STN/CCONT/GENOP
Ata de Reunião
1. Identificação do Documento
Projeto: 2.ª Reunião do Grupo Técnico de Padronização de Procedimentos Contábeis (tarde)
Coordenador: Selene Peres Peres Nunes
Arquivo/versão:
Relator do Documento: Alexandre Fineas
Data da Preparação: 11/12/07
2. Identificação da Reunião
Data da Reunião: 05/12/07
Horário: 14:20 h
Local: Mini-auditório STN
Coordenador da Reunião: Paulo Henrique Feijó da Silva
Telefone: 3412-3011
Objetivo da Reunião: Discutir assuntos pertinentes ao Grupo Técnico de Padronização de Procedimentos Contábeis.
3. Participantes da Reunião
Nome
Empresa/Área
Paulo Henrique Feijó
CCONT/STN
Selene Nunes
CCONT
Alex Teixeira
CCONT
Susane Pereira Ilha
CCONT
Alexandre Fineas
CCONT
Roberto Hochino
CCONT
Luisa Helena Cavalcante
COREM/STN
Diana Vaz de Lima
CFC
Luiz Genédio
ATRICON
Marcos P. Miguel
ATRICON
Patrícia Pagnussatti
ATRICON
Adilson da Luz
ATRICON
Maria Laídes H. Flatin
TCE-TO
Nevelis Scheffer Simão
TCE-SC
Sônia Endler
TCE-SC
Verônica Holanda
TCU
José Rafael Corrêa
CNM
Lucy Fátima de A Barros
ABRASF
Hélio Carlos Gehrke
ABM
Email
Telefone/Ramal
4. Síntese da Reunião
A Sra. Selene abriu a reunião na parte da tarde resumindo, em linhas gerais, para aqueles que estavam
ausentes pela manhã, o objetivo da Instrução de Procedimentos, qual seja o de consolidar as Notas
Técnicas, identificando as lacunas existentes, com foco nas mudanças de cultura, tais como: o aspecto
Documento:
Data:
Versão:
Página:
Ata de Reunião
31/3/2008
1
1 / 10
STN/CCONT/GENOP
patrimonial do RPPS; o caráter contributivo e a importância disso para as gerações futuras; a necessidade
de se registrar o déficit financeiro e o déficit atuarial de forma separada; a necessidade de se ter unidade do
RPPS, sem que isso imprima perda de transparência, ou seja, mantendo a capacidade de segregar as
informações por Poder e Órgão, até porque, em virtude do caráter contributivo, é preciso segregar
individualmente.
A Sra. Diana interrompe questionando porque é preciso entrar nesse assunto na Instrução se já há um livro
do MPS, elaborado por ela, explicando os lançamentos. A Instrução correria o risco de apresentar
lançamentos que o MPS não reconheceria posteriormente. A Sra. Selene contra-argumenta dizendo que
não há intenção de substituir ou repetir o livro. O objetivo da Instrução é dar um embasamento para os
contadores em pontos importante do RPPS que não estão sendo observados. A Sra. Diana sugere que a
Instrução complemente o livro e, para não ficar perecível, não contenha lançamentos, pois é mais
interessante falar da questão técnica, fundamental, de forma teórica, do que de débito e crédito. Externa a
preocupação com o fato de os lançamentos escolhidos na Instrução não serem os fundamentais, dizendo
que seria mais interessante mostrar, fazendo menção ao livro, os lançamentos da provisão matemática, que
possui uma tipicidade própria, mais complexa. Além disso, há questões que os contadores ainda estão
avaliando como devem ser tratadas, como, por exemplo, a questão atuarial e o parcelamento de débitos.
Este último é uma conta redutora da conta provisão e mostrar o lançamento dessa rotina não é fácil. É mais
interessante dizer que o parcelamento de débitos é um passivo permanente, faz parte da dívida fundada, só
que, no regime próprio, é uma conta redutora da provisão matemática. Contudo, é difícil colocar isso em
termos de débitos e créditos.
A Sra. Selene retorna ao ponto inicial, destacando que o fundamental é enfocar o que se tem certeza que
não foi absorvido culturalmente em cinco a dez páginas, de modo que as pessoas possam ser alertadas
sobre algumas práticas que precisam ser alteradas. A Sra. Diana concorda que a Instrução deveria induzir a
uniformidade de práticas na Administração Pública e começa a fazer sugestões. Sugere destacar
tipicidades como o tratamento da carteira de investimento, que ora é inversão financeira, ora não é. Cita a
obrigação de a contribuição patronal ser classificada como intra-orçamentária, comentando que foi difícil
assimilar a mudança e explicar confundiria mais. A Sra. Selene explica que a apresentação da “intra” na
Instrução já foi combinada pela manhã.
A Sra. Selene relembrou alguns aspectos considerados deficientes: a provisão matemática; o parcelamento
de débitos; a diferença entre financeiro e atuarial. Se não houver intenção de fazer a confusão conceitual
entre financeiro e atuarial, a Instrução irá esclarecer; se houver, a Instrução fará um contraponto técnico. O
Grupo retoma a discussão realizada pela manhã, referente à diferença de tratamento entre os aportes
financeiros para cobertura de déficit orçamentário e o atuarial, e os reflexos na Despesa com Pessoal. A
Sra. Diana afirma entender que o déficit atuarial é amortização de dívida. A Sra. Selene explica que
amortização da dívida strictu sensu refere-se a dívidas passadas e o déficit atuarial é obtido trazendo-se a
valor presente a expectativa de pagamentos e recebimentos futuros. O aporte é realizado hoje para manter
o equilíbrio entre gerações.
