2º da Resolução nº 001/86 do CONAMA prescreve:
Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental - EIA e
respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem
submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do
IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades
modificadoras do meio ambiente.
Diante deste artigo denota-se que todo licenciamento
ambiental em que as atividades ou empreendimentos possam modificar o meio
ambiente é necessário que se faça o EIA/RIMA.
A Resolução nº 237 do CONAMA em seu artigo 3º assim
determinada:
57
58
BRASIL, Constituição Federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 134.
BRASIL, Constituição Federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 708.
19
A licença ambiental para empreendimentos e atividades
consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa
degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto
ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental sobre o meio
ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a
realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a
regulamentação59.
Diante da Res. 237/97 do CONAMA percebe-se também a
necessidade de EIA/RIMA, para toda e qualquer atividade que sejam
consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação
do meio ambiente.
Torna-se a destacar o Princípio da Significância, ou seja:
O Princípio da Significância estabelece que somente
os fatos que tenham relevância para o ser humano
merecem proteção jurídica. Fato é definido como
qualquer transformação da realidade ou transformação
do mundo exterior. O mundo em que vivemos revela a
existência de duas categorias de acontecimentos: uma
que é chamada de mundo da natureza ou mundo
fático, e a outra que é o mundo dos direitos60.
Desta forma, será possível perceber que o EIA/RIMA estão
consubstanciados em legislação ambiental, estando firmado na Constituição
Federal/88, em Lei Federal e em Resoluções do CONAMA.
1.4.1 CONCEITO DE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E RELATÓRIO DE
IMPACTO AMBIENTAL
O Estudo de Impacto Ambiental – EIA pode ser definido
como sendo o estudo responsável em verificar antecipadamente o grau de
impacto, direto ou indireto, gerado pelo empreendimento ou pela obra ao meio
59
60
BRASIL, Constituição Federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 567.
www.saraivajur.com.br/doutrinaArtigo.
20
ambiente61. Trata-se de um estudo realizado, composto de mapas, gráficos,
explicações e conclusões técnicas, destinadas a avaliar o potencial lesivo das
modificações decorrentes da construção de uma determinada obra.
Silva, ressalta que impacto ambiental é: “um instrumento de
defesa da qualidade ambiental” e conseqüentemente um pressuposto para o
funcionamento de estabelecimentos capazes de causar degradação”62.
O Relatório de Impacto Ambiental – RIMA refletirá as
conclusões do estudo de impacto ambiental. Suas informações técnicas devem
ser expressas em linguagem acessível ao público, ilustradas por mapas com
escalas adequadas, quadros, gráficos e outras técnicas de comunicação visual,
de modo que possam ser entendidas claramente as possíveis conseqüências
ambientais e suas alternativas, comparando as vantagens e desvantagens de
cada uma delas63
E ainda, o relatório de impacto ambiental, constitui um
documento do processo de avaliação de impacto ambiental e deve esclarecer
todos os elementos da proposta em estudo, de modo que possam ser divulgados
e apreciados pelos grupos sociais interessados e por todas as instituições
envolvidas na tomada de decisão. O RIMA tornou-se um documento essencial
para exame dos Conselhos de Meio Ambiente, assim como para a tomada de
decisão das autoridades ambientais.
Para que se entenda o EIA/RIMA, faz-se necessário trazer à
tona o conceito de
Impacto Ambiental, que está disposto no artigo 1º da
Resolução nº 001/86 do CONAMA, que preceitua:
61
HENKES, Silvana Lúcia, e Kohl, Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento
jurídico disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. In Paisagem, Natureza e Direito.
p. 412.
62
HENKES, Silvana Lúcia, e Kohl, Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento
jurídico disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. Apud José Afonso da Silva.
Direito Ambiental Constitucional. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 289. In Paisagem, Natureza
e Direito. p. 412.
63
HENKES, Silvana Lúcia, e Kohl, Jairo Antônio. Licenciamento Ambiental: um instrumento
jurídico disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. In Paisagem, Natureza e Direito.
p. 413.
21
qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e
biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia
resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
I)
a saúde, a segurança e o bem estar da população;
II)
as atividades sociais e econômicas;
III)
a biota;
IV)
as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V)
a qualidade dos recursos ambientais64”.
Ainda conceituando, Milaré, em síntese diz que o Estudo de
Impacto Ambiental é “um estudo das prováveis modificações nas diversas
características sócio-econômicas e biofísicas do meio ambiente que podem
resultar de um projeto proposto” 65.
Silva apresenta a grafia de outros
países sobre impacto ambiental e conceitua:
Impacto ambiental (environmental impact, no inglês; impact sur
l'environnement ou impact environnemental, no francês; e impacto
ambiental, no espanhol) constitui qualquer alteração significativa no
meio ambiente (em um ou mais de seus componentes) provocada
66
por uma ação humana .
Antunes diz que:
Impacto é um choque, uma modificação brusca causada por uma
força exterior que tenha colidido com algo. Sinteticamente ...
64
BRASIL, Constituição Federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 439.
MILARÉ, Édis, Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 440.
66
SILVA, Américo Luís da Silva, Direito do meio ambiente e dos recursos naturais, p. 138.
65
22
impacto ambiental é uma modificação brusca causada no meio
ambiente67
Fiorillo,
acerca
do
EIA/RIMA,
diz:
“evidenciada
sua
existência no princípio da prevenção do dano ambiental, o EIA/RIMA constitui um
dos mais importantes instrumentos de proteção do meio ambiente. A sua
essência é preventiva e pode compor uma das etapas do licenciamento
ambiental68”.
De acordo com a Res. 001/86 do CONAMA, apresenta-se
então uma lista exemplificativa das atividades que necessitam de EIA/RIMA:
I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
II - Ferrovias;
III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;
IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso l, artigo 48, do
Decreto-Lei n" 32, de 18.11.66;
V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e
emissários de esgotos sanitários;
VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV;
VIl - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais
como: barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de
saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação,
drenagem e irrigação, retificação de cursos d'água, abertura de
barras e embocaduras, transposição de bacias, diques;
VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);
IX - Extração de minério, inclusive os da classe 11, definidas no
Código de Mineração;
67
68
ANTUNES, Paulo de Bessa, Direito Ambiental, p. 267.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. P. 85
23
X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos
tóxicos ou perigosos;
XI - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de
energia primária, acima de 10MW;
XII - Complexo e unidades industriais e agro-industriais
(petroquímicos, siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool,
hulha, extração e cultivo de recursos hídricos);
XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;
XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas
acima de 100 hectares ou menores, quando atingir áreas
significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de
vista ambiental;
XV - Projetos urbanísticos, acima de 100 ha. ou em áreas
consideradas de relevante interesse ambiental a critério da SEMA e
dos órgãos municipais e estaduais competentes;
XVI - Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade
superior a dez toneladas por dia.
XVII – Projetos agropecuários que contemplam áreas acima de
1.000 há ou menores, neste caso, quando se tratar de áreas
significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de
vista ambiental, inclusive nas áreas de proteção ambiental.
XVIII- Nos casos de empreendimentos potencialmente lesivos ao
patrimônio espeleológico nacional69.
1.4.2
O REGIME JURÍDICO DO EIA/RIMA
Este instrumento jurídico veio para avaliar danos ao meio
ambiente. É um instrumento que veio para identificar e prevenir impactos
possíveis das atividades sob licenciamento ambiental; e ainda, deverá ser
69
BRASIL, Constituição federal, coletânea de Legislação Ambiental. p. 559.
24
elaborado antes da execução de alguma atividade ou empreendimento que sejam
passíveis de causar dano ao meio ambiente.
O EIA como instrumento de Avaliação de Impacto Ambiental
AIA, “é considerado um dos mais notáveis instrumentos de compatibilização do
desenvolvimento70”.
O EIA irá avaliar os danos ao meio ambiente e servirá de
subsídio ao órgão público para conceder ou não o Licenciamento Ambiental.
Há que se destacar a figura do Termo de Referência71 (TR)
e os Planos Básicos Ambientais72 (PBA), que irão complementar o EIA/RIMA. O
Termo de Referência, é o instrumento destinado a identificar requisitos,
necessidades e condições relacionadas a programa, projeto e atividade. E o PBA
é um conjunto de programas a serem implantados, visando viabilizar as condições
no EIA e no RIMA e atender as exigências e condicionantes fixadas pelo órgão
ambiental licenciador.
Esse instrumento como prevenção ao dano ambiental deve
estar condicionado a três fatores básicos, qual sejam: a transparência
administrativa, a consulta aos interessados e a motivação da decisão ambiental.
Desta forma, Milaré nos mostra esses três fatores básicos:
A transparência administrativa considera os efeitos ambientais
de um determinado projeto, alcançada no momento em que o
órgão público e o proponente liberam todas as informações de
que dispõe, respeitando apenas o sigilo industrial.
A consulta aos interessados consiste na efetiva participação e
fiscalização da atividade administrativa por parte da comunidade,
a ponto de poder exprimir suas dúvidas e preocupações antes que
seja muito tarde. De fato, não basta que o procedimento do EIA
seja transparente. Há que ser, de igual forma, participativo, pois
uma decisão ambiental arbitrária, mesmo que absolutamente
transparente, não atende ao interesse público.
70
MILARÉ, Édis, Direito do Ambiente dotrina, jurisprudência, glossário. P. 437.
Resolução 306/02 do CONAMA.
72
Resolução 06/87 do CONAMA.
71
25
A motivação da decisão ambiental baseia-se no princípio de
que “existe uma obrigação de motivar todo ato criador de
situações desfavoráveis para o administrado. De tal arte, quando
a Administração opta por umas das alternativas apontadas pelo
EIA que não seja, ambientalmente falando, a melhor, ou quando
deixa de determinar a elaboração do EIA por reconhecer a
inexistência de “significativa degradação”, deve fundamentar sua
decisão, inclusive para possibilitar seu questionamento futuro pelo
Poder Judiciário73.
Dos fatores abordados por Milaré, importante ressaltar que
quanto à consulta dos interessados, esta cabe a comunidade interessada de
modo geral, e não somente a comunidade atingida. Assim, entende-se por toda a
sociedade atingida ou não.
Machado destaca quatro pontos sobre o estudo de impacto
ambiental:
“I o estudo de impacto ambiental deve ser anterior à
autorização da obra e/ou autorização da atividade74”.
Assim, esse estudo não pode ser concomitante e nem
posterior à obra ou atividade. Contudo, a cada licenciamento da atividade poderse-á exigir um novo estudo;
“II o estudo de impacto ambiental deve ser exigido pelo
Poder Público75”.
A regra da Constituição não prevê casuisticamente os
estudos de impacto, nem estabelece o procedimento desse instituto jurídico; deixa
essa tarefa para a legislação ordinária;
“III a norma constitucional diferencia instalação de obra
e funcionamento de atividade76”.
73
MILARÉ, Edis, Direito do Ambiente doutrina, jurisprudência, glossário. p. 440 e 441.
MACHADO, Paulo Affonso de Leme, Direito Ambiental Brasileiro, p. 137.
75
MACHADO, Paulo Affonso de Leme, Direito Ambiental Brasileiro, p. 137.
76
MACHADO, Paulo Affonso de Leme, Direito Ambiental Brasileiro, p. 137.
74
26
Para ambas pode ser exigido o estudo de impacto
ambiental, desde que haja possibilidade de degradação significativa do meio
ambiente. A Constituição exigiu o mínimo mas, evidentemente, não proibiu maior
exigência da legislação ordinária. É a primeira Constituição no mundo que prevê o
estudo de impacto ambiental, o que é uma conquista, pois o legislador ordinário
(e, via de conseqüência, o Poder Executivo e o Poder Judiciário) não poderão
abrandar as exigências constitucionais. Acentuamos que a legislação ordinária
validamente já exige o
EPIA
não só para a instalação, como para a operação de
obra ou atividade. "Significativa" é o contrário de insignificante, podendo-se
entender como a agressão ambiental provável que possa causar dano sensível,
ainda que não seja excepcional ou excessivo;
“IV o estudo de impacto ambiental tem como uma de
suas características a publicidade77”.
A Constituição não aboliu o segredo industrial e comercial.
Naquilo que não transgredir o segredo industrial — devidamente constatado — o
estudo de impacto ambiental deverá ser informado ao público. Dar publicidade do
estudo transcende o conceito de tornar acessível o estudo ao público, pois passa
a ser dever do Poder Público levar o teor do estudo ao conhecimento público.
Deixar o estudo à disposição do público não é cumprir o preceito constitucional,
pois, salvo melhor juízo, o sentido da expressão "dará publicidade" é publicar —
ainda que em resumo — o estudo de impacto em órgão de comunicação
adequado. Aceitar o contrário, levaria ao entendimento de que se dá publicidade a
uma lei simplesmente com seu depósito na biblioteca do Congresso Nacional.
Na doutrina de Machado “não se admite um estudo de
impacto ambiental que se abstenha de emitir a avaliação do projeto78”.
Importante destacar então que o EIA, sendo um instrumento
da Política Nacional do Meio Ambiente exige condições básicas, para a sua
realização,
sendo elas:
a
transparência administrativa,
interessados e motivação da decisão ambiental.
77
78
MACHADO, Paulo Affonso de Leme, Direito Ambiental Brasileiro, p. 138.
MACHADO, Paulo Affonso de Leme, Direito Ambiental Brasileiro, p. 141.
a consulta
aos
27
O Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto
Ambiental seguem uma sistemática mínima prevista na Resolução1/96, em seu
art. 6°, e em seu art. 9° que não poderão ser negligenciada nem pela
administração, nem pelo empreendedor, muito menos pelo técnico na hora da
elaboração do estudo, e ainda, nem pelos próprios cidadãos interessados sob
pena de ter invalidado todo o instrumento.
O procedimento para a elaboração do estudo de impacto
ambiental previsto no art. 5o da Resolução 1/96 do CONAMA, deve ser simples e
objetivo, obedecendo a quatro diretrizes gerais, ou seja:
I - contemplar as alternativas tecnológicas e de localização do
projeto, confrontando-se coma hipótese de sua não execução,
II - Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais
gerados nas fases de implantação e operação da atividade,
III - Definir os limites da área geográfica a ser direta ou
indiretamente afetada pêlos impactos, denominada área de
influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia
hidrográfica na qual se localiza, e
IV - Considerar os planos e programas governamentais, propostos
e em implantação na área de influência do projeto, e sua
compatibilidade.
§ único. Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental,
o órgão estadual competente, ou o IBAMA ou, quando couber, o
Município, fixará as diretrizes adicionais que, pelas peculiaridades
do projeto e características ambientais da área forem julgadas
necessárias, inclusive os prazos para a conclusão e análise dos
estudos.79.
O conteúdo para o EIA está dividido em quatro etapas a
saber: o diagnóstico ambiental da área, a análise dos impactos, a definição das
medidas mitigadoras, e a elaboração do programa de acompanhamento e
79
BRASIL, Constituição federal, coletânea de Legislação Ambiental. p . 560.
28
monitoramento. Assim, dispõe a Resolução 1 do CONAMA em seu art. 6, inciso I,
II, III e § único o conteúdo mínimo para o EIA:
Artigo 6º - O estudo de impacto ambiental desenvolverá, no
mínimo, as seguintes atividades técnicas:
I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto
completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como
existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da
implantação do projeto, considerando:
a) o meio físico - o subsolo, as águas, o ar e o clima,
destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os
corpos d'água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes
atmosféricas;
b) o meio biológico e os ecossistemas naturais - a fauna e a
flora, destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor
científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de preservação
permanente;
c) o meio sócio-econômico - o uso e ocupação do solo, os
usos da água e a sócio-economia, destacando os sítios e monumentos
arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência
entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura
desses recursos.
II - Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas
alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da
importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos
positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a
médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade;
suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios
sociais.
29
III - Definição das medidas mitigadoras dos impactos
negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de
despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas.
lV - Elaboração do programa de acompanhamento e
monitoramento (os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e
parâmetros a serem considerados).
O Relatório de Impacto Ambiental - RIMA instrumento de
grande valor, também precede de conteúdo mínimo conforme preceitua o art. 9o
da Resolução n. 1, do CONAMA:
I – Os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e
compatibilidade com as políticas setoriais, planos e programas
governamentais;
II – A descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e
locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de
construção e operação a área de influência, as matérias primas, e
mão-de-obra, as fontes de energia, os processos e técnica
operacionais, os prováveis efluentes, emissões, resíduos de
energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados;
III – A síntese dos resultados dos estudos de diagnósticos
ambiental da área de influência do projeto;
IV – A descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação
e operação da atividade, considerando o projeto, suas alternativas,
os horizontes de tempo de incidência dos impactos e indicando os
métodos, técnicas e critérios adotados para sua identificação,
quantificação e interpretação;
V – A caracterização da qualidade ambiental futura da área de
influência, comparando as diferentes situações da adoção do
projeto e suas alternativas, bem como com a hipótese de sua não
realização;
30
VI – A descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras
previstas em relação aos impactos negativos, mencionando
aqueles que não puderam ser evitados, e o grau de alteração
esperado;
VII – O programa de acompanhamento e monitoramento dos
impactos;
VIII – Recomendação quanto à alternativa mais favorável
(conclusões e comentários de ordem geral).
Parágrafo único – O RIMA deve ser apresentado de forma objetiva
e adequada a sua compreensão. As informações devem ser
traduzidas em linguagem acessível, ilustradas por mapas, cartas,
quadros, gráficos e demais técnicas de comunicação visual, de
modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do
projeto, bem como todas as conseqüências ambientais de sua
implementação80.
