Controladoria-Geral da União
Ouvidoria-Geral da União
PARECER
Referência:
Assunto:
Restrição de
acesso:
Ementa:
Órgão ou
entidade
recorrido (a):
Recorrente:
60502.001.047/2014-75
Recurso contra decisão denegatória de acesso à informação.
Não há restrição de acesso.
Ditadura Militar – Dentro do escopo da LAI – Pedido genérico. Pedido desproporcional. Trabalho adicional. Tentativa de franqueamento de acesso. Informação inexistente. Acata-se a argumentação do recorrido quanto a informação inexistente. Não conhecimento. Recomendações.
Possibilidade de recurso, prazo correlato e autoridade para a qual é dirigido.
Comando da Aeronáutica – COMAER.
L.R.M.
Senhor Ouvidor-Geral da União,
1.
O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação pública, com base na Lei nº
12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado:
RELATÓRIO
Data
Teor
Cidadão solicita a desclassificação da correspondência oficial do
Pedido
Resposta Inicial
13/06/201 Brigadeiro Délio Jardim de Mattos, Ministro da Aeronáutica, com o
4.
Presidente João Baptista Figueiredo e com Danilo Venturini, Chefe da
07/07/201
Casa Militar, entre 15 de março de 1979 e 15 de março de 1985.
O comando da Aeronáutica afirma que, de acordo com os art. 12 e 13 do
4.
Decreto nº 7.724, de 16 Maio de 2012, decreto este que regulamenta a
21
Lei de Acesso a Informação, o pedido de acesso a informação deverá
conter “especificação, de forma clara e precisa, da informação
requerida” e “não serão atendidos pedidos: I – genéricos; II desproporcionais ou desarrazoados; ou III - que exijam trabalhos
adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e
informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não
seja de competência do órgão ou entidade”.
Inconformado com a resposta, cidadão afirma que o pedido de
Recurso à
Autoridade
Superior
desclassificação refere-se à correspondência oficial entre Danilo
13/07/201 Venturini, chefe da Casa Militar entre 1979 e 1982, e Délio Jardim de
4.
Mattos, ministro da Aeronáutica entre 1979 e 1985, com o então
presidente da República João Baptista Figueiredo. Que o pedido é
bastante claro, não sendo desproporcional ou desarrazoado.
Posto que o pleito formulado não especifique qual documento deseja, de
forma que possibilite a verificação de sua existência, sua identificação e
Resposta do
Recurso à
21/07/201
Autoridade
4.
Superior
sua localização, ou seja, que guarde suficiente particularidade e permita
que o servidor do órgão ou entidade que tenha familiaridade com o
assunto possa identificá-lo de maneira célere e precisa no acervo
documental do Gabinete do Comandante da Aeronáutica, o Chefe do
Estado-Maior da Aeronáutica reitera as informações já prestadas.
Requer o reexame da matéria com base na contestação do
seguinte:
•
Não localização de correspondências oficiais do Ministro
Brigadeiro Délio Jardim de Mattos com o Presidente João
Baptista Figueiredo e/ou com o Chefe da Casa Militar Danilo
Venturini, no período compreendido entre março/1979 e
março/1985: em anexo, é apresentado pedido de mesmo escopo
Recurso à
29/07/201
Autoridade Máxima
4
feito por E. A. M., em junho de 2012, e deferido pelo
COMAER no mesmo mês, onde se afirma a existência de
“quantidade muito grande de documentos”.
•
Não atendimento de “pedidos desproporcionais” que não
especifiquem o documento desejado: não é possível ser mais
especifico no pedido, uma vez que não há meios de consulta a
um catálogo do arquivo ou acesso físico ao mesmo. Requer-se
justamente que o COMAER esclareça a respeito do
detalhamento dos documentos solicitados e que a eles seja dado
o acesso.
Resposta do
Recurso à
04/08/201 O Comandante da Aeronáutica ratifica as informações já
4.
prestadas e informa, ainda, que por apreço à cultura de
22
transparência que se implementa desde a Lei de Acesso a
Informação
verificou
nos
documentos
existentes,
organizados por assunto, tais como: “Relatórios de
Atividades,
Autoridade Máxima
Acordos/Acórdãos/Ajustes,
Planos/Programas/Projetos de Trabalho, Organização e
Funcionamento e Obras, bem como outros documentos com
possível
valor
histórico”,
não
localizando
possíveis
correspondências que atendessem o pedido genérico
formulado.