A Sra. Diana questiona a utilização de alguns termos contábeis. Há dois termos que são sinônimos: passivo
atuarial e provisão matemática previdenciária. O atuário projeta o que se vai pagar de aposentadoria, tanto
para a geração que já se aposentou, como para a que está contribuindo hoje e irá aposentar-se no futuro e
para a geração que ainda irá contribuir. Esse é o passivo atuarial, que é diferente do déficit atuarial, e será
deduzido de todas as contribuições do ente público, que inclui tanto as contribuições para essa massa de
inativos como para os ativos, e também todas as contribuições dos servidores. As contribuições patronais
reduzem a provisão, ou seja, tratam-se de contas redutoras. Quando os recebimentos não cobrem os
pagamentos, tem-se um passivo atuarial. Só que, por outro lado, já são poupados recursos que sobram do
fluxo de pagamentos; sobra pouco, mas o que sobra, é capitalizado para pagar a massa. Déficit atuarial é a
provisão líquida menos o que se capitalizou. A Sra. Diana concorda com a Sra. Selene que todo o dinheiro
que entra no caixa do RPPS, ou seja, a contribuição patronal, a contribuição do servidor e o parcelamento
de débito, quando há atraso, paga os benefícios e o que sobra vai para a carteira de investimentos.
Orçamentariamente, existem as contas de receita patronal, de servidor, para amortização de déficit atuarial
e de parcelamento de débitos, todas contabilizadas corretamente. No entanto, financeiramente, os recursos
referentes aos servidores ativos não deveriam ser utilizados pagar os inativos; deveriam ser capitalizados,
pois o regime é de capitalização. No entanto, a contribuição da massa que já se aposentou não é suficiente
para pagar os benefícios que esta recebe; a diferença, então, deveria ser coberta pelo governo, na forma de
aporte para amortização. Como o governo não tem dinheiro, o regime faz o que se chama de repartição
simples: o regime paga, com os recursos que ingressam, a massa que já está aposentada. O momento
ainda é de transição do regime de repartição simples para o de capitalização; haverá um momento em que
os ativos custearão somente as suas aposentadorias. Hoje, a maior parte dos entes públicos é deficitária
Documento:
Data:
Versão:
Página:
Ata de Reunião
31/3/2008
1
2 / 10
STN/CCONT/GENOP
atuarialmente e, não, financeiramente. Uma saída para o governo seria amortizar essa dívida atuarial,
vendendo patrimônio. Na prática, no entanto, enquanto isso não ocorrer, essa dívida atuarial será dívida
fundada.
O outro é que a alíquota está sendo ajustada. Quando o governo estabeleceu que seria 11 e 11 (alíquotas
de contribuição patronais e do servidor para o regime) o equilíbrio financeiro atuarial mínimo, em vários
estudos, esse 11 é mais que o equilíbrio dele. Ele não precisa de 22%; ele precisaria de 18% ou 15%. A
diferença da alíquota está amortizando o déficit atuarial. Quem está contribuindo hoje na ativa está
ajudando a pagar uma dívida que não é dele, servidor; é do governo. Por que o equilíbrio dele, se
considerar que ele vai trabalhar 40 ou 50 anos e vai receber 20 anos de benefício, ele está pagando uma
alíquota além do que ele deveria pagar, se houvesse um regime de capitalização. Só que o governo na
prática faz repartição. Porque ele não tem como amortizar hoje esse déficit atuarial. Aí o governo usa um
dinheiro que deveria está capitalizado para quem já está aposentado.
A gente tem de conseguir achar uma saída financeira, pois patrimonial e contábil já é contabilizado. Mas
como o recurso entra numa conta só para pagar todo mundo, então na prática é repartição. Como o
governo federal está contratando muito, o fluxo financeiro está melhorando. Isso está ajudando a amortizar
o déficit atuarial.
Nesse momento, a Sra. Selene chama a atenção para outras questões. Alguns entes não conseguem
calcular o RGF, em particular, a despesa com pessoal por Poder e Órgão, pois as receitas entram no fundo
e as despesas saem pelo fundo sem serem segregadas. A Sra. Diana interrompe ponderando que isso não
deveria estar acontecendo, pois tudo que sai da conta do Tesouro, seja na forma de repasse, seja na forma
de receita intra, é gasto de pessoal. A Sra. Patrícia discorda dizendo que nem tudo; as amortizações de
débito não, nem as de passivo atuarial. A Sra. Diana reafirma a posição que tudo que sai da fonte Tesouro
é gasto com pessoal, pois estão sendo tirados de recursos do governo. A Sra. Patrícia permaneceu
discordando.
Outra questão é a presença de um condomínio. Segundo a Sra. Selene, os limites de pessoal na LRF são
estabelecidos por Poder e Órgão. Existe uma tentativa de se fazer um condomínio de limites, pois alguns
estão folgados nos limites e outros não. Como os inativos representam uma boa fatia das despesas como
pessoal, se aplicar o condomínio dentro do RPPS e disser que uma determinada conta é de inativo de um
ou de outro (Órgão/Poder), caso não haja transparência, pode-se facilmente burlar o limite de pessoal da
LRF.
Outra questão, complementa a Sra. Selene, é institucional; a falta de um entendimento de que as regras do
RPPS se aplicam independentemente do formato administrativo do regime. Alguns dizem que possuem um
fundo e não se aplica as regras; outros dizem que possuem uma empresa não dependente e também
afirmam que as regras não aplicáveis. Outros dizem que vão ser criados dois fundos, um para frente e outro
para trás, considerando que um entra para o limite e outro não. Há outros casos em que o Ministério Público
não consegue enxergar se os limites estão corretos ou não, pois existem gastos com inativos de
pensionistas diferenciados, bem como contribuições diferenciadas. Então, tem de se fazer valer a lógica de
Poder e Órgão na receita e na despesa para se enxergar efetivamente se há equilíbrio ou não. Por fim,
existem casos em que, as coisas já estavam emboladas, se cria um fundo para embolar mais ainda as
contas e não se ter transparência por Poder e Órgão.
