Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
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07/02/2013
PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
FEDERAL
RELATOR
REDATOR DO
ACÓRDÃO
RECTE.(S)
ADV.(A/S)
RECDO.(A/S)
ADV.(A/S)
: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
: MIN. MARCO AURÉLIO
: WERNER RYDL
: DAGMAR ZEFERINO
: UNIÃO
: ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
NATURALIZAÇÃO – REVISÃO DE ATO – COMPETÊNCIA.
Conforme revela o inciso I do § 4º do artigo 12 da Constituição Federal, o
Ministro de Estado da Justiça não tem competência para rever ato de
naturalização.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do
Supremo Tribunal Federal em prover o recurso ordinário em mandado de
segurança, nos termos do voto do Ministro Marco Aurélio, em sessão
presidida pelo Ministro Joaquim Barbosa, na conformidade da ata do
julgamento e das respectivas notas taquigráficas.
Brasília, 7 de fevereiro de 2013.
MINISTRO MARCO AURÉLIO – REDATOR DO ACÓRDÃO
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Relatório
Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 77
13/10/2010
PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
RECTE.(S)
ADV.(A/S)
RECDO.(A/S)
ADV.(A/S)
: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
: WERNER RYDL
: DAGMAR ZEFERINO
: UNIÃO
: ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
RE LAT Ó RI O
O Sr. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI: Trata-se de recurso
ordinário em mandado de segurança interposto por Werner Rydl, com
base no art. 102, II, a, da Constituição Federal, contra acórdão proferido
pelo Superior Tribunal de Justiça que, à unanimidade, denegou o pedido
de anulação da Portaria 361/2008, do Ministro de Estado da Justiça, que
cancelou a situação de naturalizado do recorrente (fls. 117-118).
A decisão recorrida restou assim ementada:
“CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO.
NATURALIZAÇÃO. ATO ADMINISTRATIVO BASEADO EM
INFORMAÇÃO FALSA. REVISÃO. PRECEDENTES.
1. ‘Os princípios informadores do ordenamento jurídico
brasileiro autorizam a administração proceder a anulação de seus
próprios atos, ‘quando eivados de vícios graves que tornam ilegais,
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivos de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial". (Súmula nº 473,
STF)" (MS 5.283/DF, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Seção,
julgado em 13.10.1999, DJ 8.3.2000 p. 39)
2. Denegação da segurança”.
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Relatório
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RMS 27.840 / DF
Irresignado, aduz o recorrente que a decisão que cancelou a sua
naturalização
“(...) desrespeitou norma constitucional que determina que o
cancelamento de naturalização será por meio de sentença judicial, ou
seja, o cancelamento de naturalização depende desta (sic),
circunstância em concordância com a parte in fine da Súmula 473
desta Egrégia Corte.
(...)
Ao perpetuar a decisão administrativa se estará imputando a
prática de um ilícito penal que encontra tipificação no Código Penal
Brasileiro em seu artigo 229, qual seja, falsidade ideológica,
condenando e sentenciando o recorrente, tudo isso sem o devido
processo legal”.
A União, por sua vez, apresentou contrarrazões ao recurso proposto,
alegando que a ação não merece prosperar por envolver matéria fáticoprobatória (fls. 135-141).
No mérito, ressalta que
“No caso dos autos, o que ocorreu foi a existência de um vício no
preenchimento dos requisitos essenciais da naturalização, qual seja,
‘bom procedimento’ e ‘inexistência de denúncia, pronúncia ou
condenação no Brasil ou no exterior por crime doloso a que seja
cominada pena mínima de prisão, abstratamente considerada, superior
a 1 (um) ano.
(...)
Em sendo assim, tendo em vista os autos, a administração
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RMS 27.840 / DF
motivou seu ato numa falsa alegação que foi apresentada pelo ora
recorrente, qual seja a declaração, ao tempo do pedido de
naturalização, de que não havia qualquer condenação penal, requisito
essencial para a concessão da naturalização.
(...)
O Ministro da Justiça ao anular a naturalização do recorrente
com base na Lei 8.815/80 (sic), o faz pelo fato de ter sido um ato
administrativo vicioso, o que o torna inválido, pois ausente o
pressuposto essencial para a concessão da naturalização” (grifos no
original).
O recurso foi recebido e admitido pelo STJ (fl. 145).
A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento
do recurso ordinário (fls. 154-159).
É o relatório.
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
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RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO FEDERAL
VOTO
O Sr. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI (Relator): Bem
analisados os autos, entendo que a pretensão não merece acolhida.
A questão central discutida diz respeito à possibilidade de o
Ministro de Estado da Justiça, por meio de ato administrativo, cancelar a
concessão de naturalização quando entender que os documentos que
instruíram o pedido encontram-se eivados de vícios insanáveis.
A decisão ora recorrida baseou-se na tese de que a Administração
possui o poder/dever de rever seus atos a qualquer tempo, sobretudo
quando o ato administrativo baseia-se em premissas falsas. Afirmou-se
ainda que não se poderia falar, in casu, em ato jurídico perfeito, razão pela
qual a segurança foi denegada.
O recorrente, por seu turno, afirma que a naturalização só pode ser
cancelada por sentença judicial. Nesse passo, sustenta que não foram
recepcionados pela Constituição de 1988 os parágrafos 2º e 3º do art. 112
da Lei 6.815/1980, verbis:
“§ 2º verificada, a qualquer tempo, a falsidade ideológica ou
material de qualquer dos requisitos exigidos neste artigo ou nos arts.
113 e 114 desta Lei, será declarado nulo o ato de naturalização sem
prejuízo da ação penal cabível pela infração cometida.
§ 3º A declaração de nulidade a que se refere o parágrafo anterior
processar-se-á administrativamente, no Ministério da Justiça, de ofício
ou mediante representação fundamentada, concedido ao naturalizado,
para defesa, o prazo de quinze dias, contados da notificação”.
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RMS 27.840 / DF
Não lhe assiste razão, entretanto.
Nas lições de Jacob Dolinger
“a naturalização é um ato unilateral e discricionário do Estado
no exercício de sua soberania, podendo conceder ou negar a
nacionalidade a quem, estrangeiro, a requeira. Não está o Estado
obrigado a conceder a nacionalidade mesmo quando o requerente
preenche todos os requisitos estabelecidos pelo legislador, conforme
expresso na Lei nº 6.815, de 19 de agosto de 1980 (...)”.1
Verifica-se, nessa linha, que a naturalização, em sua forma ordinária,
prevista no art. 12, II, a, da CF, caracteriza-se por ser ato discricionário da
Administração relativamente àqueles que preencham os requisitos
estabelecidos na Lei 6.815/1980.
É verdade que a doutrina chama a hipótese do art. 12, II, b, do Texto
Constitucional, de naturalização extraordinária, hipótese em que o ato
seria vinculado.
No caso dos autos, porém, estamos diante de naturalização
requerida com fundamento na alínea a do citado dispositivo
constitucional, que depende do preenchimento dos requisitos previstos
em lei.
E o que ocorreu na espécie? O Ministério de Estado da Justiça, em
razão de pedido de extradição formulado pela República da Áustria,
instaurou processo administrativo no qual se detectou a emissão de
declaração falsa por parte do requerente e, em consequência, anulou a
sua naturalização, nos termos da Lei 6.815/1980.
1 DOLINGER, Jacob. Direito Internacional Privado. Parte Geral. 9. ed. atual. Rio de Janeiro:
Renovar, 2008. p. 182.
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RMS 27.840 / DF
Por ocasião da promulgação da citada lei, vigorava a Constituição de
1967/69 que, quanto ao tema da perda da nacionalidade, dispunha:
“Art. 146. Perderá a nacionalidade o brasileiro que:
I - por naturalização voluntária, adquirir outra nacionalidade;
II - sem licença do Presidente da República, aceitar comissão,
emprego ou pensão de governo estrangeiro; ou
III - em virtude de sentença judicial, tiver cancelada a
naturalização por exercer atividade contrária ao interesse nacional.
Parágrafo único. Será anulada por decreto do Presidente da
República a aquisição de nacionalidade obtida em fraude
contra a lei” (grifei).
Embora a nova ordem constitucional não tenha repetido o disposto
no parágrafo único do referido art. 146, isso não significa que a disciplina
sobre a anulação da naturalização, obtida mediante fraude, tenha sido
extirpada do ordenamento jurídico.
A perda da nacionalidade no Texto de 1988 está prevista no art. 12, §
4º, que dispõe o seguinte:
“Art. 12 (...)
§ 4º Será declarada a perda da nacionalidade do brasileiro que:
I - tiver cancelada sua naturalização, por sentença judicial, em
virtude de atividade nociva ao interesse nacional;
II - adquirir outra nacionalidade, salvo nos casos (...)”.
De sua leitura já se extrai um primeiro dado, qual seja, o requisito
concernente a sentença judicial não é imperativo para a perda da
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RMS 27.840 / DF
nacionalidade brasileira (seja ela originária ou derivada), pois na hipótese
do citado inciso II (caso de nacionalidade originária), a perda se dará por
ato do Presidente da República, que delegou essa função ao Ministro de
Estado da Justiça, nos termos do Decreto 3.453/2000.
Além disso, é de se ter em mente que, embora a Constituição
especifique a necessidade de sentença judicial para o cancelamento da
naturalização, é evidente que o constituinte originário quis apenas
afirmar que o naturalizado, em relação a atos praticados após a obtenção
da naturalização, só poderia ter a perda da nacionalidade declarada em
caso de atividade nociva ao interesse nacional, quer dizer, não se admite a
criação de outros motivos para o cancelamento da naturalização.
Diga-se ainda que o fato de a Constituição de 1988 não ter repetido o
dispositivo que permitia a anulação, pelo Presidente, caso a naturalização
tenha sido obtida com fraude, tal não significa que não foram
recepcionados os parágrafos 2º e 3º do art. 112 da Lei 6.815/1980.
Isso porque entender de forma diversa seria imaginar que a Carta
Magna amparou aquele que, fraudulentamente, obteve a nacionalidade
brasileira, permitindo que o naturalizado se valesse de sua própria
torpeza para garantir a aplicação dessa garantia constitucional, o que é, à
toda evidência, vedado pelo direito (nemo auditur propriam turpitudinem
allegans).
Nessa linha, afirma Jacob Dolinger que
“a fraude à lei ocorrida na obtenção de naturalização tem sido
objeto de uma sucessão de regras, inclusive constitucional.
Atualmente, ante o silêncio da Constituição de 1988, a matéria é
regida pela Lei nº 6.815/80, atualizada pela Lei nº 6.964/81, em seu
artigo 112, §§ 2º e 3º (...).
A Lei nº 818, de 1949, determinara que a competência para a
declaração da nulidade da naturalização seria do Poder Judiciário,
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
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RMS 27.840 / DF
critério alterado pelo Decreto-lei nº 941, de 1969, que transferiu a
competência para o Ministério da Justiça, mantida essa orientação na
legislação atualmente em vigor. O Judiciário é mais experiente e está
mais bem aparelhado para processar e julgar se a naturalização foi
concedida em fraude à lei, recomendável, pois, que se altere o disposto
na atual legislação, retornando ao sistema antigo”.2
Verifica-se, dessa forma, que a naturalização é um ato discricionário
do Estado, isto é, um ato de soberania, para aqueles que preenchem os
requisitos previstos em lei.
Daí extrai-se uma conclusão: se os requisitos previstos na lei não
foram preenchidos não há que se falar em naturalização válida. E
somente esta é que está sob o manto da garantia constitucional, qual seja,
a de só ser perdida em virtude de atividade nociva aos interesses
nacionais e mediante sentença judicial.
Ademais, não seria razoável imaginar que, na hipótese do art. 12, §
4º, II, o brasileiro nato poderia perder a sua nacionalidade originária
declarada por ato do Presidente da República, ao passo que aquele que
obteve a nacionalidade derivada, por meio de fraude dos requisitos
elencados na lei, não teria a sua naturalização cancelada, a não ser por
decisão do Poder Judiciário.
Nesse diapasão, entendo possível o cancelamento da naturalização
pela via administrativa, quando se descubram vícios no seu processo,
considerando recepcionados pela Constituição de 1988 os parágrafos 2º e
3º da Lei 6.815/1980.
Isso posto, nego provimento ao recurso.
É como voto.
2 op. cit. p. 192
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
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13/10/2010
PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
FEDERAL
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, preocupame um pouco a situação, no que se reconhece ao Ministro de Estado da
Justiça, o poder de rever atos que hajam implicado naturalização.
Penso que a cláusula do inciso I do § 4º do artigo 12 da Constituição
Federal é abrangente, no que revela que o cancelamento – é a situação
jurídica – da naturalização deve decorrer de sentença judicial. É certo que
na parte final do preceito se tem "em virtude", apontando-se causa, mas, a
meu ver, essa referência: "em virtude de atividade nociva ao interesse
nacional", é simplesmente exemplificativa, porque "n" situações podem
surgir a desaguarem na cassação, no cancelamento da naturalização.
Tendo a prover o recurso, na esteira da manifestação da
Procuradoria Geral da República, para assentar que uma vez formalizado
o deferimento da naturalização, o desfazimento apenas pode ocorrer
mediante processo judicial.
Peço vênia ao relator para divergir, adiantando o voto sobre a
matéria: seria o antepenúltimo a votar, já que Vossa Excelência,
Presidente, seria o último.
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Debate
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PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
FEDERAL
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, o que
penso é que tivemos, com a Carta de 1988, alteração profunda quanto ao
campo de atuação do Ministro de Estado da Justiça nas extradições. Para
se ter ideia, antes, a prisão para efeito de extradição era determinada por
Sua Excelência.
Então, precisamos dar eficácia maior ao que se contém no artigo 12,
§ 4º, da Constituição Federal – não sei se o inciso é o primeiro ou segundo
–, no que versa que o cancelamento da naturalização – não me
impressiona a cláusula final do preceito no que alude a certas situações
jurídicas que desaguam nesse cancelamento – sempre e sempre depende
de sentença judicial.
Surge elemento complicador. Sabemos que a relação jurídica é
continuada quanto à naturalização. Há prazo para a Administração
Pública rever os próprios atos.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - É isso o
que eu vou dizer: o poder de autotutela, que é o poder de anular os atos
administrativos quando eivados de nulidade ou revogá-los por
conveniência ou oportunidade, esse poder de autotutela é do ato
administrativo. E esse ato me parece que não é administrativo.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - É um ato
administrativo, Senhor Presidente!
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN
administrativo, Presidente!
LÚCIA -
É
um
ato
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Eu
acho que é um ato político naquele sentido de que falava Canotilho.
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Debate
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RMS 27840 / DF
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Tem efeitos
políticos. É um ato tipicamente administrativo.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Tem efeitos políticos
por causa dos direitos.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - A
natureza do ato me parece que não é de Direito Administrativo.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Então Vossa
Excelência assenta que não seria, no campo do Judiciário, passível de
exame? Não chego a tanto.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) Ministro Dias Toffoli.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Eu trouxe voto por escrito que aborda exatamente a ideia de que a
naturalização é um ato político e não um ato administrativo.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Como
é?