Com base nos argumentos anteriores, cidadão requer à CGU
Recurso à CGU
11/08/201
4.
que examine a atuação do COMAER no processo em apreço
para que seja sanada a inconsistência entre as respostas
recebidas e aquela em anexo outrora obtida, para que se
possa ter acesso aos documentos desejados.
Para melhor instrução processual, esta Controladoria-Geral
Informações
adicionais
22/10/201 da União enviou ao Comando da aeronáutica solicitação de
4
informações adicionais com o fito de obter maiores
esclarecimentos sobre o pedido em análise.
É o relatório.
Análise
2.
Registre-se que o Recurso foi apresentado à CGU de forma tempestiva e recebido na esteira
do disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei nº 12.527/2011, bem como em respeito ao prazo de 10
(dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7724/2012, in verbi:
Lei nº 12.527/2011
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder
Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da
União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se:
(...)
23
§ 1o O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à Controladoria
Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade
hierarquicamente superior àquela que exarou a decisão impugnada, que deliberará
no prazo de 5 (cinco) dias.
Decreto nº 7724/2012
Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21 ou
infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente
apresentar
recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à
Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de cinco
dias,
contado do recebimento do recurso.
3.
Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto n.º 7.724/2012, observa-se que não consta em
nenhuma das respostas apresentadas a possibilidade de recurso a instâncias superiores e os seus
devidos prazos legais.
Art. 21. No caso de negativa de acesso à informação ou de não fornecimento das
razões da negativa do acesso, poderá o requerente apresentar recurso no prazo de
dez dias, contado da ciência da decisão, à autoridade hierarquicamente superior à
que adotou a decisão, que deverá apreciá-lo no prazo de cinco dias, contado da sua
apresentação.
Parágrafo único. Desprovido o recurso de que trata o caput, poderá
o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à autoridade máxima do órgão ou entidade, que deverá se manifestar em cinco dias contados do recebimento do recurso.
4.
Os procedimentos previstos na Lei n° 12.527/11 destinam-se a assegurar o direito
fundamental de acesso à informação, consagrado pela Constituição Federal, em seu inciso XXXIII,
artigo 5°, e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração
pública. Estes fundamentam a garantia dos cidadãos em ter acesso a registros administrativos e a
informações sobre atos de governo. Dessa forma, a omissão de órgãos ou entidades públicas em
informar aos cidadãos sobre os corretos procedimentos na aplicação das normas de acesso à
informação, como no caso em epígrafe, configura sério desrespeito aos direitos fundamentais da
cidadania. Recomenda-se, portanto, que o Comando da Aeronáutica reorganize o seu fluxo
interno de atendimento ao cidadão, no âmbito da Lei de Acesso à Informação, para informar
24
aos seus usuários sobre as possibilidades recursais presentes na norma, bem como, os seus
prazos legais.
5.
Antes de iniciar a análise do mérito da informação solicitada, deve-se ponderar que o
cidadão comete erro de forma ao solicitar o seu pedido inicial de informações perante o Comando
da Aeronáutica. Em seu texto, o requerente afirma que pretende a “desclassificação da
correspondência oficial do Brigadeiro Délio Jardim de Mattos, Ministro da Aeronáutica, com o
Presidente João Baptista Figueiredo e com Danilo Venturini, Chefe da Casa Militar, entre 15 de
março de 1979 e 15 de março de 1985”. É importante frisar que o procedimento de desclassificação
de informações sigilosas somente pode ser feito com as informações que tenham sido efetivamente
classificadas por uma autoridade competente. As informações imprescindíveis à segurança da
sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação, são mencionadas no artigo 23 da Lei
n° 12.527/11:
Art. 23. São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado
e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam:
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;
II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;
III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do
País;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico
ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;
VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou
estrangeiras e seus familiares; ou
VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.
6.
Nesse sentido, as informações sigilosas podem ser classificadas como ultrassecretas,
secretas e reservadas, cada uma com prazo distinto de restrição de acesso. A classificação das
informações, segundo o artigo 29 da mesma Lei, será reavaliada pela autoridade classificadora ou
por autoridade hierarquicamente superior, mediante provocação ou de ofício, nos termos e prazos
previstos em regulamento, com vistas à sua desclassificação ou à redução do prazo de sigilo. Por
conseguinte, de acordo com o Decreto n° 7.724/12, que regulamenta a Lei de Acesso à Informação,
25
o pedido de desclassificação será endereçado à autoridade classificadora, que decidirá no prazo
de trinta dias. Observem-se os dispositivos legais abaixo:
Art. 36. O pedido de desclassificação ou de reavaliação da classificação poderá ser
apresentado aos órgãos e entidades independente de existir prévio pedido de acesso à
informação.