O importante, conclui a Sra. Selene, é que posa existir uma unidade gestora única, mas deve haver
transparência ao que está sendo feito, discriminando por Poder e Órgão as entradas e saídas de recursos;
não pode ser uma caixa preta.
O outro lado da questão é que o déficit financeiro entra para o limite de gasto com pessoal e a cobertura do
atuarial não entra; então se faz um aporte como atuarial e depois usa como se financeiro fosse. Deve-se dar
um jeito de se separar essas coisas. Algo precisa ser feito.
Nesse instante é retomada a discussão sobre qual momento se deve apropriar a despesa com pessoal para
o cálculo do RGF; se no momento da saída do recurso do Poder e Órgão ou se no momento da entrada no
RPPS.
A Sra. Diana apresenta outra questão que não teria ficado claro em outras notas técnicas. Quando se
colocou o pagamento de inativos dentro de uma mesma unidade gestora como outras despesas correntes,
algumas pessoas afirmaram que havia quebrado todas as projeções que estavam sendo feitas. Na verdade
não aconteceu isso, pois a unidade gestora única é uma unidade nova. Quando ela recebe a contribuição
patronal e a do servidor, esses valores apontam para a despesa de pessoal de quem mandou os recursos.
Lá na origem, complementa a Sra. Patrícia.
Documento:
Data:
Versão:
Página:
Ata de Reunião
31/3/2008
1
3 / 10
STN/CCONT/GENOP
Não se mexeu nas projeções, concluiu a Sra. Diana. Em temos numéricos, exemplifica que quando uma
prefeitura contabiliza uma despesa de folha em dez mil, e uma contribuição de servidor de mil e cem, essa
contribuição de servidor é uma continuação, então já entrou nos dez mil. Aí, no regime, entra como receita
de contribuição de servidor; quando o regime paga benefício, ele paga como outras despesas correntes,
não é despesa de pessoal dele.
A Sra. Selene afirma não ver problema nenhum em ser isso contabilizado com outras despesas correntes,
pois isso está vinculado a outras despesas de pessoal; isso está vinculado ao caráter da entidade RPPS,
que presta um serviço, por isso é despesa correte. Porém, isso não impede que, na hora de a consolidação
ser feita, se pegue as informações, claramente, onde estiverem para compor as despesas de pessoal.
A Sra. Diana observa que as despesas de pessoal, já encaminhadas pelas prefeituras, com a patronal e a
consignação, e juntando em uma mesma conta do RPPS.
Iniciou-se um debate sobre a segregação de massa. A Sra. Diana observa que alguns regimes, diante da
situação calamitosa do equilíbrio atuarial, acham mais fácil fazer uma segregação de massa, ou seja, parte
da massa de inativos o regime paga e outra parte o ente paga. Quando o regime paga é classificado como
outras despesas correntes; quando o ente paga é despesa de pessoal. A criação de um regime próprio de
previdência, ao contrário do que alguns entes acreditam, não flexibiliza os limites de despesa com pessoal.
A segregação de massa é importante, porém, tem de haver transparência. A Sra. Selene alerta que existem
aqueles entes que acham que a criação do regime flexibiliza e têm outros que estão segregando somente
para burlar os limites. A Sra. Diana observa que a legislação atual induz a isso; porém, o que acontece é
que o Ministério deixa a legislação frouxa, aí como a contabilidade não tem competência para amarrar, o
contador vai ter de pegar alguma coisa daqui (da Instrução); o pessoal está aprontando porque está
havendo brecha.
Nesse instante, a Sra. Selene aponta que a Instrução de Procedimentos, estrategicamente, tem por objetivo
não simplesmente repetir a legislação ou outros regulamentos. O objetivo seria pegar o que se tem de
essencial, fundamental, aquilo que se percebe uma lacuna a ser preenchida, e que existe um espaço para a
mudança de cultura e apontamento para uma correta orientação. Existem muitos contadores solicitando
orientação, que muitas vezes necessita de um suporte técnico; não vai substituir a normatização vigente. A
Instrução de Procedimentos, complementa a Sra. Selene, será um instrumento complementar para os
demonstrativos; deverá orientar quais os lançamentos a serem feitos e como a contabilidade será arrumada
e de onde vai sair a informação que será utilizada depois. Não basta escrever, no demonstrativo, cobertura
para déficit financeiro, cobertura para déficit atuarial, se o contador registra num ou noutro conforme a
conveniência. É preciso haver algum instrumento amarrando, para que o registro corresponda, de forma
fidedigna, a realidade, e os relatórios possam também expressar a realidade do ente.
A Instrução de Procedimentos apresentada, prossegue a Sra. Selene, é um texto preliminar e deverá ser
incorporada de muitas alterações. Seria interessante, segundo ela, incorporar algumas observações que ela
fez em relação à LRF. Com isso, a Sra. Selene apresentou um texto de cinco páginas intitulado “A lei de
responsabilidade fiscal e a previdência”. Inicialmente a Sra. Selene pensou em ser uma seção ou não. Mas
que o mais importante seria fazer uma discussão sobre o mérito dos argumentos do texto, sendo que o
aprovado poderia ser desmembrado ou incorporado na íntegra.
