“OS DIRIGENTES E A LIDERANÇA NOS
SERVIÇOS PÚBLICOS”
Por José Oliveira Rocha
Os Dirigentes e a Liderança nos Serviços Públicos1
J.A.Oliveira Rocha2
1
Conferência Internacional sobre o Estado e a Gestão da Administração Pública, realização do STE,
Lisboa (LNEC): 25-26 de Outubro de 2007.
2
Professor Universitário
1. Introdução
Quando em 2000 dirigi um inquérito aos altos dirigentes da Administração
Pública portuguesa, com vista à caracterização do tipo de gestão, debati-me com muita
resistência e sobretudo, no que respeita a algumas perguntas, a rejeição foi significativa.
Assim, quando se perguntava qual o partido politico com que simpatizava, as respostas
não foram muitas. Apesar de sempre na história da Administração Pública portuguesa a
nomeação dos altos dirigentes ser política, entendiam os entrevistados que a escolha
obedecia a critérios de competência e que, uma vez seleccionados, se comportavam de
forma neutra e imparcial, conforme impunha o modelo clássico de gestão publica.
(Rocha, 2001).
A adopção, depois de 2003, do “New Public Management” como paradigma da
reforma da Administração Pública, faz supor a hipótese de que o perfil do dirigente dos
serviços públicos mudou e que incorpora no domínio das suas competências a
capacidade de liderança. Não nos esquecemos que a mudança legal não significa
necessariamente mudança de comportamento, mas o poder político com muitas
contradições embora, tem adaptado instrumentos e mecanismos de gestão que nos
permitiu concluir que se está em ruptura com o modelo de gestão pública clássica,
substituindo-o por uma forma mais gestionária de gerir os serviços e a organizações
públicas.
É sobre estes assuntos que iremos reflectir, relembrando a distinção entre gestão
pública e gestão privada, o conteúdo nova gestão pública e adopção do conceito de
liderança, como competências fundamental do novo conceito de dirigente.
2. Gestão Pública versus Gestão Privada
Para alguns autores, gestores públicos e gestores privados desempenham
essencialmente as mesma funções só que num ambiente mais turbulento e
institucionalmente mais exigente (Graham e Hays, 1996). Isto significa que para além
das funções comuns, desenvolvidas num contexto mais complicado, se exige aos
gestores públicos outro tipo de qualidades. Allison (1992) num artigo amplamente
divulgado conclui que management público e management privado “are fundamentally
alike in all unimportant respects”.
Ainda, segundo o mesmo autor, existe um conjunto de funções que são comuns
quer se trate da gestão privada, quer se trate de gestão pública (Quadro.1).
Quadro 1: Funções Gerais do Gestor.
Estratégia
1. Estabelecimento de Objectivos e Prioridades
•
2. Desenho de Planos Operacionais
•
Na base da previsão do ambiente externo e das
capacidades internas.
Em ordem a prosseguir os objectivos.
Gestão de Componentes Internas
3. Organização e Função de Pessoal
•
4. Direcção e Gestão de Pessoal
•
•
5. Controlo do Desempenho
•
Isto é, estabelecimento de estruturas e processos e
ainda recrutamento das pessoas adequadas as
funções
Em ordem a prosseguir os objectivos
Capacidade para gerir o pessoal, em ordem a
prosseguir os objectivos da organização
Usando vários sistemas de informação
contabilísticos, relatórios, sistemas estatísticos,
avaliação de desempenho e avaliação do produto
Gestão de Clientelas Externas
6. Lidar com as Unidades Externas
•
Isto é, com as unidades externas, quer sejam laterais
á organização, que estejam abaixo.
7. Lidar com Organizações Independentes
•
Quer sejam outras agências ou níveis do governo
quer grupos de interesses ou outras empresas
8. Lidar com a Imprensa com o Público
•
•
Cuja acção ou aprovação é necessária
Usando vários sistemas de informação
contabilísticos, relatórios, sistemas estatísticos de
avaliação de desempenho e avaliação do produto
Fonte: Allison (1992:461)
Mas se a gestão privada e a gestão pública têm semelhanças, têm também importantes
diferenças (Quadro 2).
Quadro 2: Gestão Pública: Diferenças relativamente à gestão empresarial
Tópico
Proposição
I. Factores Ambientais
1. Grau de Exposição ao Mercado
• Menor exposição ao mercado, menos incentivos à
redução de custos, menor pressão relativa à
procura de eficiência, menos atenção a
indicadores de mercado.
2. Constrangimentos formais e legais (tribunais,
• Maiores restrições no domínio dos procedimentos,
hierarquia, executivo)
tendências para a proliferação de especificações e
formas de controlo, maior número de influências
externas.