Parágrafo único. O pedido de que trata o caput será endereçado à autoridade classificadora, que decidirá no prazo de trinta dias (grifo
meu).
7.
Verifica-se, portanto, que o pedido de desclassificação de informação sigilosa difere-se do
pedido de acesso à informação. Naquele, não há nenhum tipo de intervenção da ControladoriaGeral da União, uma vez que em última análise, o pedido é julgado pela Comissão Mista de
Reavaliação de Informações, depois que o recurso impróprio houver sido indeferido pela autoridade
do artigo 37 do Decreto n° 7.724/12 (transcrito abaixo); neste, o que se procura obter são
informações de interesse público e documentos em posse dos órgãos do Estado brasileiro.
Art. 37. Negado o pedido de desclassificação ou de reavaliação pela
autoridade classificadora, o requerente poderá apresentar recurso no
prazo de dez dias, contado da ciência da negativa, ao Ministro de Estado ou à autoridade com as mesmas prerrogativas, que decidirá no prazo de trinta dias.
§ 2o No caso das Forças Armadas, o recurso será apresentado primeiramente perante o respectivo Comandante, e, em caso de negativa, ao
Ministro de Estado da Defesa.
§ 4o Desprovido o recurso de que tratam o caput e os §§1o a 3o, poderá
o requerente apresentar recurso à Comissão Mista de Reavaliação de
Informações, no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão.
8.
No caso em epígrafe, percebeu-se que o cidadão se confundiu com as nomenclaturas do
procedimento a ser adotado, visto que não há que se falar em “desclassificação” da informação
solicitada, pois simplesmente esta não foi sequer classificada pelo órgão recorrido. Ademais, a
CGU, como dito anteriormente, não possui competência para imiscuir-se neste tipo de
26
procedimento. No entanto, verificou-se que o requerimento trata-se, na verdade, de pedido de
acesso à informação, com fulcro no inciso II do artigo 7° da Lei n° 12.527/11:
Art. 7o O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter:
II - informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por
seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos;
9.
Esclarecida a questão sobre as nomenclaturas referentes a este procedimento, deve-se passar
à análise conceitual dos termos destacados na legislação de acesso e que se encontram no centro
desta lide administrativa entre o recorrido e o Comando da Aeronáutica. Para negar o pedido de
acesso à informação solicitada, o Comaer afirmou que não foi possível aferir-se de pronto a informação solicitada, visto que a solicitação não se refere a um determinado documento (oficio, memorando, carta, plano, projeto), porém generaliza "correspondência", abrangendo, ainda, um interregno
de seis anos, ensejando, portanto, trabalhos adicionais de consolidação dos dados e informações,
não possibilitando uma verificação de sua existência, sua identificação e sua localização. Utiliza-se,
dessa forma, para a negativa de informações, os artigos 12 e 13 do Decreto n° 7.724/12, a seguir:
Art. 12. O pedido de acesso à informação deverá conter:
II - número de documento de identificação válido;
III - especificação, de forma clara e precisa, da informação requerida; e
Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
II - desproporcionais ou desarrazoados; ou
III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou entidade.
Parágrafo único. Na hipótese do inciso III do caput, o órgão ou entidade deverá, caso tenha conhecimento, indicar o local onde se encontram
as informações a partir das quais o requerente poderá realizar a interpretação, consolidação ou tratamento de dados.
27
10.
No mesmo sentido da negativa, em resposta à solicitação de informações endereçada por
esta CGU, argumenta que a informação não é disponível, uma vez que não foram encontrados
em seus arquivos documentos que atendam ao pleito do cidadão. Portanto, percebe-se que a
fundamentação da negativa de acesso encontra-se nos conceitos de pedido genérico, de pedido
desproporcional de trabalho adicional de análise e de pedido inexistente. Esta Controladoria-Geral
da União possui entendimento consolidado sobre estes conceitos, no âmbito da legislação de acesso
à informação.
11.
Assim, observa-se que o pedido do requerente não se enquadra nas características de um
pedido genérico, o qual é um pedido incompreensível, que não permite sua recuperação, ou seja,
uma condição de validade do pedido . A solicitação do autor, apesar de exigir uma pesquisa
documental ampla, em função de enquadrar toda a documentação trocada entre autoridades durante
um período de tempo de seis anos, está definida e possui características específicas, como a própria
definição das autoridades às quais os documentos se referem, o que torna o pedido identificável,
apesar de não apontar quais tipos de documentos específicos devem ser recuperados. Portanto, há
no pedido características específicas que permitem a identificação do pedido.