A Sra. Selene inicia uma leitura do texto. Iniciam-se comentários sobre o texto.
Na questão “despesas com inativos e pensionistas”, a Sra. Diana observa que seria interessante diferenciar
textualmente, de forma didática, o que é a despesa com pessoal para o RPPS: a contribuição patronal e a
contribuição do servidor. Se continuar apresentando que o pagamento de inativos e pensionistas é despesa
de pessoal, o parâmetro aqui não é esse; pagamento de inativos e pensionistas é despesa corrente.
Despesa de pessoal é a fonte de pagamento que originou os recursos para pagar inativos e pensionistas; o
dinheiro que veio da contribuição patronal e dos servidores para pagar os benefícios, isso sim é despesa de
pessoal. Déficit atuarial não é despesa de pessoal; o dinheiro que veio para amortizar o déficit atuarial, o
repasse para cobertura do déficit, quando sai do ente público, é despesa com pessoal. Tudo que sai da
fonte 100 para pagar.
Nesse instante, a Sra. Diana apresenta uma hipótese de como seria a correta contabilização dos tópicos
acima. A cobertura de déficit funciona como um repasse. A prefeitura, deficitária no orçamento, tem de
pagar 100 de benefício e a contribuição patronal é 80. Daí a prefeitura tem de pagar 20, orçamentariamente,
pois legislação diz que ela é responsável pelo déficit; isso é despesa de pessoal.
No entanto, a prefeitura quando opta por não mandar os 20, orçamentariamente, reconhece o mesmo valor
como dívida atuarial, manda os “mesmos” 20 para amortizar o déficit atuarial. Só que para amortizar o
Documento:
Data:
Versão:
Página:
Ata de Reunião
31/3/2008
1
4 / 10
STN/CCONT/GENOP
déficit, antes ele tem de reconhecer esse déficit. Mas ninguém está reconhecendo porque é uma dívida
fundada muito alta. Então, estão mandando com um nome uma dívida que ele não tem; ao invés de mandar
como amortização de dívida, alguns entes estão mandando como amortização de déficit atuarial, só eles
não contabilizaram a dívida.
Nesse instante, a Sra. Selene relembra a discrepância do cálculo atuarial do estado de Tocantins, que
baixou de 80 milhões para 35 de um ano para outro.
A Sra. Diana explica que o problema está na legislação. A portaria MPAS 4992/99 diz quais as regras de
atuária; que segundo a Sra. Diana é muito abrangente. As regras deveriam ser mais amarradas, pois as
discrepâncias, da ordem que ocorreu em Tocantins, são válidas; a legislação deixa para o mercado.
A Sra. Selene afirma ser completamente discricionário. Se é discricionário, e o sujeito tem um incentivo para
ficar fora dos limites de pessoal, é óbvio que ele vai fazer isso.
A Sra. Diana observa que para ele fazer de forma correta ele deveria ter reconhecida a dívida fundada; e
ninguém reconheceu. O déficit atuarial somente poderá ser amortizado se ele entrar na dívida fundada da
prefeitura (do ente). E esse ônus ele não quer. A Sra. Patrícia discorda da posição. Para ela, isso é o
parcelamento de débitos, o passivo atuarial é lá no regime. É outra coisa afirma ela. A Sra. Diana explica
que o déficit atuarial, via de regra, tem de ser reconhecido como dívida fundada também. A Sra. Patrícia
afirma que se o passivo atuarial teria de estar registrado na dívida fundada do ente, o ativo também deveria
estar registrado no RPPS.
A Sra. Diana explica novamente que ele não está mandando esse dinheiro como amortização de déficit
atuarial, porque ele não tem essa dívida. Não tem como mandar. A conta é como se fosse conta vinculada,
quando o regime contabiliza amortização de parcelamento de débitos é uma conta; amortização de déficit
atuarial, tem outra conta; o regime só vai contabilizar uma amortização de déficit atuarial se o ente amortizar
uma dívida, só que esse ente não tem a dívida registrada.
A Sra. Selene apresenta a hipótese de que, como se pega na entrada, no ente, ao juntar tudo no RPPS,
não tem como reconstruir a história disso. Ele manda como atuarial, e depois quando chega lá ele muda
isso para o financeiro. A Sra. Diana insiste em dizer que não tem como ele mandar como atuarial, porque
ele não registrou na dívida fundada. Nesse instante, há uma discordância de que ele manda ou não manda.
A Sra. Diana afirma que os únicos recursos enviados para o regime são a contribuição patronal, a dos
servidores e o parcelamento de débito.
A Sra. Patrícia aponta a situação de alguns municípios do Rio Grande do Sul, que fizeram o cálculo atuarial;
tem alíquota suplementar para amortização de passivo atuarial; o passivo está registrado no passivo
exigível a longo prazo do regime de previdência; e a prefeitura está amortizando esse passivo atuarial como
despesa orçamentária.
Depois de um tempo de discussão, analisando o plano de contas do RPPS, a Sra. Diana e a Sra. Patrícia
perceberam que a amortização de passivo atuarial por meio de uma alíquota suplementar não é uma
amortização no senso estrito da palavra; trata-se de uma redução do passivo atuarial, que irá reduzir o
passivo atuarial no próximo cálculo do atuário.
A Sra. Diana, nesse instante, concorda que a alíquota suplementar deverá entrar para o cálculo do limite de
pessoal; na prática é a solução da contabilidade para o déficit atuarial pela via não patrimonialista.
A Sra. Patrícia afirma que, no caso do Rio Grande do Sul, a alíquota suplementar está sendo utilizada para
capitalização do regime, pois os regimes não possuem problemas financeiros; não é reconhecido como
despesa de pessoal.