3. Influências Politicas
• Maior diversidade de influências no processo de
decisão (opinião pública, grupos de interesses);
maior necessidade de suporte da clientela.
II. Transacções Organização-Ambiente
4. Carácter Coercivo
• A participação no consumo e financiamento dos
serviços toma-se, em muitos casos, obrigatória
5. Âmbito do impacto
• Grande impacto e maior significado simbólico das
acções da administração pública.
6. Atenção do Público
• Maior atenção do público, aos funcionários
públicos e as suas acções.
7. Expectativas do Público
• Expectativas do público relativamente à actuação
dos funcionários que se espera que seja honesta,
responsável e prestadora de contas.
III. Processos e Estruturas Internas
8. Complexidade de objectivos avaliações e critérios de
• Grande multiplicidade e diversidade de objectivos
decisão
e critérios, falta de precisão dos objectivos,
tendência para que os objectivos sejam
conflituantes.
9. Relações de actividade e papel do administrador
•
Menor autonomia no processo de decisão, bem
assim como de flexibilidade da parte do gestor
público, autoridade mais fraca e mais fragmentada
relativamente aos funcionários, maior relutância
em delegar e maior nmúero de regulamentos.
10. Desempenho organizacional
•
Grande rigidez e menor capacidade de inovação,
mudança mais frequente devido as eleições.
•
Grande dificuldade em definir incentivos,
inexistência de incentivos pecuniários.
•
Variação no que respeita aos traços de
personalidade e motivação, menor satisfação no
trabalho e mais baixo comprometimento com a
organização.
11. Incentivos
12. Características Pessoais dos Empregados
Fonte: Adaptação de Allison (1992: 463-464).
Em resumo, a gestão pública difere da gestão empresarial em aspectos
substanciais e fundamentais. Em primeiro lugar, existem diferenças legais, já que as
organizações públicas estão sujeitas à lei, têm que prestar contas e são capazes de impôr
as suas decisões de forma coactiva. Em segundo lugar, existem diferenças económicas
porquanto as organizações públicas se movem não no mercado económico, mas no
mercado político.
Finalmente, os objectivos são difusos, em muitos casos contraditórios e sujeitos
à pressão de grupos externos e outras organizações públicas. Isto significa que se exige
mais do gestor público, já que a gestão pública é mais complexa.
3. Modelos de Gestor Público
Caracterizadas as diferenças entre gestão pública e gestão privada, importa
analisar a evolução da gestão pública e os modelos que foram adoptados. Mas em
primeiros lugar, importa definir o que se entende por gestor público.
Graham e Hays (1996) definem gestor público como o indivíduo que
supervisiona as actividades dos funcionários públicos. Destes, alguns são eleitos. Outros
são nomeados na base da confiança política. Dentro destes últimos estão os directores
de agências, gestores municipais, chefes de departamento, a todos os níveis. Para além
destas duas categorias de gestores públicos, devem incluir-se ainda aqueles que
ascendem ao seu cargo, através de concurso. Neste contexto são considerados gestores
públicos os seguintes. (Fig.1)
Autoridade Central (eleitos)
Executivos Políticos
(nomeação politica)
Gestores Executivos
(nomeados de entre os funcionários)
Gestores Intermédios
Supervisores
Suporte e serviços de pessoal
Fonte: Graham e Hays (1996:14)
No sistema político-administrativo português, e embora o poder político tenha
também funções de gestão, costumam distinguir-se dois tipos de gestores públicos ou
dirigentes: os dirigentes de topo, os quais desempenham cargos de direcção superior,
distinguindo-se de 1º grau e 2º grau. São designadamente cargos de direcção superior do
primeiro grau, os de director-geral, secretário-geral, inspector-geral e presidente.
Constituem cargos de 2º grau, os de subdirector, adjunto do secretário-geral,
subinspector-geral, vice-presidente e vogal de direcção (Art.2º, nº3 da L 51/2005, de 30
de Agosto.
A mesma lei considera cargos de direcção intermédia de 1º grau, o de director
de serviços e de 2º grau, o de chefe de divisão.
A mesma lei define que os dirigentes de topo são de confiança política
enquanto a nomeação dos dirigentes intermédios exige um procedimento concursal
previsto nos artg.20º e 21º.
Embora, a lei 51/2005 integre na sua classificação os membros de direcção
dos institutos públicos, existem outros tipos de dirigentes, alguns dos quais não são
nomeados pelo poder politico, como e o caso dos reitores das Universidades e
presidentes de Institutos Politécnicos, os quais nomeiam os seus próprios adjuntos ou
vogais, aos quais a mesma lei não se aplica (Quadro 3).