O RIMA faz-se necessário para que o conteúdo técnico do
Estudo de Impacto Ambiental, fique de forma mais clara e acessível para o
público de modo geral.
Assim, Fiorillo pronuncia-se:
A existência de um relatório de impacto ambiental tem por
finalidade tornar compreensível para o público o conteúdo do EIA,
porquanto este é elaborado segundo critérios técnicos. Assim, em
respeito ao princípio da informação ambiental, o RIMA deve ser
claro e acessível, retratando fielmente o conteúdo do estudo, de
modo compreensível e menos técnico81.
80
81
BRASIL, constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 561.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental. p. 87.
31
Diz Ainda Fiorillo, o RIMA e o seu correspondente EIA
deverão ser encaminhados para o órgão ambiental competente para que se
procedam a análises sobre o licenciamento ou não da atividade82.
Sobre a discricionariedade administrativa, Krell
posiciona-se dizendo:
A decisão da Administração - se exige ou não o EIA - é
discricionária, pois envolve o exercício de um juízo técnicovalorativo a respeito da questão: se a possível degradação causada
pela atividade é significativa ou não. No entanto, esta decisão deve
ser norteada pela Resolução n.0 01/86 do CONAMA. que prevê
uma lista exemplificativa de obras e empreendimentos para os
quais se presume que o seu potencial impacto seja significativo. Ao
mesmo tempo, o órgão ambiental pode determinar a realização de
um ElA para qualquer obra ou atividade. pública ou particular. O
fato de que esta não conste do referido rol faz com que aumente a
margem discricionária de decisão administrativa83.
Luciane Martins, citando Álvaro Luiz V. Mirra, apontou o
estudo de impacto ambiental como instrumento de proteção dizendo:
O EIA deve ser entendido na sua exata dimensão, ou seja, como
um valiosíssimo instrumento para a discussão séria do
planejamento global, em todos os níveis, que permite às políticas
públicas, ao mesmo tempo, realizarem plenamente os imperativos
sociais e econômicos e cumprirem os anseios conservacionistas da
coletividade. Longe de ser um fato de atraso na execução das
obras, atividades e empreendimento, o EIA surge, finalmente, como
mecanismo de viabilização de sua realização segura e equilibrada
82
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental. p. 87.
KRELL, Andréas. Problemas do licenciamento ambiental no sistema nacional do meio ambiente.
In Revista de Direitos Difusos, Vol.27, p. 3.779
83
32
em termos sócio-econômicos-ambientais, como requer a Política
Nacional do Meio Ambiente84.
Importante salientar então, que o EIA/RIMA, ambos
possuem seus conteúdos mínimos assegurados de acordo com o que preceitua
na Resolução 001/86 do CONAMA, visando a prevenção e a precaução para com
o meio ambiente.
Os custos do estudo de impacto ambiental e do relatório de
impacto ambiental ficam a cargo do próprio empreendedor. Será ele a pessoa que
possui a obrigação de fazê-lo. Não há outra alternativa senão esta.
Menciona o art. 8° da Resolução n°1 do CONAMA
correrão por conta do proponente do projeto todas as despesas e
custos referentes à realização do estudo de impacto ambiental, tais
como: coleta e aquisição dos dados e informações, trabalhos e
inspeções de campo, análises de laboratório, estudos técnicos e
científicos e acompanhamento e monitoramento dos impactos,
elaboração do RIMA e fornecimento de pelo menos 5 cópias85
Corroborado está no art. 11 da Resolução 237/97 do
CONAMA que “os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser
realizados
por
profissionais
legalmente
habilitados,
às
expensas
do
empreendedor”86.
Milaré posiciona-se dizendo,
Todas as despesas e custos referentes à realização do estudo de
impacto ambiental correrão por conta do proponente do projeto, diz
a lei. O mesmo se diga em relação ao custo de análise para a
84
SILVA, Américo Luís Martins da, Direito do Meio Ambiente e dos recursos naturais, 2004, Apud.
Luciane Martins. p. 348.
85
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação ambiental, p. 561.
86
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação ambiental. p. 569.
33
obtenção da licença ambiental. Realmente, não teria sentido
carregar-se tal responsabilidade a outrem que não o direto
interessado no projeto, que é quem, no mais das vezes, irá lucrar
com a atividade87.
Antunes, acrescenta,
O estudo de impacto ambiental é de responsabilidade do próprio
proponente do projeto, seja este uma instituição pública ou privada.
Em determinadas hipóteses a análise do projeto é confiada a uma
Universidade ou ao Centro Nacional de Pesquisa Científica88.
Diante do explicitado, fica claramente observado que as
custas para com o EIA/RIMA é tão somente do proponente do projeto, ou melhor
dizendo, do próprio empreendedor.
Tratando
da
publicidade
dos
instrumentos
EIA/RIMA, o primeiro, estudo de impacto ambiental terá a sua e publicidade, com
a efetiva publicação do RIMA. O RIMA será publicado em Diários Oficiais e ficará
disponível no órgão público solicitante, bem como, deverá ficar a disposição de
todo interessado em local de fácil acesso, salvo quando sigilo imposto à
segurança da sociedade e do Estado.
E, falando em publicidade há que se destacar
dois princípios que impõe a pratica da publicação, são eles, o princípio da
publicidade e o princípio da participação pública. O princípio da publicidade diz
respeito ao direito que qualquer cidadão tem de conhecer os atos praticados
pelos seus agentes públicos. O princípio da participação pública diz respeito ao
direito que o cidadão tem, seja ele sozinho, ou de forma organizada, ou seja, em
conjunto com outros, com organizações não governamentais, etc... possuem para
intervir no procedimento de tomada de decisão ambiental.
87
88
MILARÉ, Édis, Direito do Ambiente, doutrina, jurisprudência, glossário, p .457.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Curso de Direito Ambiental. 1992. p. 104 e 105.
34
A publicidade do Estudo de Impacto ambiental
encontra-se amparada em nossa Constituição Federal Art. 225, § 1º, IV; bem
como, encontra amparo na Lei 10.650 em seu artigo 4º, inciso VII, de 16 de abril
de 2003, onde o SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente, assim o
determinou.
Segundo Edis Milaré, “O EIA/RIMA não pode ser
escondido dos olhares do público, segundo determinação insculpida no art. 225, §
1.°, IV, da Lei Maior pátria, salvo o sigilo imposto quando "imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado89”.
Porém, há que ser ressaltado que nem todos os
Estudos de Impactos Ambientais são publicados em Diários Oficiais. Pois, quando
não há a existência de grande dano ambiental, ou quando não há audiência
pública acerca do licenciamento sua publicação ficará dispensada em virtude do
não interesse da sociedade ou do órgão ambiental. Bem como, assegura nossa
Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225, § 1º, inciso IV, menciona que
deverá ser publicado em edital se o impacto for de significativa importância.
Deixando margem para a não publicação, quando não houver grande impacto. Há
que se ressaltar, que as atividades de significativo impacto ambiental estão
enumeradas na Resolução nº 1, em seu art. 2o, de 23 de janeiro de 1986 do
CONAMA.
Da exigência de publicidade prevista na Res. 001/86, em
seu art. 11:
Respeitado o sigilo industrial, assim solicitando e demonstrando
pelo interessado o RIMA será acessível ao público. Suas cópias
permanecerão à disposição dos interessados, nos centros de
documentação ou bibliotecas da SEMA e do estadual de controle
ambiental correspondente, inclusive o período de análise técnica,
89
MILARÉ, Édis, Direito do Ambiente, doutrina, jurisprudência, glossário, p .461.
35
§ 1º - Os órgãos públicos que manifestarem interesse, ou tiverem
relação direta com o projeto, receberão cópia do RIMA, para
conhecimento e manifestação90
Por fim, para que se dê a devida publicidade ao RIMA,
deve ser seguido à risca o que preceitua no art. 11, da Res. 001/86, do CONAMA,
afim de que a população tenha o devido acesso ao mesmo.
1.5 AUDIÊNCIA PÚBLICA
É um procedimento de consulta à sociedade ou a grupos
sociais interessados em determinado problema ambiental ou que estejam
potencialmente afetados pelo projeto. A audiência pública faz parte dos
procedimentos do processo de avaliação de impacto ambiental, como canal de
participação da comunidade nas decisões em nível local.
A audiência pública está prevista nas Resoluções 001/86 em seu art.
11, § 2o , na Res. 009/87 do 1o ao 6o artigo, e na Res. 237 em seu art. 3o onde
determina que o EIA/RIMA
dar-se-á publicidade, garantida a realização de
audiências públicas.
Prevista também no art. 10, inciso V, da mesma resolução, onde
preceitua que durante o processo de licenciamento ambiental quando couber
haverá audiência pública.
E ainda, no art. 225, § 1o , IV da CF, onde esta previsto que o poder
público deve dar publicidade ao EIA/RIMA; e nas entrelinhas da Lei 6.938/81, em
seu art. 10 § 1o que trata da publicidade do EIA/RIMA.
A audiência pública é um instrumento que assegura a oitiva dos
interessados nos processos decisórios do poder público. Ela funciona também
como uma garantia objetiva de transparência dos procedimentos estatais, já que
há a participação direta da sociedade. Caracterizando também a participação da
sociedade diante do poder público.
90
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 562.
36
Segundo Paulo Afonso Leme Machado, “a audiência pública era
prevista na segunda parte do art. 11, § 2°, da Resolução 001/86-CONAMA. E na
Resolução n. 09, de 3.12.87,
CONAMA,
publicada no Diário Oficial da União de
5.7.90 que veio disciplinar a matéria91”.
Segundo Edis Milaré,
a audiência pública, sem dúvida, é o instrumento de garantia mais
importante para o efetivo exercício do princípios da publicidade e da
participação comunitária, segundo se entrevê da Resolução
CONAMA 009, de 03.12.1987, que disciplina a sua realização, pois
através deste mecanismo de participação popular se busca expor
aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu
referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as
criticas e sugestões a respeito92.
1.5.1 FINALIDADE E CONVOCAÇÃO DA AUDIÊNCIA PÚBLICA
A finalidade da audiência pública, de acordo com o artigo 1º
da Res. 009/87, do CONAMA, é expor aos interessados o conteúdo do RIMA,
para que seja dirimida a dúvida existente e, para que sejam obtidas as críticas e
as sugestões a respeito do empreendimento e ou atividade a ser instalada na
região.
Para Paulo Affonso Leme Machado, a audiência pública tem
por finalidade “expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e o do
RIMA
(Relatório de Impacto Ambiental), dirimindo dúvidas e recolhendo dos
presentes as críticas e sugestões a respeito 93”..
Para Américo Luís Martins da Silva, a audiência pública tem
duas finalidades específicas, quais sejam, “a exposição aos interessados do
conteúdo do produto em análise e do seu referido relatório de impacto ambiental,
dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes criticas e sugestões94”, e a
91
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. p.172 e 173.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente, doutrina, jurisprudência, glossário. p. 462.
93
MACHADO, Paulo Affonso Leme, Direito Ambiental Brasileiro, p. 173.
94
SILVA, Américo Luís Martins da, Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais, p. 372.
92
37
Segunda que seria “a finalidade de assegurar o cumprimento dos princípios
democráticos que informam o direito ambiental”95.
Segundo Cavedon e Domingos, a audiência pública É um
mecanismo de democratização das decisões públicas ambientais, inserindo a
sociedade, enquanto titular dos bens ambientais em jogo, no processo decisório96.
A audiência pública pode ser marcada de ofício ou a
requerimento do Ministério Público ou, ainda, por convocação de 50 cidadãos97.
Dispõe o artigo 2º98 da Resolução
do CONAMA, que a
audiência pública realizar-se-á sempre que for necessário sendo promovida pelo
órgão do Meio Ambiente.
O órgão do meio ambiente será o responsável para fixar em
edital a abertura do prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para solicitação de
audiência pública. A pós a solicitação feita o órgão ambiental através de
correspondência registrada aos solicitantes fará a divulgação do dia, horário e
local acessível, divulgando também a imprensa local
Infere-se que em havendo necessidade, poderá haver mais
de uma audiência pública, com relação ao empreendimento pretendido.
Vejamos o que diz o artigo 11, § 2°, da Resolução 001/86:
“Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental
e apresentação do RIMA... e, sempre que julgar necessário promoverá a
realização de audiência pública para informação sobre o projeto e seus impactos
ambientais e discussão do RIMA99” .
Milaré a esse respeito também se posiciona, dizendo:
95
SILVA, Américo Luís Martins da, Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais, p. 372.
CAVEDON, Fernanda Salles; Domingos, Silva. A Audiência Pública e acesso à informação nos
processos decisórios de licenciamento ambiental: Espaço de Cidadania Ambiental? In. Revista de
Direitos Difusos – Vol. 27. Set. – Out. 2004. p. 3800.
97
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Ano 2005. p. 285.
98
Sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério
Público, ou por cinqüenta ou mais cidadãos, o Órgão de Meio Ambiente promoverá a realização
da audiência pública.
99
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental.p. 562.
96
38
O mais importante de tudo é que, não havendo a audiência pública,
apesar da solicitação de quaisquer dos legitimados acima
mencionados, "a licença não terá validade". Portanto, no sistema
brasileiro, a audiência pública, quando cabível, é requisito formal
essencial para a validade da licença100
Das palavras de Milaré, pode-se inferir que a licença
ambiental não terá validade, se outrora foi solicitada, e ainda assim, não foi
realizada.
1.5.2 CONDIÇÕES PARA A REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIAS PÚBLICAS E
RESULTADOS
É de fundamental importância que a audiência pública, siga
com suas condições e procedimentos para que aconteça de modo ordenado e
válido. Pois ela é um instrumento que assegura a oitiva dos interessados, e não
uma forma de bagunça ou anarquia.
Milaré assim dispõe:
Deve-se, pois, compreender tais inconvenientes e fatores
limitantes, sem, contudo, solapar os fundamentos ;ais e sociais
desse mecanismo, nem mesmo criar boicotes e obstáculos reais ou
fantasiosos à sua realização...Não é, também, um plebiscito em
que os participantes estão circunscritos ao "sim" ou ao "não", até
mesmo porque a audiência pública não tem caráter deliberativo,
mas, ao contrário, é um procedimento estritamente consultivo. E em
contrapartida, a audiência pública é, por sua natureza mesma,
incompatível com a anarquia101.
Assim, a audiência pública é dirigida pelo órgão licenciador
de acordo com o art. 3°, da Res. 009/87; onde após a exposição objetiva do
projeto e do seu respectivo RIMA, serão abertas as discussões.
100
MILARÉ, Edis. , Direito do Ambiente, doutrina, jurisprudência, glossário. p.
101
MILARÉ, Edis. , Direito do Ambiente, doutrina, jurisprudência, glossário. p.
39
Deve-se ressaltar que as exposições devem ser claras e
concisas, de forma que o relator não deverá tomar partido na exposição, muito
menos evidenciar seus sentimentos pessoais à respeito.
Segundo Martins a “realização de audiência pública exige o
cumprimento de requisitos, previamente fixados em regulamento, referente entre
outros: inscrições para participação, ordem dos debates, aproveitamento das
opiniões expedidas pelos participantes102”.
Machado, aborda o tema dizendo: “o expositor deve ser
objetivo ou seja, que expõe as coisas sem procurar relacioná-las com os seus
sentimentos pessoais”. Assim a exposição objetiva é a que não toma partido do
projeto ou que se manifesta contra o mesmo; é a abordagem imparcial e sem préjulgamento o sem preconceito103.
As resoluções do CONAMA que abordam o assunto, não
aponta quem deverá ser o relator, (pessoa que irá expor o EIA/RIMA), assim esta
tarefa poderá ficar a cargo dos órgãos públicos ambientais ou aos membros da
equipe multidisciplinar. Cabe salientar que não seria de bom tom, que a exposição
do EIA/RIMA seja feita pelo próprio empreendedor ou pelo órgão solicitante.
Segundo Machado “parece-nos que a exposição não possa
ser feita por uma das partes interessadas na decisão favorável, isto é, a
exposição perderia a objetividade se fosse feita pelo proponente do projeto ou
requerente do licenciamento104”.
Tem-se ainda que a exposição deve versar não somente
pelo RIMA, mas também sobre o EPIA – Estudo Prévio de Impacto Ambiental.
Machado se pronuncia dizendo: “que não se exige que os
interessados portem comprovação de cidadania, isto é, título de eleitor. Caberá ao
dirigente da audiência ordenar os debates”.
102
SILVA, Américo Luis Martins da. Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais. p. 372.
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. P. 174
104
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. P. 174
103
40
Ao final da audiência pública, deve-se lavrar uma ata sucinta
porém, não se pode deixar de apontar todos os fatos ocorridos para que não
coloque em cheque sua veracidade.
Por fim, o art. 5° da Resolução n°009/87 do CONAMA
preceitua:
Ata da audiência pública e seus anexos, servirão de base
juntamente com o RIMA, para a análise e parecer final do
licenciador quanto à aprovação ou não do projeto105.
Assim, após a lavratura da Ata da audiência pública, não
poderá o órgão licenciador deixar de lado todos os fatos, como deverá pesar os
argumentos expedidos com toda a documentação juntada. Para ao afinal
conceder ou não o licenciamento. Deve ser ressaltado ainda que a audiência
pública poderá ser repetida sem limites de vezes.
Antunes, posiciona-se dizendo que a “a audiência pública”
não possui caráter decisório. É uma atividade de natureza consultiva. Ela é,
entretanto, um ato oficial e que, nesta condição deve ter os seus resultados
levados em consideração106.
Cavedon e Domingos mencionam que “a audiência pública é
um espaço de livre e pleno exercício dos direitos ambientais que integram o
conteúdo da Cidadania Ambiental107”.