A Sra. Diana pondera que os entes só poderão deixar de computar a alíquota suplementar como despesa
de pessoal no dia em que for reconhecida a dívida.
A Sra. Patrícia discorda que os valores pagos para a alíquota suplementar devam ser utilizados no cálculo
do limite de pessoal. Em sua avaliação os pagamentos estão fora do período de competência; são
despesas futuras, mas é do grupo 31 porque é contribuição patronal.
A Sra. Selene interpreta as colocações a Sra. Diana, que estava raciocinando a questão da dívida em
termos patrimoniais, ou seja, o que o ente deverá pagar no futuro, deveria ser reconhecido hoje e registrado
hoje como dívida. O problema é que se entende como dívida não inclui essa questão atuarial; dívida é um
conceito de um ônus advindo do passado, diferencia-se do conceito de dívida atuarial, que representa
Documento:
Data:
Versão:
Página:
Ata de Reunião
31/3/2008
1
5 / 10
STN/CCONT/GENOP
desequilíbrios futuros. Dessa forma, a dificuldade está em reconhecer uma dívida que para o regime não
existe, pois se trata de uma capitalização.
Nesse instante, após exemplificação de um caso prático, a Sra. Diana explica que serviço passado é o
primeiro cálculo atuarial; quando o atuário pega toda a massa e faz aquela projeção a pagar e a receber,
esse é que tem de ser amortizado em 35 anos, é o serviço passado. Depois dessa primeira avaliação
atuarial, o regime continua tendo os pagamentos e recebimentos ano a ano. Além de o regime ter uma vida
passada, ocorre que, em alguns casos, o ente deixa de mandar a contribuição patronal e do servidor; aí o
ente faz pacto de parcelamento de débitos, que é outra dívida.
A Sra. Patrícia pergunta como é que se paga o parcelamento de débitos. A Sra. Diana responde que
depende da lei que foi criada especificando o parcelamento, no limite de 240 meses. Aí tudo bem, concorda
a Sra. Patrícia, registra-se no passível exigível a longo prazo da prefeitura. Mas como é que se paga,
pergunta novamente. A Sra. Diana assume que o livro fala do ponto de vista do ente público e que essa
parte do livro vai ter de ser revista; porque se lá é dívida fundada, sai de lá despesa de capital. O problema
é que no regime foi colocado como receita do grupo “47”, receita corrente. A Sra. Patrícia argumenta que
houve uma discussão prévia sobre o assunto em que se concluiu que a origem é pessoal, a origem é
despesa corrente. A Sra. Diana relembra que na unidade gestora seria receita corrente intra-orçamentária.
O parcelamento de débito, no entanto, é dívida fundada por causa do prazo de 240 meses; sendo assim,
despesa de capital. A Sra. Diana afirma que o assunto é novo e tem pouca referência; afirma ainda haver
uma incoerência legal, pois uma dívida nova, parcelamento de débitos, é dívida fundada e uma dívida velha
não é.
A Sra. Selene complementa questionando por que isso seria feito para a Previdência e não para outras
áreas da administração; e, considerando que, no regime por competência, a dívida não é tudo que o regime
já se comprometeu para frente, é a curva do papel, por que para a previdência tem de ser mais rigorosa e
entender que tem de ser também a dívida futura, a atuarial? Por que no momento que o assegurado entra
no regime ele está coberto, responde a Sra. Diana. E no momento em que se emite um papel, existe uma
dívida para o futuro, complementa a Sra. Selene. O que está errado é o outro e não o do regime próprio,
conclui a Sra. Diana.
Dessa forma, prossegue a Sra. Selene, não se pode ter dois critérios para o serviço público; ou se entende
que competência é o início da curva ou o final dela, fazendo isso para todo mundo ou para ninguém. Agora,
não se pode pegar um pedaço de uma dívida ou um pedaço de outra.
Nesse instante, a Sra. Fulana (01:13:12) questiona se a natureza da dívida não poderia receber tratamento
diferente. Quando se fala em emissão de títulos, existem outras questões de endividamento diferente do
contexto previdenciário. É uma questão de computação de cálculo atuarial do que a longo prazo se teria de
formar para honrar as aposentadorias e as pensões; existe um tratamento diferente por conta de uma
especificidade de títulos.
A Sra. Diana relembra que a natureza da dívida previdenciária é muito diferente. O regime tem de estar
preparado para um evento de risco; o benefício é um custo que o regime tem até que o assegurado morra,
e ainda deixa pensão.
A Sra. Selene afirma não estar discordando da Sra. Diana. A questão é que se for emitido hoje um papel,
com valor de face e uma correção de juros, contratado por dez anos, não se pode pegar hoje e olhar a
curva do papel, olhar qual o valor de juros e correção monetária devido hoje, e dizer que paguei essa dívida
aqui. E o resto todo que foi contratado para frente? Deve ser pago, conclui todos.
Se for pensar patrimonialmente a dívida, vai ser exigida que se faça uma avaliação do estoque tributável,
com base em um determinado cenário.
A Sra. Patrícia pergunta se parcelamento de débito no ente é do grupo 4691. Todos concordam que sim.
A Sra. Patrícia elabora outra questão para saber se a alíquota suplementar deverá continuar sendo
registrado no grupo 3191; e na medida em que os gastos são feitos o passivo atuarial é baixado. Mas não é
amortização de passivo atuarial, mesmo que dê na mesma, pois a dívida não está reconhecida. Mas não é
despesa com pessoal, pergunta.
