Tribunal de Contas do Estado do Pará
ACÓRDÃO Nº. 48.398
(Processo nº. 2007/53615-1)
Requerente: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
Relator: Conselheiro IVAN BARBOSA DA CUNHA
EMENTA: Aposentadoria
por
invalidez.
Proporcionalidade. Base de Cálculo.
Média Aritmética. Limite do Benefício.
Remuneração
do
Cargo
Efetivo.
Deferimento do Registro. Correção do
Ato.
Relatório do Exmº. Sr. Conselheiro IVAN BARBOSA DA CUNHA: Processo nº.
2007/53615-1.
O presente processo, ora em julgamento, cuida da legalidade do
registro da aposentadoria por invalidez com proventos proporcionais, do
servidor Celso João Pires, no cargo de Auxiliar de Administração, MP-AUD201-B-IV, lotado no Ministério Público do Estado do Pará - MPE/PA, nos
termos do Ato de 17 de agosto de 2007, às fls. 65, com provento mensal de
R$ 2.500,96 (dois mil e quinhentos reais e noventa e seis centavos).
O processo está em ordem e teve tramitação regular.
A Divisão de Perícia Médica Oficial do Estado, através de laudo
médico pericial nº. 5674/07 (fls.05), concluiu pela transformação da licença
saúde em aposentadoria por invalidez, com proventos proporcionais.
A 1ª CCE, em parecer exarado às fls. 65/72, sob análise jurídica
profunda, demonstra escorreita interpretação do Instituto da Média
Aritmética nos benefícios de aposentadoria, com proventos proporcionais.
Considerando a especificidade do presente caso e de seu caráter
inédito na jurisprudência desta Casa, e pelo que se tem notícia, da
jurisprudência nacional, EXTRAIO do parecer os seguintes trechos:
“(...)”.
Consubstanciados no Instituto da Média Aritmética o MPE/PA
informa às fls. 48/58 dos autos os valores das maiores remunerações
contributivas do interessado em tela e respectiva média aritmética simples,
apurada no valor de R$ 6.133,26 (integral), no entanto, em confronto com a
remuneração do cargo efetivo do servidor no montante de R$ 4.878,57,
esta ultima prevalece, calculada na proporcionalidade 6549 dias (tempo de
contribuição líquido) de 12775 dias (35 anos) - 51,2642%.
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Entretanto, este era o entendimento desta Controladoria até melhor
enfrentamento interpretativo (...) das normas que regram o Instituto da
Média Aritmética, os quais são: art., 40, § 2° e § 3° da CRFB/88, com
redação dada pela Emenda Constitucional nº. 41/2003, e art. 1°, § 5°, da
Lei Ordinária n° 10.887/2004 esse último dispositivo regulamentando
aquele, senão vejamos:
CRFB/88 Art. 40. [...] [...]
§ 2° - Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de
sua concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo
servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que
serviu de referência para a concessão da pensão. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº. 20. de 15/12/98) [Grifos nossos]
§ 3° Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da
sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como
base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de
que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº. 41, 19.12.2003) [Grifos nossos]
LEI ORDINÁRIA N° 10.887/2004
Art. 1º No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares
de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações,
previsto no § 3° do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2° da Emenda
Constitucional nº. 41 de 19 de dezembro de 2003, será considerada a
média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base
para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve
vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período
contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da
contribuição, se posterior àquela competência.
§ 5º Os proventos, calculados de acordo com o caput deste artigo,
por ocasião de sua concessão, não, poderão ser inferiores ao valor
do salário-mínimo nem exceder a remuneração do respectivo servidor
no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria. [Grifos nossos]
O caráter teleológico dos dispositivos supracitados, nos termos do art. 5°
da LICC, foi estabelecer aos Regimes Próprios de Previdência Social RGPS um sistema de concessão de benefícios, especialmente de
aposentadorias, que contribuísse para um equilíbrio contábil e atuarial dos
Fundos de Previdência, ou seja, que as concessões presentes não
comprometessem as futuras, através de proventos razoáveis viabilizando a
salutar' consistência de adimplemento e autonomia sustentável de tais
regimes.