12.
No entanto, ao se ponderar sobre a proporcionalidade do pedido, é necessário que se
verifique se seu atendimento irá resultar em ônus excessivo em termos de gastos públicos e
mobilização desproporcional de recursos humanos, o que impactaria negativamente a atividade
rotineira do órgão. É específico, dessa maneira, o pedido que solicita todos os documentos
produzidos por determinado órgão acerca de assunto definido durante determinado período de
tempo. Contudo, a depender do assunto e do volume de documentos, a sua disponibilização poderá
implicar a triagem de milhares de documentos, o que impactaria negativamente as regulares
atividades do órgão. No caso em análise, nas instâncias recursai internas, o órgão não indica
quaisquer circunstâncias que implicariam na desproporcionalidade do pedido, por exemplo, como a
quantidade de material a ser triado para a localização dos documentos requisitados.
13.
Em relação ao argumento de que o atendimento ao pedido de acesso ensejaria em trabalho
adicional ao órgão, é importante ressaltar que todo pedido de acesso à informação demanda, de
uma forma ou de outra, um trabalho adicional ao órgão. Quando o Decreto 7.724/2012, que
regulamenta a lei de acesso, veta o atendimento de pedidos que demandem trabalho adicional, fazse referência a trabalhos que mobilizam de forma intensa o corpo funcional do órgão demandado,
28
de modo a atrapalhar o desempenho das demais funções institucionais. Assim, esta ControladoriaGeral da União entende que, quando, para o pleno atendimento do pedido, for necessário trabalho
adicional de interpretação, consolidação ou tratamento de dados e informações, o órgão ou entidade
deverá disponibilizar os dados e informações no modo e suporte em que se encontrarem, a fim de
que o próprio solicitante possa realizar sua interpretação, consolidação ou tratamento.
14.
Por fim, o Comando da Aeronáutica afirmou a esta Controladoria-Geral da União que a
informação pretendida pelo solicitante não se encontra em seus arquivos, conforme trecho da
resposta à solicitação de informações da CGU abaixo:
“É mister informar que no acervo documental do Gabinete do Comandante da Aeronáutica não foram encontrados documentos que
atendam o pleito formulado pelo cidadão recorrente”(grifo meu).
15.
Segundo o artigo 6° da Lei n° 12.527/11, disponibilidade é a qualidade da informação que
pode ser conhecida e utilizada por indivíduos, equipamentos ou sistemas autorizados. Essa definição é corroborada pelo inciso VII do artigo 3° do Decreto n° 7.724/12. Assim, para que uma informação possa ser entregue a determinado cidadão, é imprescindível que a mesma encontre-se disponível, ou seja, ela deve ser materialmente passível de aferição pela entidade pública, para que, então, possa ser franqueada. É o que consta no artigo 11 do capítulo III da Lei n° 12.527/11, que versa
sobre o procedimento de acesso à informação:
Art. 11. O órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder o acesso imediato à informação disponível.
§ 1o Não sendo possível conceder o acesso imediato, na forma disposta no caput, o
órgão ou entidade que receber o pedido deverá, em prazo não superior a 20 (vinte)
dias:
I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a reprodução
ou obter a certidão;
II - indicar as razões de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso
pretendido; ou
III - comunicar que não possui a informação, indicar, se for do seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, ou, ainda, remeter o requerimento a esse
órgão ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de informação.
29
§ 2o O prazo referido no § 1 o poderá ser prorrogado por mais 10 (dez) dias, mediante justificativa expressa, da qual será cientificado o requerente.
§ 3o Sem prejuízo da segurança e da proteção das informações e do cumprimento
da legislação aplicável, o órgão ou entidade poderá oferecer meios para que o próprio requerente possa pesquisar a informação de que necessitar.
§ 6o Caso a informação solicitada esteja disponível ao público em formato impresso, eletrônico ou em qualquer outro meio de acesso universal, serão informados ao
requerente, por escrito, o lugar e a forma pela qual se poderá consultar, obter ou
reproduzir a referida informação, procedimento esse que desonerará o órgão ou
entidade pública da obrigação de seu fornecimento direto, salvo se o requerente declarar não dispor de meios para realizar por si mesmo tais procedimentos.
16.