A Sra. Diana responde que no regime tem uma conta chamada receitas de amortização de déficit atuarial,
que é o serviço passado (corrente intra). Há outra conta justamente prevendo esse fato, que é uma conta de
repasse. Aí a prefeitura tem de mandar um repasse; se estiver mandando um valor a mais do que deveria
mandar de contribuição, ela só vai amortizar se tiver dúvida (Faz mais sentido a palavra “dívida” no lugar da
Documento:
Data:
Versão:
Página:
Ata de Reunião
31/3/2008
1
6 / 10
STN/CCONT/GENOP
palavra sublinhada - 01:20:03), se não tiver e quiser mandar o dinheiro a mais, ela manda como outros
depósitos, porque entra reduzindo o passivo atuarial.
E a alíquota suplementar, qual é a diferença, pergunta a Sra. Patrícia.
Se estiver amortizando na prática o passivo atuarial, a Sra. Diana diz concordar com a Sra. Patrícia, não
deveria afetar os limites de pessoal. E não deveria ser contabilizado no grupo 31, deveria ser repasse, pois
lá no regime está sendo contabilizado como repasse. O recurso não é originalmente do regime; se fosse
dívida seria.
Nesse instante, a Sra. Diana explica que as contas de recursos do regime são a contribuição do servidor,
receita corrente normal; contribuições patronais, que é uma receita intra-orçamentária; só que dentro da
receita intra, existem outras três contas: receita patronal, receita de amortização de débitos e receita
parcelamento de débitos. Todas elas são corrente intra.
E existem três repasses: a cobertura da folhas, que é a cobertura do déficit financeiro, e é uma despesa de
pessoal do ente; não contabiliza como despesa, contabiliza como repasse; repasse por conta do Tesouro,
naquele caso em que a prefeitura assume o gasto com o inativo, mas quem operacionaliza o pagamento é o
regime, também é uma despesa de pessoal do ente; e a conta outros aportes do RPPS que, como qualquer
outra conta outros, é aquela onde você não consegue colocar nas contas anteriores.
E o atuarial, questiona o Sra. Alexandre.
A alíquota suplementar entraria em outros aportes, até que se tenha uma dívida, oficialmente, para se
amortizar, responde a Sra. Diana.
Por mais que se escreva e elabore um plano de contas, complementa a Sra. Diana, o manual do RPPS tem
mais de 100 páginas, explicando conta a conta, e necessita de revisão. Então, estas questões são coisas
que pontuar na Nota fosse importante.
A Sra. Selene afirma ser necessário fazer uma seleção do que deva ser colocado na Instrução.
Outra questão que é ponto de muita dúvida, a Sra. Diana relembra, é a contabilização da Patronal da folha
de pagamentos.
A Sra. Selene pergunta novamente como será possível separar e evitar, por meio da contabilidade, que os
aportes atuariais possam ser utilizados para cobrir despesas que são de outras coisas.
A Sra. Diana responde que, na prática, nem se poderia fazer, porque o dinheiro de amortização de déficit
atuarial é passado. O dinheiro está entrando hoje é para pagar a massa que já está aposentada; mesmo
que dentro desse bolo financeiro venha dinheiro de passado, é justamente esse recurso que está fazendo
falta hoje. O que deveria estar sendo capitalizado é para pagar quem ainda vai se aposentar; que somos
nós quem estamos contribuindo. O problema é que como o dinheiro de quem está já se aposentou ainda
não entrou, a gente acaba misturando os dois; é aquilo que se chama de repartição simples.
A Sra. Selene pergunta o que impede de recursos aportados para reduzir o déficit atuarial sejam utilizados
de imediato. Sabe-se que o aporte desses recursos é feito para ser utilizado em algum momento, mas não
deveria ser sem limite.
Por que não? Comenta a Sra. Diana. Os recursos são captados com o objetivo de pagar benefícios, não
importa de antes, durante ou depois. Na verdade, é um fluxo.
A Sra. Diana comenta que a questão não é separar o atuarial para se pagar os inativos de hoje, a questão é
separar o financeiro para capitalizar; não é o atuarial, o atuarial é para pagar o benefício que já aconteceu
mesmo, quer dizer, para pagar o futuro, corrige a Sra. Diana.
A Sra. Selene contesta a lógica discutida até então em que se comenta separar o recurso de quem vai se
aposentar ou de quem está aposentado.
A Sra. Diana questiona se a patronal e a dos servidores são contribuições para serem capitalizadas e
utilizadas para pagar os benefícios do futuro, como se pagará os beneficiários de hoje. Existe um problema
temporal; o governo não tem vontade nem condição de fazer esse pagamento, complementa.
A Sra. Selene apresenta o problema que quando existe uma oportunidade de se burlar o limite de pessoal,
o gestor faz isso e ainda concede aumento para os ativos; aumentando as possibilidades de déficits futuros
nas contas da previdência.
Documento:
Data:
Versão:
Página:
Ata de Reunião
31/3/2008
1
7 / 10
STN/CCONT/GENOP
Para a Sra. Diana, a solução para isso seria todo ente público hoje assumir sua carga de inativos. O aporte
para se pagar essa massa de inativos seria na fonte Tesouro e faria parte dos gastos de pessoal; as
contribuições do restante estariam sendo capitalizadas. Essa segregação ajudaria a identificar os recursos
no dia de hoje e não mudaria o cálculo de despesa com pessoal.
Neste instante, a Sra. Selene lê as sugestões para o controle dos limites.
1) ser criadas algumas fontes para gestão do RPPS, a saber: uma para as contribuições do
servidor e patronal, outra para o aporte visando à cobertura de déficit atuarial mediante
capitalização e outra para o déficit financeiro mensal nos âmbito dos Estados e Municípios.