Por outro turno, extrai-se dos dispositivos supramencionados, que o
ensejo do Poder Constituinte Derivado Reformador (Emenda
Constitucional
nº.
41/2003),
especialmente,
assim
como,
assimetricamente, do Legislador Regulamentador (Lei Ordinária nº.
10.887/2004), foi de adotar um sistema diverso do tradicionalmente
utilizado (o valor dos proventos era equivalente ao da remuneração do
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servidor quando em atividade), passando a fixar o ·valor dos preventos
dentro de margens pré-estabelecidas: um piso e um teto remuneratório
para o valor dos benefícios. Em outras palavras, a Previdência dos
Servidores Públicos, com a Emenda Constitucional nº. 41/2003, passou a
adotar o mesmo sistema de cálculo de proventos do Regime Geral de
Previdência, com algumas peculiaridades.
Neste diapasão, o teto estabelecido pelo novo sistema, inaugurado
pela Emenda Constitucional nº. 41/2003, corresponde a remuneração do
respectivo servidor, estritamente no cargo efetivo em que se deu a
aposentadoria, já o piso consistiria no salário mínimo nacionalmente
estabelecido.
(...)
No entanto, em nenhum momento estabelecem que a referida
proporcionalidade incidirá sobre a remuneração do respectivo servidor,
estritamente no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria, uma vez
que este somente constitui vetor para a fixação do piso remuneratório aos
proventos de aposentadoria.
Eis aqui o centro da questão aventada.
A Administração Pública Paraense, através do Instituto de Gestão
Previdenciária do Estado do Pará - IGEPREV, corriqueiramente, no
desdobramento do procedimento administrativo de concessão dos
benefícios previdenciários de aposentadoria, especialmente nas
aposentadorias proporcionais submetidas a ótica do novo sistema de
fixação do valor de proventos. (Instituto da Média Aritmética), estabelece
uma ponderação entre o resultado do cálculo do referido sistema (Instituto
da Média Aritmética) e a remuneração, prevalecendo o de menor valor e
sobre esse é que a proporcionalidade incidirá seu cutelo.
Usque o presente ressaltamos que esta Egrégia Corte de Contas
corrobora com o discriminado procedimento, ora exercitado por aquela
novel Autarquia Previdenciária Estadual.
Entretanto, ocorre que tal procedimento não condiz com os ditames
estabelecidos pelo âmago do. Constituinte Derivada Reformador (Emenda
Constitucional n°. 41/2003), assim como do Legislador Regulamentador
(Lei Ordinária n° 10.887/2004), que por tarefa de estabelecer diretrizes
para a plena eficácia do § 3° do art. 40 da CRFB/88 o bem exerceu, sem
estabelecer a incidência da proporcionalidade sobre o teto dos proventos,
somente sobre o resultado do cálculo do sistema de fixação de proventos
inaugurado pelo referido Poder Reformador Constitucional.
(...)
Nesta esteira, sugerimos a seguinte interpretação, a luz da
Constituição Federal de 1988, das normas jurídicas contidas no art. 40, §
2° e § 3° da CRFB/88, com: redação dada pela Emenda Constitucional nº.
41/2003 e no art. 1°, § 5°, da Lei Ordinária nº. 10.887/2004: que a
proporcionalidade das regras de aposentadoria submetidas ao novo
sistema de fixação de proventos (Instituto da Média Aritmética) incida
somente e exclusivamente sobre o resultado do referido cálculo de média
aritmética das contribuições do respectivo servidor aposentando,
entretanto, se este for maior que o teto estabelecido pelo novo sistema
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(inaugurado pela Emenda Constitucional nº. 41/2003, corresponde a
remuneração do respectivo servidor, estritamente no cargo efetivo em que
se deu a aposentadoria) este prevalecerá na integra, não sofrendo reflexos
do cutelo da proporcionalidade.
(...)”.
O Ministério Público de Contas, em manifestação convergente, às
fls. 74, opina favoravelmente ao registro com as “modificações sugeridas
pelo órgão técnico dessa Egrégia Corte”.