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Eu trago voto por escrito exatamente nessa linha que Vossa
Excelência aduz de que ele é um ato político.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) Naquele sentido canotilhano, não é? A Constituição é o estatuto jurídico do
fenômeno político nesse sentido. E, uma vez reconhecida a nacionalidade,
o nacional não originário, mas nacional, se investe, automaticamente, e,
nos direitos todos do artigo 5º da Constituição, por exemplo, naqueles
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Debate
Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 77
RMS 27840 / DF
direitos individuais, passa a ter direito inclusive no que tange ao instituto
da extradição.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Ministro, permita-me uma rapidíssima observação? Eu
tenho muito interesse e tenho refletido muito sobre a distinção entre os
atos de governo e atos administrativos, mas me ocorreu, aqui,
rapidamente, dizer o seguinte: o ato de desapropriação que é feito pelo
Presidente da República, o decreto para fins de reforma agrária é
inegavelmente um ato de governo, um ato político, mas a instrução para
que se chegue neste ato é feita mediante um processo administrativo. Da
mesma forma, o ato de concessão da naturalização é um ato de governo,
um ato de soberania, como eu mesmo disse em meu voto. Mas, se houver
um vício, quantas desapropriações para fins de reforma agrária nós
fizemos aqui. Quantas anulações desses decretos por um vício na forma,
na tramitação desse processo.
O que houve, aqui, foi exatamente isso. O governo brasileiro, por
intermédio do seu Ministro da Justiça, só soube dessa fraude quando o
governo da Áustria pediu a extradição do ora recorrente.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Agora veja que
contradição: o governo brasileiro concede a extradição de um nacional
que obteve a naturalização por meios fraudulentos, mas nós, aqui,
impedimos que esse mesmo governo decrete, no caso, não decrete o
cancelamento. Aqui, a meu ver, o que há é uma anulação.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
(RELATOR) - Anulação por vício insanável.
LEWANDOWSKI
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Anulação por vício.
Não se trata de cancelar ou revogar.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
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RMS 27840 / DF
(RELATOR) - Exatamente. Vossa Excelência tem toda razão. Não é uma
revogação. Cancelamento é uma anulação por um vício insanável.
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RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
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VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
O recorrente adquiriu a nacionalidade brasileira por meio de
processo administrativo de naturalização, que resultou na Portaria nº
1.037, de 21 de agosto de 1995, do Ministro da Justiça. No processo
administrativo, apurou-se a observância dos requisitos objetivos e
subjetivos autorizadores da naturalização, inclusive com a declaração
pelo impetrante de que nunca fora condenado, nem respondera a
processo de qualquer natureza no Brasil ou no exterior.
Contudo, mais de doze anos depois, o recorrente teve sua
naturalização anulada, após procedimento administrativo que apurou a
existência de erro de fato consubstanciado na omissão pelo impetrante de
sua condição de condenado em momento anterior à naturalização. Por
essa razão, o ato, por meio da ora impugnada Portaria nº 361, de 20 de
fevereiro de 2008, foi declarado nulo, com base na previsão legal contida
no art. 112, §§ 2º e 3º, da Lei nº 6.815/80 – Estatuto do Estrangeiro.
Diante disso, impetrou o recorrente mandado de segurança perante
o STJ, requerendo a declaração de nulidade do ato administrativo
externado por meio da Portaria nº 361/2008, da lavra do Ministro da
Justiça, e o reconhecimento da impossibilidade da perda da naturalização
pela via administrativa, em face do que dispõe o inciso I, § 4º, do art. 12
da Constituição de 1988.
O Superior Tribunal de Justiça denegou a segurança, nos termos da
ementa a seguir:
“CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO.
NATURALIZAÇÃO. ATO ADMINISTRATIVO BASEADO EM
INFORMAÇÃO FALSA. REVISÃO. PRECEDENTES.
1. ‘Os princípios informadores do ordenamento jurídico
brasileiro autorizam a administração proceder a anulação de
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RMS 27840 / DF
seus próprios atos, ‘quanto eivados de vícios graves que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial’. (Súmula nº 473, STF)’ (MS
5.283/DF, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Seção, julgado
em 13.10.1999, DJ 8.3.2000 p. 39)
2. Denegação da segurança.”
Inconformado, o recorrente interpôs o presente recurso ordinário,
pugnando pela reforma da decisão emanada do juízo a quo, para que este
Tribunal reconheça “a impossibilidade da perda da naturalização pela via
administrativa, em face do que dispõe o inciso I, § 4º do artigo 12 da
Constituição Federal de 1988” e declare nula a Portaria nº 361, de 20 de
fevereiro de 2008, do Ministro da Justiça, determinando, assim, o
restabelecimento da situação do recorrente como brasileiro naturalizado.
Nos autos da Extradição nº 975 (Relator o Ministro Marco Aurélio,
DJ de 13/10/06), este Supremo Tribunal Federal concedeu a extradição do
recorrente para o Governo da Áustria, tendo sido entregue às autoridades
austríacas em setembro de 2009. É importante destacar que o recorrente
foi extraditado em virtude da prática de crime comum praticado antes da
naturalização (art. 5º, LI, CF/88) e que a decisão proferida por esta Corte
não interfere na controvérsia de fundo discutida no presente caso.
É o breve relato.
Passo aos fundamentos do meu voto.
A questão posta nos autos versa sobre a recepção ou não pela
Constituição de 1988 do disposto no art. 112, §§ 2º e 3º, da Lei nº 6.815, de
19 de agosto de 1980, o qual prevê a possibilidade de a autoridade
administrativa anular naturalização já concedida. Ou seja, quer-se saber
se a anulação/cancelamento da naturalização pode ser feita pela via
administrativa.
A nacionalidade tem a natureza de direito fundamental da pessoa
humana de primeira dimensão. Cingidos aos direitos de liberdade, os
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direitos de primeira dimensão foram os primeiros a constar dos
instrumentos normativos constitucionais, formando os direitos civis e
políticos. Como tais, têm por titulares os indivíduos, sendo expressos
como faculdade ou atributo da pessoa, além de ostentarem a
subjetividade como seu traço mais característico, pois configuram os
direitos de resistência ou de oposição perante o Estado, limitando a ação
estatal.
A nacionalidade é também princípio geral de direito das gentes,
pois a regra expressa no art. 15 da Declaração Universal dos Direitos do
Homem assegura que “todo homem tem direito a uma nacionalidade” e
que “ninguém será arbitrariamente privado de sua nacionalidade, nem
do direito de mudar de nacionalidade”.
A doutrina é unânime em conceituar a nacionalidade como o
vínculo jurídico-político que liga o indivíduo ao Estado, fazendo com
que esse indivíduo se torne um componente do povo, capacitando-o a
exigir sua proteção; em contrapartida, o sujeita a cumprir os deveres
impostos pelo Estado a todos. Nas palavras do Ministro Gilmar Mendes,
em obra doutrinária, “nacionalidade configura vínculo político e pessoal
que se estabelece entre o Estado e o indivíduo” (Direito de nacionalidade
e regime jurídico do estrangeiro. In: Direito Público. nº 14, 2006. p. 5,
grifos nossos). Essa também é a clássica lição de Yussef Said Cahali:
“Em sentido estrito, conceitua-se a nacionalidade como
liame político-jurídico que vincula uma pessoa a uma nação
determinada; é um vínculo público e pessoal, que liga o
indivíduo a determinado país, sua pátria de origem ou de
adoção, tornando-o parte integrante do povo desse país, e
submetendo-o à autoridade e proteção da soberania, que nele
impera” (Estatuto do estrangeiro. Saraiva: São Paulo, 1983, p. 3,
grifos nossos).
É possível citar, ainda, a seguinte ilação apresentada por Florisbal de
Souza Del’Olmo:
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RMS 27840 / DF
“A nacionalidade identifica o vínculo jurídico
fundamental entre o ser humano e o Estado, constituindo-se
no elo que cria para ambos direitos e obrigações recíprocos, que
os manterão unidos, mesmo na eventualidade de afastamento
daquele do espaço geográfico desse, onde continuará a contar
com sua proteção e a prestar respeito às diretrizes emanentes da
soberania estatal. Além de jurídico-político, esse vínculo é
social e moral entre o Estado soberano e cada uma das pessoas
físicas que a ele estão ligadas, constituindo estas a dimensão
pessoal daquele por liames que o próprio Estado institui,
observando os parâmetros do Direito Internacional.”
(Comentários à Constituição de 1988. BONAVIDES, Paulo;
MIRANDA, Jorge e AGRA, Walber de Moura (Coord.). Rio de
Janeiro: Forense, 2009. p. 469/470).
A doutrina classifica a nacionalidade em originária ou derivada. A
originária é aquela que a pessoa recebe com o nascimento, seja resultante
do lugar do nascimento (jus soli), seja da nacionalidade dos pais (jus
sanguinis). Atualmente, nenhum Estado adota rigidamente um ou outro
critério, optando por um deles como regra geral, abrindo-se a exceções. Já
a nacionalidade derivada, secundária ou adquirida, por sua vez, obtém-se
por processo de naturalização, mediante o qual o estrangeiro manifesta o
interesse de adquirir certa nacionalidade, quase sempre implicando a
ruptura do vínculo anterior. Como salienta Mirtô Fraga, “a naturalização
é a etapa final e decisiva da integração do imigrante, ou melhor, é o
resultado da integração, é conseqüência da assimilação dos usos,
costumes, idioma” (O novo estatuto do estrangeiro comentado. Forense:
Rio de Janeiro, 1985. p. 416).
Do direito de nacionalidade emanam diversos outros direitos
concernentes à cidadania, como o direito à participação política, o de
votar e ser votado, o de ser membro e de participar de partidos políticos,
e o de ocupar cargos públicos. Assim, diante da essencialidade e da
importância desse direito, sua definição, seu alcance e suas restrições
derivam do poder soberano que se manifesta no plano constitucional.
Como afirma Francisco Rezek, “[a] nacionalidade, no Brasil,
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 77
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configura matéria constitucional: em breve sequência de dispositivos, a
lei maior traça as normas básicas, pouco fazendo cair no domínio da
legislação ordinária” (Direito Internacional Público. 9. ed., São Paulo:
Saraiva, 2002. p. 177). No mesmo sentido, Florisbal de Souza Del’Olmo
enfatiza que “a nacionalidade é tema essencialmente de Direito
Constitucional, tendo sua institucionalização no ordenamento jurídico de
cada Estado” (Comentários à Constituição de 1988. BONAVIDES, Paulo;
MIRANDA, Jorge e AGRA, Walber de Moura (Coord.). Rio de Janeiro:
Forense, 2009. p. 468).
Com efeito, no sistema jurídico brasileiro, a nacionalidade sempre
mereceu tratamento constitucional, de modo que suas regras
fundamentais, desde a Constituição do Império de 1824, sempre foram
enunciadas pela própria Constituição. Não foi diferente com a Carta de
1988, a qual disciplinou a matéria no Capítulo III do Título II, intitulado
“Da Nacionalidade” (art. 12). Confira-se:
“Art. 12. São brasileiros:
I - natos:
a) os nascidos na República Federativa do Brasil, ainda
que de pais estrangeiros, desde que estes não estejam a serviço
de seu país;
b) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou mãe
brasileira, desde que qualquer deles esteja a serviço da
República Federativa do Brasil;
c) os nascidos no estrangeiro de pai brasileiro ou de mãe
brasileira, desde que sejam registrados em repartição brasileira
competente ou venham a residir na República Federativa do
Brasil e optem, em qualquer tempo, depois de atingida a
maioridade, pela nacionalidade brasileira;
II - naturalizados:
a) os que, na forma da lei, adquiram a nacionalidade
brasileira, exigidas aos originários de países de língua
portuguesa apenas residência por um ano ininterrupto e
idoneidade moral;
b) os estrangeiros de qualquer nacionalidade, residentes
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na República Federativa do Brasil há mais de quinze anos
ininterruptos e sem condenação penal, desde que requeiram a
nacionalidade brasileira.
§ 1º Aos portugueses com residência permanente no País,
se houver reciprocidade em favor de brasileiros, serão
atribuídos os direitos inerentes ao brasileiro, salvo os casos
previstos nesta Constituição.
§ 2º A lei não poderá estabelecer distinção entre brasileiros
natos e naturalizados, salvo nos casos previstos nesta
Constituição.
§ 3º São privativos de brasileiro nato os cargos:
I - de Presidente e Vice-Presidente da República;
II - de Presidente da Câmara dos Deputados;
III - de Presidente do Senado Federal;
IV - de Ministro do Supremo Tribunal Federal;
V - da carreira diplomática;
VI - de oficial das Forças Armadas.
VII - de Ministro de Estado da Defesa
§ 4º - Será declarada a perda da nacionalidade do
brasileiro que:
I - tiver cancelada sua naturalização, por sentença judicial,
em virtude de atividade nociva ao interesse nacional;
II - adquirir outra nacionalidade, salvo no casos:
a) de reconhecimento de nacionalidade originária pela lei
estrangeira;
b) de imposição de naturalização, pela norma estrangeira,
ao brasileiro residente em estado estrangeiro, como condição
para permanência em seu território ou para o exercício de
direitos civis” (grifos nossos).
Tamanha é a amplitude que resulta da aquisição da nacionalidade
derivada que, nos termos do § 2º do art. 12 da Constituição, não pode
haver distinção entre brasileiros natos e naturalizados, exceto nos casos
expressamente previstos na própria Constituição, como as restrições
concernentes à ocupação de determinados cargos públicos privativos de
brasileiros natos (art. 12, § 3º, e 89, VII, CF/88) e a possibilidade jurídica
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de extradição de brasileiro naturalizado por crime comum praticado
antes da naturalização ou por comprovado envolvimento com o tráfico
ilícito de entorpecentes, na forma da lei (art. 5º, LI, CF/88).
Ademais, tal é a essencialidade desse direito fundamental que as
hipóteses de aquisição e de perda da nacionalidade brasileira,
igualmente, restringem-se às hipóteses taxativas previstas no art. 12, § 4º,
da Carta Magna. Nesse sentido, destaca Haroldo Valladão:
“O diploma regulador da nacionalidade, sua aquisição e
perda, deve ser a Constituição e logo nos seus primeiros
artigos, pois se trata de definir os membros do Estado, pessoa
internacional, e nada mais natural que os Estatutos, a Carta
Magna de um país, comecem declarando seus sócios,
determinando os seus componentes, disciplinando a formação
do seu corpo social” (VALLADÃO, Haroldo. Direito
Internacional Privado. 5. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos,
1980. v. I, p. 275).
A propósito, fundamental é a lição do eminente Ministro Celso de
Mello em trecho do seu voto proferido na questão de ordem no HC nº
83.113/DF:
“Não se pode perder de perspectiva, nesse tema, que as
hipóteses de outorga, aquisição e perda da nacionalidade
brasileira, quer de caráter primário (nacionalidade originária),
quer de índole secundária (nacionalidade adquirida por
naturalização),
decorrem,
exclusivamente,
do
texto
constitucional, pois a questão da nacionalidade traduz matéria
que se sujeita, unicamente, ao poder soberano do Estado
brasileiro.
Veja-se, portanto, que a perda da nacionalidade brasileira
somente pode ocorrer nas hipóteses taxativamente definidas
na Constituição da República, não se revelando lícito, ao
Estado brasileiro, seja mediante simples regramento
legislativo, seja mediante tratados ou convenções
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internacionais, inovar nesse tema, quer para ampliar, quer
para restringir, quer, ainda, para modificar os casos
justificadores da privação da condição político-jurídica de
nacional do Brasil.