As autoras citando Furriela apresentam algumas dificuldades
encontradas para que a audiência pública cumpra fielmente seu papel de espaço
de cidadania ambiental, quais sejam:
105
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação ambiental. p. 565.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental, ano 2005. p. 286.
107
CAVEDON, Fernanda de Salles; Domingos, Silvia. A audiência pública como instrumento de
participação pública e acesso à informação nos processos decisórios de licenciamento ambiental:
espaço de cidadania ambiental? In Revista de Direitos Difusos. P. 3811.
106
41
que a audiência só acontece depois da conclusão do EIA; as
audiências acabam transformando-se em disputa deixando de ser
objetiva; a maioria dos participantes desconhece o conteúdo do
EIA/RIMA; as comunidades afetas não estão preparadas para
discutir o EIA/RIMA; muitas vezes ao invés de a comunidade
discutir sobre o EIA/RIMA acabando reivindicando atendimentos a
necessidades básicas; do espaço aberto os políticos acabam por
mudar o rumo do objetivo que era proposto108.
Por tudo o que foi dito, considera-se que apesar de ser a
audiência pública um instrumento de cunho coletivo para assegurar o pleno
exercício dos direitos ambientais, ainda é preciso que a sociedade participe mais
ativamente, indo ao encontro da audiência pública para o fim proposto, a fim de
que não se obtenha outra razão, senão assegurar a Cidadania Ambiental e a
proteção ao meio ambiente.
108
CAVEDON, Fernanda Salles; Domingos, Silvia. A audiência pública e acesso à informação nos
processos decisórios de licenciamento ambiental: Espaço de Cidadania Ambiental? In Revista de
Direitos Difusos. P. 3802.
42
CAPÍTULO 2
COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O presente capítulo vem apresentar a distribuição de
competências para o licenciamento ambiental no ordenamento jurídico brasileiro,
e tratará inclusive de seus aspectos polêmicos suscitados por diversos autores,
referente a possível inconstitucionalidade da Resolução n. 237/97 do Conselho
Nacional de Meio Ambiente – CONAMA.
2.1 COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL MATERIAL EM MATÉRIA AMBIENTAL
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
foi a primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental. Assim, com vistas à
proteção do meio ambiente ela abordou em seus artigos 23 e 24, as
competências: material e legislativa dos entes federados.
O artigo 23109 da CF/88, em seus incisos III, VI, VII e § único,
institui a competência MATERIAL COMUM dos entes federados, assim dispondo:
É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios:
(...)
III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor
histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais
notáveis e os sítios arqueológicos;
109
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 41
43
(...)
VII – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer
de suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;
(...)
§ Único. Lei complementar fixará normas para para a cooperação
entre entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em âmbito nacional.
A competência material, aquela em relação a matéria, ou
ainda, “aquela onde é atribuído ao agente administrativo o poder para
desempenho específico de suas funções, a competência resulta da lei e por ela é
delimitada110” subdivide-se em exclusiva e comum, sendo que a exclusiva é
reservada à União em particular e é prevista no art. 21 da Constituição111,
enquanto que a competência comum é aquela atribuída a todos os entes
federados, que a exercem em igualdade, encontrando previsão no art. 23 da
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988112.
Entende-se por competência Comum, aquela de que trata o
art. 23 da CF/88, a competência que é atribuída a todos os entes federados113.
Assim, Oliveira, em seu artigo menciona que a competência
comum atribuída aos entes federados “é muitas vezes confusa” por força do
referido dispositivo constitucional.
110
MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 1999. p. 134.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, 1997. p. 49.
112
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, 1997. p. 50.
113
OLIVEIRA, Rafael LimaDaudt d’. O licenciamento ambiental municipal e o auto licenciamento.
In Revista de Direito Difusos. P. 3841.
111
44
Silva, assinala que esta competência esta mais voltada para
a execução das diretrizes, políticas e preceitos relativos à proteção ambiental114.
Com referência ao § único do art. 23, da CF/88, que dispõe
sobre Lei Complementar que fixará normas...115 Oliveira comenta:
Ocorre que referida lei ainda não existe, embora se tenha notícia de
projeto de lei complementar ambiental, de autoria do então
deputado Sarney Filho, em tramitação no Congresso Nacional. Esta
lei viria regular a repartição das competências administrativas
comuns. Seria de suma importância e desejável, pois, para nortear
o intérprete da norma, visando dirimir – ou ao menos atenuar – as
dúvidas sobre a repartição das ditas competências. Porém, dita lei
não é imprescindível, já que sua ausência não obstaculiza o pleno
exercício das competências administrativas pelos entes
federados116.
Para Oliveira, a falta da lei complementar não traz obstáculos ao
exercício das competências administrativas pelos entes federados.
Nessa mesma linha de pensamento Vitta comenta:
Entendemos não ser necessária a edição de lei
complementar para a atuação conjunta das entidades
políticas. O art. 23 tem eficácia plena e não necessita
de norma infraconstitucional para regula-lo. A referida
lei complementar, seria para hipótese em que as
entidades tivessem de atuar em situações
excepcionais, mas que pudessem refletir, por exemplo
seu domínio eminente. De todo modo, a legislação
viria apenas indicar a maneira pela qual se daria a
cooperação entre as entidades; ainda sem ela, porém,
possível se nos afigura a atuação conjunta dos entes
114
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, 1997. p. 51.
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental. P. 48.
116
OLIVEIRA, Rafael LimaDaudt d’. O licenciamento ambiental municipal e o auto licenciamento.
In Revista de Direito Difusos. P. 3846.
115
45
políticos
estatais,
em
quaisquer
hipóteses,
117
respeitados, apenas, os limites territoriais .
Vitta, acompanha Oliveira, dizendo não ser de suma
importância a edição de lei complementar, uma vez que o art. 23 da CF/88, tem
eficácia plena no exercício das competências.
Assim, Oliveira ainda completa afirmando que o “critério para
para a repartição de competências na esfera administrativa seria a aplicação do
princípio da
preponderância de interesses que deve orientar a repartição de
competências entre os entes federados118”.
Vale destacar neste ponto, que na falta de lei complementar,
na demora por parte do legislativo para fazê-lo, poder-se-ia proceder à impetração
de ação de mandado de Injunção, que seria o remédio a ser usado na falta de
uma norma regulamentadora. Em virtude de haver um direito Constitucional ainda
não regulamentado por lei complementar.
Pode-se destacar na questão das competências o princípio
da supletividade, ou subsidiariedade, onde dentro da competência comum, um
ente federativo poderá subsidiar outro ente, melhor dizendo, aquele ente que
estiver mais próximo do local onde precisa do licenciamento, poderá fazê-lo; de
forma a beneficiar o meio ambiente119.
Neste sentido Silva destaca o princípio da predominância do
interesse local, dizendo:
o princípio geral que norteia a repartição de competências entre as
entidades componentes do Estado Federal é o da predominância
do interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as
117
OLIVEIRA, Rafael LimaDaudt d’. O licenciamento ambiental municipal e o auto licenciamento.
In Revista de Direito Difusos. P. 3846. Apud VITTA, Heraldo Garcia. Da divisão de competências
das pessoas políticas e o meio ambiente. In Revista de Direito Ambiental, n.10, São Paulo,: RT,
1988, p. 98.
118
OLIVEIRA, Rafael LimaDaudt d’. O licenciamento ambiental municipal e o auto licenciamento.
In Revista de Direito Difusos. P. 3846.
119
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: princípio da
supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 85.
46
matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos
Municípios concernem os assuntos de interesse local120”.
De acordo com Silva e Alves, há que ser ressaltado referido
princípio, uma vez que o órgão competente para licenciar deverá ser aquele
capaz de proteger melhor o meio ambiente.
Em conclusões, Antunes, diz que “a competência comum é
uma imposição constitucional para que todos os entes visem resguardar os bens
ambientais121”.
Verifica-se então que até a presente data não foi editada a
lei complementar que está disposta no parágrafo único do art. 23 da CF/88,
porém está em andamento no Congresso Nacional Projeto de Lei do Senador
Sarney Filho que trata da regulamentação das competências administrativas
comuns.
Partindo para o artigo 24122 da CF/88, em seus incisos VI,
VII e VIII tem-se instituída a competência legislativa concorrente, e ainda em seu
§1º, disposição sobre a limitação da União em estabelecer normas gerais, assim
dispondo:
Compete a União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
(...)
VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza,
defesa dos solos e dos recursos naturais, proteção do meio
ambiente e controle da poluição;
VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artítisco,
turístico e paisagístico;
120
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: princípio
da supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 81. Apud SILVA, José Afonso, 2001, p.412.
121
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental Revista ampliada e atualizada. p. 88.
122
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação ambiental. p .41.
47
VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico , turístico e paisagístico;
(...)
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da
União limitar-se-á a estabelecer normas gerais123.
A competência legislativa é aquela que dá aos entes
federados poder para legislar.
Sobre a competência legislativa concorrente Américo Luís
Martins da Silva, diz que houve um erro do legislador ao usar o termo
“competência concorrente”, já que a competência é concorrente quando ambas as
partes podem legislar exatamente sobre a mesma matéria e em regime de
competição, o que não é o caso124.
Diz ainda, que a competência para legislar sobre o meio
ambiente esta dividida em duas partes distintas, e cada ente legisla sem haver
competição ou concorrência.
Afirma Américo Luís Martins da Silva “a União tem
competência principal para produzir normas gerais sobre o meio ambiente, e o
Estado tem a competência suplementar, ou seja, poder de formular normas
jurídicas que desdobrem o conteúdo de princípios ou normas gerais produzidos
pela União125”.
O artigo 30126, inciso II da CF/88, institui a competência
legislativa suplementar do Município, assim dizendo:
Compete aos Municípios:
(...)
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
123
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação ambiental, p. 42.
SILVA, Américo Luis da. Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais. P. 452.
125
SILVA, Américo Luís da, Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais, p. 452.
126
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação ambiental. p. 45
124
48
(...)
Pode-se perceber que a competência suplementar de que
trata o artigo 30, inciso II da CF/88, é aquela que autoriza os Municípios a
legislarem em caráter suplementar, ou seja, suprindo a ausência ou omissão das
normas de caráter geral.
Fiorillo, a respeito do assunto, diz que “compete ao
Município suplementar à legislação federal e a estadual no que couber”.
Menciona ainda que “os Estados e Municípios jamais poderão legislar, de modo a
oferecer menos proteção”. Revela importante a capacidade supletiva dos
Municípios visto que estes estão mais atentos e mais próximos aos interesses e
peculiaridade de uma determinada região, estando mais aptos a efetivar a
proteção ambiental reclamada na Constituição127.
Conclui Fiorillo que a competência legislativa em matéria
ambiental estará sempre privilegiando a maior e mais efetiva preservação do meio
ambiente128.
Diante do assunto em comento, Alves conclui que “os Entes
integrantes da federação brasileira deverão criar normas para adequar as
atividades humanas à manutenção de um meio ambiente equilibrado e fiscalizálas, para que o ordenamento jurídico ambiental seja respeitado, garantindo a
efetividade de seu objeto129”.
2.2 COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA LEI 6.938/81
A Lei Federal 6.938 criada em 31 de agosto de 1981,
portanto anterior a Constituição Federal do Brasil de 1988, vem em seus 21
artigos, dispor sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e
mecanismos de formulação e aplicação, e dando outras providências.
127
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco Fiorillo. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2005. p. 78.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco Fiorillo. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2005. p. 78.
129
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: princípio
da supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 86.
128
49
Esta lei em seu art. 9º, inciso IV, estabeleceu o
licenciamento ambiental e a revisão de atividades consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras como um dos instrumentos da PNMA, assim dispondo:
São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
(...)
IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras;130
(...)
Ainda, dentro desta mesma lei em seu art. 10º caput dispõe:
A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental,
dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente,
integrante do SISNAMA, e do IBAMA, em caráter supletivo, sem
prejuízos de outras licenças exigíveis.
Esta lei 6.938/81, determina a competência para os Estados
quanto ao licenciamento ambiental, e da competência da União através do IBAMA
em caráter supletivo, das atividades que interfiram no equilíbrio ecológico131.
Alves, diz ainda que esta lei em seu art. 10º , § 4º dispõe
que o IBAMA deverá licenciar as atividades que possam causar impacto de
influência regional ou nacional132.
130
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 708 e 709.
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: Princípio
da Supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 81.
131
50
Em 1990, o Decreto 99.274 veio complementar as regras da
PNMA, detalhando-a do que trata do licenciamento ambiental; especialmente nos
artigos 17º, 18º e 19º . Suas determinações mantêm a divisão descentralizada de
competência para licenciar, entregando, essencialmente, aos órgãos ambientais
estaduais a missão de promover o licenciamento ambiental, sem excluir a atuação
dos demais entes da federação133.
Neste mesmo sentido posiciona-se Fink:
A Lei n° 6.938/81134 (atualmente regulamentada pelo Decreto n°
99.274/90) veio a prever, em seu art. 10, que "...a construção,
instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados
efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob
qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de
prévio licenciamento...". Passou, portanto, o legislador a exigir, em
âmbito nacional, o licenciamento ambiental, consagrando-o como
instrumento da Política Nacional do Meio ambiente em seu art. 9°,
inciso II e III135.
Assim dispõe o art. 17136 do Decreto 99.274/90:
A
construção,
estabelecimento
instalação,
de
ampliação
atividades
e
funcionamento
utilizadoras
de
de
recursos
ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras,
bem assim os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de
causar
degradação
ambiental,
dependerão
de
prévio
licenciamento do órgão estadual competente integrante do
SISNAMA, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis.
132
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: Princípio
da Supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 81.
133
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: Princípio
da Supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 81.
134
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação ambiental. p. 709.
135
FINK, Daniel Roberto, Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental, p. 35.
136
BRASIL, Constituição Federal, coletânea de legislação ambiental. p. 722.
51
Alves, esclarece que “destas normas gerais infere-se que o
licenciamento ambiental é tarefa do Poder Executivo Estadual, regido por termos
federais quanto às normas gerais137".
Complementa ainda Alves, que:
os termos específicos são de ordem Estadual, nos limites de seus
territórios. Em face da competência legislativa e executiva
concorrente entre todos os entes da federação, os Municípios não
estão isentos deste processo, devendo atuar no licenciamento de
atividades possivelmente causadoras de impactos locais.
Para
tanto,
pode-se
dizer
que
é
necessário
a
descentralização legislativa e executiva para a efetivação do licenciamento
ambiental.
Ante o acima mencionado, pode-se dizer que a Lei Federal
6.938/81 determina que o licenciamento ambiental deverá ser promovido pelo
órgão estadual competente, e apenas em caráter supletivo pelo IBAMA. Ressaltase que os Estados podem delegar a atribuição de promover o licenciamento de
empreendimentos causadores de impacto local nos municípios.
2.3 COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA RESOLUÇÃO
DO CONAMA 237/97
A Resolução 237/97, do Conselho Nacional de Meio
Ambiente – CONAMA, (órgão máximo do SISNAMA, que tem como função
assistir ao Presidente da República na formulação de diretrizes da Política
Nacional do Meio Ambiente), vem regulamentar os aspectos de licenciamento
ambiental na PNMA. Trata das competências em seus artigos 4º, 5º e 6º dispondo
respectivamente da competência do IBAMA, da competência do órgão Estadual
ou do Distrito Federal e por último do órgão Municipal.
137
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: Princípio
da Supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 82.
52
Assim dispõe sobre a competência do IBAMA:
Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do
SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10
da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e
atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional
ou regional, a saber:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em
país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona
econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de
conservação do domínio da União.
II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites
territoriais do País ou de um ou mais Estados;
IV
-
destinados
a pesquisar,
lavrar,
produzir,
beneficiar,
transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer
estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas
formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de
Energia Nuclear - CNEN;
V-
bases
ou
empreendimentos
militares,
quando
couber,
observada a legislação específica.
§ 1º - O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após
considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais
dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou
empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos
demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de
licenciamento.
§ 2º - O IBAMA, ressalvada sua competência supletiva, poderá
delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo
impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando
possível, as exigências138.
138
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental, p. 567.
53
Sobre a competência dos Estados e do Distrito Federal
assim preceitua:
Art. 5º - Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito
Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e
atividades:
I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em
unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito
Federal;
II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de
vegetação natural de preservação permanente relacionadas no
artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas
as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais
ou municipais;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites
territoriais de um ou mais Municípios;
IV – delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por
instrumento legal ou convênio.
Parágrafo único. O órgão ambiental estadual ou do Distrito
Federal fará o licenciamento de que trata este artigo após
considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais
dos Municípios em que se localizar a atividade ou
empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos
demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de
licenciamento139.
E por último sobre as competências dos Municípios assim
dispõe:
Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvido os órgãos
competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando
couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem
delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio140.
139
140
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 568.
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 568.
54
Esses artigos assim foram dispostos pelo CONAMA para
esclarecer o conflito de competências. Porém é necessário que se apresente
também o artigo 7º que acaba por completar os artigos acima, onde preceitua:
Art. 7º - Os empreendimentos e atividades serão licenciados em
um único nível de competência, conforme estabelecido nos artigos
anteriores141.
Por
se
tratar
de
uma
RESOLUÇÃO
há
vários
posicionamentos no sentido de que esta infringe a Constituição Federal, pois as
competências são matérias constitucionais. E ainda, afirmam que diante do art.
7º, esta mesma resolução acaba por infringir também a competência material
comum disposta na Constituição Federal de 1988.
Assim, a competência para o licenciamento ambiental diante
da resolução 237 do CONAMA é um tanto polêmica. Alguns autores afirmam que
ela esta usurpando a Constituição Federal no que tange as competências.