A legislação deixa claro, dessa maneira, que o órgão é obrigado a conceder o acesso
apenas à informação que esteja disponível, seja em seus arquivos físicos seja em seus sistemas.
Ademais, é importante frisar que a Lei de Acesso à Informação preceitua às entidades públicas uma
série de providencias a serem seguidas neste caso. Não basta ao órgão recorrido, portanto, eximir-se
de prestar a informação, excusando-se pela indisponibilidade da mesma, mas o seu Serviço de
Informações ao Cidadão (SIC) deve orientar o requerente a como proceder para obter a informação
requerida. Neste caso, observou-se que o Comando da Aeronáutica tentou providenciar a entrega da
informação ao cidadão, seja por informa-lo da possibilidade de pesquisar por si mesmo nos
arquivos do Arquivo Nacional seja por enveredar pesquisa própria em seus arquivos, como
demostra o trecho abaixo da resposta endereçada à CGU:
“A esse respeito impende destacar que não foi isso que lhe fora informado pelo Exmo. Sr. Comandante da Aeronáutica, na resposta ao Recurso de 2a Instância, senão vejamos, Ipsis litteris: "Desse modo, o
Comando da Aeronáutica, por apreço à cultura de transparência que
se pretendeu implementar a partir da Lei de Acesso a Informação verificou nos documentos existentes, organizados por assunto, tais
como:
"Relatórios
de
Atividades,
Acordos/Acórdãos/Ajustes,
Planos/Programas/Projetos de Trabalho, Organização e Funcionamento e Obras, bem como outros documentos com possível valor histórico ", não localizando possíveis correspondências que atendessem
o pedido genérico formulado", ist.o é, o Comando da Aeronáutica
não localizou no acervo documental do Gabinete do Comandante da
210
Aeronáutica nenhum documento que versasse sobre alguns temas, específicos, não dizendo, com isso, que não há documento~ oficiais entre o Ministro e as autoridades referenciadas pelo cidadão”.
17.
Verifica-se, portanto, que o Comando da Aeronáutica esclareceu que não encontrou em seus
arquivos os documentos solicitados pelo cidadão, apesar de o órgão ter demonstrado que envidou
esforços para a sua localização. É importante frisar que a alegação de inexistência de documentos
por órgãos públicos é revestida de presunção relativa de veracidade, decorrente do princípio da boafé e da fé pública. Dessa forma, acredita-se que este pedido de informação não deve ser
conhecido, com base no inciso III, do artigo 11, da Lei n° 12.527/11, citado no item 15 deste
Parecer, visto que a informação encontra-se indisponível.
Conclusão
18.
De todo o exposto, opina-se pelo não conhecimento do referido recurso, uma vez que a
informação solicitada não está disponível.
19.
Por fim, observa-se que o recorrido descumpriu procedimentos básicos da Lei de Acesso à
Informação. Nesse sentido, recomenda-se orientar a autoridade de monitoramento competente que
reavalie os fluxos internos para assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso à
informação, de forma eficiente e adequada aos objetivos legais, em especial recomenda-se:
a) Informar em suas respostas ao cidadão a possibilidade de recurso e o prazo para propô-lo;
b) Que ao utilizar os dispositivos do artigo 13 do Decreto n° 7.724/12 para negar a entrega de
determinada informação, o Serviço de Informações ao Cidadão do Comanda da Aeronáutica
explique em suas respostas, de forma clara e precisa, o impacto que a perscrutação da
informação causará nas atividades rotineiras do órgão e os seus custos, tanto materiais
quanto de recursos humanos.
JORGE ANDRÉ FERREIRA FONTELLES DE LIMA
Analista de Finanças e Controle
211
DECISÃO
No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n. 1.567 da
Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o
parecer acima, para decidir pelo não conhecimento do recurso interposto, nos termos do art. 23 do
referido Decreto, no âmbito do pedido de informação nº 60502.001.047/2014-75, direcionado ao
Comando da Aeronáutica – COMAER.
Gilberto Waller Júnior
Ouvidor-Geral da União - Substituto
212
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Controladoria-Geral da União
Folha de Assinaturas
Documento: PARECER nº 4377 de 17/11/2014
Referência: PROCESSO nº 60502.001047/2014-75
Assunto: Recurso contra decisão denegatória de acesso à informação.
Signatário(s):
GILBERTO WALLER JUNIOR
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 17/11/2014
Relação de Despachos:
aprovo.
GILBERTO WALLER JUNIOR
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 17/11/2014
Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c ódigo para verificação da autenticidade deste
documento é: 7798c810_8d1d0920bb7ad3e