Cabe ter presente, neste ponto, considerado o princípio da
supremacia da Constituição, que as leis editadas pelo Brasil e
as convenções internacionais por ele celebradas não podem
contrariar o que dispõe a Lei Fundamental da República,
tendo em vista a irrecusável subordinação hierárquiconormativa de tais diplomas (leis e tratados internacionais) ao
que prescreve a Carta Política (RTJ 179/493-496, 495 , Rel. Min.
CELSO DE MELLO - RTJ 180/569-570 , Rel. Min. CELSO DE
MELLO, v . g.)” (Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de
29/08/03, grifos nossos).
Recentemente, esse entendimento foi ratificado pela Corte no
julgamento da Extradição nº 1.121, conforme se observa no trecho da
ementa a seguir transcrita:
“(...) As hipóteses de outorga, aquisição e perda da
nacionalidade
brasileira,
quer
de
caráter
primário
(nacionalidade originária), quer de índole secundária
(nacionalidade adquirida por naturalização), decorrem,
exclusivamente, do texto constitucional, não se revelando lícito,
ao Estado brasileiro, seja mediante simples regramento
legislativo, seja mediante tratados ou convenções internacionais
(ressalvado, quanto à aquisição da nacionalidade brasileira, o
que dispõe o § 3º do art. 5º da Constituição), inovar nesse tema,
quer para ampliar, quer para restringir, quer, ainda, para
modificar os casos justificadores de acesso à condição políticojurídica de nacional do Brasil. (...)” (Relator o Ministro Celso de
Mello, DJ de 25/6/10).
No meu entender, esses esclarecimentos não deixam margem de
dúvida para a conclusão de que os §§ 2º e 3º do art. 112 do Estatuto do
Estrangeiro não foram recepcionados pela Carta de 1988.
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Com efeito, a Constituição Federal, em seu art. 12, § 4º, estabelece
três hipóteses taxativas de perda da nacionalidade do brasileiro: (I)
quando tiver cancelada sua naturalização, por sentença judicial, em
virtude de atividade nociva ao interesse nacional; (II) quando adquirir
outra nacionalidade, salvo nos casos de reconhecimento de nacionalidade
originária pela lei estrangeira ou de imposição de naturalização, pela
norma estrangeira, ao brasileiro residente em estado estrangeiro, como
condição para permanência em seu território ou para o exercício de
direitos civis.
Para o presente caso, nos interessa a hipótese prevista no inciso I do
§ 4º do artigo 12 da Carta Federal: cancelamento da naturalização “por
sentença judicial, em virtude de atividade nociva ao interesse nacional”.
Como salientado pela douta Procuradoria-Geral da República,
“o cancelamento da naturalização somente pode ocorrer
na via jurisdicional, assegurada a ampla defesa e o
contraditório, em ação cuja propositura incumbe ao Ministério
Público Federal, demonstrado o exercício de atividade nociva
ao interesse nacional”.
Essa é a única medida excludente da nacionalidade do brasileiro
naturalizado.
Como visto, o impetrante teve sua naturalização anulada
administrativamente por ter omitido condição essencial à concessão da
naturalização no respectivo processo administrativo, qual seja, a
condenação sofrida no país de origem. Trata-se de hipótese prevista nos
§§ 2º e 3º do art. 112 do Estatuto do Estrangeiro, in verbis:
“Art. 112. São condições para a concessão da
naturalização:
I - capacidade civil, segundo a lei brasileira;
II - ser registrado como permanente no Brasil;
III - residência contínua no território nacional, pelo prazo
mínimo de quatro anos, imediatamente anteriores ao pedido de
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naturalização;
IV - ler e escrever a língua portuguesa, consideradas as
condições do naturalizando;
V - exercício de profissão ou posse de bens suficientes à
manutenção própria e da família;
VI - bom procedimento;
VII - inexistência de denúncia, pronúncia ou condenação
no Brasil ou no exterior por crime doloso a que seja cominada
pena mínima de prisão, abstratamente considerada, superior a
1 (um) ano; e
VIII - boa saúde.
§ 1º não se exigirá a prova de boa saúde a nenhum
estrangeiro que residir no País há mais de dois anos.
§ 2º Verificada, a qualquer tempo, a falsidade ideológica
ou material de qualquer dos requisitos exigidos neste artigo
ou nos arts. 113 e 114 desta Lei, será declarado nulo o ato de
naturalização sem prejuízo da ação penal cabível pela
infração cometida.
§ 3º A declaração de nulidade a que se refere o parágrafo
anterior processar-se-á administrativamente, no Ministério da
Justiça, de ofício ou mediante representação fundamentada,
concedido ao naturalizado, para defesa, o prazo de quinze
dias, contados da notificação.” (grifos nossos).
Ademais, de acordo com o art. 125, inciso XIII, da Lei nº 6.815/80,
“fazer declaração falsa em processo (...) de naturalização” constitui
infração penal, com pena de reclusão de 1 (um) a 5 (cinco) anos e, se o
infrator for estrangeiro, com pena de expulsão.
Cumpre rememorar que essa disciplina legal foi inaugurada sob a
égide da Emenda Constitucional nº 1, de 1969, a qual, da mesma forma
que a Constituição ora vigente, também estabelecia as hipóteses de perda
da nacionalidade dos brasileiros. Nesse sentido, o seu art. 146
determinava:
“Art. 146. Perderá a nacionalidade o brasileiro que:
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RMS 27840 / DF
I - por naturalização voluntária, adquirir outra
nacionalidade;
II - sem licença do Presidente da República, aceitar
comissão, emprêgo ou pensão de govêrno estrangeiro; ou
III - em virtude de sentença judicial, tiver cancelada a
naturalização por exercer atividade contrária ao interêsse
nacional.
Parágrafo único. Será anulada por decreto do Presidente
da República a aquisição de nacionalidade obtida em fraude
contra a lei” (grifos nossos).
Como se vê, quando da edição do Estatuto do Estrangeiro, a ordem
constitucional então vigente estabelecia, expressamente, a hipótese de
anulação da aquisição da nacionalidade obtida com fraude à lei, mediante
decreto do Presidente da República; portanto, por meio de procedimento
administrativo.
Ressalte-se, ainda, que diverso era o sistema da Lei nº 818, de 18 de
setembro de 1949, que disciplinava o tema antes da edição da Lei nº
6.815/80, cujo art. 35 dispunha:
“Art. 35 - Será nulo o ato de naturalização se provada a
falsidade ideológica ou material de qualquer dos requisitos
exigidos pelos arts. 8º e 9º.
§ 1º A nulidade será declarada em ação, com o rito
constante dos artigos 24 a 34, e poderá ser promovida pelo
Ministério Público Federal ou por qualquer cidadão.
§ 2º A ação de nulidade deverá ser proposta dentro dos
quatro anos que se seguirem à entrega da certidão de
naturalização”.
Embora também se tratasse de hipótese de nulidade do ato de
naturalização no caso de falsidade ideológica ou matéria dos requisitos
exigidos para a naturalização, havia diferenças fundamentais com relação
à disciplina contida nos §§ 2º e 3º do art. 112 da Lei 6.815/80, ora
impugnados, pois o processo de anulação era judicial e havia a previsão
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RMS 27840 / DF
de um prazo decadencial.
Dessa forma, resta evidente que a previsão da possibilidade de
anulação de naturalização em casos de fraude à lei, mediante
procedimento administrativo, foi inovação introduzida pela Emenda
Constitucional de 1969 e, posteriormente, pelo novel Estatuto do
Estrangeiro.
Ressalte-se que, naquela época, Oscar Tenório já afirmava que “a
naturalização obtida com fraude à lei, do ponto de vista do direito
internacional privado, não é motivo para revogação do decreto e
conseqüente perda da nacionalidade brasileira” (apud CAHALI, Yussef
Saide. O Estatuto do Estrangeiro. p. 510).
Tal situação, porém, hoje, não mais guarda fundamento de validade,
visto que a única previsão pela Constituição de 1988 de perda da
nacionalidade, no caso de nacional naturalizado, é o cancelamento por
sentença judicial decorrente de atividade nociva ao interesse nacional, o
que, a meu ver, resulta na inevitável conclusão de que os §§ 2º e 3º do
artigo 112 da Lei 6.815/80 não foram recepcionados pela ordem
constitucional vigente.
Nesse sentido, é explícito o entendimento do Ministro Teori
Zavascki:
“A perda dos direitos políticos por cancelamento de
naturalização decorre, também ipso iure, do trânsito em
julgado da sentença que decretar o cancelamento. É o que
dispõe de modo expresso, o art. 15, I, da CF/1988. Ou seja,
independentemente de qualquer específica menção na sentença
à perda dos direitos políticos, esta se operará automaticamente
ante o cancelamento do seu pressuposto essencial, a
nacionalidade. Exige-se, no entanto, que o cancelamento
decorra de sentença, ou seja, de ato do Poder Judiciário. Não
está recepcionado pela nova Constituição, destarte, o § 3.º, do
art. 112 da Lei 6.815, de 19.08.1980, que prevê hipótese de
declaração de nulidade do ato de naturalização mediante
processo administrativo no Ministério da Justiça” (Direitos
políticos - perda, suspensão e controle jurisdicional. In: Revista
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de Processo, v. 85, jan-mar. 1997).
Dessa forma, não subsistem os argumentos apresentados pela União
nem os fundamentos da decisão proferida pelo Superior Tribunal de
Justiça, segundo os quais a concessão da naturalização, por se tratar de
ato administrativo, pode ser anulada pelo próprio Poder Executivo, no
caso de nulidade por vício na origem, aplicando-se, segundo se alega, a
Súmula nº 473 do STF, que preconiza:
“A administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
Sobre esse ponto, cumpre esclarecer a natureza do instituto da
naturalização.
Segundo Florisbal de Souza Del’Olmo, “[c]onsiste a naturalização no
ato pelo qual o estrangeiro ou o anacional se investe juridicamente da
condição de nacional de país que adotou para viver e trabalhar e que
então o admite no rol de seus nacionais” (Comentários à Constituição de
1988, p. 476). Ademais, na sempre clássica lição de Oscar Tenório, a
naturalização “é vínculo político; liberta o indivíduo da submissão a uma
soberania, para ligá-lo a outra, gerando direitos e deveres recíprocos. A
importância da naturalização é relevante e seu conceito merece ser
repisado”.
Esses conceitos deixam clara a natureza do ato de concessão da
naturalização como ato de soberania. Ademais, sendo ato político não é
direito do estrangeiro, mas uma faculdade do Estado, que pode negá-la,
sem qualquer motivação, ainda que o estrangeiro preencha todas as
condições da lei, conforme expresso no art. 121 da Lei nº 6.815 (“[a]
satisfação das condições previstas nesta Lei não assegura ao estrangeiro
direito à naturalização”). Como ressalta Mirtô Fraga, ao citar Penna
Marinho:
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“No uso desse poder discricionário, o Estado é a única
entidade competente para decidir se dá ou nega a naturalização
a quem a pediu. Concedida, ela é um favor, uma benevolência,
uma graça do Estado a quem a recebe; negada, ela é um ato de
soberania contra o qual não cabe recurso para instâncias
internacionais e do qual não é o Estado obrigado a declarar as
razões que o propeliram a assim agir.” (O novo estatuto do
estrangeiro comentado, p. 417, grifos nossos).
O Supremo Tribunal Federal já se manifestou a esse respeito,
corroborando o entendimento de que “não há inconstitucionalidade no
preceito que atribui exclusivamente ao Poder Executivo a faculdade de
conceder naturalização” (RE 764.487/SP, Relator o Ministro Xavier de
Albuquerque, Segunda Turma, DJ de 26/4/74).
É bem verdade que o procedimento inicia-se com o requerimento do
estrangeiro perante o Ministério da Justiça. Contudo, como esclarece Uadi
Lammêgo Bulos,
“[p]ublicada a portaria de naturalização no Diário Oficial
da União, a tramitação na esfera administrativa se completa
com ato jurisdicional: mediante petição do naturalizando ao
Juiz Federal competente, ser-lhe-á feita a entrega do certificado
de naturalização. Esse documento, que torna efetiva a
aquisição da nacionalidade brasileira, será entregue por
magistrado federal” (Constituição Federal anotada. 6. ed.,
Saraiva: São Paulo, 2005. p. 483).
Segundo disciplina o art. 129 do Decreto nº 86.715, de 10 de
dezembro de 1981 (ato regulamentar do Estatuto do Estrangeiro), a
entrega do certificado constará de termo lavrado no livro audiência,
assinado pelo juiz e pelo naturalizado, devendo esse: (i) demonstrar que
conhece a língua portuguesa, segundo a sua condição, pela leitura de
trechos da Constituição; (ii) declarar, expressamente, que renuncia à
nacionalidade anterior; (iii) assumir o compromisso de bem cumprir os
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 77
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deveres de brasileiro.
Desse modo, encerrada a atuação da administração, somente com a
entrega do certificado pelo magistrado é que a naturalização se efetiva. A
esse respeito, esta Corte já decidiu que
“a entrega do certificado de naturalização ao estrangeiro
que pretende naturalizar-se brasileiro constitui o momento de
efetiva aquisição da nacionalidade brasileira. Este certificado
deve ser entregue pelo magistrado competente. Enquanto não
ocorrer tal entrega, o estrangeiro ainda não é brasileiro,
podendo, inclusive, ser excluído do território nacional” (HC
62.795/SP, Relator o Ministro Rafael Mayer, DJ de 22/3/85).
Assim sendo, caso se verifique alguma fraude ou irregularidade
após a publicação da portaria pelo Ministério da Justiça mas antes da
entrega do certificado, não há dúvida de que o ato de naturalização pode
ser revisto por ato próprio da Administração Pública, por meio do seu
poder de autotutela. Situação diversa, no entanto, é a hipótese dos autos,
tendo em vista que o estrangeiro já adquiriu a nacionalidade brasileira.
Isso porque, nesse caso, a nulidade do ato de naturalização resultará,
inevitavelmente, na perda da sua nacionalidade, o que, de acordo com a
Carta de 1988, somente pode ocorrer por via judicial.
É bem verdade que há entendimentos doutrinários que distinguem o
caso de perda da nacionalidade decorrente de processo judicial
(cancelamento de naturalização – art. 12, § 4º, I, CF/88) da hipótese
prevista nos §§ 2º e 3º do art. 112 da Lei nº 6.815/80 (decretação de
nulidade do ato de naturalização). Essa distinção é feita, por exemplo,
pelo ilustre professor José Afonso da Silva (Curso de direito
constitucional moderno, p. 332).
Contudo, no meu entender, essa distinção, além de não tornar válida
a hipótese de nulidade administrativa, corrobora o entendimento de que
o Estatuto do Estrangeiro estabeleceu uma hipótese de perda da
nacionalidade inédita e sem respaldo na Constituição de 1988, restando,
portanto, carente de fundamento de validade, uma vez que a regra
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 77
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contida no art. 146, parágrafo único, da Emenda Constitucional nº 1, de
1969, não se repetiu no Texto Maior de 1988.
Na verdade, não se pode simplesmente aplicar à naturalização a
teoria da nulidade dos atos administrativos.