Nesse sentido posicionam a respeito Alves, Milaré, Fiorillo,
Antunes, Machado, Castro et al, e Oliveira, porém os dois últimos autores em
determinado ponto, pensam diferente dos demais autores. Adiante seguem os
argumentos dos autores.
Alves, dispõe:
Grande e controvertida inovação desta Resolução refere-se ao
seu art. 7o . Ele determina que o licenciamento ambiental deverá
ser executado em um nível único de competência. Percebe-se que
para alcançar o objetivo de estabelecer um critério definido para a
determinação da competência, o CONAMA ultrapassa seus
próprios limites, atentando contra a Constituição Federal, em seu
sistema de repartição de competência, e ainda, contrariando a Lei
Federal 6.938/81, ao referir-se a competência executiva para o
licenciamento ambiental142.
141
BRASIL, Constituição federal, coletânea de Legislação Ambiental. p. 568.
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: Princípio
da Supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 82.
142
55
Diante das palavras de Alves percebe-se que a Resolução
237 do CONAMA, ultrapassou seus limites, ou seja, ultrapassou os limites
estabelecidos na Lei 6.938/81 em seu art. 8o , e em todos os seus incisos.
Milaré posiciona-se dizendo que
“não pode o legislador
ordinário estabelecer limites ou condições para que qualquer um dos entes exerça
sua competência implementadora na matéria143”.
Milaré afirma ainda:
Daí a eiva de inconstitucionalidade da Res. 237 do CONAMA/97,
que, a pretexto de estabelecer critérios para o exercício da
competência a que se refere o art. 10 da Lei 6.938/81 e conferir o
licenciamento ambiental a um único nível de competência, acabou
enveredando por seara que não lhe diz respeito, usurpando à
Constituição competência que esta atribui aos entes federados144.
Percebe-se então, que a Resolução 237/97 acabou
adentrando em campo que não é de sua competência.
Fiorillo posiciona-se afirmando que a resolução 237 do
CONAMA:
Alterou as regras de competência para o licenciamento, fixando, em
seu art. 7º, que os empreendimentos e atividades serão licenciados
em um único nível de competência. Isso torna questionável a
constitucionalidade do dispositivo, uma vez que exclui o
licenciamento em duas ou mais esferas governamentais,
contrariando a competência comum material dos entes federados,
na proteção do meio ambiente e no combate da poluição em
qualquer de suas formas.
143
144
MILARÉ, Edis. Direito Do Ambiente, doutrina, jurisprudência, glossário. p. 489.
MILARÉ, Edis. Direito Do Ambiente, doutrina, jurisprudência, glossário. p. 489.
56
Nota-se
portanto,
que
também
Fiorillo
observou
irregularidade quanto a elevar o licenciamento ambiental a um único nível de
competência.
Antunes afirma que a Res 237/97 do CONAMA:
Ilegalmente, invadiu a competência exclusiva dos Estados naquilo
que diz respeito ao licenciamento ambiental, ao lhes retirar
atribuições e delega-las aos Municípios (art. 5º e 6º). Curioso foi
que a atribuição de licenciamento ambiental aos entes federados
ficou condicionado a existência de Conselhos de Meio Ambiente,
com caráter deliberativo e participação social e, ainda, que eles
possuam profissionais habilitados (art. 20). O CONAMA, no
particular, logrou se superar. Ou os estados e municípios possuem
competência para licenciar em termos ambientais, competência
outorgada pela Constituição Federal ou não possuem. Não se
reconhece nenhum artigo da Constituição que autorize o CONAMA
a estabelecer condições para o exercício, pelos integrantes da
Federação, de suas competências constitucionais145.
Denota-se então, que no entender de Antunes a resolução
237/97 invadiu a matéria de competências que é prevista na Constituição Federal.
Informa Machado:
não poderia a resolução 237/97 estabelecer um licenciamento
único. Enquanto não se elaborar lei complementar (Art. 23 CF/88),
estabelecendo normas para a cooperação entre essas pessoas
jurídicas, é válido sustentar que todas elas, ao mesmo tempo, têm
competência e interesse de intervir nos licenciamentos
ambientais146.
Nesse sentido, há pronunciamento do STJ que entendeu
possível haver a duplicidade de licenciamento ambiental, assim dispondo:
145
146
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 2004. p. 146 e 147.
MACHADO. Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 2004. p. 259-262.
57
ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
DESASSOREAMENTO DO RIO ITAJAÍ-AÇÚ. LICENCIAMENTO
COMPETÊNCIA DO IBAMA. INTERESSE LOCAL.
1. Existem atividades e obras que terão importância ao mesmo
tempo para a Nação e para os Estados e, nesse caso, pode
até haver duplicidade de licenciamento.
(...)
5. Recursos especiais improvidos147.
De acordo com Machado, e com a decisão do STJ
apresentado acima, há manifestação dos mesmos pela ilegalidade da Res. 237
diante do fato de elevar o licenciamento a um único nível de competência.
Pensam diferente Castro e Fernandes, argumentando:
Essa resolução acabaria solucionando vários atritos existentes
hodiernamente, proporcionando maior segurança jurídica nas
relações ambientais Estado-Cidadão, não infringindo o artigo 23
da CF/88148.
De acordo com os autores acima, a Res. 237 não estaria
infringindo o art. 23 da CF/88, ou seja, não estaria invalidando a capacidade de
complementar pelos Estados, estaria sim proporcionando maior segurança nas
relações ambientais.
Para findar, Oliveira posiciona-se dizendo que referida
resolução e elogiável e ao mesmo tempo pecou em determinado ponto, assim
argumentou:
É elogiável sob alguns aspectos, pois visa impedir a superposição
de competências, estabelecendo em único nível de licenciamento,
e, busca tornar mais claro aos administrados de qual ente federado
será necessário obter a licença ambiental, utilizando critérios
calcados no já referido princípio da preponderância de interesses.
Porém, pecou pelo vício da inconstitucionalidade, pois uma mera
147
Resp 588022/SC – STJ/1ª Turma – Rel. Ministro José Delgado – j. em 17/02/2004 – DJ
05/04/2004, p. 217.
148
Castro. Deborah Ibrahim Martins de; Fernandes, Rodrigo. O papel do ente Municipal para
promover o Desenvolvimento Sustentável. In Paisagem, Direito e Naureza. P. 7.
58
resolução, típico ato regulamentar, não pode estabelecer direitos e
deveres nem impor restrições às atividades econômicas, haja visto
o comando do princípio da legalidade consagrado pelos art. 5º,
inciso II, e 37, caput, da CF/88, tampouco regular as competências
dos entes federados, que é matéria que a Constituição reservou lei
complementar. E ainda que referida resolução equivocou-se
quando previu a possibilidade de delegação das competências da
União aos Estados e destes aos Municípios, uma vez que este é
um poder-dever de cada ente federado ao qual não se pode furtar a
nenhum pretexto149.
Assim pode-se perceber que para Oliveira referida resolução
possui seu lado positivo e negativo, acertando ao elevar a um único nível de
competência, e errando em atribuir direitos e deveres, tampouco regular
competências.
Dos posicionamentos dos autores acima explicitados, podese concluir que a competência para o licenciamento ambiental, diante da
resolução 237/97 do CONAMA é um tanto conflituosa, alguns autores eivam pela
inconstitucionalidade e outros tecem alguns louvores.
Após abordado diversos posicionamentos doutrinários, temse que a existência de licenciamento ambiental em mais de um nível, ou seja, o
Município concede a licença ambiental com algumas exigências, vem o Estado e
concede novamente a licença ambiental, só que dessa vez sem as exigências
citadas pelo Município e sim outras exigências diversas. Na prática esse
licenciamento em mais de um nível seria irracional, ilógico e insensato.
Dito isto, fica claro que só poderá haver licença em um único
nível de competência. “Isso significa que, no caso de empreendimento que
interesse a um Município e a um Estado licenciarem, só o Estado poderá faze-lo.
O Município ficará sem vez150”.
Assim, não errou a Res. 237/97 ao elevar o licenciamento a
um único nível. A polêmica está na falta de competência do CONAMA para faze-
149
OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt. O licenciamento ambiental municipal e o auto licenciamento. In
Revista de Direitos Difusos. P. 3853.
150
www.socioambiental.org/website/parabólicas.
59
lo. Polêmica esta que poderia ser resolvido com a edição de lei complementar ou
mandado de injunção.
Há que ser ressaltado devido à falta de lei complementar, a
qual a CF/88 em seu art, 23, já possibilitou tal complementação, mas que até o
presente momento ainda não houvera sido criada; peca a referida resolução ao
adentrar sobre competências que é matéria constitucional. Conflitando assim com
a Constituição Federal de 1988.
2.3.1 CRITÉRIOS PARA A FIXAÇÃO DA COMPETÊNCIA NA RES. 237/97
Esta Resolução, apesar da tentativa de dirimir conflitos de
competência, apresenta critérios subjetivos para a sua determinação, gerando
desta forma, um sistema ainda mais complexo de repartição de competências
para o licenciamento ambiental. Estes critérios são consubstanciados nos
conceitos de impacto ambiental e de sua área de influência direta151.
Para que se possa compreender esses critérios, apresentase novamente o que vem a ser impacto ambiental de acordo com a Res. 001/86
do CONAMA que preceitua:
Considera-se impacto ambiental qualquer alteração das
propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por
qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que,
direta ou indiretamente afetam a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do
meio ambiente; a qualidade dos recursos ambientais152.
Segundo Milaré, o critério para a definição do órgão
licenciador, segundo a Resolução 237 do CONAMA menciona que:
para a identificação do órgão preponderantemente habilitado para o
licenciamento é determinado pela área de influência direta do
151
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: Princípio
da Supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 83.
152
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação ambiental. p. 559.
60
impacto ambiental. Sim, apenas os impactos diretos, pois os
indiretos podem alcançar proporções inimagináveis, de modo a
despertar o interesse da própria aldeia global153.
Assim Milaré acrescenta: “pouco importa a titularidade da
área onde será implementada a obra ou atividade é preciso que se verifique o raio
de influência que o impacto irá alcançar154”.
De acordo com Fink,
o critério escolhido pelo CONAMA, na Resolução n° 237/97, foi o da
predominância do interesse, conforme se verifica da leitura de
vários dispositivos e, em especial, do art. 6°, que reconhece a
competência municipal para o licenciamento... Por essa razão
merece elogios o CONAMA, pois compatibilizou o sistema de
competência nos licenciamentos aos ditames da Carta Magna,
dando competência implementadora a quem constitucionalmente a
tem... Bem verdade que referida Resolução CONAMA por vezes
afasta-se deste critério, entrando em rota de colisão com a
autonomia dos entes federativos, fixando, por exemplo, a
competência licenciadora pelo critério da dominialidade do bem (art.
4°, inc. I, ...em unidade de conservação do domínio da União)
Estes dispositivos, contudo, devem ser desconsiderados (ou
declarados inconstitucionais), pois desrespeitam a Constituição
Federal, dando competência licenciadora a quem pode não detê-la
dentro do ordenamento legal, como é facilmente verificável155.
Acerca do posicionamento de Fink pode-se ressaltar que a
resolução 237/97, acertou em dar competência implementadora, porém
equivocou-se em atribuir competência licenciadora infringindo assim a
Constituição Federal.
Para Fink, referida resolução tem o mérito de:
153
MILARÉ, Édis, Direito do Ambiente Doutrina Jurisprudência e Glossário, p. 490.
MILARÉ, Édis, Direito do Ambiente Doutrina Jurisprudência e Glossário, p. 490.
155
FINK, Daniel Roberto, Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental,p. 43.
154
61
tentar evitar a duplicidade de procedimentos e eventuais conflitos
no licenciamento, bem como a transferência da obrigação de um
ente federativo para o outro. Isto porque a experiência mostra que
todos querem licenciar determinados empreendimentos. Outros,
ninguém se habilita. Politicamente, por vezes, uma atividade é
interessante. Outras representam um ônus sem retorno156.
Vale lembrar, que Fink fez menção a um fato certeiro que é
o interesse do ente licenciador, que dependendo do empreendimento a ser
instalado haverá ou não interesse de fazê-lo. E com a aplicação da resolução 237
isto não aconteceria.
De acordo com Alonso Jr. “não é fator decisivo estar o
empreendimento dentro dos limites de determinada cidade, pouco importando,
ainda, a titularidade da área onde será realizada a atividade e ou obra157”.
Esclarecendo ainda que “o raio de influência ambiental é que
indicará o interesse gerador da fixação da atribuição, traçando-se uma
identificação da competência licenciadora com a competência jurisdicional158”.
Assim há intensa subjetividade na determinação do órgão
competente para legislar, posto que é necessário reconhecer se o impacto
ambiental é significativo, qual será a área de influência da atividade, se é local,
regional ou nacional.159
Alves, assim informa que a adoção do princípio da
supletividade ou subsidiariedade, como regra na distribuição de competência é
conseqüência da estrutura federativa adota pelo Brasil.
O princípio da supletividade ou subsidiariedade é definido
como princípio pelo qual as decisões serão tomadas ao nível político mais baixo
possível, isto é, por aqueles que estão, o mais próximo, das decisões que são
definidas, efetuadas e executadas160.
156
FINK, Daniel Roberto, Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental,p. 43.
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: Princípio
da Supletividade. Apud Alonso Jr. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 83.
158
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: Princípio
da Supletividade. Apud Alonso Jr. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 83.
159
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: Princípio
da Supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 83.
160
FARIAS, Paulo José Leite. Competência Federativa e Proteção Ambiental. p. 319.
157
62
Assim pode-se entender que o primeiro a ser competente
seria o Município, na impossibilidade por falta de um conselho deliberativo de
meio ambiente no município, passaria ao Estado e este impossibilitado passaria a
União.
Acerca do assunto, a Res. 237/97 do CONAMA, leva em
consideração o EIA/RIMA, e de acordo com estes estudos observa a área de
abrangência do impacto se local, regional ou nacional, para definir o ente
competente para faze-lo.
Vale destacar uma decisão do TRF (apelação civil 217979),
onde na Construção de um hotel em terras de marinha, na cidade de Porto Belo,
SC, o TRF decidiu pelo critério de dominialidade, deixando de observar a
subsidiariedade acima tratada, ou seja, deixou de observar a área de impacto a
ser afetada.
Assim dispondo:
A FATMA não possuía competência para autorizar construção
situada em terreno de marinha. Zona Costeira esta considerada
como patrimônio nacional pela Carta Magna, visto tratar-se de bem
da União, configurando interesse nacional, ultrapassando a
competência do órgão estadual161.
Diante da decisão acima apresentada Cavedon, e Diehl
posicionam de maneira diversa do TRF e argumentando:
Não se compartilha deste entendimento, seguindo-se o critério de
distribuição de competências fixado pela Res. CONAMA 237/97,
centrado na área de abrangência dos impactos ambientais, em
detrimento do critério da dominialidade.O meio ambiente é aqui
tratado como bem de uso comum do povo, cujo o titular é a
coletividade, e não enquanto somatório de recursos naturais, que
podem ser objeto de domínio público e ou privado. Como resultado
do Seminário de Repartição de Competências, a regulamentação
161
BRASIL,. Tribunal Regional Federal. Região 4. Administrativo. Ambiental. Ação Civil Pública
promovida pela União. Construção de Hotel Município de Porto Belo. Zona de Promontório. Área
de preservação permanente. Non aedificandi. Licença nula. Descumprimento da legislação
ambiental. Inexistência de avaliação ambiental. Princípio da Prevenção. Desfazimento da obra.
Apelação Civil n. 217979 (1998040010096842) Relator Juiz Joel IIlan Pacioornik. Porto Alegre.18
63
doa rt. 23 da CF e o fortalecimento do SISNAMA, realizado no Rio
de Janeiro em 20 e 21 de outubro de 2004, fez-se a seguinte
proposição: a repartição de competências deve ter como
fundamento à abrangência e magnitude dos impactos ambientais e
não a titularidade dos bens afetados, bem como a regulamentação
da ação supletiva162.
Finalizando, importante ressaltar que referida decisão do
TRF , foi alterada pelo STJ, uma vez que este último na decisão de Recurso
Especial acatou o critério da abrangência dos impactos, assim como sustentaram
as autoras suso mencionadas.
Importante reiterar que será o critério da abrangência do
impacto que irá definir a distribuição de competências.
Diante de todos os posicionamentos dos autores acima
abordados, tem-se que a há conflitos de competência diante da Res 237/97 do
CONAMA, e que falta a determinação dos legisladores para fazer valer o que
preceitua no parágrafo único do art. 23 da CF/88, ou seja, falta a criação de Lei
complementar para a fixação de normas dos entes federados.
2.4 ASPECTOS POLÊMICOS DA DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS PARA
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL – POSSÍVEL INCONSTITUCIONALIDADE
DA RESOLUÇÃO 237 DO CONAMA
A grande polêmica vivida diante da resolução 237 do
CONAMA, é quanto às competências que foram estabelecidas nos artigos 4°, 5°,
6° e 7° da mesma. Elas foram dispostas diferentemente do que estava previsto
na Política Nacional do Meio Ambiente, ou seja, do que estava previsto no art. 10,
da Lei Federal 6.938/81.
Embora com o advento da CF/88, isto é, após a lei 6.938/81,
segundo Machado “constata-se que nenhuma das atribuições do Congresso
Nacional são exercidas pelo CONAMA”, assim o mesmo autor entende que o art.
162
CAVEDON, Fernanda de Salles; Diehl, Francelise Pantajo. Licenciamento ambiental em áreas
costeiras: aspectos controversos. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 68
64
25 das Disposições Constitucionais Transitórias não revogou as resoluções do
CONAMA.