Quadro 3. Tipos de Gestores Públicos
Pessoal dirigente
Superior
(Directores-gerais
e Subdirectoresgerais)
Dirigentes
Intermédios
(Chefes de
Divisão e
Directores de
Serviço)
Secretários dos
Ministérios e
Inspectoresgerais
Presidentes
dos Institutos
Públicos
Recrutamento
e Nomeação
Entre licenciados dentro
e fora da APNomeação política
Por concurso
especial de entre os
funcionários de
carreira
Entre os assessores
de carreira técnica
superior. Omissão
quanto a forma de
Nomeação
Nomeação pelo
Governo (Lei nº3
de 2004)
Renovação
Renovação a pedido do
interessado depois da
análise do desempenho
Pode ser renovado
depois da análise do
desempenho
Não consta da lei
Lei nº3 de 2004
(Renovação
política)
Queda do Governo e
pelos fundamentos do
art. 25º da lei 51/2005,
de 30 de Agosto
Fundamentos do
art.25º da lei
51/2005, de 30 de
Agosto
Não consta da Lei
Aplica-se a Lei nº3
de 2004
Politico
Técnico-Político
Técnico
Gestionário
Formação
Curso de alta direcção
em Administração
Pública
(CADAP)
Curso de alta
direcção em
Administração
Pública
(CADAP)
Avaliação
Avaliação política mas
com base na Carta de
missão
Com base no
SIADAP
Cessação da
Comissão de
Serviço
Modelo de
Gestão
_______
Não consta da de
Lei
_______
Política
Outros
Dirigentes
(Educação,
Saúde,
Justiça,
forças
armadas e de
Segurança,
etc.)
Estatutos próprios
Estatutos próprios
Estruturas
de Missão
Comissões e
Grupos de
Trabalho
Autoridades
reguladoras
Gestores das
Empresas
Públicas
Livremente
nomeados pelo
responsável
político
Estatutos com a
intervenção da
Assembleia da
Republica
Nomeação
predominante
política
Tem prazo para a
entrega do
projecto
_____
Poder
politicaoconforme
os Estatutos
Estatutos e leis
orgânicas
Livremente
exonerados pelo
responsável
político.
Estatutos
Estatutos
Gestionário
Politícoconsultivo
Gestionário
Gestionário
_______
Estatutos
______
Politica com base
nos resultados do
projecto
_______
Politica com
limitações
_____
Política
Quando examinamos o quadro antecedente podemos concluir que a
nomeação de dirigentes ou equiparados obedece a critérios políticos e a sua gestão é
predominantemente política. Exceptuam-se os dirigentes intermédios, cuja
nomeação obedece a um procedimento concursal, o qual não afasta de todo a
discricionariedade política.
Trata-se de uma prática consistente com a história da Administração
Pública portuguesa, já que desde a Monarquia Constitucional sempre foi norma a
nomeação dos dirigentes. Entende-se esta lógica se se adoptar um modelo do Estado
neo-liberal, mas quando se tem como paradigma o modelo gestionário, seria de
esperar que a nomeação dos dirigentes de organismos autónomos e das entidades
regulares, obedecesse a critérios de pura gestão (Rocha e Araújo, 2007).
Procurou-se temperar a insistência no modelo político, temperando-o
como uma certa avaliação de gestão, como seja a carta de missão para os dirigentes
de topo de administração e a sujeição dos dirigentes intermédios do sistema
preconizado pelo SIADAP.
Em resumo, o modelo de dirigentes, no caso português, é atípico
contraditório que só tem paralelo nos países do sul da Europa (Rocha e Araújo,
2007).
4. Conteúdo Funcional da Gestão Pública
Retomando novamente Allison (1992:458), este identifica, desta forma, os
elementos essenciais da gestão pública:
1.
Gestão das Politicas, incluindo a identificação das necessidades, análise
das opções, selecção de programas e alocação de recursos.
2.
Gestão de Recursos, incluindo a gestão orçamental e financeira, bem
assim como a gestão de recursos humanos.
3.
Gestão de Programas, implementação das politicas e das operações da
rotina, desenvolvidas pelas agências e departamentos, de acordo com as suas estruturas
funcionais.
O movimento de reforma da administração veio alterar esta visão clássica de
gestão pública, procurando novamente fazer coincidir gestão pública com gestão
privada (Horton e Jones, 1996).