De fato, o ato de naturalização decorre de um procedimento
administrativo – inclusive discricionário. Contudo, como visto, a
naturalização somente se perfaz, se completa, com a entrega do
respectivo certificado, o que será feito por um juiz federal. Enquanto
isso não ocorre, o ato não está completo, não se aperfeiçoa. Tanto que, de
acordo com o art. 119, § 3º, da Lei nº 6.815/80, “[a] naturalização ficará
sem efeito se o certificado não for solicitado pelo naturalizando no prazo
de doze meses contados da data de publicação do ato, salvo motivo de
força maior, devidamente comprovado”. Essa diferenciação, por si só, já
demonstra a peculiaridade da naturalização.
Mas não é só. A naturalização é um ato eminentemente político,
que resulta na aquisição da nacionalidade brasileira, direito fundamental
de primeira geração. Configura um vínculo político e pessoal que se
estabelece entre o Estado e o indivíduo, conforme já dito no início deste
voto. Nesse feitio, a naturalização vincula essa pessoa à nação, torna-a
parte integrante do povo brasileiro. Do direito de nacionalidade
emanam, ainda, diversos outros direitos concernentes à cidadania, como
o direito à participação política, o de votar e ser votado; o de ser membro
e de participar de partidos políticos e o de ocupar cargos públicos. Isso
sem falar que a naturalização pode resultar, aos antes estrangeiros, a
perda de sua nacionalidade originária.
Nesse sentido, a nulidade da naturalização resultará,
inevitavelmente, na perda da nacionalidade e, portanto, na perda de
todos esses direitos referidos, além da extinção do vínculo patrial, o que
torna essa medida de extrema gravidade e repercussão social para o
nacional.
Diante de tudo disso, indago se esse ato político, de tamanha
grandeza, pode ser passível de simples anulação administrativa, com
base no poder/dever da Administração Pública de rever seus atos a
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Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 77
RMS 27840 / DF
qualquer tempo quando verificar que estão eivados de vícios. Entendo
que não.
Com a declaração de nulidade da naturalização de um determinado
nacional, não se está tão só anulando um ato da Administração Pública,
um ato administrativo, está-se anulando um ato de soberania, um ato
político, retirando-se de um nacional o seu direito fundamental de
nacionalidade. Repise-se, essa anulação resultará, sem margem de
dúvida, na perda da nacionalidade, o que, conforme amplo entendimento
doutrinário e jurisprudencial desta Corte, somente o texto constitucional
pode respaldar. E, de acordo com o art. 12, § 4º, I, da Constituição Federal
de 1988, somente será declarada a perda da nacionalidade do brasileiro
(naturalizado) que “tiver cancelada sua naturalização, por sentença
judicial, em virtude de atividade nociva ao interesse nacional”. Não há
outra hipótese.
É importante destacar, ainda, que há dois óbices a esse cancelamento
pela via administrativa.
O primeiro é que essa nulidade poderia ser declarada a qualquer
tempo, deixando o nacional à mercê da Administração Pública, em clara
afronta ao princípio constitucional da segurança jurídica. O indivíduo é
cidadão brasileiro, um nacional, mas pode deixar de sê-lo a qualquer
momento. Ora, a Lei nº 818, de 1949, já determinava que a ação de
nulidade contra o processo de naturalização teria que ser proposta no
prazo de quatro anos, contados da entrega da certidão. A própria Lei nº
9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal, em seu art. 54, dispõe que “[o] direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em
que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
O segundo ponto é que essa nulidade será declarada quando a
naturalização houver sido obtida mediante falsidade ideológica ou
material de qualquer dos requisitos legais previstos para a sua
concessão. Como se vê, essas condutas configuram delito tipificado
penalmente, inclusive pelo próprio Estatuto do Estrangeiro. Assim, ao se
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 77
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declarar a nulidade da naturalização, com fundamento nos §§ 2º e 3º do
art. 112 da Lei nº 6.815/80, a Administração Pública estaria imputando
objetivamente ao nacional a prática de um ilícito penal.
Nesse contexto, o procedimento de nulidade se iniciaria e se
exauriria com provimento exclusivamente de natureza administrativa, da
competência do Ministro da Justiça, mediante processo de ofício ou
representação fundamentada. Não se faria necessário aguardar a
comprovação dos fatos em sede da ação penal própria. Nesse caso, seria
tão somente assegurado ao naturalizado o direito de defesa, a ser
exercido no prazo de quinze dias da notificação.
Surgem, então, os seguintes questionamentos: será que essa conduta
– “falsidade ideológica ou material” – pode ser suficientemente analisada
na esfera administrativa? Esse procedimento administrativo é capaz de
abrigar amplos meios de defesa? Há oportunidade de o nacional requerer,
ou mesmo obter, de forma satisfatória, algum tipo de prova nesse prazo
de quinze dias, tais como a realização de perícia ou a obtenção de
documentos internacionais essenciais ao deslinde da questão?
Provavelmente não.
Destarte, a meu ver, as normas questionadas e essa total
desvinculação do processo administrativo do processo penal, mais uma
vez, violam o princípio da segurança jurídica, pois o indivíduo poderia,
absurdamente, ser absolvido na esfera penal mas, ainda assim, perder sua
nacionalidade administrativamente. Ou, ainda, a Administração Pública
poderia imputar-lhe objetivamente a prática de um ilícito penal sem
observar o processo legal. De todos os ângulos, verifico, portanto, que a
previsão legal infringe importantes garantias constitucionais, como os
princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
Por fim, cumpre esclarecer que não estou, de forma alguma,
exonerando de responsabilidade o indivíduo que, supostamente, se
utilizou de fraude para obter sua naturalização. Não é isso. O nacional
que, porventura, tenha utilizado esse artifício pode ter sua naturalização
cancelada por ato judicial, nos termos do art. 12, § 4º, I, da Constituição.
Nesse caso, deve ele, ainda, ser submetido à ação penal correspondente à
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Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 77
RMS 27840 / DF
prática delituosa prevista no art. 125, inciso XIII, da Lei nº 6.815/80,
podendo, evidentemente, como o foi no presente caso, ser extraditado em
virtude da prática de crime comum perpetrado antes da naturalização ou
por comprovado envolvimento com o tráfico ilícito de entorpecentes, na
forma da lei (art. 5º, LI, CF/88).
A minha objeção restringe-se tão só à possibilidade de cancelamento
ou de anulação da naturalização pela via administrativa, em face do que
dispõe o art. 12, § 4º, I, da Constituição Federal. Ademais, a meu ver, não
se pode aplicar o dever-poder da Administração de anular suas decisões
ao ato de naturalização, que consiste em um ato político pelo qual se
concede a nacionalidade brasileira a um determinado indivíduo,
tornando-o parte integrante do povo brasileiro. Um ato de tamanha
grandeza e repercussão político-social não pode ser revisto
administrativamente.
Com essas breves considerações, manifestando-me pela não
recepção dos §§ 2º e 3º do art. 112 da Lei 6.815/80 pela Carta Federal de
1988, dou provimento ao presente recurso ordinário em mandado de
segurança para o fim de declarar nula a Portaria nº 361, de 20 de fevereiro
de 2008, do Ministro da Justiça, restabelecendo, assim, a situação do
recorrente como brasileiro naturalizado em todos os órgãos públicos, sem
prejuízo de que sua condição de naturalizado seja analisada
judicialmente, nos termos do art. 12, § 4º, I, da Constituição.
É como voto.
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Debate
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13/10/2010
PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
FEDERAL
DEBATE
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Vossa Excelência me
permite? Apenas mais um argumento. Reconhecida a qualidade de
naturalizado, ele poderia ser expulso?
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Então a porta estará
aberta à expulsão, caso se admitida a revisão do ato, pelo Executivo, que
haja implicado a naturalização.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Ministro, apenas gostaria de reforçar meu entendimento:
eu verifiquei, a partir dos autos, que naturalização do recorrente, que é
um austríaco, se deu com fundamento no artigo 12, II, a, que diz que
aqueles que, na forma da lei, adquiram a nacionalidade brasileira.
Então, ele não adquiriu a nacionalidade brasileira na forma da lei,
ele adquiriu a nacionalidade em fraude à lei, porque ele apresentou um
documento, uma declaração falsa. É como se o Cesare Battisti, que
ingressou com passaporte falso e durante muito tempo viveu aqui em
nosso País, ele se candidatasse a ser um cidadão brasileiro com esse
passaporte falso e, depois, se descobrisse...
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Debate
Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 77
RMS 27840 / DF
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Só uma observação:
eu estava verificando aqui, ele próprio, na defesa, diz que lhe pediram a
declaração sobre antecedentes criminais. E, considerando – esses fatos já
se tornam controvertidos, embora não sejam relevantes para a posição
que a gente venha a adotar – que na legislação da Áustria, passados cinco
anos, já não se fala mais em antecedentes criminais, ele entendeu de não
fazer esse tipo de declaração, entendendo que isso era cabível. Vejam,
portanto, que o próprio debate sobre a existência ou não da falsidade
teria realmente um locus próprio no âmbito do Judiciário e não no âmbito
administrativo.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
É por isso que coloco a questão como não recepção dos dispositivos
pela norma constitucional, porque não tenho dúvida de que, se houve
fraude, o Estado brasileiro tem o direito de o declarar. Mas quem, do
Estado brasileiro, tem o direito de o declarar? A Administração ou o
Judiciário?
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - O administrador tem o dever de declarar, é o poder-dever.
E, contra essa decisão, cabe mandado de segurança, como de fato foi
ajuizado no caso concreto. Eu também - sem querer alongar muito essa
discussão - faço essa distinção entre anulação e revogação, que é clássica
no Direito Administrativo e que se aplica também aos atos de governo
mutatis mutandis, ou seja, porque todo ato de governo é instruído por um
processo administrativo prévio. O Ministro Joaquim Barbosa mesmo fez
essa distinção. Eu me abstive de invocar aqui o preceito do § 4º do artigo
12, I, porque aqui fala:
"§ 4º - Será declarada a perda da nacionalidade do brasileiro que:
I - tiver cancelada sua naturalização, por sentença judicial, em
virtude de atividade nociva ao interesse nacional;"
Estou entendendo que aqui não é um caso de cancelamento ou de
revogação a posteriori, mas, sim, é um ato jurídico que jamais ingressou no
mundo jurídico, é um ato nulo de pleno direito.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Não é um ato
inexistente, mas sim anulável pelo vício de consentimento, pelo vício de
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Supremo Tribunal Federal
Debate
Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 77
RMS 27840 / DF
vontade.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Sim, e a própria Administração anulou.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - O
reconhecimento da nacionalidade é um ato de soberania. Se é de
soberania, não é de caráter administrativo, aí, não é a Administração
Pública que reconhece, é o Poder Executivo.
Depois disso, quando a Constituição diz os que na forma da lei
adquiram nacionalidade - a lei, aqui, no sentido instrumental, processual,
não em sentido material, porque a lei em sentido material é a própria
Constituição - me parece que sim. Mas o tema é instigante, como estamos
vendo. Muito instigante.
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Supremo Tribunal Federal
Aditamento ao Voto
Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 77
13/10/2010
PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
FEDERAL
ADITAMENTO AO VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Senhor Presidente, aproveitando o momento da discussão, eu já
ultrapasso, aqui, parte do meu voto, onde cito texto teórico do Ministro
Teori Zavascki, em que ele fala do art. 15, I, da Constituição que só por
sentença transitada em julgado se perdem os direitos políticos; cito outros
autores e vou ao ponto, também, da disciplina da concessão da
naturalização, após falar a respeito do que é um ato soberano, o que é um
ato político.
Mas, digo eu:
“Segundo disciplina o art. 129 do Decreto nº 86.715, de 10
de dezembro de 1981 (ato regulamentar do Estatuto do
Estrangeiro), a entrega do certificado constará de termo lavrado
no livro de audiência, assinado pelo juiz e pelos naturalizados,
devendo esse: (i) demonstrar que conhece a língua portuguesa,
segundo a sua condição, pela leitura de trechos da Constituição;
(ii) declarar, expressamente, que renuncia à nacionalidade
anterior; (iii) assumir o compromisso de bem cumprir os
deveres brasileiros [ou seja, é um ato de soberania, mas que se
efetiva pela mão do Judiciário].
Desse modo, encerrada a autuação da Administração,
somente com a entrega do certificado pelo magistrado é que a
naturalização se efetiva. A esse respeito, esta Corte já decidiu
que ‘a entrega do certificado de naturalização ao estrangeiro
que pretende naturalizar-se brasileiro constitui o momento da
efetiva aquisição da nacionalidade brasileira’.”
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) Segundo momento, porque o primeiro momento é executivo; o ato é
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Supremo Tribunal Federal
Aditamento ao Voto
Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 77
RMS 27840 / DF
complexo.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Exatamente.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Ministro Celso de
Mello, esse precedente, em questão de ordem, da lavra de Vossa
Excelência, citado pelo Subprocurador-Geral, Dr. Rodrigo Janot, é do
Plenário ou da Turma?
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Então,
Ministro Toffoli, como vota Vossa Excelência?
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Eu havia me manifestado exatamente no sentido da discrição do ato
de concessão da naturalização. Passando aqui à parte final, também anoto
que, na doutrina, há quem pense diferente, na mesma linha defendida
pelo eminente Relator e abalizada pela teoria de José Afonso da Silva, que
distingue a hipótese do art. 12, §4º, inciso I, daquela dos §§2º e 3º. Mas, no
meu entender, não se pode simplesmente aplicar à naturalização a teoria
das nulidades dos atos administrativos.
Enfim, Senhor Presidente, trago, aqui, mais e mais fundamentos e
motivações para o meu voto. Esse, pedindo vênia ao eminente Ministro
Relator, acompanha o voto do eminente Ministro Marco Aurélio, que
abriu a divergência. Mas eu, expressamente, me manifesto pela não
recepção dos §§ 2º e 3º do art. 112 da Lei nº 6.815/80 pela Carta Federal de
88, e dou provimento ao presente recurso ordinário em mandado de
segurança, para o fim de declarar nula a Portaria nº 361, de 20 de
fevereiro de 2008, do Ministro da Justiça, restabelecendo, assim, a
situação do recorrente como brasileiro naturalizado em todos os órgãos
públicos, sem prejuízo de que sua condição de naturalizado seja
analisada judicialmente nos termos do art. 12, § 4º, inciso I, da
Constituição.
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Supremo Tribunal Federal
Confirmação de Voto
Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 77
13/10/2010
PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
FEDERAL
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, é a base do
meu voto, no que evoquei o artigo 12, entendendo que a Carta da
República goza de higidez. É um documento que está no ápice da
pirâmide das normas jurídicas.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Então,
Vossa Excelência antecipa o voto.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Reconheço a
possibilidade de o Executivo conferir a qualidade de naturalizado, mas o
desfazimento dessa qualidade impõe a atuação do Judiciário.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Homenagem à
segurança jurídica.
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Supremo Tribunal Federal
Debate
Inteiro Teor do Acórdão - Página 40 de 77
13/10/2010
PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
FEDERAL
DEBATE
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhor Presidente,
eu só queria deixar uma indagação: houve já a extradição?
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Não tenho essa informação, mas está pendente ainda.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - O que nos chegou é
que houve.
O
SENHOR
MINISTRO
(RELATOR) - Já houve?