É o relatório.
VOTO:
Conforme se verifica, dos trechos do relatório da 1ª CCE, a matéria
ora tratada é complexa e de grande repercussão para os servidores públicos
estaduais, que se vêem na eminência de uma aposentadoria com proventos
proporcionais, que por si só já é penosa e da forma que vem sendo aplicada
pelos órgãos de origem, torna-se ainda mais danosa ao servidor.
Assim, a matéria precisa ser analisada, enfrentada, estudada a fim
de se chegar a um entendimento que deverá ser utilizado como balizador
das concessões de aposentadoria proporcional pela média aritmética,
propiciando, com isso, segurança jurídica aos servidores eventualmente
atingidos por tal regra.
Neste diapasão, passo a proferir meu voto, para ao final apresentar
proposta de resolução:
O constituinte derivado, ao editar a norma esculpida no § 2° do
art. 40 da Constituição Federal, tão-só estabeleceu um limite para a
percepção de proventos da inatividade - "não poderão exceder a
remuneração do respectivo servidor" - e não uma "metodologia de cálculo".
Neste sentido, o Tribunal de Contas da União, ao analisar o
Recurso Administrativo nº. 005.279/2004-7, de relatoria do Ministro
Benjamin Zymler, que deu origem ao Acórdão nº. 2212/2008, firmou o
seguinte entendimento:
ADMINISTRATIVO. RECURSO AO PLENARIO. CONHECIMENTO.
EC·N°. 41/2003. APOSENTADORIA PROPORCIONAL LIMITE DE
PROVENTOS. PROVIMENTO.
1 - O § 2º do art. 40 da Constituição Federal estabelece um único limite
para o cálculo dos proventos no momento da concessão de aposentadoria,
que vem a ser a última remuneração do cargo efetivo.
2 -. Não é lícita a aplicação do fator de proporcionalidade à última
remuneração, de molde a criar um limite próprio (e menor) para a
aposentadoria proporcional.
3 - A interpretação extensiva da regra constitucional conduz à mitigação
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indevida do princípio contributivo:
Para melhor ilustração acerca da discussão, transcrevo o voto do
Ilustre Ministro Relator:
Voto do Ministro Relator:
(...)
A interessada aposentou-se por invalidez com proventos proporcionais,
com base no art. 40 da Constituição Federal, § 1°, inciso I, e §§ 3° e 8°,
com a redação conferida pela Emenda Constitucional nº. 41/2003, bem
assim no inciso I do art. 186 da Lei nº. 8.112/1990.
Insurge-se a recorrente contra a forma pela qual a Administração calculou
seus proventos proporcionais.
De acordo com o art. 1° da Lei nº. 10.887/2004, o cálculo dos proventos
deverá considerar a média aritmética simples das maiores remunerações
(corrigidas monetariamente) correspondentes a 80% do período
contributivo, desde a competência de julho de 1994. O resultado apurado
na forma da lei deve ser limitado ao valor da ultima remuneração,
conforme preceitua o § 2° do art. 40 da Constituição Federal:
"§. 2° Os proventos de aposentadoria, por ocasião de sua concessão, não
poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo
em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a
concessão de pensão.”.
O ponto fulcral deste processo diz respeito à aplicação desse limite às
aposentadorias com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.
Entendeu o órgão de pessoal da Secretaria-Geral de Administração
(Segedam) que, na hipótese de aposentadoria com proventos
proporcionais, o limite não seria a última remuneração, mas a última
remuneração proporcional. Ou seja, a última remuneração multiplicada
pelo fator de "proporcionalização". (tempo de contribuição exigido para
aposentadoria com proventos integrais).
Tome-se como exemplo uma servidora que se aposenta com 25 anos de
tempo de contribuição e cuja remuneração, no momento da aposentadoria,
é de R$ 5.000,00.
Segundo o entendimento da Segedam, endossado pela Consultoria
Jurídica, dever-se-ia considerar como limite máximo para a percepção de
proventos o valor de R$ 4.166,67 e não R$ 5.000,00.