Há grandes controvérsias, visto que referida resolução
acaba por incluir os Municípios como entes competentes para licenciar, o que não
estava disposto na PNMA. E também por ter atribuído competências, haja vista
que “competências” é matéria constitucional e não matéria de resoluções
elaboradas por conselhos deliberativos.
Visto ser o CONAMA, o Conselho Nacional do Meio
Ambiente, que tem sua função específica, amparada no art. 8°, incisos I, II, III, IV,
V, VI e VII da Lei 6.938/81, o mesmo foi criado pelo art. 6°, inciso II da Lei
6.938/81 com a finalidade de assessorar, estudar, propor ao Conselho do
Governo diretrizes e políticas governamentais, e ainda para deliberações quanto a
edição de padrão de qualidade ambiental e avaliar recursos dos processos
administrativos. Não está entre suas atribuições legislar sobre competências.
Acerca do assunto Machado assevera:
o CONAMA tem sua função específica que é a de assessoramento
ao Conselho do Governo, e as de deliberações. No exercício desta
última ela edita suas Resoluções, que são dignas de elogios. Pois
“o estabelecimento de normas e critérios para o licenciamento
ambiental, como, também, o estabelecimento de padrões de
controle do ambiente estão disciplinados, consoante, o artigo 8o,
inciso I, da Lei 6.938/81”163. Porém equivocou-se na elevação do
licenciamento ambiental a um nível único.
Sendo assim, o artigo 7o da resolução 237 do CONAMA,
segundo a posição dos autores Milaré, Fiorillo, Antunes, Alves e o próprio
Machado,
merece ser reparado ou reformado, visto que, segundo Alves a
Resolução 237, em seu artigo 7o, acabou por “ultrapassar seus próprios limites,
atentando contra a Constituição Federal, em seu sistema de repartição de
163
MACHADO, Paulo Affonso Leme, Direito Ambiental Brasileiro, p. 78.
65
competências e, ainda, contrariando a Lei Federal 6.938/81 ao referir-se à
competência executiva para o licenciamento ambiental164”.
Machado ainda informa que o CONAMA “não tem a
atribuição de implementar normas e padrões de forma privativa, mas de acordo
com o art. 24 parágrafo 1o da CF, ele tem competência para estabelecer normas
e padrões gerais, que entretanto poderão ser suplementadas pelos Estados,
conforme artigo 24 parágrafo 2o da mesma Constituição165”.
Porém, os autores Castro e Fernandes, bem como, Oliveira
posicionam-se um tanto divergentes dos demais autores citados, os primeiros
argumentam que a resolução 237 não estaria invalidando a capacidade de
complementar pelos Estados, estaria sim proporcionando maior segurança nas
relações ambientais. E este último, tece alguns elogios ao elevar a um único nível
de competência, não havendo assim sobreposições de entes licenciadores.
Apresenta também sua crítica negativa à atribuições de direitos e deveres, e ao
regular competências.
Verificou-se então, haver uma grande polêmica em torno da
Resolução 237 do CONAMA, em especial no que tange pela impossibilidade de
atribuir competências aos entes federados, vindo a ferir a Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988.
164
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: princípio
da supletividade. In Paisagem Natureza e Direito, p. 82.
165
MACHADO, Paulo Affonso Leme, Direito Ambiental Brasileiro, p. 79.
66
CAPÍTULO 3
COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA O LICENCIAMENTO
AMBIENTAL
Neste último capítulo será abordada a competência para o
Licenciamento Ambiental Municipal, discorrendo sobre o Município com um ente
da federação brasileira, as competências constitucionais municipais em matéria
ambiental, a competência do Município para proceder ao licenciamento ambiental,
e ainda, discorrer-se-á sobre os aspectos polêmicos do licenciamento ambiental
municipal.
3.1 O MUNICÍPIO COMO ENTE DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA
Embora
mencionado
nas
Constituições
anteriores,
o
Município não possuía sua autonomia municipal frente à liberdade e a democracia
de cada regime. Visto que na monarquia não era de interesse ao Imperador, e no
começo da república não era de interesse dos Coronéis essa autonomia.
Neste
sentido
Meirelles
traça
o
escorço
histórico
constitucional da autonomia municipal no Brasil sintetizando:
Até a Constituição de 1946 a autonomia municipal foi apenas
nominal. No regime Monárquico o Município não a teve, porque a
descentralização governamental não consultava os interesses do
Imperador; na Primeira República não a desfrutou, porque o
67
coronelismo sufocou toda a liberdade municipal e falseou o sistema
eleitoral vigente, dominando inteiramente o governo local; no
período revolucionário (1930 – 1934) não a teve, por incompatível
com o discricionarismo político que se instaurou no país; na
Constituição de 1934 não a usufruiu, porque a transitoriedade de
sua vigência obstou a consolidação do regime; na Carta outorgada
de 1937 não a teve, porque as Câmaras permaneceram dissolvidas
e os prefeitos subordinados a interventoria dos Estados.
Somente a partir na Constituição de 1946 e subseqüente vigência
das Cartas Estaduais e leis orgânicas é que a autonomia municipal
passou a ser exercida de direito e de fato nas administrações
locais166.
Diante das palavras de Meirelles pode-se perceber que a
autonomia municipal oscilou de acordo com o cenário político vigente, sendo
alargada ou contraída, conforme se alargava ou contraía a liberdade e a
democracia em cada regime.
Assim a Constituição, promulgada no dia 5 de outubro de
1988, liquidou com esta questão, inserindo, expressamente no seu art. 1o e
também no art. 18, o Município como ente federativo.
Sendo o Município um ente federativo sua competência está
expressa nos arts. 29 e 30, do capítulo IV, da Constituição, que tratam da lei que
o rege (lei orgânica) e das matérias de sua competência. O Município é, pois,
autônomo, como, aliás, está expressamente dito no art. 18. Tem também
competência através do art. 23, do Capítulo II, do Título III Da organização do
Estado, da CF/88.
Assim, o município vem assumindo, nos últimos anos, um
papel cada vez mais efetivo na gestão das políticas públicas, dentre as quais a
política ambiental. Desde 1981, a Política Nacional de Meio Ambiente (lei
166
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. p. 44.
68
6938/81) define o papel do poder local dentro do Sistema Nacional do Meio
Ambiente, facultando-o a elaboração de normas ambientais. A Constituição
Federal de 1988, por sua vez, transformou o município em ente autônomo da
federação, e lhe facultou o poder de legislar suplementarmente sobre política
ambiental, em especial nas questões de interesse local. Do mesmo modo, a
Agenda 21 estabelece, em seu artigo 28167, a necessidade dos governos locais
desenvolverem suas Agenda 21168.
Em termos práticos, a autonomia do Município significa que
o Governo Municipal não está subordinado a qualquer autoridade estadual ou
federal no desempenho de suas atribuições exclusivas e que as leis municipais,
sobre qualquer assunto de competência expressa e exclusiva do Município,
prevalecem sobre a estadual e a federal, inclusive sobre a Constituição Estadual
em caso de conflito, como tem sido da tradição brasileira, salvo alguns curto
circuitos institucionais ao longo da história169.
Os Municípios sanadas as controvérsias quanto à natureza
jurídica do município, é Pessoa Jurídica de Direito Público Interno, com
determinada
autonomia
configurada
através
de
autogoverno
e
auto-
administração. A primeira é cristalizada por Poderes próprios, como o Executivo
(Prefeito)
e
Legislativo
(Vereadores);
e
a
segunda
pelo
exercício
de
competências, como por exemplo, administrativas e tributárias170.
Quanto à competência, pode-se destacar o chamado
"interesse local" como forma de delimitação da mesma, apesar de muito pouco
precisa sua definição pela Constituição. Além desta competência legislativa
167
A agenda 21 estabelece as bases das políticas de desenvolvimento sustentável, foi assinada
em 1992 na Conferência do Rio de Janeiro por 170 países. A proposta era de que, até 1996, a
maioria das autoridades locais de cada país já tivessem elaborado sua “Agenda 21 local", o que
não se concretizou em nosso pais.
168 www.rc.unesp.br/igce/ceurb/gestãoambiental urbana . Universidade Estadual Paulista. Júlio
de Mesquita Filho.
169
www.ibam.org.br/municipal/const88.htm.
170
www.boletimjuridico.com.br/doutrina. FREITAS, LAURO FRANCISCO DA SILVA JÚNIOR:
Acadêmico de Direito do 5º ano da UNAMA (Universidade Federal da Amazônia).
Artigo elaborado como requisito para o 2º NPC da disciplina de direito constitucional aplicado,
turma 5-din3.
69
exclusiva, o município pode legislar de forma suplementar (art.30, II CF-88), e
possui competência administrativa própria (art.30 CF-88), além da competência
administrativa comum (art. 23 CF-88).
Veja-se a posição de Fiorillo sobre o Município como ente da
federação brasileira:
O Município, adotado como ente federativo, conforme preceituam
os artigos 1º e 18º da CF/88, recebeu autonomia, possuindo
competências exclusivas (art. 30) e organização política própria
(art. 29). Isso possibilita uma tutela mais efetiva da sadia
qualidade de vida, porquanto é no Município que nascemos,
trabalhamos, nos relacionamos, ou seja, é nele que efetivamente
vivemos. Na verdade, é o Município que passa a reunir efetivas
condições de atender de modo imediato às necessidades locais,
em especial em um país como o Brasil, de proporções
continentais e cultura diversificada171.
Diante do que foi dito por Fiorillo, o Município é um ente
federado, e sendo assim facilita na proteção ao meio ambiente uma vez que é no
Município que as pessoas realmente dispõe de suas capacidades para olhar e
indicar, e até mesmo acompanhar quando de alguma irregularidade para com o
meio ambiente que é patrimônio de todos.
Nas palavras de Meirelles:
A Constituição da República integrou o Município na Federação
como entidade político-administrativa de terceiro grau, ampliando
a autonomia municipal no tríplice aspecto político, administrativo e
financeiro172.
Meirelles entende então que o Município é um ente da
federação, de terceiro grau mas é um ente com autonomia.
Apresenta-se as considerações de Bonavides:
171
172
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. p. 79.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. p. 44.
70
Eis que a Constituição Federal estabeleceu um modelo federal de
dimensão trilateral, caracterizado pelo alargamento da autonomia
municipal, tornando o município indissociável da essência do
próprio sistema federativo173.
Denota-se que para Bonavides o Município é um ente
indissociável do próprio sistema de federação.
Seguindo este mesmo entendimento Antunes,
Os Municípios, pela Constituição de 1988, foram elevados à
condição de integrantes da Federação. Esta é uma novidade em
relação às Cartas anteriores. Na forma do artigo 23 da Lei
Fundamental, os Municípios têm competência administrativa para
defender o meio ambiente e combater a poluição. Contudo, os
Municípios não estão arrolados entre as pessoas jurídicas de direito
público interno encarregadas de legislar sobre meio ambiente174.
Ressalta-se então que o Município para Antunes foi elevado
como sendo um ente da federação brasileira, para defender o meio ambiente e
combater a poluição.
Segundo Castro e Fernandes,
o Município foi elevado ao status de ente federado pela
Constituição Federal de 1988, conforme se observa pelo disposto
nos seus art. 1o e 18o, fazendo parte da organização políticoadministrativa da República Federativa do Brasil. Segundo se
depreende dos artigos 29, 30 e 34, inciso VII, “c” da Carta Magna,
constata-se também que o ente municipal é autônomo, possuindo
uma tríplice capacidade: de auto-organização, autogoverno e “autoadministração·”.
173
174
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. P. 311.
ANTUNES, Paulo de Bessa, Direito Ambiental, p. 89 e 90
71
Para Castro e Fernandes o Município é um ente federado
com autonomia e capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração.
Para Mukai, “o Município com ente da federação brasileira
possui três competências, sejam elas, competência de natureza privativa,
competência de natureza supletiva e competência de natureza comum175”.
No entendimento de Mukai o Município é um ente da
federação brasileira, com competências de naturezas privativa, supletiva e
comum.
Alguns doutrinadores, no entanto, negam a participação do
Município como entidade federada, dentre eles, Castro e Silva.
Castro alega que:
a) "os Municípios não têm participação no Senado Federal,
como possuem os Estados, não podem propor Emendas à Constituição Federal,
como o podem os Estados, nem possuem poder Judiciário". Diz ainda que, "sem
Estados-Membros, não há que se falar em Federação. Sem Municípios, não se
pode afirmar o mesmo evidentemente".
b) “as leis do Município não se subordinam diretamente ao
controle de constitucionalidade ingressado no Supremo Tribunal Federal”.
c) “a cessação do Município se dá por intervenção estadual.
A criação, fusão e incorporação do Município cabem a leis estaduais176”.
E ainda, Silva alega que é uma tese equivocada aquela que
menciona o Município brasileiro como entidade de terceiro grau, integrante e
necessária ao sistema federativo177.
175
MUKAI, Toshio, Direito Ambiental sistematizado, p. 25.
www.pgmfortaleza.se.gov.br/revistaPGM/vol04/04/19autonomiamunicipal. Autora: Daniela
Carvalho Cambraia, Estudante da Universidade Federal do Ceará Estagiária da Procuradoria
Geral do Município. Apud Castro, José Nilo. In Direito municipal positivo. Belo Horizonte/MG:
Livraria Del Rey,1991.
177
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. p. 472 e 473.
176
72
Diz ainda:
Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia políticoconstitucional que necessariamente integre o conceito de entidade
federativa. Nem o Município é essencial ao conceito de federação
brasileira. Não existe federação de Municípios. Existe Federação
de Estados. Estes é que são essenciais ao conceito de qualquer
federação. Não se vá depois querer criar uma câmara de
representantes dos Municípios178.
Diante de tais alegações, pode-se perceber que para Castro
e Silva o Município não é um ente da Federação Brasileira.
Respeitando veementemente as opiniões de Castro e Silva,
porém, não se justifica essa exclusão do Município como um ente da Federação,
pelos aspectos apontados neste item quanto à autonomia angariada com a
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
3.2 COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS MUNICIPAIS EM MATÉRIA
AMBIENTAL
A motivação deste tema deriva da competência dada diante
do artigo 23 da Constituição Federal de 1988, onde a Carta Magna, que além de
já ter reconhecido o Município como ente federado, agora lhe atribui competência
comum, e também competência supletiva no artigo 30, em matéria ambiental.
Porém, dar-se-á especial atenção ao artigo 23 da CF/88, que trata da
competência material comum do Município.
A respeito das competências constitucionais, Silva diz que
no art. 23, incisos III, IV, VI e VII “a competência para o Município fica mais no
âmbito da execução de leis protetivas do que no de legislar sobre o assunto; e no
178
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. p. 473.
73
art. 30 atribui ao Município competência supletiva, ou seja, competência para
suplementar a legislação federal e estadual na matéria” 179.
Antunes destaque que:
a importância dos Municípios é evidente por si mesma, pois as
populações e as autoridades locais reúnem amplas condições de
bem conhecer os problemas e mazelas ambientais de cada
localidade, sendo certo que são as primeiras a localizar e identificar
o problema. É através dos Municípios que se pode implementar o
princípio ecológico de agir localmente, pensar globalmente180.
De acordo com as palavras de Antunes pode-se perceber o
Município como o ente que tem melhores condições de conhecer os problemas
locais. E diante deste fato poder-se-á aplicar o princípio ecológico de agir
localmente, pensar globalmente.
Apresenta-se na íntegra o teor do artigo 23 da CF/88:
É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios:
(...)
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer
de suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora181;
(...)
A competência comum ou a competência administrativa
comum, conforme aponta Oliveira, são “as que geram as maiores discussões
179
SILVA, José Afonso, Direito Ambiental Constitucional, p . 52 e 53.
ANTUNES, Paulo de Bessa, Direito Ambiental, p. 90.
181
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 41.
180
74
doutrinárias, devido à multiplicidade de interpretações conferidas aos dispositivos
constitucionais que a instituíram182”.
Moreira Neto argumenta que existe uma indiferenciação
entre competência administrativa e competência legislativa, pois o exercício de
uma induz o da outra183.
Para Moreira Neto, não existe diferença entre as duas
competências acima disposta, visto que o exercício de uma induz o da outra.
Nesta mesma linha de pensamento esta Milaré, que
argumenta:
Portanto, se a Constituição deferiu determinadas competências às
três esferas de poder, conferiu-lhes, implicitamente, competência
para legislar sobre a mesma matéria sempre que for necessário ou
seja, quando um determinado ordenamento jurídico for insuficiente.
Por conseguinte, sempre que houver interesse local ou o
ordenamento jurídico for insuficiente, o Município poderá legislar
sobre qualquer das matérias já referidas no art. 23, já que, só
assim, poderá exercer a sua competência administrativa184.
Diante das considerações de Milaré pode-se abstrair que o
art. 23 que trata da competência comum, traz consigo implicitamente a
competência para legislar.
182
OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d´. O licenciamento Ambiental Municipal e o Autolicenciamento.
In Revista dos Direitos Difusos. p. 3843.
183
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Constituição e revisão: temas de direito político e
constitucional. P.143.
184
MILARÉ, Edis. Sistema Municipal do Meio ambiente – SISMUMA: Instrumentos legais e
econômicos. In Revista de Direito Ambiental. p. 42.
75
Percebe-se que a distribuição de competência administrativa
entre os entes federados, por força do dispositivo constitucional é muitas vezes,
confusa, afirma Oliveira185.
Por outro lado, o parágrafo único do art. 23 dispõe que a lei
complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e
do bem-estar em âmbito nacional186.
Oliveira faz um questionamento e ao mesmo tempo
responde, que se apresenta a seguir:
Qual seria o critério para a repartição de competências? O melhor
critério seria o da aplicação do princípio da preponderância de
interesses, que deve orientar a repartição de competência entre os
entes federados187.