RICARDO
LEWANDOWSKI
A SENHORA GRACE MARIA FERNANDES MENDONÇA
(ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO) - A Extradição nº 975 foi deferida
por esta Corte e efetivada em 14/09/2009.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Tendo em conta crime
anterior à naturalização.
Isso é muito importante, Presidente, porque persiste, de qualquer
forma, o interesse jurídico do recorrente.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Agradeço a informação que não tinha nos autos.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - O tema
é interessantíssimo; e, certamente, o Ministro Ricardo Lewandowski
trouxe um voto judicioso, que despertou em todos nós um repensar.
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Supremo Tribunal Federal
Debate
Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 77
RMS 27840 / DF
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - É interessante, eu queria apenas dizer que não tenho
nenhuma dúvida que, evidentemente, o ato de governo não coincide com
o ato administrativo em nenhum aspecto. Mas é interessante, em outros
atos de governo, como a intervenção federal, por exemplo, a decretação
de estado de sítio, de guerra, não prescindem de um processo formal para
que ele seja, afinal, concretizado, levado a efeito, declarado. Quer dizer, o
ato de governo, ou o ato que encerra, enfim, ou que traduza a soberania
do Estado, ele não é tomado arbitrariamente, ele é tomado após todo um
processo formal que, se tiver vício, pode ser invalidado.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Muitas
vezes é processualizado. A manifestação da vontade do Estado se faz
processualmente.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - É porque a adoção
dessa tese e dessa distinção entre o modelo constitucional ortodoxo – está
no art. 12 – e a possibilidade de revisão dos atos administrativos pode
gerar um tipo de abuso, e até um abuso permanente.
No caso, aqui, estamos falando de uma naturalização verificada em
1995. Portanto, já passados aí quinze anos. Então, é algo extremamente
grave que o Governo, claro, por suas autoridades devidas, se pronuncie.
E no caso não estou emitindo nenhum juízo de valor, mas pode ocorrer
em outro momento e com outras peculiaridades, que haja, vamos chamar
assim, não o cancelamento – porque aqui está se fazendo uma distinção
entre o cancelamento e a anulação –, mas a anulação, por motivos não
exatamente muito elevados ou, às vezes, até ignóbeis.
A mim me parece que, em princípio, o que o texto constitucional está
a sinalizar, a consagrar, que, de fato, é uma reserva de jurisdição. Neste
tema, só se reformula, só se cancela dada a nobreza do título de que se
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Debate
Inteiro Teor do Acórdão - Página 42 de 77
RMS 27840 / DF
cuida.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) Ministra Cármen Lúcia, em influenciar no juízo técnico de Vossa
Excelência, quando saímos do art. 12 e passamos para outras partes da
Constituição, a reserva de jurisdição na matéria permanece. A
Constituição diz já no art. 15:
"Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão
só se dará nos casos de:
I - cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;"
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Imagine, só para
ficarmos nesse campo. Imaginemos que um brasileiro naturalizado
obtivesse o mandato que lhe coubesse numa eleição.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Pode,
pode ser candidato.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – É, e isso ocorre; nós
temos tantos exemplos. E depois, num processo administrativo como
este, viesse a ocorrer a anulação. Veja V.Exa., portanto, que nós teríamos
de novo uma distorção nesse processo.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
3
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Supremo Tribunal Federal
Extrato de Ata - 13/10/2010
Inteiro Teor do Acórdão - Página 43 de 77
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RECTE.(S) : WERNER RYDL
ADV.(A/S) : DAGMAR ZEFERINO
RECDO.(A/S) : UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski
(Relator), negando provimento ao recurso, e os votos dos Senhores
Ministros Marco Aurélio e Dias Toffoli, provendo-o, pediu vista
dos
autos
a
Senhora
Ministra
Cármen
Lúcia.
Ausentes,
justificadamente, o Senhor Ministro Cezar Peluso (Presidente), em
representação junto ao Conselho Constitucional, Conselho de
Estado, ao Secretário de Estado para a Justiça e à Escola Nacional
de Administração – ENA, da França, e à Comissão Européia para
Democracia
através
do
Direito
(Comissão
de
Veneza),
para
participação na 84ª Sessão Plenária e preparação do Segundo
Congresso
da
Conferência
Internacional
sobre
Justiça
Constitucional, e a Senhora Ministra Ellen Gracie. Falou pela
Advocacia-Geral da União a Dra. Grace Maria Fernandes Mendonça.
Presidência do Senhor Ministro Ayres Britto (Vice-Presidente).
Plenário, 13.10.2010.
Presidência
do
Senhor
Ministro
Ayres
Britto
(VicePresidente). Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de
Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Joaquim Barbosa, Ricardo
Lewandowski, Cármen Lúcia e Dias Toffoli.
Procurador-Geral
Santos.
da
República,
Dr.
Roberto
Monteiro
Gurgel
P/ Luiz Tomimatsu
Secretário
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Voto Vista
Inteiro Teor do Acórdão - Página 44 de 77
07/02/2013
PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
FEDERAL
VOTO VISTA
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA:
1. Recurso ordinário em mandado de segurança interposto por
Wernek Rydl contra acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça
que, à unanimidade, denegou o pedido de anulação da Portaria n.
361/2008, do Ministro da Justiça, a qual cancelou o ato de naturalização
do Recorrente (Portaria n. 1.037, de 21.8.1995) após a constatação de
declaração falsa do mesmo sobre os antecedentes criminais no país de
origem (Áustria).
O Superior Tribunal de Justiça recusou o pleito do Impetrante ao
fundamento de o ato jurídico não ter se aperfeiçoado, pois eivado de vício
na origem, cabendo à Administração Pública rever, a qualquer tempo, a
naturalização concedida com base em premissa falsa (fl. 114/118).
2. Em seu recurso ordinário, o Impetrante sustenta incompetência da
autoridade coatora para a realização do ato impugnado (Portaria n.
361/2008), pois a delegação do Presidente da República para o Ministro
da Justiça declarar a perda e a reaquisição da nacionalidade brasileira
estaria restrita aos casos de aquisição de outra nacionalidade (Decreto n.
3.453/2000).
Insiste, ainda, na tese de que o cancelamento da naturalização
somente pode ocorrer na via judicial, conforme se extrairia do inc. I do §
4º do art. 12 da Constituição da República, não recepcionados pela ordem
constitucional vigente os §§ 2º e 3º do art. 112 da Lei n. 6.815/1980, que
regulamentam o procedimento administrativo de declaração de nulidade
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Voto Vista
Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 77
RMS 27840 / DF
do ato de naturalização obtido por fraude à lei.
3. Na sessão plenária de 13.10.2010, o Relator, Ministro Ricardo
Lewandowski, proferiu voto no sentido do desprovimento do recurso,
asseverando que a imprescindibilidade da sentença judicial para a perda
da nacionalidade estaria restrita aos casos de imputação de atividade
nociva ao interesse nacional por brasileiro naturalizado, ou seja, em
relação a atos praticados após a obtenção da naturalização.
Sua Excelência ainda considerou os §§ 2º e 3º do art. 112 da Lei n.
6.815/1980 recepcionados pela Constituição de 1988, não obstante ausente
a repetição do disposto na Carta pretérita, que permitia a anulação, por
decreto do Presidente da República, da aquisição de nacionalidade obtida
em fraude contra a lei (parágrafo único do art. 146 da Carta de 1967/69).
No ponto, o Relator afirmou que “entender de forma diversa seria
imaginar que a Carta Magna amparou aquele que, fraudulentamente, obteve a
nacionalidade brasileira, permitindo que o naturalizado se valesse de sua própria
torpeza para garantir a aplicação dessa garantia constitucional” (da
necessidade de sentença judicial para a perda da nacionalidade).
Daí a conclusão no sentido da possibilidade do cancelamento da
naturalização pela via administrativa, quando descobertos vícios no seu
processo de obtenção.
4. Após debates, os Ministros Marco Aurélio e Dias Toffoli
divergiram do Relator, votando pelo provimento do recurso ordinário
para declarar nula a Portaria n. 361/2008, do Ministro da Justiça,
restabelecendo a situação do Recorrente como brasileiro naturalizado em
todos os órgãos públicos, sem prejuízo da análise dessa condição pelo
Poder Judiciário.
5. Pedi vista para melhor exame da questão.
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Voto Vista
Inteiro Teor do Acórdão - Página 46 de 77
RMS 27840 / DF
6. Inicio pedindo vênias aos Ministros Ayres Britto e Dias Toffoli,
que, na assentada anterior, manifestaram entendimento no sentido de a
naturalização ser ato eminentemente político, do que resultaria a
inviabilidade do poder de autotutela da Administração Pública, pois
exercitável apenas sobre atos administrativos.
Reconheço ser a naturalização expressão do poder soberano do
Estado, o qual pode negá-la sem qualquer motivação, ainda que o
estrangeiro preencha todas as condições da lei.
Entretanto, também é certo que, desatendidas essas condições legais
(expressas no art. 112 da Lei n. 6.815/1980), o Poder Executivo estará
impossibilitado de conceder a nacionalização pretendida pelo
estrangeiro.
7. A questão se assemelha àquela referente ao pedido de extradição,
no qual a constatação de alguma irregularidade no processo extradicional
vincula a atuação do Chefe do Poder Executivo, impedindo-o de remeter
o extraditando ao arrepio do ordenamento jurídico, inobstante a
participação do Presidente da República como representante do Estado
brasileiro também caracterize um típico ato de soberania.
No caso de naturalização do estrangeiro, a apreciação da legalidade
do pedido é feita por órgão competente do Ministério da Justiça:
constatada alguma irregularidade, o requerimento é arquivado (art. 118,
parágrafo único, da Lei n. 6.815/1980); se atendidas todas as condições
legais, a naturalização do estrangeiro é submetida ao juízo discricionário
do Ministro da Justiça.
8. Evidencia-se, assim, limitação da discricionariedade política
existente no processo de naturalização.
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RMS 27840 / DF
Para se obter a naturalização se tem um processo administrativo,
cujo resultado produz efeitos políticos.
9. No caso em exame, a constatação de falsidade na alegação do
Recorrente sobre o preenchimento das condições exigidas por lei para a
naturalização afetou o ato do Ministro da Justiça.
Nem se alegue que o fato de a naturalização somente se aperfeiçoar
com a entrega do certificado de naturalização por órgão jurisdicional
competente (art. 119 da Lei n. 6.815/1980; art. 133 do Decreto n.
86.715/1981; Extradição n. 1.074, Relator o Ministro Celso de Mello,
Plenário, DJe 12.6.2008; Habeas Corpus n. 62.795/SP, Relator o Ministro
Rafael Mayer, Plenário, DJ 22.3.1985) desvirtuaria a natureza
administrativa do processo de obtenção da nacionalidade brasileira.
10. Em valioso estudo sobre o instituto da naturalização no Brasil,
Haroldo Valladão relata que a participação do Poder Judiciário no
processo de aquisição da nacionalidade brasileira surgiu em projeto da
Comissão Legislativa de 1933 como resposta à nossa primeira lei
republicana sobre o tema (Decreto n. 904, de 1904), que facilitava a
naturalização do estrangeiro “de modo mui amplo, até prejudicar seriamente
os interesses do Brasil” (in A Naturalização no Direito Brasileiro. Arquivos
do Ministério da Justiça e Negócios Interiores, ano XVII, n. 71. Rio de
Janeiro, 1959, pág. 04).
Segundo o relato histórico daquele jurista naquele trabalho
doutrinário, a solução para o problema foi a criação de um processo misto
de obtenção da nacionalidade brasileira, iniciado no Juízo do domicílio
do naturalizado, que funcionaria como preparador do ato de soberania
atribuído ao Presidente da República, o qual, concordando com o pleito
do estrangeiro, expediria um decreto para ser entregue, mediante prévio
compromisso, em audiência pública, ao naturalizando pelo Juízo
originário.
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RMS 27840 / DF
Tal proposta legislativa deu-se na mesma época em que assentada a
competência do Poder Judiciário para verificar os requisitos exigidos pela
Constituição de 1891 para a tácita aquisição da nossa nacionalidade, do
que resultou a declaração de inconstitucionalidade de dispositivos legais
que exigiam título obtido no Ministério da Justiça como a única prova
válida desse tipo de naturalização (art. 12 da Lei n. 904/1902, e art. 25, §
2º, do Decreto-lei n. 389/1938 – v.g., Apelação Cível n. 3.174, acórdão de
20.11.1920; Habeas Corpus n. 22.889, Relator o Ministro Bento Faria,
acórdão de 31.5.1928; e Recurso Extraordinário n. 5.396, Relator o
Ministro Philadelpho Azevedo, DJ 29.1.1944), a qual veio a ser abolida
com o advento da Constituição de 1934.
O inevitável reconhecimento dessa competência deve ter reforçado a
ideia de que a participação do Poder Judiciário na denominada
‘naturalização expressa’ (que, ao contrário da naturalização tácita, não se
exaure na disciplina constitucional) serviria para atribuir maior
confiabilidade ao ato de sinceridade e lealdade do estrangeiro para com a
sua nova pátria, notadamente em face do cenário político interno e
externo existente na década de 30 do século passado.
11. Inobstante o projeto de lei referido não tenha sido objeto de
deliberação parlamentar em virtude da implantação do Estado Novo em
1937, o procedimento nele proposto foi adotado no Decreto-lei n. 389, de
1938 (art. 19), mas, segundo Haroldo Valladão, “com modificações
substanciais que tornaram dificílimo ao estrangeiro naturalizar-se brasileiro e
mui precária a garantia do título” (op. cit., pág. 04).
12. Promulgada a Constituição de 1946, fez-se necessária nova
disciplina normativa sobre o tema, tendo o então Deputado Federal Café
Filho apresentado projeto de lei propondo a adoção de um processo de
naturalização inteiramente a cargo do Poder Judiciário (Projeto de Lei n.
227, de 1947).
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Voto Vista
Inteiro Teor do Acórdão - Página 49 de 77
RMS 27840 / DF
Essa proposta foi refutada pelo Relator do projeto na Comissão de
Justiça, Deputado Adroaldo Costa, nos seguintes termos:
“A primeira inovação é a que dá ao Poder Judiciário a
competência para processar e conceder a nacionalização.
Desde a primeira lei, de 23 de outubro de 1823, através de
inúmeras outras, até o Decreto-lei n. 389, sem uma exceção sequer,
todas as nossas leis atribuíram ao Poder Executivo, a faculdade de
conceder a nacionalização, como, aliás, sucede na maioria dos Estados,
para não dizer quase totalidade.
(...)
3. A concessão da naturalização é ato de soberania,
eminentemente político e, não, questão de direito a ser apreciada por
juízes e tribunais. E o Poder Judiciário não exerce atribuições políticas
(Weiss, Droit Int. Privé, I, pág. 281, ed. 1892; Oscar Tenório, Dir.
Int. Priv., pg. 120, ed. 1942).
(...)
E na concessão da nacionalidade brasileira a um estrangeiro,
não só se deve perquirir se ele satisfaz as exigências legais, senão
também e, precipuamente, se há conveniência e se é oportuna tal
concessão. Este poder político deve, evidentemente, de ser exercido, e
discricionariamente, por aquele dos três poderes que mais diretamente
encarna a soberania, a saber, o Executivo, na pessoa de seu chefe, o
Presidente da República.