Na visão da recorrente, o limite dos proventos é único, independentemente
de ser a aposentadoria integral ou proporcional ao tempo de contribuição.
A administração do TCU, por seu turno, tem-se guiado pela Orientação
Normativa (ON), nº. 1/2007 do Ministério da Previdência Social.
Segundo essa norma, deve-se cotejar a última remuneração e a média
atualizada das remunerações. O menor desses valores é
"proporcionalizado".
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O Secretário-Geral de Administração alega que (fl. 108 do vol. principal):
"O argumento central é que se fosse aplicada a proporcionalidade sobre a
média, o valor apurado (R$12.465,00) daria à interessada o direito de
perceber proventos em valores, equivalentes a sua última remuneração
(R$ 11.620,67). Portanto, embora aposentada com proventos
proporcionais, perceberia proventos integrais."
Data vênia do posicionamento do Secretário-Geral de Administração, esse
argumento não procede. Essa suposta "distorção" decorre da limitação
constitucional, que impõe a glosa dos proventos do Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS). Não houvesse essa glosa, certamente haveria
diferença entre os proventos nas duas situações.
Com o novo regime, distorções certamente podem ocorrer entre os
servidores, mas devem ser consideradas normais, pois resultam das
regras constitucionalmente estabelecidas. A aposentadoria após a vigência
de novo plano de carreira poderá ser mais benéfica que aquela ocorrida
anteriormente, já que o limite para a percepção de proventos será
incrementado.
O servidor que ocupava função de confiança até 1998 terá seus proventos
limitados à remuneração do cargo efetivo (e sobre ela contribuiu, por força
das normas então vigentes), ainda que o valor apurado na forma do art. 1°
da Lei nº. 10.887/2004 seja superior a sua última remuneração.
É possível, em tese, que o servidor que se inativou com proventos
equivalentes à remuneração do cargo efetivo venha, ao final de
determinado período, a perceber proventos superiores à remuneração do
servidor ativo, caso os índices de reajuste dos benefícios do regime geral
de previdência social (RGPS) atualmente aplicados às aposentadorias do
RPPS, sejam superiores aos índices gerais aplicáveis aos servidores
públicos (o que não é incomum). Nem por isso poderia a Administração
deixar de aplicar o reajuste devido, sob a alegação de que o inativo
passaria a ganhar mais que o ativo. A ausência de paridade entre
inativos e ativos pode, eventualmente, vir a favorecer o inativo. A limitação
deve ser verificada apenas no momento da concessão da aposentadoria.
O § 2° do art. 40 da Constituição Federal instituiu um limite para a
percepção de proventos da inatividade, a ser verificado no momento
da aposentadoria, e não uma metodologia de cálculo desses
proventos. A estipulação desse limite decorre do princípio da
solidariedade, insculpido no caput do art. 40. Desse princípio·também
resulta a instituição da contribuição previdenciária de inativos e
pensionistas.
O princípio da solidariedade mitiga, mas não afasta, o caráter contributivo
do RPPS, que opera tanto em favor como em desfavor do servidor.
A imposição de restrições que afastam o caráter contributivo – como a
limitação do valor de· proventos – somente pode decorrer de comando
constitucional. Por conseguinte, a norma contida no § 2° do art. 40 não
deve ser interpretada de forma extensiva, sob pena de infirmar o princípio
da contributividade.
Não é lícito, portanto, que Orientação Normativa do Ministério da
Tribunal de Contas do Estado do Pará
Previdência altere a forma de cálculo estabelecida em lei para ampliar a
limitação do texto constitucional.
Proponho, pois, seja dado provimento ao recurso da servidora. E,
considerando que o limite determinado pela Constituição Federal para o
cálculo dos proventos deve ser verificado no momento da inativação, os
efeitos da deliberação a ser proferida devem retroagir àquela data,
mormente porque não ocorreu a prescrição de nenhuma parcela.
Ante o exposto, VOTO para que o Tribunal adote a deliberação que ora
submeto a este Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 08 de outubro de 2008. BENJAMIN ZYMLER.