2) ser identificados, pela unidade gestora incumbida de efetuar os pagamentos dos benefícios
previdenciários, os órgãos de origem de cada um dos beneficiários, o valor do benefício, assim
como a fonte de recurso utilizada para o seu pagamento.
3) ser informados, em relatório, os valores brutos dos ativos, inativos e pensionistas, bem como
do montante de inativos e pensionistas pagos com recursos do RPPS, visando possibilitar a
dedução prevista no § 1º do art. 19 da LRF, de cada um dos Poderes ou órgãos, de modo a
subsidiar a elaboração do relatório de gestão fiscal. Essa discriminação é também necessária
porque os inativos e pensionistas têm paridade com os servidores ativos da carreira a que estão
vinculados, os reajustes dos proventos e pensões não devem ser lineares entre todos os
beneficiários do RPPS do ente (os aumentos não ocorrem na mesma data, tampouco nos
mesmos índices).
O item 1 acima foi muito controverso, pois a massa é dinâmica; os demais foram bem aceitos, porém, a
maioria do grupo acredita que um possível processo de implementação promova muito resistência, dada as
dificuldades.
A capitalização dos recursos do RPPS foi também um tópico polêmico na medida em que, na análise da
Sra. Patrícia, aspectos contingenciais podem afetar a capitalização; não haveria interesse de um ente, por
exemplo, fazer aportes para cobertura de déficits financeiros caso o RPPS possua recursos capitalizados.
A Sra. Selene pondera que o argumento de as regras imporem rigidez para a capitalização dos recursos do
regime não pode prevalecer à possibilidade se dar continuidade a uma capitalização de mentira. A questão
ainda não pode ser avaliada independentemente, pois existe uma relação entre os limites de gastos com
pessoal e os inativos; caso não se restrinja como se deva, os gastos vão ser crescentes e a capitalização
dos recursos do regime insuficiente.
A Sra. Diana adverte que a metodologia proposta pela Sra. Selene vai inibir a capitalização; vários
municípios não têm recursos para capitalizar seus regimes.
Todos concordam que independente da forma como os recursos aportados são utilizados, ou não, para o
pagamento de benefícios ou para capitalização, indiferentemente se déficit atuarial ou financeiro, o
fundamental é que a contabilidade possa espelhar os fatos que estão acontecendo; se não houver recursos
para serem capitalizados, não pode aparecer uma capitalização inexistente na contabilidade.
Em relação à proposta 1 acima, a criação de uma fonte não impede que os recursos destinados para
cobertura de déficit atuarial sejam utilizados para pagamentos de benefícios ou pagamento da folha de
pessoal; simplesmente vai ser possível identificar quando tal recurso foi utilizado para fins de cálculo dos
limites de pessoal e permitir a correção nos demonstrativos de pessoal da LRF.
Em relação à proposta 3, a Sra. Patrícia questiona se seria o ente, junto com os demonstrativos de despesa
com pessoal, o responsável em prover as informações listadas no item.
A Sra. Selene não responde explicitamente quem seria o responsável; o mais importante na opinião dela é
que seja fornecido o relatório.
A Sra. Diana declara ser favorável a um esforço previdenciário; porém se ficar muito distante a Instrução
não pega.
Para a Sra. Selene, o começo desse esforço seria apresentar uma Instrução para paulatinamente os entes
começarem a aderir. Ademais, conforme a Constituição, o caráter do regime é contributivo; se os regimes
não informam por indivíduo (que é conseqüência desse caráter), descumpre-se a Constituição e não a
Instrução de Procedimentos.
A previdência, conforme a Sra. Diana, é mais branda nas opções de escolha dos entes. A legislação não
obriga ninguém a utilizar um tipo de regime específico (repartição simples, capitalização e...); na medida em
Documento:
Data:
Versão:
Página:
Ata de Reunião
31/3/2008
1
8 / 10
STN/CCONT/GENOP
que o regime torna-se mais maduro, recomenda-se passar para o sistema de capitalização. Segundo a Sra.
Diana 99% dos regimes fazem por repartição simples.
A Sra. Diana relata que, em relação às normas atuariais, houve grande resistência quando foi apresentada
propostas de mudanças; os projetos estão parados. Também comenta que há casos em que o passivo está
subavaliado; só se encaminha a primeira avaliação atuarial e, posteriormente, é realizada as atualizações
somente nos demonstrativos, ano a ano. Não existe nenhum sistema para avaliar consistência dos dados,
pois dificilmente se encontra um município fazendo um registro atuarial correto. Provavelmente a portaria da
STN que viesse a mudar não teria força, porém, é válido para promover o conhecimento dos procedimentos
corretos; se entrar no CRP, facilmente os regimes são se adequarem.
Nesse instante a Sra. Selene apresenta outro trecho de sua Nota:
Conforme determina a Lei 4.320/64, art. 60, a realização da despesa será necessariamente
precedida de empenho. Contudo, caso a devida autorização orçamentária e empenho não
tenham ocorrido, mas a despesa tenha sido realizada, deverá, ainda assim, compor o cálculo da
despesa com pessoal, pois a contabilidade pública deve expressar os atos e fatos que afetam o
patrimônio da entidade. A LRF determina que o registro da despesa seja realizado no regime de
competência. Assim, não é procedimento legítimo contabilizar a despesa no exercício seguinte, à
conta de “Despesas de Exercícios Anteriores”, o que pode afetar o cálculo da DTP.
Neste momento todos falam em conjunto, basicamente, dizendo que uma despesa de exercícios anteriores
não entra num período, mas entra no período subseqüente. Observa-se uma dificuldade de se entender
qual a necessidade da proposta acima.