(...)
O naturalizando não tem o direito de saber dos motivos pelos
quais é denegada a naturalização, os quais, muitas vezes, deverão ficar
ocultos, por isso que ela não é um direito subjetivo público
(Nacionalidade de origem e naturalização, Pontes de Miranda,
1936, pág. 150) e, por isso, também não pode caber recurso algum da
decisão denegatória como o faculta o art. 9º, do projeto Café Filho.
4. Argumento que se tem levantado para justificar a
transferência da competência da concessão de naturalização para o
Poder Judiciário, é a demora e a ineficiência com que tem agido, nesta
matéria, o Poder Executivo” (Diário do Congresso Nacional, ano
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 50 de 77
RMS 27840 / DF
II, n. 81, 1947, págs. 2063 e 2064).
No ponto, após transcrever parecer do Ministério da Justiça
respondendo as acusações de morosidade e ineficiência do Poder
Executivo, ponderou o parlamentar gaúcho:
“Além disso, se demora tem havido, que não houve, conforme
cabalmente o demonstrou o Dr. Alcírio Dardeau de Carvalho [do
Ministério da Justiça], nenhuma certeza existe de seu
desaparecimento, uma vez transferido ao Poder Judiciário o processo e
a concessão da naturalização do estrangeiro, por isso que, via de regra,
todos os juízes e tribunais do país, vivem, ainda agora, assoberbados
de trabalho, com os despachos e sentenças quase sempre em atraso,
justificado pela afluência de serviço” (DCN, pág. 2064).
O acolhimento da argumentação, ainda válida apesar do transcurso
de mais de meio século, resultou na adoção de um processo
predominantemente administrativo na Lei n. 818, de 1949, iniciando-se
com petição ao Ministério da Justiça ou às Prefeituras Municipais onde
residisse o naturalizando, mas correndo naquele, até a concessão da
nacionalidade brasileira pelo Presidente da República, com a consequente
entrega da certidão pelo Juiz do domicílio do naturalizando, ocasião na
qual este deveria demonstrar que sabia ler e escrever a língua portuguesa,
pela leitura de trechos da Constituição Federal, além de declarar
expressamente sua renúncia à nacionalidade anterior e assumir o
compromisso de bem cumprir os deveres de brasileiro (art. 16).
O mesmo procedimento foi adotado no Estatuto do Estrangeiro (Lei
n. 6.815/1980), ficando, contudo, a regulamentação do ato solene de
entrega, por órgão judiciário, do certificado de naturalização a cargo do
Chefe do Poder Executivo, que, por meio do Decreto n. 86.715/1981,
manteve em linhas gerais os termos da lei de 1949 (art. 129).
13. A participação do Poder Judiciário no encerramento do processo
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Voto Vista
Inteiro Teor do Acórdão - Página 51 de 77
RMS 27840 / DF
de naturalização é, portanto, um resquício do procedimento misto
abandonado a partir da Lei n. 818/1949, não sendo impróprio considerá-la
como uma medida facilitadora da entrega do certificado de naturalização
em época de informatização inexistente e de transporte aéreo elitizado,
evitando-se, com isso, a perda de dias com o deslocamento do estrangeiro
do Estado de sua residência até a sede do Ministério da Justiça na capital
federal.
Ainda que não se considere a entrega solene do certificado de
naturalização pelo magistrado federal como sendo simples ato cartorário,
conforme realçou o Ministro Francisco Resek ao votar no Habeas Corpus
n. 62.795 (Relator o Ministro Rafael Mayer, Plenário, DJ 22.3.1985), é
inegável que, nesta atribuição legal, o juiz nada decide: não há
necessidade de sentença, pois não homologa nem delibera sobre a
naturalização, não havendo falar, portanto, em exercício de competência
ensejadora de certa autonomia, mas apenas em formalidade legal
declaratória da aquisição da nacionalidade brasileira pelo estrangeiro,
constitutiva dos direitos e deveres decorrentes do estabelecimento do
vínculo jurídico-político com o Brasil e terminativa do processo de
naturalização.
14. Entendo, assim, que a entrega do certificado de naturalização por
órgão do Poder Judiciário também não serve a desvirtuar a natureza
administrativa do processo de obtenção da nacionalidade brasileira,
tampouco serve para caracterizar a naturalização como ato complexo.
Valho-me, no ponto, da lição de Celso Antônio Bandeira de Mello (in
Curso de Direito Administrativo, 25ª edição. Malheiros Editores, São
Paulo, 2008), verbis:
Em monografia sobre o ato complexo, o eminente publicista
italiano Mario Bracci define o ato complexo como ‘uma declaração
de vontade administrativa constituída pela fusão de algumas
vontades administrativas dirigidas à realização de um único
fim’. Já, no procedimento, embora seus vários atos ‘muitas vezes não
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 52 de 77
RMS 27840 / DF
tenham relevância autônoma absoluta, na medida em que
cumprem funções preparatórias, autorizativas ou executivas,
miram, entretanto, um fim distinto daquele da ou das
declarações principais de vontade e, à vista disso, devem ser
delas ou dela distinguidas’.
O correto, portanto, será dizer-se, com o mestre espanhol TomásRamón Fernández, que o procedimento não é uma manifestação
complexa de vontades, mas um complexo de atos.
11. Em suma: no procedimento ou processo administrativo há
vários atos, todos com finalidades específicas, distintas, sem prejuízo
de possuírem também uma finalidade comum à generalidade deles.
No ato complexo, diferentemente, há um só ato, que se forma
pela conjunção de ‘vontades’ de órgãos diferentes, sendo que ditas
vontades estão articuladas em uma única finalidade, sem que caiba
discernir outra que lhes fosse, como inerência, diversa da que reside no
ato.
Como visto, apenas a avaliação realizada pelo Ministro da Justiça
sobre o interesse nacional na investidura do estrangeiro-requerente na
condição de brasileiro configura típica declaração de vontade do Estado,
sendo os demais atos, ocorridos no Ministério da Justiça ou em órgão
judiciário, manifestações (sem margem de liberdade) preparatórias ou
executivas daquele ato de soberania.
15. Não considero, portanto, a participação do Poder Judiciário ou a
necessidade de ato de natureza política no processo administrativo de
naturalização como fundamentos suficientes para afastar a incidência da
Súmula 473 deste Supremo Tribunal na espécie.
16. Tampouco relevo o tempo transcorrido entre a concessão da
naturalização e o exercício do poder de autotutela da Administração
Pública, aspecto esse realçado nos debates ocorridos na assentada
anterior, com o objetivo de reconhecer a decadência da revisão
administrativa impugnada.
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RMS 27840 / DF
É que a mera justificativa autorizadora do cancelamento da
naturalização (ocorrência de falsidade ideológica ou material) pressupõe
a existência de má-fé do estrangeiro na obtenção da nacionalidade
brasileira, atraindo, com isso, a exceção prevista na parte final do caput do
art. 54 da Lei n. 9.784/1999 (“Art. 54. O direito da Administração de anular os
atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários
decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada má-fé”).
17. A declaração do Impetrado de ausência de boa-fé na conduta do
Impetrante (questão insuscetível de análise, é importante dizer, em sede
de mandado de segurança por demandar dilação probatória) afasta a
possibilidade de invocação do princípio da segurança jurídica ao caso,
notadamente quando não se extrai de sua aplicação qualquer interesse
público. Esse está no pronto cancelamento, observada a ampla defesa
administrativa, do vínculo político-jurídico estabelecido com o
estrangeiro a partir de fraude contaminadora da vontade soberana do
Estado, a qual deve dirigir-se à finalidade do bem público, e não apenas
ao interesse individual.
Conforme assentado pela Primeira Turma deste Supremo Tribunal
em precedente da lavra do Ministro Dias Toffoli, o “[p]rincípio da
segurança jurídica (...) não se reveste de caráter absoluto, devendo ceder passo em
face de ilegalidades, notadamente no âmbito da administração pública”
(Embargos de Declaração no Agravo de Instrumento n. 547.827, Relator o
Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 4.3.2011).
Não há falar, portanto, em decurso de prazo decadencial na espécie.
18. Quanto à questão jurídica referente ao estabelecimento, pela
ordem constitucional vigente, de exclusividade da via judicial para o
cancelamento da naturalização obtida por fraude à lei, resultando na não
recepção dos §§ 2º e 3º do art. 112 do Estatuto do Estrangeiro (Lei n.
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RMS 27840 / DF
6.815/1980), asseverou, no ponto, o Relator, Ministro Ricardo
Lewandowski, que o acolhimento dessa tese importaria no amparo, pela
Constituição de 1988, daqueles que, fradulentamente, obtivessem a
nacionalidade brasileira, “permitindo que o naturalizado se valesse de sua
própria torpeza para garantir a aplicação dessa garantia constitucional
[necessidade de sentença judicial para o cancelamento da naturalização],
o que [seria], à toda evidência, vedado pelo direito”.
Asseverou Sua Excelência que somente o pedido de cancelamento de
naturalização válida, ou seja, aquela adquirida com observância à lei, é
que estaria restrito à via judicial, e, ainda assim, somente quando
fundado na alegação de prática de atividade nociva ao interesse nacional
pelo naturalizado, conforme expresso no inc. I do § 4º do art. 12 da
Constituição da República.
19. Para os Ministros Marco Aurélio e Dias Toffoli, a Constituição de
1988 não repetir dispositivo da Carta pretérita que autorizava o
Presidente da República a anular, por decreto, a aquisição da
nacionalidade obtida em fraude contra a lei (parágrafo único do art. 146
da Carta de 1969) impõe a não recepção dos textos normativos sobre os
quais se funda o ato impugnado (§§ 2º e 3º do art. 112 do Estatuto do
Estrangeiro).
Em reforço a esse entendimento, o Ministro Dias Toffoli cita dois
precedentes, nos quais se teria assentado que, traduzindo a questão da
nacionalidade matéria que se sujeita, unicamente, ao poder soberano do
Estado brasileiro, a hipótese de perda da nacionalidade decorreria
exclusivamente do texto constitucional, não se revelando lícito, ao Estado
brasileiro, seja mediante simples regramento legislativo, seja mediante
tratados ou convenções internacionais, inovar nesse tema (Questão de
Ordem no Habeas Corpus n. 83.113, Plenário, DJ 29.8.2003; e Extradição
n. 1.121, Plenário, DJe 24.6.2010, ambos da relatoria do Ministro Celso de
Mello).
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RMS 27840 / DF
20. O texto constitucional vigente não previu hipótese de anulação
da nacionalidade obtida em fraude contra a lei.
Contudo, assim como o Ministro Ricardo Lewandowski, não retiro
dessa constatação fundamento suficiente para extirpar essa possibilidade
do ordenamento jurídico pátrio.
Além dos fundamentos apresentados por Sua Excelência, tenho
como relevante o fato de o anteprojeto constitucional elaborado pela
‘Comissão Afonso Arinos’, o qual, como é do conhecimento de todos,
serviu como um inestimável acervo de contribuições para a reflexão dos
integrantes da Assembleia Nacional Constituinte, ter mantido
expressamente a possibilidade de anulação, por decreto do Presidente da
República e com a expressa garantia de recurso suspensivo ao Poder
Judiciário, da aquisição da nacionalidade obtida com fraude à lei
(parágrafo único do art. 58 do Anteprojeto)(Diário Oficial da União de
26.9.1986).
Tendo por base esse texto e o que vigorava quanto ao tema da
nacionalidade, a Subcomissão da Nacionalidade, da Soberania e das
Relações Internacionais da Assembleia Nacional Constituinte convidou o
Ministro Francisco Resek, então membro deste Supremo Tribunal, para
participar da audiência pública realizada em 30.4.1987, ocasião na qual
Sua Excelência afirmou:
“Essas hipóteses [de perda da nacionalidade] seriam então
excluídas do rol, conservada apenas a hipótese óbvia de anulação da
naturalização obtida mediante fraude. Mas isso entra em teoria geral
dos atos jurídicos. Tudo o que se obtém mediante fraude documental,
por exemplo, é nulo e será oportunamente anulado. Não seria preciso
que a Constituição o dissesse.
(...)
Encerrando a abordagem do tópico relativo à nacionalidade,
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 56 de 77
RMS 27840 / DF
insisto nesse ponto: penso que o fundamental é expurgar do texto
apenas o supérfluo, mas guardando as grandes linhas, sobretudo
naquilo que concerne à definição dos brasileiros natos, que é uma
definição primorosa nos textos atuais e que não deveria portanto, ser
modificada.
Quanto ao mais, há várias coisas possivelmente suprimíveis ou
alteráveis para melhor” (grifos nossos, Atas de Comissões, pág.
49,
disponível
no
site
do
Senado
Federal:
http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/constituinte)
Tem-se, assim, que a supressão, no texto da Constituição de 1988, da
hipótese de cancelamento da naturalização obtida mediante fraude
decorreu antes do acolhimento da sugestão feita pelo Ministro Resek,
tendo em vista a sua obviedade, do que em razão de uma pretensa
diminuição da competência do Poder Executivo na matéria.
Conforme se pode depreender da parte inicial do meu voto,
comungo com a manifestação do ilustre Ministro Francisco Resek
acolhida pela Assembleia Nacional Constituinte, no sentido de ser
plenamente aplicável à naturalização a teoria da nulidade dos atos
jurídicos, ou, melhor dizendo, de ser aplicável ao processo de
naturalização a teoria da nulidade dos atos administrativos.
21. De se considerar, ainda, o princípio elementar de que a lei, e mais
ainda a Constituição, não contém disposições inúteis.
Nessa linha, não se pode ignorar o estabelecimento de uma situação
jurídica específica no dispositivo constitucional que exige sentença
judicial para o cancelamento da nacionalidade validamente adquirida.
Leio o § 4º, inc. I, do art. 12 da Constituição da República:
“§ 4º - Será declarada a perda da nacionalidade do brasileiro
que:
I – tiver cancelada sua naturalização, por sentença judicial, em
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 57 de 77
RMS 27840 / DF
virtude de atividade nociva ao interesse nacional”.
Para mim, essa expressão evidencia que a garantia de reserva de
jurisdição foi garantida apenas quando imputada ao naturalizado a
gravíssima acusação de desempenho de atividade nociva ao interesse
nacional, conceito que, malgrado sua indefinição, não abarca, por óbvio, a
hipótese de obtenção da nacionalidade mediante fraude à lei.
Conforme asseverou o Ministro Francisco Resek na audiência
pública referida, o preceito busca evitar o risco de facultar-se ao próprio
governo o juízo sobre essa atividade contrária ao interesse nacional, do
que poderia resultar o cancelamento da naturalização daqueles que
simplesmente empunhassem bandeiras não condizentes com a diretriz
política-governamental do momento.
Daí não se infere a subtração da competência administrativa
revisional impugnada neste mandado de segurança, fundada no dever de
obediência da Administração Pública à legalidade (caput do art. 37 da
Constituição da República) e no seu poder de restaurá-la quando violada.
22. Assim, a disciplina constitucional da perda da nacionalidade,
expressa no § 4º do art. 12, pressupõe nacionalidade validamente
adquirida, ou seja, aquela obtida segundo os preceitos legais.