Relator
CONSULTA Nº. 794.728
EMENTA: Consulta – Município. Servidor Público – Aposentadoria
proporcional – Momento adequado para aplicação do limite previsto no §
2° do art. 40 da CR/88 – Aplicação posterior ao cálculo do benefício –
Regime previdenciário de caráter contributivo e solidário. Observância do
equilíbrio financeiro e atuarial – Necessária correlação entre as
contribuições recolhidas e o benefício auferido – Cumprimento do disposto
no art. 40, §§ 3°, e 17 da CR/88.
Assim, não pode o IGEPREV dar interpretação ao texto
constitucional a fim de aplicar restrições que o próprio legislador não
estabeleceu.
Destarte, corroboro in totum com os fundamentos
esquadrinhados pela 1° CCE/DCE, razão pela qual passo a sustentar
a seguinte interpretação das normas jurídicas contidas no art. 40, § 2° e
§ 3°, da CRFB/88, com redação dada pela Emenda Constitucional nº.
41/2003 e no art. 1°, § 5°, da Lei Ordinária nº. 10.887/2004:
A proporcionalidade das regras de aposentadoria submetidas ao
novo sistema de fixação de proventos (Média Aritmética) incidirá somente e
exclusivamente sobre o resultado do cálculo da média aritmética das
contribuições
do
servidor
aposentando,
entretanto,
se
este
(proporcionalidade da média) for maior que o teto estabelecido (última
remuneração do servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria)
este prevalecerá na íntegra, não sofrendo reflexos do cutelo da
proporcionalidade.
Nos termos consignados, CONCEDO o registro da aposentadoria
pleiteada em favor do Sr. Celso João Pies, no valor de R$3.144,17 (três mil
cento e quarenta e quatro reais e dezessete centavos), devendo o Ministério
Público do Estado do Pará - MPE/PA proceder às retificações sugeridas pelo
Órgão Técnico.
Voto, ainda, para que este Tribunal adote os termos do presente
Tribunal de Contas do Estado do Pará
voto como orientação para as futuras concessões de aposentadoria
proporcional pela média aritmética, comunicando aos órgãos do Estado do
presente entendimento firmado nesta Corte de Contas.
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do
Pará, unanimemente, nos termos dos votos do Exmº Sr. Conselheiro
Relator, com fundamento no art. 25, inciso III, da Lei Complementar n°. 12,
de 09 de fevereiro de 1993, o seguinte:
I - Deferir o registro a aposentadoria, por invalidez com proventos
proporcionais, do servidor CELSO JOÃO PIRES, no cargo de Auxiliar de
Administração, MP-AUD-201-B-IV, lotado no Ministério Público do Estado do
Pará, no valor de R$-3.144,17 (três mil e cento e quarenta e quatro reais e
dezessete centavos), devendo, portanto, o ato ser corrigido nos termos da
instrução do Departamento de Controle Externo;
II – Consignar o entendimento de que a proporcionalidade das
regras de aposentadoria submetidas ao sistema de fixação de proventos pelo
cálculo da média aritmética deverá incidir, somente e exclusivamente, sobre
o resultado do cálculo da média aritmética das contribuições do servidor
aposentando, e caso o resultado da média seja superior ao teto estabelecido
(última remuneração do servidor no cargo efetivo em que ocorrer a
aposentadoria), este prevalecerá na íntegra, não sofrendo reflexos do corte
da proporcionalidade;
III – Adotar o teor desta decisão como orientação para futuras
concessões de aposentadoria proporcional calculada pela Média Aritmética,
cientificando-se os órgãos do Estado do Pará deste entendimento.
Plenário “Conselheiro Emílio Martins”, em 14 de dezembro de 2010.
MARIA DE LOURDES LIMA DE OLIVEIRA
Presidente
IVAN BARBOSA DA CUNHA
Relator
CIPRIANO SABINO DE OLIVEIRA
JÚNIOR
LUÍS DA CUNHA TEIXEIRA
Presente à sessão a Procuradora-Geral do Ministério Público de Contas Dra. Maria
Helena Loureiro.
PFC/0100599