Nesse mesmo sentido Silva comenta:
O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as
entidades componentes do Estado federal é o da predominância do
interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias e
questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que
aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante
interesse regional, e aos Municípios concernem os assuntos de
interesse local188.
185
OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d´. O licenciamento Ambiental Municipal e o Autolicenciamento.
In Revista dos Direitos Difusos. p. 3845.
186
BRASIL, Constituição federal coletânea de legislação de direito ambiental. p. 41.
187
OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d´. O licenciamento Ambiental Municipal e o Autolicenciamento.
In Revista dos Direitos Difusos. p. 3846.
188
SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. p. 476
76
De acordo com os autores o que se pode inferir é que
prevalece o princípio da preponderância de interesses, dificultando os limites das
competências, diante das várias situações concretas.
Voltando a competência administrativa comum do art. 23
para o licenciamento ambiental, tem-se outro princípio a considerar, sendo ele o
princípio da prevenção. É um princípio de bom sendo, que em vez de constatar os
danos causados, tenta primeiramente evitá-los.
Percebe-se que a lei silencia sobre a possibilidade de o
licenciamento ambiental ser feito pelos Municípios. Será que por conta desta
omissão os Municípios não teriam competência? questiona Oliveira189.
Porém, há que ser observado o Princípio da Preponderância
de interesses, que é atribuído ao Município diante do art. 23 e 30 da CF/88, assim
se o Município pode atuar em interesses locais, poderá atuar também no
licenciamento ambiental.
Para tanto, apresenta-se a posição de Milaré:
Assim, integrando o licenciamento o âmbito de competência de
implementação, os três níveis de governo estão habilitados a
licenciar empreendimentos com impactos ambientais, cabendo,
portanto, a cada um dos entes integrantes do SISNAMA promover a
adequação de sua estrutura administrativa com o objetivo de
cumprir esta função, que decorre, insista-se, diretamente da
Constituição. (...) Se assim é, se a competência licenciatória dos
três níveis de governo dimana diretamente da Constituição, não
pode o legislador ordinário estabelecer limites ou condições para
que qualquer um deles exerça sua competência implementadora na
matéria190.
189
OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d´. O licenciamento Ambiental Municipal e o Autolicenciamento.
In Revista dos Direitos Difusos. p. 3848.
190
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. P. 488 e 489.
77
Diante das ponderações de Milaré verifica-se que o
Município tem sim a competência para proceder ao licenciamento ambiental.
Nesta mesma linha de pensamento tem-se Van Acker, que
também entende ser possível o licenciamento ambiental para os Municípios assim
dispondo:
De tudo isso se conclui que o art. 10 da Lei 6.938/81 não é, e
nunca foi a norma definidora da competência legislativa ou
administrativa dos três níveis de governo. Essa competência
decorre, e sempre decorreu, diretamente da Constituição, não
cabendo ao legislador ordinário estabelecer limites ou condições
para que qualquer ente federado exerça a sua competência
constitucional. O citado artigo instituiu o licenciamento ambiental
federal e resolveu descentralizar sua outorga, atribuindo aos
Estados. Daí não se segue que esses mesmos Estados bem
como os Municípios não possam estabelecer suas normas e
instrumentos próprios. O art. 10 da lei não define nem limita a
competência constitucional dos Estados e Municípios191.
Como já havia sido dito anteriormente, Van Acker deduz que
o licenciamento ambiental é perfeitamente cabível pelo Município.
Conjugam deste mesmo pensamento Alonso Jr, Fink,
Freitas, dizendo:
Assim, também o Município é competente, posto que ninguém
nega ao mesmo a sua competência executiva (art.23, VI, da
CF/88) e sua integração ao SISNAMA, e sua competência para
proteger e fiscalizar (art.23, inc. III, VI e VII)192.
191
VAN ACKER, Francisco Thomaz. Breves considerações sobre a Resolução 237, do CONAMA,
que estabelece critérios para o licenciamento ambiental. In revista de Direitos Difusos. p. 3850.
192
OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d´. O licenciamento Ambiental Municipal e o Autolicenciamento.
In Revista dos Direitos Difusos. Apud. FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR., Hamilton; DAWALIBI,
Marcelo – Aspectos Jurídicos do licenciamento ambiental. p. 3851.
78
Desse modo é inegável que a competência para a outorga
de licenças ambientais também foi conferida aos Municípios na Carta Política.
Entretanto
Machado,
apresenta
seu
posicionamento
colocando que:
Para que os Municípios exerçam esta competência são imperiosas
a respectiva estruturação administrativa e a edição de lei própria193.
Por
tanto,
Machado
não
parece
concordar
com
a
competência dos Municípios, para ele, há que ser feito primeiramente através de
lei complementar tais referências, e ainda, faz-se necessário à devida
estruturação do Município com a implantação de conselho municipal de meio
ambiente e profissionais habilitados legalmente.
Por fim Oliveira completa:
Caberá à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios,
cada qual no âmbito de sua competência, instituir e conduzir
licenciamentos ambientais próprios194.
Deduz-se em conjunto com a maioria dos autores aqui
apresentados, que diante do art. 23 da CF/88, que os municípios possuem
competência para proceder ao licenciamento ambiental.
193
OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d´. O licenciamento Ambiental Municipal e o Autolicenciamento.
In Revista dos Direitos Difusos. Apud Machado, Paulo Affonso Leme. p. 3851.
194
OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d´. O licenciamento Ambiental Municipal e o Autolicenciamento.
In Revista dos Direitos Difusos. p. 3845.
79
3.3 A COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS PARA PROCEDER AO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
É de fundamental importância ressaltar que a competência
para proceder ao licenciamento ambiental municipal, encontra-se amparada na
letra do artIgo 6o da Resolução 237/97 do Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONAMA.
Preceitua o artigo 6o da Res. 237 do CONAMA:
Compete ao órgão ambiental municipal, ouvido os órgãos
competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando
couber o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades
de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas
pelo Estado por instrumento legal ou convênio195.
O CONAMA editando esta Resolução atribuiu ao Município
competência para proceder ao licenciamento ambiental municipal, observando
todos os demais artigos desta mesma resolução para a efetivação do
licenciamento ambiental.
Diante da referida Resolução postula Milaré:
compete ao órgão ambiental municipal o licenciamento de
empreendimentos e atividades de impacto local (aquele que se
circunscreve aos lindes territoriais do Município) e daqueles que lhe
forem delegados pelo Estado, por instrumento legal ou convênio196.
195
196
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental. 568.
MILARÉ, Édis, Direito do Ambiente, p. 492.
80
Assim como está postulado na Resolução 237/97 do
CONAMA, Milaré afirma que competirá aos Municípios o licenciamento de
atividades e ou empreendimentos que estiverem dentro dos limites do Município,
ou ainda, das atividades e ou empreendimentos que estiver estipulado em
instrumento legal ou convênio.
Acrescenta ainda Milaré, para que o Município venha a
cumprir a função de licenciar empreendimentos “deve ter implementado o
Conselho do Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social e,
ainda, possuir em seus quadros ou à sua disposição profissionais legalmente
habilitados197”.
Assim, de acordo com as palavras de Milaré, para que o
Município venha a licenciar é preciso que primeiramente ele tenha implementado
o Conselho Municipal de Meio Ambiente, tenha um quadro de profissionais, como
engenheiros, ambientais, químicos, geólogos, geógrafos, fiscais, etc... legalmente
habilitados para desempenhar as funções necessárias ao processo de
licenciamento ambiental.
Oliveira comenta sobre a validade desta resolução:
A meu ver o texto da resolução 237 do CONAMA é elogiável sob
alguns aspectos, pois visa impedir a superposição de
competências estabelecendo um único nível de licenciamento, e
busca tornar mais aclaro aos administrados de qual ente federado
será necessário obter a licença ambiental, utilizando critérios
calcados no já referido princípio da preponderância de
interesses198.
Denota-se das inferências de Oliveira que agiu muito bem o
CONAMA na edição desta resolução, a qual inclusive evita superposições de
competências pelos entes da federação. Disciplina qual o ente federado irá
expedir a licença diante do princípio da preponderância de interesses.
197
MILARÉ, Édis, Direito do Ambiente, p. 492.
OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d´. O licenciamento Ambiental Municipal e o Autolicenciamento.
In Revista dos Direitos Difusos. p. 3852.
198
81
Fiorillo manifesta-se a respeito desta Resolução afirmando
que o licenciamento ambiental:
É o complexo de etapas que compõe o procedimento
administrativo, o qual objetiva a concessão de licença ambiental.
E que a Resolução 237/97 tratou de definir, no seu art. 1º, inciso I
e II, o que vem a ser licenciamento ambiental e o que vem a ser
licença ambiental.199 E ainda faz uma crítica dizendo que referida
resolução alterou as regras de competência para o licenciamento,
fixando em seu art. 7o , que os empreendimentos e atividades
serão licenciados em um único nível de competência. Isso torna
questionável a constitucionalidade do dispositivo, uma vez que
exclui o licenciamento em duas ou mais esferas governamentais,
contrariando a competência comum material dos entes federados,
na proteção do meio ambiente e no combate da poluição em
qualquer de suas formas200.
Fiorillo ressalta que o art. 7º desta resolução não foi feliz ao
elevar a competência para o licenciamento ambiental a um único nível de
competência.
Oliveira aduz que referida resolução pecou pelo vício da
inconstitucionalidade, e equivocou-se quando a delegação de competência, assim
dispondo:
Pecou pelo vício da inconstitucionalidade, pois uma mera
resolução, típico ato regulamentar, não pode estabelecer direitos e
deveres nem impor restrições às atividades econômicas, haja
visto o comando do princípio da legalidade consagrado pelos arts.
5º, inciso II, e 37, caput, da CF/88 tampouco regular as
competências dos entes federados, que é matéria que a
Constituição reservou à lei complementar.
E ainda,
Que referida resolução equivocou-se, quando previu a
possibilidade de delegação das competências da União aos
Estados e destes aos Municípios, uma vez que este é um poder –
199
200
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 81.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 92.
82
dever de cada ente federado, ao qual não podem se furtar a
nenhum pretexto201.
Esse mesmo autor que teceu elogios a esta resolução agora
também destaca alguns pontos em que esta resolução ultrapassou suas
competências adentrando inclusive em matéria constitucional.
Assevera Antunes quanto à invasão da resolução 237/97
adentrando nas competências:
A mesma resolução, ilegalmente, invadiu a competência exclusiva
dos Estados naquilo que diz respeito ao licenciamento ambiental,
ao lhes retirar atribuições e delegá-las aos Municípios (art. 5º e
6º). Curioso foi à atribuição de licenciamento ambiental aos “entes
federados” ficou condicionado à existência de Conselho Municipal
de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social
e, ainda, que eles possuam profissionais habilitados (art. 20). O
CONAMA no particular, logrou se superar. Ou os Estados e
Municípios possuem competência para licenciar em termos
ambientais – competência outorgada pela Constituição Federal,
ou não possuem. Não se conhece nenhum artigo da Constituição
que autorize o CONAMA a estabelecer condições para o
exercício, pelos integrantes da Federação, de suas competências
constitucionais202.
Das palavras de Antunes pode-se inferir que não agiu com
esmero o CONAMA ao adentrar nas competências dos entes federados, e ainda,
não acertou ao condicionar o licenciamento ambiental a existências de Conselho
Municipal do Meio Ambiente.
Apresenta-se então o posicionamento de Assis Oliveira e
Machado, para esclarecer questão tão controvertida.
201
OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d´. O licenciamento Ambiental Municipal e o Autolicenciamento.
In Revista dos Direitos Difusos. p. 3852 e 3853.
202
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. p. 146 e 147.
83
Município:
Assis Oliveira argumenta quanto à competência para o
Com inteiro amparo constitucional, o caso específico do
licenciamento ambiental, o autorizativo legal, se encontra no art. 10
da lei 6.938/81203. Portanto, na forma da lei, foi outorgada
expressamente ao Estado-membro e à União em caráter supletivo,
a competência para o exercício do licenciamento ambiental. Ao
Município não foi outorgada esta competência, que há de ser
expressa204.
Ficou claro que para Assis Oliveira, o Município não tem
competência para o licenciamento ambiental que deveria ser expressa e não
tácita.
Machado posiciona-se quanto o art. 7º da resolução 237/97
do CONAMA, que trata elevar o licenciamento ambiental a um único nível de
competência, assim dispondo:
A lei federal ordinária não pode retirar dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios poderes que constitucionalmente lhes
foram atribuídos. Assim, é de se entender que o art. 10 da Lei
6.938/81 (lei da PNMA) não estabeleceu licenças ambientais
exclusivas do IBAMA, porque somente uma lei complementar
poderia faze-lo.(art. 23 § único). E nem a resolução CONAMA
237/97 na poderia estabelecer um licenciamento único. Enquanto
não se elaborar a lei complementar estabelecendo normas para a
cooperação entre essas pessoas jurídicas, é válido sustentar que
todas elas, ao mesmo tempo, têm competência e interesse de
intervir nos licenciamentos ambientais. No federalismo, a
Constituição Federal, mais do que nunca, é a fonte das
203
Art. 10 da lei 6.938/81 – A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes de qualquer forma, de causar degradação
ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão Estadual competente, integrante do
SISNAMA, e do IBAMA em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
204
OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d´. O licenciamento Ambiental Municipal e o Autolicenciamento.
In Revista dos Direitos Difusos. p 3848 e 3849. Apud OLIVEIRA, Antônio Inagê de Assis.
84
competências, pois caso contrário à cooperação entre os órgãos
federados acabaria esfacelada, prevalecendo o mais forte ou o
mais estruturado politicamente. (...) Existiram atividades e obras
que terão importância ao mesmo tempo para a Nação e para os
Estados, e, nesse caso, poderá haver duplicidade de
licenciamento205.
Nas palavras de Machado pode-se perceber que a resolução
237/97 do CONAMA, não foi de toda certeira, uma vez que cometeu um grande
deslize. Isto porque uma resolução, ou ainda que fosse uma lei ordinária, não
poderia alterar uma matéria constitucional. Assim somente através de lei
complementar, aquela do art. 23, § único, da CF/88, é que poderia alterar as
competências para os entes federados; em especial para as competências quanto
ao licenciamento ambiental.
Ainda, sobre o posicionamento de Machado, cabe ressaltar
que o CONAMA não agiu com esmero quando, no art. 7º de referida resolução
elevou o licenciamento a um único nível de competência o que não poderia ter
acontecido até que seja elaborado a lei complementar estabelecendo as normas
necessárias.
3.3.1 A DELIMITAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA PROCEDER
AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL ATRAVÉS DO INTERESSE LOCAL
O Município como ente competente para proceder ao
licenciamento ambiental, tem sua área de abrangência para licenciar. Assim, de
acordo com a Res. 237/97, sua área de abrangência esta caracteriza pela área de
impacto ambiental local e de sua área de influência direta.
205
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 568.
85
Vale novamente explanar o conceito de impacto ambiental, o
qual já foi abordado no primeiro capítulo, mas que se volta a destacar:
Impacto ambiental é a influência humana no meio físico, no
meio biológico, nos ecossistemas e no meio sócio-econômico. (Art. 01 da Res.
001/86)206.
Segundo Alves207 o significado de impacto ambiental
associado à área que poderá ser influenciada diretamente pelo empreendimento a
ser licenciado, será fundamental para a definição de qual o órgão ambiental será
competente para fazê-lo.
Ora, precisa-se esclarecer, de acordo com Hely Lopes
Meirelles que,
Interesse local não é interesse exclusivo do Município; não é
interesse privativo da localidade; não é interesse único dos
Municípios. Se se exigisse essa exclusividade, essa privacidade,
essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da Administração
local, aniquilando-se a autonomia de que faz praça a Constituição.
Mesmo porque não há interesse municipal que não o seja
reflexamente da União e do Estado-membro, como, também, não
há interesse regional ou nacional que não ressoe nos Municípios,
como partes integrantes da Federação brasileira. O que define e
caracteriza o interesse local, inscrito como dogma constitucional, é
206
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental. p. 559.
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: princípio
da supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 83.
207
86
a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da
União208.
Dito isto, pode-se apurar que interesse local, não é só o
interesse do município, há que ser verificado a predominância do interesse do
Município sobre o do Estado, ou da União.
Importante apresentar o comentário de Alonso Jr. a esse
respeito:
Anota-se que não é fator decisivo estar o empreendimento dentro
dos limites de determinada cidade, pouco importando, ainda, a
titularidade da área onde será realizada a atividade e/ou obra. O
raio de influência ambiental é que indicará o interesse gerador da
fixação da atribuição, traçando-se uma identificação da
competência licenciadora com a competência jurisdicional (art. 2º
da Lei Federal nº. 7.347/85 – local do dano).
Infere-se então que o raio que alcançará o impacto
ambiental é que deve ser levado em conta para a atribuição da competência.
Em consonância com Alonso Jr., Alves aduz dizendo ficar
estabelecido que “atividades causadoras de impactos estritamente locais, em que
a sua área de influência não ultrapasse as fronteiras do próprio município, devem
ser licenciadas pelo órgão ambiental municipal209”.
Acrescentam ainda, Cavedon e Diehl:
208
FINK, Daniel Roberto, Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental, p. 40.
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: princípio
da supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 84.
209
87
a repartição de competências deve ter como fundamento à
abrangência e magnitude dos impactos ambientais e não a
titularidade dos bens com a regulamentação da ação supletiva210.
Diante da colocação das autoras, vale destacar que a
competência esta diante dos impactos ambientais e não da titularidade ou
domínio da área.