Nesse sentido, a lição de José Afonso da Silva sobre o tema, verbis:
O primeiro caso de perda da nacionalidade decorrerá da
aplicação de pena principal ou acessória proferida em processo judicial,
em que se tenha propiciado ao interessado ampla defesa. Trata-se de
cancelamento de naturalização, não de decretação de nulidade ou
anulabilidade. O cancelamento pressupõe naturalização válida e
eficaz. Só pode ocorrer por sentença judicial, comprovado o exercício
de atividade nociva ao interesse nacional. O efeito do cancelamento é
de desconstituição da naturalização, e atinge o ato com o trânsito em
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 58 de 77
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julgado da sentença, portanto é efeito ex nunc (in Curso de Direito
Constitucional Positivo, 22ª edição, Malheiros Editores Ltda.,
São Paulo, 2003, pág. 331-332).
Não obstante os esforços feitos no sentido de conferir maior
celeridade à prestação jurisdicional, sabemos o tempo que uma ação pode
levar até o seu trânsito em julgado.
Assim, a impossibilidade de a Administração Pública rever e anular
(na dicção da Súmula 473 deste Supremo Tribunal) o ato administrativo
eivado de vício insanável provocado pelo particular, maculador da
vontade do Estado no estabelecimento do vínculo político-jurídico
surgido com a naturalização, afrontaria, com as devidas vênias, o
manifesto interesse público de não prolongar situação de maior
desrespeito à soberania, traduzida no descumprimento da legislação
pátria pelo estrangeiro que pleiteia a cidadania brasileira.
23. Esse entendimento parece não divergir substancialmente daquele
manifestado pelo Ministro Celso de Mello em obter dictum na Questão de
Ordem no Habeas Corpus n. 83.113, posteriormente ratificado no
julgamento da Extradição n. 1.121, ambos precedentes referidos no voto
do Ministro Dias Toffoli, pois, além de o poder de autotutela da
Administração Pública resultar do princípio constitucional da legalidade,
ou seja, do próprio texto constitucional, é evidente que não se extrai do
seu exercício autorização para o estabelecimento de outras hipóteses de
outorga, aquisição ou perda da nacionalidade validamente obtida.
Ademais, ter-se-á sempre a possibilidade de impugnação judicial da
decisão administrativa de anulação da naturalização por vício no seu
processo de obtenção, com a garantia de medidas cautelares para a
preservação do vínculo político-jurídico do estrangeiro com o Estado
brasileiro, mediante o atendimento, por óbvio, dos requisitos legais para
tanto.
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24. Cumpre realçar, ainda, que a perda da nacionalidade
voluntariamente adquirida costuma servir de fundamento para o pedido
de reaquisição da nacionalidade originária, possibilidade prevista no art.
36 da Lei n. 818, de 1949.
Quanto ao Estado austríaco, do qual é nacional originário o
Recorrente-Impetrante, vale transcrever o que consta das informações
prestadas pelo Diretor do Departamento de Estrangeiros do Ministério da
Justiça ao Superior Tribunal de Justiça:
“51. Apesar de não se constituir óbice à anulação da
naturalização, considere-se que o Impetrante não comprovou a suposta
perda da nacionalidade austríaca por meio de documento hábil e
inequívoco, fato este que impede esta Administração de tecer melhores
comentários, mesmo porque daquela ordem jurídica decorrem as
hipóteses de reaquisição de nacionalidade que não poderão ser
sopesadas e valoradas sem o conhecimento da mesma” (Memorando
n. 229-MJ/SNJ/Deest., de 10.6.2008, Apenso n. 4, fls 14-15, grifos
nossos).
Vê-se, portanto, que a atuação administrativa impugnada não
conduz, necessariamente, à situação de apatria como pretende fazer crer
o Recorrente-Impetrante.
25. Não ignoro ser a nacionalidade direito fundamental de primeira
geração, pelo qual se estabelece o vínculo instaurador de direitos e
deveres entre o indivíduo e determinado Estado, enfatizando, com isso, a
identidade da pessoa humana no cenário internacional.
Tampouco desconheço os esforços no sentido de conferir maior
efetividade a esse direito, constante da Declaração Universal dos Direitos
do Homem, a qual estabelece em seu artigo XV:
“1. Toda pessoa tem direito a uma nacionalidade.
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2. Ninguém será arbitrariamente privado de sua nacionalidade,
nem do direito de mudar de nacionalidade.”
A adesão brasileira à Convenção sobre o Estatuto dos Apátridas,
celebrada em 28.7.1951 no âmbito das Nações Unidas, com o depósito do
instrumento de ratificação brasileiro em 30.4.1996, evidencia a
importância que o Brasil passou a conferir à matéria.
Buscando dotar esse documento de maior eficácia e com o objetivo
de reduzir os casos de indivíduos sem nacionalidade, foi celebrada pelas
Nações Unidas, em 30.8.1961, a ‘Convenção para a Redução dos Casos de
Apatrídia’ (Convention on the Reduction of Statelessness), cujo texto foi
aprovado pelo Congresso Nacional brasileiro em 4.10.2007 (Decreto
Legislativo n. 274, publicado no Diário Oficial da União de 5.10.2007),
sendo esse instrumento de adesão apresentado às Nações Unidas em
25.10.2007, conforme informação constante do site desse organismo
internacional
(http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?
src=TREATY&mtdsg_no= V-4&chapter=5&lang=en).
Nesse documento, os Estados contratantes se comprometem a não
privar uma pessoa de sua nacionalidade se essa privação vier a convertêla em apátrida (art. 8º, § 1º).
26. Inobstante essa regra geral, o acordo internacional referido prevê
a possibilidade de uma pessoa ser privada da nacionalidade de Estado
contratante “nos casos em que a nacionalidade tenha sido obtida por declaração
falsa ou fraude” (art. 8º, § 2º, al. b).
Além dessa exceção, o tratado ainda admite a reserva do direito do
Estado contratante de privar o indivíduo de sua nacionalidade se, em
condições incompatíveis com o dever de lealdade ao Estado contratante, a
pessoa “tiver se conduzido de maneira gravemente prejudicial aos interesses
vitais do Estado” (art. 8º, § 3º, al. a, inc. II), estando condicionada essa
reserva à existência prévia, na legislação nacional, desse motivo.
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RMS 27840 / DF
Pelo art. 12, § 4º, al. b, da Constituição Federal, quando do depósito
da adesão do Brasil a essa convenção internacional, anotou-se reserva do
direito mencionado.
Quanto ao direito de privar o indivíduo da nacionalidade obtida por
declaração falsa ou fraude, não se fez essa exigência.
Tem-se, assim, o manifesto reconhecimento da comunidade
internacional sobre o direito dos Estados de assentar a invalidade de
nacionalidade obtida por declaração falsa ou fraude, ainda que disso
decorra uma situação de apatria.
27. É certo que a aprovação dessa convenção internacional não
obteve nas Casas Legislativas brasileiras a tramitação necessária para que
fosse equiparada a uma emenda constitucional, conforme estipula o § 3º
do art. 5º da Constituição da República, incluído pela Emenda
Constitucional n. 45/2004.
Mas a interpretação que faço da Constituição da República na
matéria, não veda, como visto, a inserção desse dispositivo que autoriza o
cancelamento da naturalização obtida por declaração falsa ou fraude (art.
8º, § 2º, al. b, da Convenção para a Redução dos Casos de Apatrídia) no
ordenamento jurídico pátrio, com status normativo supralegal, tornando
inaplicável a legislação infraconstitucional com ele conflitante, conforme
entendimento firmado no julgamento do Recurso Extraordinário n.
349.703 (Relator para o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe
4.6.2009).
28. Quanto à competência do Ministro da Justiça para anular a
nacionalidade do Recorrente-Impetrante, vê-se no mesmo documento
internacional a previsão do § 4º do seu art. 8º, segundo o qual:
“Os Estados Contratantes só exercerão o direito de privar uma
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RMS 27840 / DF
pessoa de sua nacionalidade, nas condições definidas nos parágrafos 2
ou 3 do presente Artigo, de acordo com a lei, que assegurará ao
interessado o direito à ampla defesa perante um tribunal ou outro
órgão independente” (Diário do Senado Federal de 7.3.2007, grifos
nossos).
Nesses termos, o Brasil firmou com a comunidade internacional o
compromisso de somente exercer o direito de privar uma pessoa da
nacionalidade brasileira, sob o fundamento de ter sido obtida por
declaração falsa ou mediante fraude, se garantir ao interessado a
realização do seu direito à ampla defesa em “um tribunal ou outro órgão
independente”.
29. Para a solução da causa em exame, torna-se desnecessária a
discussão da aparente contrariedade dessa manifesta regra de
competência com a parte final do inc. X do art. 109 da Constituição da
República, a qual confere aos juízes federais, e não aos tribunais, a
competência para processar e julgar as causas referentes à naturalização.
30. Basta, no presente caso, a constatação de que o Ministério da
Justiça não caracteriza, por óbvio, um tribunal, e que tampouco pode ser
considerado um órgão independente em relação à autoridade nacional
incumbida da concessão da naturalização, conforme se depreende do art.
111 do Estatuto do Estrangeiro, renumerado pela Lei n. 6.964/1981:
“Art. 111. A concessão da naturalização nos casos previstos no
artigo 145, item II, alínea b, da Constituição [de 1967-69], é
faculdade exclusiva do Poder Executivo e far-se-á mediante portaria
do Ministro da Justiça.”
O certo é que o § 4º do art. 8º da Convenção para a Redução dos
Casos de Apatrídia diverge frontalmente do preceito legal utilizado para
fundamentar a atuação do Ministério da Justiça na espécie (§ 3º do art.
112 do Estatuto do Estrangeiro).
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 63 de 77
RMS 27840 / DF
A inaplicabilidade desse dispositivo da Lei n. 6.815/1980 não resulta,
portanto, de sua não recepção em face da ordem constitucional vigente,
mas da derrogação efetivada pela convenção internacional referida.
31. Em resumo, por restringir a disciplina constante do § 4º do art. 12
da Constituição da República à nacionalidade validamente adquirida,
considero recepcionados pela Constituição de 1988 os §§ 2º e 3º do art. 112
do Estatuto do Estrangeiro (Lei n. 6.815/1980), tendo o § 3º sido revogado
pelo Decreto Legislativo n. 274 em 5.10.2007.
32. Pelo exposto, com as devidas vênias do Relator, voto pela
procedência deste Recurso Ordinário em Mandado de Segurança.
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Explicação
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07/02/2013
PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
FEDERAL
EXPLICAÇÃO
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Senhor Presidente, faço agora uma reflexão que não está no
meu voto. Trouxe vários argumentos, inclusive de natureza doutrinária.
Mas note, Vossa Excelência - que aliás é uma professora emérita de
Direito Administrativo -, que a portaria do Ministro da Justiça anulou na
atualização por fraude. Ele não revogou.
E o Direito Administrativo faz uma distinção muito interessante
entre anulação do ato administrativo e revogação do ato administrativo.
A anulação do ato administrativo se dá quando há um vício insanável,
uma nulidade insanável. E, neste caso, o que houve? A naturalização foi
obtida mediante fraude, mediante omissão de uma informação
absolutamente essencial. A revogação de um ato administrativo se dá por
motivo de oportunidade e conveniência da Administração, inclusive pode
ensejar uma indenização dos prejuízos causados por aquele que teve o
ato, a seu favor, revogado.
Então aqui, eminente Ministra Cármen Lúcia, pensando em voz alta,
nós estamos diante de um ato inexistente, de um ato nulo. Não se trata,
enfim, de um ato que é revogado porque, afinal de contas, o Estado
brasileiro voltou atrás. Houve fraude. Esse ato não existiu.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Não, o ato existiu,
Ministro, desculpe-me. Ato inexistente é quando falta um dos elementos.
Ele existiu de forma inválida, por isso fala em .......
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Ele existiu, mas, validamente, ele não pode permanecer no
ordenamento jurídico. Portanto, aí, esse ato não é desconstitutivo; apenas
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Explicação
Inteiro Teor do Acórdão - Página 65 de 77
RMS 27840 / DF
se declara que esse ato não produz efeito, porque ele foi inclusive obtido
mediante a torpeza do interessado - eu digo isso no meu voto -; ninguém
pode se beneficiar pela própria torpeza. Então, aí eu penso que isso se
insere dentro do poder de autotutela da Administração de revogar um
ato evidentemente nulo com o qual a Administração deparou-se.
Penso, então, com o devido respeito, claro que o Plenário sempre
resolve as coisas de forma superior ao pensamento do juiz individual,
mas eu penso que aí não seria o caso da incidência do tratado que, aliás,
Vossa Excelência tão bem traz à colação, porque é um ato inexistente, é
um ato nulo, para todos os efeitos.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) Ministro Ricardo Lewandowski, Ministra Cármen Lúcia, só para fins de
encaminhamento, ele teve, a seu favor, um ato de naturalização; a
Administração, posteriormente, anulou esse ato. A pergunta que faço: foi
precedido de algum procedimento administrativo?
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Foi, no Ministério da
Justiça. Deixe-me só esclarecer, se me permitirem.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
A Constituição exige ação judicial. O inciso I do § 4º do art. 12 é
claro ao dizer que:
"§ 4º Será declarada a perda da nacionalidade do brasileiro que:
I - tiver cancelada sua naturalização, por sentença judicial (...)."
Bastava a União, através da AGU, ir à Justiça pedir uma tutela, uma
cautelar.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Vislumbramos a
reserva do Judiciário, ante a envergadura do tema – a naturalização. Se,
até mesmo, considerados os atos atentatórios ao interesse nacional, exigese a sentença judicial, o que se dirá quanto a uma possível fraude
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 66 de 77
RMS 27840 / DF
perpetrada pelo naturalizado?
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Ministro-Presidente,
eu gostaria de esclarecer três pontos do meu voto, porque o voto do
Ministro-Relator Ricardo Lewandowski é brilhante, ele cita a doutrina e,
por isso, fiz questão.
O que aconteceu? Em 1995, esse recorrente obteve a naturalização. E,
em 2008, após vir ao conhecimento da Administração Pública brasileira
que ele tinha praticado fraude para obter, porque omitiu a sua situação na
Áustria, ele então teve esse processo administrativo no Ministério da
Justiça - aqui não há revogação nem declaração de inexistência, porque
não teria produzido nada, mas anulação da portaria -; ele então vem a
juízo arguindo, primeiro, que o Ministro da Justiça não seria autoridade
competente e, segundo, que não teriam sido recepcionados os §§ 1º, 2º e
3º do artigo 112 do Estatuto do Estrangeiro porque, nesse tempo que
mediou entre 1995 e 2008, não apenas a Constituição não tinha recebido
esses dispositivos, à lei anterior de 85, como nós tínhamos assinado, nós
brasileiros, Tratados Internacionais para a redução da patria que impõe
que, quando não vier a ser pela via judicial, haverá de ser por um órgão
independente. É expresso, como eu li, o parágrafo 4º do artigo 8º do
Tratado, que, em 2007, nós demos adesão, que é o Decreto-Legislativo nº
274, que, portanto, se entronizou na ordem jurídica brasileira. Nesse
dispositivo, tem-se que os Estados contratantes - como eu disse, já há
Decreto entronizando como lei, essa norma - só exercerão o direito de
privar uma pessoa de sua nacionalidade nas condições tais, de acordo
com a lei que assegurará ao interessado o direito à ampla defesa, perante
o Tribunal ou outro órgão independente.