A Sra. Selene explica que uma burla observada, nesse contexto, ocorre quando se concede um aumento
num período, e se paga efetivamente no período seguinte, utilizando-se a rubrica de despesa de exercícios
anteriores; tudo isso para não ultrapassar os limites de gastos.
Novamente todos falam simultaneamente.
É observado que a proposta, erroneamente, não excepcionaliza as despesas de exercícios anteriores
legítimas.
Conforme experiência relatada pelo Sr. Fulano (02:01:00), existe a prática de se auditar as contas de
despesa de exercícios anteriores, verificando se o ordenador tinha conhecimento ou não da despesa; caso
tivesse conhecimento e deixou de pagar por falta de orçamento ou de financeiro, fica caracterizada infração
por ordenar despesa sem crédito autorizado.
O Sr. Fulano acrescenta que, conforme entendimento do STJ, o ato de não emitir empenho não significa
que a despesa não exista; ela existe independentemente do empenho.
A Sra. Selene concorda que o entendimento do STJ deva ser acrescentado à proposta acima.
O Sr. Fulano apresenta a preocupação de os regimes não estarem atualizando os precatórios.
A Sra. Selene informa a intenção de se fazer uma Instrução específica para os precatórios.
O Sr. Fulano insiste que o reconhecimento/contabilização dessas obrigações do RPPS no ente deveria ser
o próximo foco de uma Instrução.
A Sra. Diana informa que quem não estiver registrando o passivo atuarial está descumprindo a legislação,
com problemas CRP. O registro deve ser no passivo exigível a longo prazo da unidade gestora do regime;
se a prefeitura quiser amortizar, ela deverá antes registrar em sua dívida fundada.
Não tem como o regime criar essa obrigação; ele já registrou a obrigação. Se a prefeitura sabe que a
obrigação é do regime, aí o regime vai registrar a obrigação com o respectivo direito a receber; para fins de
balanço, a obrigação só aparece na conta da prefeitura. No final das contas, o regime com a avaliação
atuarial tem um direito a receber da prefeitura.
Em outras palavras, após o cálculo atuarial, o passivo atuarial é quantificado e o regime registra no passivo
exigível ao longo prazo. Se a prefeitura quisesse amortizar esse passivo, deveria registrar inicialmente em
sua dívida fundada, amortizando como no grupo “4691”; da mesma maneira do parcelamento de débitos. É
possível a prefeitura ir baixando esse passivo por alíquota suplementar, faz como outros aportes ao RPPS,
por repasse financeiro, e o regime registra no grupo “71” ou “72”. A Sra. Patrícia pergunta se o gasto com
esses outros aportes é despesa de pessoal.
A Sra. Diana responde que nesse caso não seria, pois está o repasse sendo utilizado para diminuir o déficit
atuarial. Por isso é que não se deveria chamar de amortização. A situação deveria ser analisada caso a
Documento:
Data:
Versão:
Página:
Ata de Reunião
31/3/2008
1
9 / 10
STN/CCONT/GENOP
caso; haverá casos em que não ocorre amortização nenhuma. Na opinião dela, a alíquota suplementar só
caberia quando houvesse o registro na dívida fundada; quando se amortiza uma dívida, deve-se ter essa
dívida no passivo.
A Sra. Patrícia comenta que há vários regimes que se paga por alíquota suplementar sem o registro anterior
na dívida fundada. Questiona como cada entidade pagaria a sua respectiva parcela da dívida, se a dívida é
do ente como um todo.
A Sra. Diana sugere utilizar a rotina correta nos novos regimes de previdência, afastando os erros contábeis
apontados. Para os regimes já constituídos, o problema não é fundamentalmente dos registros contábeis.
A Sra. Selene acredita que se deva fortalecer a contabilidade e sanar o problema de a LRF possuir um
contexto contábil que não está sendo contemplado na prática. Os contadores que, por outros motivos de
força maior, contabiliza diferente, deveriam ser amparados por esta Instrução. Não existe normas claras ou
uma análise estruturada das rotinas corretas; os procedimentos muitas vezes divergem e estão somente na
cabeça de alguns gestores. A ausência da cultura de contabilização correta, aliada a ausência de normas,
leva ao comportamento de se fazer uma contabilização de qualquer forma. Em última análise, um dos
objetivos desta Instrução de Procedimentos é solidificar o que é certo. Por fim, existe a necessidade de se
criar uma visão sistêmica; não se pode fechar em questões unilaterais.
Por fim, a Sra. Diana apresentou a observação de um colega sobre a distância dessa Instrução de
Procedimento esta muito longe da realidade dos contadores municípios. Dessa forma, apresentou a
proposta de fazer um encontro, em Brasília, nos dias 21 e 22 de fevereiro, para apresentar a contadores
municipais, estaduais, conselheiros dos estados, entre outros, a minuta da Instrução de Procedimentos
Contábeis para o RPPS.
Com isso, a reunião encerrou-se.
5. Lista de Distribuição
Todos os participantes deverão receber uma cópia desta ata de reunião. Adicionalmente, indique as pessoas que
também deverão tomar ciência das informações/ações aqui descritas.
Nome
Empresa/Área
E-mail
Telefone/Ramal
Todos os
representantes do
Grupo Técnico de
Padronização de
Procedimentos
Contábeis,
independentemente de
estarem presentes
-
-
-
Todos os
representantes do
Grupo Técnico de
Padronização de
Relatórios
-
-
-
Paulo Henrique Feijó da Silva
Coordenador Geral de Contabilidade - STN
Documento:
Data:
Versão:
Página:
Ata de Reunião
31/3/2008
1
10 / 10