A posição das autoras acima, inclusive encontra respaldo na
decisão tomada pelo STJ, que resolveu quanto à área de abrangência dos
impactos:
A critério da área de abrangência dos impactos para a fixação das
competências para o licenciamento ambiental foi confirmado pelo
STJ, na decisão de recurso especial referente ao licenciamento das
obras de desassoreamento do Rio Itajaí-açu. Apesar do rio ser de
domínio do Estado de Santa Catarina, entende o STJ que a
competência para o licenciamento é do IBAMA, considerando-se
que os impactos ambientais da obra abrangem o mar territorial e
tem reflexos sobre toda a Zona Costeira, configurando-se interesse
nacional211.
Diante desta decisão fica evidente que a competência deuse em relação à área de abrangência do impacto.
Ainda neste sentido Fink argúi:
Portanto, quando houver relevante interesse ambiental local,
devidamente fundamentado e demonstrado, pode o Município
210
CAVEDON, Fernanda Salles; DIEHL, Francelise Pantoja. Licenciamento ambiental em áreas
costeiras. In Paisagem, Natureza e direito. p.68 e 69.
211
CAVEDON, Fernanda Salles; DIEHL, Francelise Pantoja. Licenciamento ambiental em áreas
costeiras. In Paisagem, Natureza e direito. p.68 e 69
88
produzir normas visando à sua proteção, inclusive, definindo
parâmetros para o licenciamento ambiental, bem como, a
competência de órgãos municipais ambientais para promovê-lo212.
Fink destaca que diante de relevante interesse do município,
poderá este produzir normas, inclusive definindo parâmetros para o licenciamento
ambiental.
Apresentada toda essa caracterização a respeito do
“interesse local” pode-se deduzir que todos os entes poderão ter interesses
regionais e nacionais em determinado local, porque os interesses não se podem
excluir. O que deve ser levando em consideração é a predominância do interesse
do Município ante o Estado ou a União.
Vale lembrar ainda, mencionam Castro e Fernandes, que
diante da resolução 237/97 do CONAMA em seu art. 6º, que para ter
caracterizado a predominância do interesse local, “é imprescindível que os
estudos ambientais atestem que os impactos diretos e indiretos não ultrapassem
os limites territoriais do Município”213.
Em suma, vale destacar que não é a natureza do domínio
que tipifica a competência para a atuação do órgão licenciador ambiental, mas
sim a natureza do impacto ambiental, que somente se for regional ou nacional
ensejará a competência do IBAMA.
212
ALVES, Flávia Maria Gomes Parente. Competência para o licenciamento ambiental: princípio
da supletividade. In Paisagem, Natureza e Direito. p. 84.
213
CASTRO, Débora Ibrahim Martins de; FERNANDES Rodrigo. O papel do ente municipal para
promover o desenvolvimento sustentável. p. 9
89
3.4 ASPECTOS POLÊMICOS DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA
LICENCIAR
A Competência Municipal para licenciar, ainda é hoje muito
polêmica entre os diversos autores ambientais e constitucionais. Ela é
notoriamente polêmica em alguns pontos, os quais serão destacados abaixo.
a) Há que ser destacado a grande polêmica em torno do
artigo 23 da CF/88, quanto à competência do Município. Alguns autores como
Milaré, Fink, Antunes, Fiorillo, Moreira Neto, Oliveira, Van Acker, sustentam que o
Município possui competência para tanto. Porém outros autores como Silva,
Inagê, Castro e Fernandes, e ainda de certa forma Machado, sustentam que não.
Destacando, que além de o Município não ser um ente federado, o mesmo não
possui competência para o licenciamento ambiental.
Argumentam ainda, Silva, Inagê, Castro e Fernandes, se
fosse o Município um ente federado com competência para licenciar, deveria estar
de forma expressa na Constituição, e não somente de forma tácita.
b) E ainda, na visão de alguns autores, em especial Silva,
seria necessário que a competência estivesse de forma expressa
na
Constituição, e não meramente de forma tácita.
c) Outro ponto polêmico, é a questão do artigo 7o da
Resolução 237/97 do CONAMA, que elevou o licenciamento ambiental a nível
único de competência, sendo que competência não é matéria de resoluções e sim
matéria constitucional.
Acerca deste assunto, Machado manifesta-se de forma
negativa e critica colocando que é totalmente irregular tratar desse assunto em
resoluções, que o correto seria que houvesse essas modificações, porém através
da elaboração de lei complementar. Em lado contrário, outros autores, como
90
Milaré, Fink, Antunes, Oliveira, Cavedon, Diehl e outros... manifestam-se dizendo
que são favoráveis porque mesmo estando disposto desta forma, esta resolução
busca trabalhar diretamente com a área de abrangência do impacto.
d) Se as exigências da Res. 237/97 do CONAMA servem
para o efetuar/regulamentar os aspectos do licenciamento ambiental? ou se
servem para que o Município exerça a competência que lhe vem por delegação
do Estado? Segundo a maioria dos posicionamentos doutrinários, são ótimas as
exigências da resolução, todavia elas servem para efetuar o licenciamento. Visto
que a competência não necessita de delegação, uma vez que vem preceituada no
art. 23 da CF/88.
e) Outro aspecto a ser destacado como polêmico é o do
interesse local, não é interesse exclusivo do Município; não é interesse privativo
da localidade; não é interesse único dos Municípios. Se fosse exigida essa
exclusividade, essa privacidade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da
Administração local, aniquilando-se a autonomia de que faz praça a Constituição.
Segundo a maioria dos autores foi positivo estender o
licenciamento ambiental aos Municípios, visto que, atender-se-á de forma mais
ágil aos empreendedores; e aos olhos do povo local, enquanto que outros autores
vêem de forma negativa, uma vez que não reconhecem tal competência, não
acreditam que a melhor forma de se atribuir à competência seja pelo impacto a
ser causado, sendo que seria melhor que fosse pelo domínio da área.
Diante de tudo que foi exposto, é possível ressaltar que os
Municípios ainda encontrarão pela frente desafios para que possam desempenhar
sua competência em licenciar. Serão preciso a constituição de Conselhos
Municipais de Meio Ambiente, quadro de profissionais legalmente habilitados,
parcerias através de convênios; não esquecendo ainda, que provavelmente
esbarrarão em um grande desafio que é lidar com o trânsito de políticos e certas
políticas habituais.
91
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho teve como objetivo aprofundar os
conhecimentos sobre a competência do município para o licenciamento
ambiental, com o intuito de tentar identificar o possível conflito de competência
existente no que tange esse a instrumento, bem como, de identificar as causas
que levaram a esse conflito.
Para se atingir o propósito almejado, o trabalho foi dividido
em três capítulos, sendo abordado no primeiro o licenciamento ambiental, no
segundo as competências em matéria de licenciamento ambiental e no terceiro e
último capítulo a competência municipal para o licenciamento ambiental.
Primeiramente, de acordo com a pesquisa realizada pode-se
afirmar que o Licenciamento Ambiental é o procedimento administrativo pelo qual
o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a
operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais
e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
O licenciamento ambiental é dividido em três etapas, quais
sejam: a obtenção da licença prévia, a obtenção da licença de instalação e a
obtenção da licença de operação; passando pela fase dos estudos ambientais,
sendo eles o EIA/RIMA, e ainda a audiência pública, a qual levará ao
conhecimento da comunidade o levantamento do possível impacto ambiental.
No
segundo
capítulo,
abordou-se
as
competências
constitucionais, a competência diante da Lei 6.938/81, e a competência diante da
resolução do CONAMA 237/97, levantando o aspecto polêmico da mesma, sua
possível inconstitucionalidade.
92
Diante das abordagens mostradas, dos diversos autores,
ficou aparente as divergências de cada um deles referente à competência entre
os entes licenciadores.
Restou
comprovado
que
ainda
hoje
falta
o
devido
cumprimento do art. 23, § único, ou seja, a elaboração da lei complementar,
disciplinando as atuais divergências quanto às competências.
No terceiro e último capítulo, o qual foi o tema central deste
trabalho, discorreu-se sobre a competência municipal para o licenciamento
ambiental diante da Resolução 237/97. Abordou-se primeiramente o Município
como ente da Federação, o qual causou muita surpresa autores notadamente
renomados como José Afonso da Silva, em não reconhecerem o Município como
ente da Federação.
As justificativas que José Afonso da Silva, ainda em conjunto
com Machado, não são de todo desconsideráveis, porém, ante a modernidade,
ante a necessidade de desenvolvimento, causa surpresa colocações, como por
exemplo: não existe uma Federação de Municípios, somente Federação de
Estados. Com tantas polêmicas, este foi um assunto mínimo a ser levado em
consideração. Pareceu uma celeuma de conceitos, e não um grande conflito a ser
levado em consideração.
Foram ainda abordada, a competência diante da Resolução
237/97, a grande maioria dos autores aceitam e elogiam referida resolução, com
algumas ressalvas quanto ao artigo 7º que eleva o licenciamento a nível único de
competência, infringindo assim a competência constitucional. Abordada também a
delimitação da competência do município para proceder ao licenciamento
ambiental através da abrangência do impacto, do interesse local, e não da
dominialidade área. Destacou-se também pontos polêmicos acerca da resolução
237/97 do CONAMA.
93
Diante da pesquisa realizada, tem-se as respostas aos
questionamentos efetuados no início do presente trabalho:
1- Realmente ainda apresentam-se aspectos polêmicos
decorrentes da distribuição de competências prevista na Resolução 237/97 do
CONAMA frente à lei 6.938/81;
2-
Com base nas doutrinas aqui apresentadas, pode-se
perceber e mostrar ponto de vista pessoal, no sentido que realmente encontra-se
amparada no art. 23 da CF/88 a competência dos Municípios para proceder ao
licenciamento ambiental, que atribui competência material comum a todos os
entes da federação. Contribui assim, para a descentralização da gestão ambiental
e efetividade do Sistema Nacional de Meio ambiente.
Observa-se que de acordo com os posicionamentos
doutrinários, a busca de pesquisa pela internet, a interpretação das normas
constitucionais, leis ordinárias e resoluções, as duas hipóteses levantada foram
confirmadas, pois há aspectos polêmicos diante da resolução 237/97 e ainda
pode-se constatar que a competência comum para os Municípios procederem ao
Licenciamento Ambiental estão amparadas no artigo 23 da Constituição Federal
de 1988.
Importante destacar que ainda faz-se necessário, e com
certa urgência, a elaboração da lei complementar disposta no parágrafo único do
art. 23 da Constituição Federal de 1988, para regular e dirimir as controvérsias
para com o licenciamento ambiental. Que já transcorreram 18 anos desde a
entrada em vigor de nossa Constituição, e até hoje mesmo sendo disposição legal
a elaboração da lei complementar ainda não foi instituída.
94
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS
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ambiental: princípio da supletividade. ? In Paisagem, Natureza e Direito =
Landscape, nature and law. São Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde.
2v. Trabalho apresentado no 9o Congresso Internacional de Direito Ambiental e
10o Congresso Brasileiro de Direito Ambiental, realizado em São Paulo nos dias
31 de maio a 3 de junho de 2005.
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Janeiro: Editora Lúmen Júris. 2004. p. 1.160.
BRASIL, Constituição federal, coletânea de legislação de direito ambiental.
Organizadora Odete Medauer, obra coletiva de autoria da Editora Revista dos
Tribunais. 3. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2004. p. 1.022.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. São Paulo:
Malheiros, 1996.
CASTRO, Débora Ibrahim Martins de; FERNANDES Rodrigo. O papel do ente
municipal para promover o desenvolvimento sustentável. ? In Paisagem,
Natureza e Direito = Landscape, nature and law. São Paulo: Instituto O Direito por
um Planeta Verde. 2v. Trabalho apresentado no 9o Congresso Internacional de
Direito Ambiental e 10o Congresso Brasileiro de Direito Ambiental, realizado em
São Paulo nos dias 31 de maio a 3 de junho de 2005.
CAVEDON, Fernanda de Salles; DIEHL, Francelise Pantoja. Licenciamento
ambiental em áreas costeiras. ? In Paisagem, Natureza e Direito = Landscape,
nature and law. São Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde. 2v. Trabalho
apresentado no 9o Congresso Internacional de Direito Ambiental e 10o Congresso
Brasileiro de Direito Ambiental, realizado em São Paulo nos dias 31 de maio a 3
de junho de 2005.
95
CAVEDON, Fernanda de Salles; Domingos Silva. A audiência pública como
instrumento de participação pública e acesso à informação nos processos
decisórios de licenciamento ambiental: espaço de cidadania ambiental? In
Paisagem, Natureza e Direito = Landscape, nature and law. São Paulo: Instituto O
Direito por um Planeta Verde. 2v. Trabalho apresentado no 9o Congresso
Internacional de Direito Ambiental e 10o Congresso Brasileiro de Direito
Ambiental, realizado em São Paulo nos dias 31 de maio a 3 de junho de 2005.
FARIAS, Paulo José Leite. Competência Federativa e Proteção Ambiental. p.
FINK, Daniel Roberto; Alonso, Hamilton Júnior; Dawalibi, Marcelo. Aspectos
jurídicos do Licenciamento ambiental. 1a ed. Rio de Janeiro: Forense
Universitária, 2000. p. 195.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 6.
ed. Ampl. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 488.
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GOMES, Sebastião Valdir, Direito ambiental brasileiro, 1a ed. Porto Alegre:
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KRELL, Andréas. Problemas do licenciamento ambiental no sistema nacional
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MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 6a ed. Revi.
Atual. e ampl. São Paulo: Editora Malheiros, 1996. p. 782.
96
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MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 2. ed.
rev. atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001.
MILARÉ, Edis, Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 3.ed.
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OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d´. O licenciamento Ambiental Municipal e o
Autolicenciamento. In Revista dos Direitos Difusos. p 3848 e 3849. Apud ASSIS
OLIVEIRA, Antônio Inagê de, O licenciamento ambiental. São Paulo: Iglu, 1999.
OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d´. O licenciamento Ambiental Municipal e o
Autolicenciamento. In Revista dos Direitos Difusos. p 3846. Apud VITTA,
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SILVA, Américo Luís da, Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais,
VOL 1. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. Apud MARTINS, Luciane
97
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Atual. São Paulo: Editora Malheiros, 2003. p. 878.
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JÚNIOR: Acadêmico de Direito do 5º ano da UNAMA (Universidade Federal da
Amazônia).Artigo elaborado como requisito para o 2º NPC da disciplina de direito
constitucional aplicado, turma 5-din3 (Ente Federado)
www.ibam.org.br/municipal/const88.htm. (Ente Federado)
www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html (Resoluções)
www.pgmfortaleza.se.gov.br/revistaPGM/vol04/04/19autonomiamunicipal. Autora:
Daniela Carvalho Cambraia, Estudante da Universidade Federal do Ceará
Estagiária da Procuradoria Geral do Município. Apud Castro, José Nilo. In Direito
municipal positivo. Belo Horizonte/MG: Livraria Del Rey,1991. (Ente Federado)
www.socioambiental.org/website/parabolicas. Licença em um único nível de
competência.
VAN ACKER, Francisco Thomaz. Breves considerações sobre a Resolução
237, do CONAMA, que estabelece critérios para o licenciamento ambiental.
In revista de Direitos Difusos. p. 3850.
98
ANEXOS
01 - Fotografias de um empreendimento “Aterro sanitário”
que obteve licenciamento ambiental. Passando por todas as etapas, obtendo a
licença prévia, a licença de instalação e a licença de operação. Obtendo ainda
autorização para supressão de vegetação e autorização para terraplanagem.
02- Modelos de licenças ambientais; sendo elas, licença
ambiental prévia, licença ambiental de instalação e licença ambiental de
operação.
99
FOTO nº 01 – Licença Prévia
Concedida na fase preliminar do empreendimento ou
atividade aprovando a localização e concepção, atestando a viabilidade
ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem
atendidos, nas próximas fases de sua implementação.
100
FOTO nº 02 – Licença de Instalação
Autoriza a instalação do empreendimento ou atividade
de acordo com as especificações constantes no plano, programas e
projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais
condicionantes, da qual constituem motivo determinante.
101
FOTO n° 03 – Licença de Instalação
102
FOTO nº 04 – Licença de Instalação
103
FOTO nº 05 – Licença de Instalação
104
FOTO nº 06 – Licença de Operação
Autoriza a operação de atividades ou empreendimentos, após a
verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores,
com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para
a operação.
105
FOTO nº 07 – Licença de Operação
106
MODELO DE LICENÇA AMBIENTAL PRÉVIA
A Fundação Municipal do Meio Ambiente (FUNDEMA), pessoa jurídica de direito público, criada pela Lei Municipal n°
2.419, de 27 de julho de 1990, regulamentada pelo Decreto Municipal n° 6.457, de 16 de outubro de 1990, no uso das
atribuições que lhe são conferidas pelo Art. 6° da Resolução n° 237, de 19 de dezembro de 1997, do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (CONAMA), e em conformidade com o firmado no Convênio de Cooperação Técnica e Delegação de
Encargos n° 12.279/2003-3, publicado no D.O.E. n° 17.265, de 22 de outubro de 2003, confere a presente Licença Prévia
a:
IDENTIFICAÇÃO DO EMPREENDEDOR
Nome: AUTO POSTO DOM GREGÓRIO LTDA – Marcelo da Fonsceca
Endereço: Av. Coronel Procópio Gomes, 1045.
Bairro: Bucarein
UF: SC
Município: Joinville
CGC/CPF n°: 043.765.619-59
Inscrição Estadual n°: x-x-x-x-x-x-x-x
Protocolo FUNDEMA n°: 13.022
Carac. do empreendimento segundo o Anexo 1 do Convênio supra-citado.