Então, eu analisei esses documentos, presidente, primeiro: porque
estou de acordo com o Ministro Lewandowski. Não é caso de revogação,
nem é caso de declaração de inexistência; o ato existiu, produziu efeitos,
ele teve todos os direitos como naturalizado brasileiro até 2008.
Entretanto, só se poderia ter ou pela via judicial - como entendem os
Ministros e votaram os Ministros Marco Aurélio e Dias Toffoli - ou
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RMS 27840 / DF
mesmo eu considerando que - pode haver casos em que de acordo com
esta norma entronizada no sistema, não se passaria pela via judicial,
porém teria de passar por um órgão independente. E o Ministério da
Justiça é um órgão encravado numa hierarquia, portanto, de dependência
e submissão ao Chefe do Poder Executivo, razão pela qual, a meu ver, o
parágrafo 3º, pelo menos, do artigo 112 da Lei nº 6.815/80, teria sido
revogado quando o Brasil deu a sua adesão, e expediu o Decreto
Legislativo que entronizou com essa obrigatoriedade.
Essa razão pela qual, eu peço vênia ao Ministro Relator, estou
juntando porque eu fiz um voto muito alongado, até para considerar,
examinar toda essa trajetória do Brasil desde 1981, sobre o papel do Poder
Judiciário como partícipe do ato complexo, ou do processo de
naturalização, que é um processo, um conjunto de atos encadeados. E, na
verdade, chego á conclusão que, a meu ver, concordando com o Ministro
Ricardo Lewandowski, quanto aos parágrafos 2º e 3º, acho que para este
caso, o direito fundamental do recorrente não foi garantido nos termos da
legislação vigente; não porque não tenha apenas sido via Judiciário, mas
porque o órgão também que determinou essa anulação não é um órgão
que cumpre o Decreto nº 274/20007; e esse ato é de 2008, quando o Brasil
já tinha aderido e já tinha baixado o decreto.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) Está bem esclarecido, Ministra Cármen. Agora eu acrescentaria o
seguinte, no caso aí, o Tratado diz: só pode ser feito o desfazimento do ato
por decisão judicial ou por órgão independente. No caso brasileiro, só
pode ser por decisão judicial, porque nós não temos órgão administrativo
independente. Pode ser só pela via judicial.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Sim, nós não temos,
realmente, órgão independente. Acabamos chegando á conclusão
do...mas eu não assentei isso porque nada impede que, posteriormente, o
Brasil até crie órgãos independentes para análise. Então, eu não assento...
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Explicação
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RMS 27840 / DF
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - Isso
já foi cogitado não sei quantas vezes.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Aí precisaria de uma
estrutura de Emenda Constitucional.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Sim, mas nem era o
caso aqui. Eu apenas não acentuei que tivesse de ser. Realmente, como é
que seja pela via judicial, mas, ainda que se pudesse considerar um órgão
independente, e não é o Ministério da Justiça.
Então, por isso eu vou pedir vênia Ministro Lewandowski...
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) Com certeza.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Eu apenas, sem querer insistir, reconheço que os
argumentos de Vossa Excelência são extremamente consistentes,
sobretudo à luz desse Tratado que regula a situação dos apátridas. Mas
eu também me pautei por um critério de ordem prática, porque, se nós
admitirmos que é possível que alguém obtenha uma naturalidade ou a
cidadania brasileira por meios fraudulentos, e nós temos centenas, ou de
milhares de cidadanias sendo concedidas, por ano, e, neste caso, houve a
omissão de que o pretendente à cidadania estava sendo processado, tinha
maus antecedentes no país de origem, e portanto esse ato é juridicamente
nulo, é um ato inconsistente, é um ato imperfeito, que não gera nenhum
efeito na órbita jurídica, eu entendi, então, que a Administração, no seu
poder de autotutela, pode perfeitamente desconstituir esse ato, anular
esse ato, posto que não existente.
Imaginemos nós, que temos agora, sobretudo, esse pessoal que vem
do Haiti, de outras zonas conflagradas, aos milhares, aqui para o Brasil, e
obtêm, eventualmente, por meios fraudulentos, a sua naturalização, e
como nós sabemos que a Justiça é extremamente lenta, e um processo de
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 69 de 77
RMS 27840 / DF
anulação desses pode levar vinte anos, é possível que alguém permaneça,
durante vinte anos, praticando atos jurídicos no Brasil, enfim,
constituindo família e aguardando que esse ato seja anulado, percorrendo
toda a nossa cadeia recursal, que, como nós sabemos, tem quatro níveis.
Então, neste caso aqui, eu me pautei, logicamente, por aspectos
jurídicos mas, também, por considerações de ordem eminentemente
práticas.
Mas eu louvo Vossa Excelência pelo fato de ter trazido mais um
argumento, mas que eu, com o devido respeito, afastaria, por entender
que não se trata de uma naturalização comum perfeita, que só pode ser
desconstituída por um órgão independente, mas é uma não
naturalização; uma naturalização que morreu no nascedouro, que jamais
ingressou no mundo jurídico, posto que constituída por uma
documentação falsa.
Era isso o que eu tinha a dizer.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Eu só responderia com
um dado, Ministro, que é o seguinte. Eu acho, Ministro, e somos de uma
geração que já sofreu, quando o Estado deve ser o primeiro a cumprir a
ordem jurídica, até porque nós aprendemos no Direito que há um
princípio de paralelismo de forma e do rigor das formas na
Administração. Há uma forma para se fazer as coisas, e a forma, como
neste caso, é que garante o direito à ampla defesa, o direito ao
contraditório, porque já tivemos também não poucos casos em que se
mandava embora alguém e se cancelava a naturalização segundo
conveniências de Governo e não do Estado. E, se o Estado é de direito, e a
grande diferença no Estado de direito é que submete governantes e
governados. Mais do que tudo, nós que compomos os quadros da
Administração Pública temos de nos submeter. Para a Administração
Pública, como lembrava Caio Tácito, não tem competência quem quer,
mas quem pode, nos termos que a lei estabelece. E a lei tem de ser
cumprida por nós mesmos, servidores públicos.
Daí porque eu realmente entendo, entendo as ponderações de Vossa
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RMS 27840 / DF
Excelência, valiosas quanto à praticidade, agora, nós é que temos que ter
um Judiciário ágil, não acreditar que, pela nossa morosidade, nós vamos
deixar que o Estado não cumpra.
Então, peço vênia a Vossa Excelência.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - E aqui há mais uma particularidade, Ministra Cármen
Lúcia, que houve o devido processo legal, com a ampla defesa, quer
dizer, a pessoa pôde se defender amplamente na esfera administrativa.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Eu acentuei isso no
meu voto, apenas disse que foi no Ministério da Justiça.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - E a Administração disse: esse ato é nulo.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Só para esclarecer os Colegas, porque eu já proferi o voto.
Eu entendo que a matéria tem sede constitucional - inciso I, § 4º, do
art. 12 -, por isso, no meu voto, além de prover o recurso, eu declaro não
recepcionados pela Constituição Federal os §§ 2º e 3º do art. 112 da Lei
6.815/80. Só pra deixar claro que eu os declarei não recepcionados.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - E eu declaro não
recepcionado apenas o § 3º, por isso que eu chamei atenção.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Embora a conclusão da Ministra Cármen seja a mesma, há uma
diferença.
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Notas para o Voto
Inteiro Teor do Acórdão - Página 71 de 77
07/02/2013
PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
FEDERAL
RELATOR
REDATOR DO
ACÓRDÃO
RECTE.(S)
ADV.(A/S)
RECDO.(A/S)
ADV.(A/S)
: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
: MIN. MARCO AURÉLIO
: WERNER RYDL
: DAGMAR ZEFERINO
: UNIÃO
: ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
NOTAS PARA O VOTO
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente,
ontem à noite, li amplamente os debates, este Plenário se ocupou deste
processo, são longas as notas, e firmei a minha convicção na linha da
divergência. Por isso restrinjo-me a assim votar, pedindo todas as vênias
aos que pensam em contrário e destacando o argumento trazido pela
eminente Ministra Cármen Lúcia com relação ao Tratado, eu não tinha
sobre ele me debruçado, Vossa Excelência, como bem colocou, apenas
reforça a conclusão.
Eu renovo o pedido de vênia ao eminente Relator e acompanho a
divergência.
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
Inteiro Teor do Acórdão - Página 72 de 77
07/02/2013
PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
FEDERAL
VOTO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Também eu,
Presidente.
O caso é extremamente interessante e o Ministro Lewandowski fez
um estudo muito cuidadoso da matéria, trazendo, inclusive, argumentos
eventualmente contrários à sua própria conclusão; por exemplo, ao citar
Jacob Dolinger, que repassa essa evolução quanto à possibilidade da
chamada anulação/ cancelamento. Só que Dolinger chega à seguinte
conclusão:
"A fraude à lei ocorrida na obtenção de naturalização tem
sido objeto de uma sucessão de regras, inclusive em sede
constitucional. Atualmente, ante o silêncio da Constituição de
1988, a matéria é regida pela Lei 6.815/80, atualizada pela Lei
6.964/81".
Portanto, todas pré-constitucionais.
"A lei 818 de 1949 determinara que a competência para a
declaração da nulidade da naturalização seria do Poder
Judiciário, critério substituído pelo Decreto-lei 941 de 1969 que
transferiu a competência para o Ministério da Justiça, mantida
esta orientação na legislação atualmente em vigor. O Judiciário
é mais experiente e está mais bem aparelhado para processar e
julgar se a naturalização foi concedida em fraude à lei,
recomendável, pois, que se altere o disposto na atual legislação,
retornando ao sistema antigo".
Veja, portanto, que ele chegava também a essa conclusão. E o
Ministro Lewandowski, com toda transparência, trouxe esse argumento.
Só que Dolinger fez um argumento de lege ferenda, como se estivesse a
descrição, pudesse o legislador eventualmente escolher um ou outro
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
Inteiro Teor do Acórdão - Página 73 de 77
RMS 27840 / DF
caminho.
O problema é que se coloca aqui que esse silêncio, e também a regra
explícita do art. 12 parece realmente suscitar um pensamento ou um
repensamento crítico da matéria, tendo em vista a superação da
orientação dominante no modelo da chamada Constituição decaída.
Então, parece-me que, tendo em vista a gravidade da decisão que se
toma, da possibilidade de manipulação ao longo da história – e a Ministra
Cármen, agora, traz o argumento da exigência constante de tratado –, a
exigência de uma autoridade independente obviamente envolveria
pensar-se num contencioso administrativo. Tivemos até manifestações no
texto constitucional quanto a essa possibilidade, na Emenda 7/77, mas
isso não se perfez, não se executou.
Veja o que diz o Tratado:
"Os Estados Contratantes só exercerão o direito de privar
uma pessoa de sua nacionalidade, nas condições definidas nos
parágrafos 2 ou 3 do presente Artigo, de acordo com a lei, que
assegurará ao interessado o direito à ampla defesa perante um
tribunal ou outro órgão independente."
Essa segunda parte, nós não conseguimos chegar imaginar sem um
ampla reforma no sistema constitucional, uma vez que essa estrutura
hierárquica acomete, afeta também os órgãos do Ministério da Justiça.
Eu tenderia – e acho que esse é um argumento importante, de
reforço – a ficar, na linha do que eu já até escrevi em algum momento, no
primeiro argumento, de que isso se extrai do próprio Texto
Constitucional. Agora, quanto ao argumento sério levantado pelo
Ministro Lewandowski, quanto à eventual lentidão da justiça na solução
desses casos - obviamente, que isso depende um pouco de conformação
processual, tendo em vista a gravidade da decisão que se toma, e também
da necessidade de uma definição -, aqui precisaria, talvez, ter prioridade
para a decisão de um feito que tem de tramitar perante a própria Justiça
Federal. De modo que disporá o legislador de meios e modos para dar o
adequado desenvolvimento à questão.
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
Inteiro Teor do Acórdão - Página 74 de 77
RMS 27840 / DF
Portanto, pedindo vênia ao Ministro Lewandowski, eu também
acompanho a divergência. E gostaria também de me pronunciar no
sentido da não recepção das normas constantes do estatuto que admitiam
esse cancelamento pela via administrativa.
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Voto - MIN. JOAQUIM BARBOSA
Inteiro Teor do Acórdão - Página 75 de 77
07/02/2013
PLENÁRIO
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840 DISTRITO
FEDERAL
VOTO
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) Também peço vênia ao Ministro Lewandowski para externar ponto de
vista contrário ao de Sua Excelência.
Entendo que temos, aqui, uma verdadeira reserva do Poder
Judiciário, seja à luz do que diz o § 4º do artigo 12 da Constituição, seja
em função do que consta do Tratado que vincula o Estado brasileiro,
como todos nós sabemos. E, no caso do Tratado, o Estado brasileiro
concordou em que a anulação de um ato de naturalização no nosso País
só se pode fazer pela via judicial ou por decisão de um órgão autônomo;
órgão autônomo, este, que não existe na estrutura administrativa
brasileira, já que não temos o chamado contencioso administrativo
Também declaro não recebidas as normas da Lei nº 6.815/80 e
proclamo isso em meu voto.
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Supremo Tribunal Federal
Extrato de Ata - 07/02/2013
Inteiro Teor do Acórdão - Página 76 de 77
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.840
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. MARCO AURÉLIO
RECTE.(S) : WERNER RYDL
ADV.(A/S) : DAGMAR ZEFERINO
RECDO.(A/S) : UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski
(Relator), negando provimento ao recurso, e os votos dos Senhores
Ministros Marco Aurélio e Dias Toffoli, provendo-o, pediu vista
dos
autos
a
Senhora
Ministra
Cármen
Lúcia.
Ausentes,
justificadamente, o Senhor Ministro Cezar Peluso (Presidente), em
representação junto ao Conselho Constitucional, Conselho de
Estado, ao Secretário de Estado para a Justiça e à Escola Nacional
de Administração – ENA, da França, e à Comissão Européia para
Democracia
através
do
Direito
(Comissão
de
Veneza),
para
participação na 84ª Sessão Plenária e preparação do Segundo
Congresso
da
Conferência
Internacional
sobre
Justiça
Constitucional, e a Senhora Ministra Ellen Gracie. Falou pela
Advocacia-Geral da União a Dra. Grace Maria Fernandes Mendonça.
Presidência do Senhor Ministro Ayres Britto (Vice-Presidente).
Plenário, 13.10.2010.
Decisão: Colhido o voto-vista da Ministra Cármen Lúcia, o
Tribunal, por maioria, deu provimento ao recurso, vencido o
Ministro Ricardo Lewandowski (Relator). Votou o Presidente,
Ministro Joaquim Barbosa. Impedidos os Ministros Luiz Fux e Teori
Zavascki. Lavrará o acórdão o Senhor Ministro Marco Aurélio.
Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Celso de Mello.
Plenário, 07.02.2013.
Presidência do Senhor Ministro Joaquim Barbosa.
Presentes à
sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo
Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber e
Teori Zavascki.
Procurador-Geral
Santos.
da
República,
Dr.
Roberto
Monteiro
Gurgel
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 3467947
Supremo Tribunal Federal
Extrato de Ata - 07/02/2013
Inteiro Teor do Acórdão - Página 77 de 77
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 3467947