Atividade: Posto de Abastecimento de Combustíveis
Porte: PEQUENO
Potencial Poluidor/Degradador Geral: MÉDIO
Água: MÉDIO
Ar: PEQUENO
Código: 42 32 10
Classe: I B
Solo: PEQUENO
107
LOCALIZAÇÃO DO EMPREENDIMENTO
Bairro: Iririú
Endereço: Rua Janaúba, s/n
UF: SC
Município:: JOINVILLE
RESPONSÁVEL TÉCNICO
Nome: ENG. Cláudio Boehm Santangelo
ART:
Registro Profissional nº: CREA/SC 4608-1
TÉCNICO ANALISTA
Nome: Engº Sanitarista e Ambiental Rafael Ribeiro
Matrícula nº: 32.513-8
Registro Profissional nº: CREA/SC 055.012-7/D
Com as seguintes restrições:
- As contidas no processo de Licenciamento Ambiental e na Legislação Ambiental em vigor.
- Esta licença não autoriza o corte ou supressão de árvores, florestas ou qualquer forma de vegetação da Mata Atlântica,
bem como serviços de terraplanagem.
LOCAL E DATA
Local: Joinville/SC
Data: 11 DE MAIO DE 2006
108
Gerente da Unidade de Controle
Coordenador de Licenciamento
e Qualidade Ambiental
Presidente
Esta LP é válida pelo período de um ano a contar da presente data, e deve seguir rigorosamente os projetos
apresentados à FUNDEMA e aos demais órgãos da PMJ, os quais integram a presente.
OUTROS DOCUMENTOS
•
•
•
•
•
Solicitação para Licença Ambiental Prévia;
Declaração de alagamento e/ou inundação da área;
Cópia do Registro Geral do Imóvel;
Cópia da Consulta Amarela, nº 6130;
Croqui de localização e cópia do loteamento residencial.
CONDIÇOES GERAIS DESTA LICENÇA
1.
2.
3.
4.
5.
6.
A presente Licença Prévia permite a viabilidade de implantação de um Posto de Abastecimento de
Combustíveis, localizado na rua Janaúba, s/n, Iririú, no município de Joinville, em uma área de 3.215,43m2,
com inscrição imobiliária nº 13.31.21.77.0222.000 (matrícula 98.854 – Cartório de Registro de Imóveis – 1a
Circunscrição);
De acordo com a Lei Complementar 27/96 – Uso e Ocupação do Solo – a área é classificada como ZCD3B, e
conforme este zoneamento deverão ser obedecidos os dispostos na legislação municipal para a implantação do
empreendimento;
Deverá possuir sistema individual de tratamento de esgoto sanitário, se constituído por fossa séptica e filtro
anaeróbio, dimensionados conforme recomendações das Normas Técnicas NBR´s 7229/93 e 13.969/97,
respectivamente;
Se houver necessidade de alteração topográfica, o interessado deverá apresentar nesta Fundação projeto
detalhado de terraplanagem, com a indicação de responsável técnico pela execução, e obter, da
SEINFRA/UAP, o respectivo alvará, baseado em parecer técnico emitido por esta FUNDEMA;
Quanto à supressão de vegetação, se houver, o proponente deverá seguir aos dispostos em Autorização de
Corte, que deverá ser requerida à esta Fundação, apresentando para tanto o requerimento com inventário
florestal indicando, se houver, as áreas de preservação permanente, o estágio de regeneração da floresta, a área
de reserva legal em cumprimento à legislação vigente;
Deverão ser atendida a Resolução CONAMA 001/90, que preconiza os limites de emissão de ruídos, adotando
se necessário um sistema de tratamento acústico, apresentando o projeto assinado por profissional habilitado à
Fundema. Os limites de emissão permitidos para este zoneamento são de 55dBA das 07:00 às 19:00 horas e de
109
7.
8.
50dBA das 19:00 às 07:00 horas;
Deverão ser atendidos os dispostos na Lei Federal 4.771/65, que trata, entre outros, das áreas de preservação
permanente e ao disposto no Decreto Estadual 14.250/81, que regulamenta os dispositivos de controle e
melhoria da qualidade ambiental;
No que se refere a atividade propriamente dita, a Licença de Instalação deverá ser solicitada ANTES DO
VENCIMENTO DESTA, e será concedida mediante a apresentação das seguintes plantas e/ou documentos:
- Planta de detalhe e situação das instalações subterrâneas;
- Planta de detalhe e situação dos sistemas de retenção de resíduos de óleos e graxas e de tratamento
de águas residuárias;
- Estudo para implantação dos poços de monitoramento, constituído de laudo técnico com perfil
geológico do terreno (com determinação da profundidade do aquífero freático) e planta de localização
e perfil construtivo dos poços de monitoramento, em número mínimo de 3 (três);
- Projeto do sistema de tratamento de efluentes domésticos apto a atender a demanda instalada e aos
padrões de lançamento preconizados na Resolução CONAMA 357/05;
OBS.: Todos os itens acima deverão seguir, dentre outras, a referência legislativa e norminativa
abaixo, cujo conhecimento é imprescindível para o desenvolvimento dos projetos, notadamente
quanto ao funcionamento do Posto de Abastecimento, Lubrificação e Lavação:
- Decreto n° 10.119/2001, (municipal);
- Lei Complementar n° 76/99, (municipal);
- Lei 134/02, (municipal);
- Resolução CONAMA n° 273/2000;
- Instrução Normativa n° 1 da FATMA.
9.
A FUNDEMA poderá modificar as condicionantes, medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar a
presente licença, caso ocorra:
- violação ou inadequação de qualquer condicionante, exigência ou normas legais;
- omissão ou falta de informações que subsidiam a expedição da presente licença;
- superveniência de graves riscos ambientais e/ou saúde pública.
CONDIÇÕES GERAIS
110
MODELO DE LICENÇA AMBIENTAL DE INSTALAÇÃO
FUNDAÇÃO MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE
LICENÇA DE INSTALAÇÃO (LI)
Processo nº
URB - 0030
02/06
LI n°
A Fundação Municipal do Meio Ambiente (FUNDEMA), pessoa jurídica de direito público, criada pela Lei Municipal n°
2.419, de 27 de julho de 1990, regulamentada pelo Decreto Municipal n° 6.457, de 16 de outubro de 1990, no uso das
atribuições que lhe são conferidas pelo Art. 6° da Resolução n° 237, de 19 de dezembro de 1997, do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (CONAMA), e em conformidade com o firmado no Convênio de Cooperação Técnica e Delegação de
Encargos n° 12.279/2003-3, publicado no D.O.E. n° 17.265, de 22 de outubro de 2003, confere a presente Licença de
Instalação a:
IDENTIFICAÇÃO DO EMPREENDEDOR
Nome: Município de Joinville
Endereço: Rua Hermann August Lepper, 10
Bairro: Centro
UF: SC
Município: Joinville
CGC/CPF n°: 83.169.623/0001-10
Inscrição Estadual n°: xxxxxxxxxxxxxxxx
Vinculada à LI n°: 002/04 (Renovação), LI 06/05
(alterada)
Protocolo FUNDEMA n°:
CARACTERÍSTICAS DO EMPREENDIMENTO SEGUNDO O ANEXO I DO CONVÊNIO SUPRA-CITADO
Atividade: Condomínio Habitacional Celestino Cândido de Oliveira
Porte: Médio
Potencial Poluidor/Degradador Geral: Médio
Água: Pequeno
Ar: Pequeno
Código: 71.11.00
Classe: II
Solo: Médio
111
LOCALIZAÇÃO DO EMPREENDIMENTO
Endereço: Rua Rodolfo C. Schoene, s/n
Município: Joinville
Bairro: Boehmerwald
UF: SC
RESPONSÁVEL TÉCNICO
Nome: Cassiano Garcia da Silva e Cristina Santos de Chaves
ART: 2176140-1 e 2207296-2
Registro Profissional nº: CREA/SC nº 027.761-3 e 032156-5
TÉCNICO ANALISTA
Nome: Rafael Ribeiro
Matrícula nº: 32513 - 8
Registro Profissional nº: CREA/SC 55012-7/D
Com as seguintes restrições:
- As contidas no processo de licenciamento e na legislação ambiental em vigor;
- Esta licença não autoriza o corte ou supressão de árvores, florestas ou qualquer forma de vegetação da Mata Atlântica,
bem como serviços de terraplanagem.
LOCAL E DATA
112
Local: Joinville/SC
Data: 09/feveiro/06
Gerente da Unidade de Controle
Coordenador de Licenciamento
e Qualidade Ambiental
Presidente
Esta LI é válida pelo período de 1 (ano) a contar da presente data, e deve seguir rigorosamente os projetos apresentados à
FUNDEMA e aos demais órgãos da PMJ, os quais integram a presente.
DOCUMENTOS ANEXOS
•
•
•
•
Licença Prévia para atividades de condomínio residencial;
Licenças prévias com dispensa de Licença de Instalação – LP/047/04 e Licença de Operação – LO/228/04 (referente aos
serviços de terraplanagem);
Autorização de corte de vegetação 009/04
Projeto de drenagem de águas pluviais e de tratamento do esgoto sanitário e ART do responsável técnico.
113
CONDIÇÕES GERAIS DESTA LICENÇA DE INSTALAÇÃO
1.
Esta Licença renova a autorização para implantação de conjunto habitacional popular em área localizada na Rua Rodolfo C.
Schoene, s/n, bairro Boehmerwald município de Joinville. As instalações do conjunto habitacional abrangem uma área de
43.456,00m2 registrada sob o no 4.697, na 1a Circunscrição da Comarca de Joinville. Àrea total será distribuída:
Área total do imóvel: 43.456,00 m²
Área remanescente: 12.399,33 m²
Área de manutenção de floresta (Decreto Estadual 5.835/02): 5.856,34 m²
Área dos Lotes (33unidades): 11.026,01 m²
Área de arruamento: 7.900,65 m²
Área verde: 2.990,34 m²
Área de equipamentos público municipal: 3.283,33 m²
2. Implantação dos seguintes sistemas de controle ambiental:
2.1- Sistema de drenagem das águas pluviais de acordo com as diretrizes da PMJ, mencionadas no MI 970/05 da SEINFRA/DD;
2.2- Sistema unifamiliar de tratamento do esgoto sanitário, em unidades de fossa séptica com volume de 2,14m3 e filtro anaeróbio com
volume de 1,63m3, dimensionados de acordo com as NBR´s 7229/93 e 13969/97, respectivamente. Conforme projeto de tratamento
realizado pelo responsável técnico, Eng. Cassiano Garcia da Silva (ART2176140-1), SEINFRAD PMJ.
2.3- Coleta e destinação final adequada aos resíduos sólidos gerados;
3.
Durante a implantação das obras deverão ser respeitados os dispostos no Decreto Estadual 14.250/81, que regulamenta
dispositivos de controle e melhorias da qualidade ambiental;
4. Deverão ser respeitadas, se houver, as áreas de preservação permanente estabelecidas pela Lei Federal 4.771/65;
5. Esta Licença de Instalação é renovação da LI 002/04 e alteração da LI 006/05 concedida por esta Fundação.
6. Deverá ser averbada, a cada escrituração dos lotes, a obrigatoriedade da instalação do sistema individual de tratamento de esgoto
sanitário.
114
7. A FUNDEMA mediante decisão motivada poderá modificar as condicionantes, medidas de controle e adequação, suspender ou
cancelar a presente licença, caso ocorra:
- VIOLAÇÃO ou INADEQUAÇÃO de qualquer condicionante, exigência ou normas legais;
- OMISSÃO ou FALTA de informações que subsidiaram a expedição da presente licença;
- SUPERVENIÊNCIA de graves riscos ambientais e/ou saúde pública;
- OPERAÇÃO inadequada dos sistemas de controle ambientais.
8. O empreendedor deverá requerer a Licença de Operação, antes do vencimento desta LI.
9. Deverá cumprir o disposto no MI175/06/FUNDEMA que solicita alteração do termo de compromisso apresentado a esta
FUNDAÇÃO (MI339/SH), protocolado sob no10.834/05, que refere-se à averbação da área da reserva legal de 5.195,70m2,
(conforme projeto apresentado) em atendimento ao Decreto Estadual 5.835/02, para 5.856,34m2 no final da construção do
empreendimento, quando o Loteamento for registrado em cartório. Ou registro da área de reserva legal em cartório, conforme
já solicitado no item 5 da LI 0002/04.
CONDIÇÕES GERAIS
I. A presente Licença está sendo concedida com base nas informações constantes no Requerimento apresentado pelo interessado, e não
dispensa e nem substitui Alvarás ou Certidões de qualquer natureza, exigidas pela Legislação em vigor.
II. Deverá ser requerida a Licença de Operação antes do início previsto para o funcionamento, que não será concedida caso não tenham
sido atendidas as restrições e as condições de validade constantes nesta Licença.
Caso venham a ser constatadas outras fontes de degradação ambiental por ocasião da vistoria para fins de concessão da Licença de
Operação, as mesmas deverão ser controladas de acordo com o Disposto no Decreto nº 14.250, de 7/6/1981, e demais normas técnicas
operacionais dele decorrentes, sob pena de não concessão da Licença de Operação.
115
MODELO DE LICENÇA AMBIENTAL DE OPERAÇÃO
A Fundação Municipal do Meio Ambiente (FUNDEMA), pessoa jurídica de direito público, criada pela Lei Municipal n°
2.419, de 27 de julho de 1990, regulamentada pelo Decreto Municipal n° 6.457, de 16 de outubro de 1990, no uso das
atribuições que lhe são conferidas pelo Art. 6° da Resolução n° 237, de 19 de dezembro de 1997, do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (CONAMA), e em conformidade com o firmado no Convênio de Cooperação Técnica e Delegação de
Encargos n° 12.279/2003-3, publicado no D.O.E. n° 17.265, de 22 de outubro de 2003, confere a presente Licença de
Operação a:
IDENTIFICAÇÃO DO EMPREENDEDOR
Nome: INDÚSTRIA DE CORDAS JOINVILLE LTDA.
Endereço: Rua Parati, esq. BR 101 Km 45
Bairro: Nova Brasília
UF: SC
Município: Joinville
CGC/CPF n°: 83.063.602/0001-15
Inscrição Estadual n°: 252.212.568
Vinculada à LI n°: ISENTO
Protocolo FUNDEMA n°: 11837/06
Carac. do empreendimento segundo o Anexo 1 do Convênio supra-citado.
Atividade: INDÚSTRIA DE ARTEFATOS DE CORDOARIA
Porte: PEQUENO
Potencial Poluidor/Degradador Geral: PEQUENO
Água: PEQUENO
Ar: PEQUENO
Código: 23.21.00
Classe: IA
Solo: PEQUENO
116
LOCALIZAÇÃO DO EMPREENDIMENTO
Bairro:
Endereço: O MESMO ACIMA
UF: SC
Município: Joinville
RESPONSÁVEL TÉCNICO
Nome:
ART:
Registro Profissional nº:
TÉCNICO ANALISTA
Nome: Engª Patrícia Di Stephano
Matrícula nº: 13.033-1
Registro Profissional nº: 13.300.523
Com as seguintes restrições:
Q
- As contidas no processo de Licenciamento Ambiental e na Legislação Ambiental em vigor.
- Esta licença não autoriza o corte ou supressão de árvores, florestas ou qualquer forma de vegetação da Mata Atlântica,
bem como serviços de terraplanagem.
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LOCAL E DATA
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Local: Joinville/SC
Data: 23 de fevereiro de 2006
Gerente da Unidade de Controle
Coordenador de Licenciamento
e Qualidade Ambiental
Presidente
G
Esta LO é válida pelo período de 1 (um) ANO a contar da presente data, e deve seguir rigorosamente os projetos
apresentados à FUNDEMA e aos demais órgãos da PMJ, os quais integram a presente
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DOCUMENTOS ANEXOS
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requerimento para licença ambiental;
fatura de água (cópia);
declaração de coleta de papelão, polipropileno e poliamida, feito pela Copa Comércio de Papel, em
13/12/05 e a LO nº 0191/05, emitida pela FUNDEMA desta empresa (cópia);
cadastro da pessoa jurídica (cópia);
contrato social (cópia);
alvará 2005 (cópia);
recibo nº 2549 referente à limpeza da fossa/filtro, em 24/03/05 (cópia).
CONDIÇÕES GERAIS DESTA LICENÇA
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
A presente Licença de Operação permite apenas o exercício das atividades correspondentes ao código de
classificação do Convênio de Cooperação Técnica e Delegação de Encargos citado no verso deste.
Com relação ao controle de ruídos, este deverá obedecer aos limites estabelecidos pela Resolução
CONAMA 001/90, adotando se necessário, um sistema de isolamento acústico. O limite do nível sonoro
permitido para este zoneamento é de 55 dB das 7:00 às 19:00 horas, e de 50 dB das 19:00 às 7:00 horas;
Esta Fundação deverá ser informada sobre qualquer alteração das atividades para que sejam verificados os
respectivos controles ambientais.
Deverá atender a Lei Federal 4.771/65, artigo 2º, que dispõe, entre outras, sobre as áreas de preservação
permanente, assim como atender os dispostos no Decreto Estadual 14.250/81 que dispõe sobre a proteção e
a melhoria da qualidade ambiental.
Esta Licença será cancelada caso não obedeça as restrições contidas no processo de licenciamento
ambiental e a Legislação Ambiental em vigor.
Este estabelecimento está dispensado de requerer as licenças prévia e de instalação.
Esta LO deverá ser afixada em local visível, para efeitos de fiscalização.
É OBRIGATÓRIA A RENOVAÇÃO DESTA LICENÇA
o empreendedor deverá solicitá-la ANTES DO SEU VENCIMENTO.