5. Nova Gestão Pública e Liderança
O pressuposto fundamental em que assenta o “new public management” é o
de que toda a gestão pública é ineficiente e que a reforma da Administração Pública
passa pela adopção de modelos e práticas de gestão empresarial. O grande impulso neste
sentido dá-se por força das “Next Steps”, movimento que procedeu à agenciação das
organizações públicas. A agenciação consiste na separação entre financiamento e
fornecimento de serviços, esta última actividade a cargo das agências. Cada agência é
liderada por um “chief executive” e suportada num contrato em que estão estabelecidos
os objectivos e as responsabilidades face ao poder político, o qual responde
directamente perante o eleitorado. Convém frisar, porém, que os directores das agências
não são escolhidos na base da confiança politica ou pessoal, mas constituem escolhas
abertas com base na competência e no curriculum profissional.
O movimento das “next steps” possibilitou a valorização da Administração
Pública com práticas e valores da gestão empresarial. O modelo do gestor importado
não se identifica, porém, com o conceito clássico, desenvolvido por Fayol mas deve-se
a Mintzberg (1975), o qual parte daquilo que o gestor realmente faz, para definir as suas
funções, não os deduzindo de princípios gerais. Assim, em primeiro, verifica que a
descrição de Fayol consiste num mero folclore. Tendo em conta a análise efectuada
descreve o trabalho do gestor, segundo três conjuntos de papéis fundamentais (fig. 2)
Fig. 2 Funções de Gestão.
Autoridade
Formal e
Status
Funções Interpessoais
• Chefia
• Líder
• Ligação
Funções de Informação
• Monitor
• Disseminador
• Porta-Voz
Funções de Decisão
• Organizador
• Gestor das rupturas
• Alocador de recursos
• Negociador
Fonte: Mintzberg (1975: 22)
Em primeiro lugar, o gestor é a autoridade e chefia na organização; ter a
organização a cargo significa ter capacidade de liderança e capacidade de estabelecer
ligações fora da cadeia de comando. Em segundo lugar, o gestor deve ser o centro da
informação reconhecida dentro e fora da organização, devendo transmiti-la aos seus
subordinados directos que não têm acesso à mesma, além disso o gestor desempenha o
papel de porta-voz da organização para o seu exterior.
Em terceiro lugar, o gestor toma decisões em ordem a melhorar o desempenho
da organização e, nesta medida, é não só iniciador da mudança, mas também o gestor
das rupturas. Compete-lhe ainda decidir sobre os recursos a negociar. É óbvio que as
funções descritas não são facilmente separáveis e devem ser vistas de forma integrada.
O processo da reforma da Administração Pública procura integrar no conceito de
dirigente a função de líder, tanto mais que se percebeu que um dos factores sobre que
importa actuar são exactamente os dirigentes, os quais têm que mudar o seu
comportamento tradicional de meros aplicadores de normas. Passou a exigir-se aos
dirigentes e gestores públicos que tenham capacidade de liderança, mobilização e
motivação dos funcionários, assumindo a responsabilidade de obtenção de resultados a
nível organizacional.
A lei 51/2005, de 30 de Agosto, que redefiniu o estatuto dos dirigentes, impõem
os detentores de cargos de direcção superior “A assinatura de uma carta de missão, que
constitui um compromisso de gestão onde, de forma explícita, são definidos os
objectivos devidamente qualificados e calendarizados, a atingir no decurso do
exercícios de funções” (A. 19º A, nº1).
E a lei 10/2004 de 22 de Março, acentua a ideia de necessidade de liderança ao
referir no artº17, nº1 que “A avaliação dos dirigentes de nível intermédio faz-se sem
prejuízo das especificidades próprias da função, tendo como objectivo reforçar a
capacidade de liderança e as competências de gestão”.
E o artº31º do decreto regulamentar nº19-A/2004, desenvolve os mesmos
objectivos referindo que “A avaliação visa promover o reforço e o desenvolvimento das
competências de gestão e comportamento de liderança”.
Isto significa que os dirigentes intermédios devem ser considerados gestores e
líderes.
Estas exigências implicam da parte dos dirigentes capacidade de percepção do
processo político, integração de diversidades, gestão de conflitos e promoção da
colaboração entre os diversos funcionários e equipas, de modo a promover e prosseguir
os objectivos da organização.
È neste contexto que a Lei 51/2005, de 30 de Agosto, que aprovou o estatuto do
pessoal dirigente da administração central, regional e local do Estado alarga o conteúdo
funcional dos dirigentes, estabelecendo determinadas exigências no que respeita ao
perfil, isto é, à capacidade de liderança e a conhecimentos e experiência no domínio da
gestão pública. O desenvolvimento das competências, bem assim como a actualização
permanente no domínio das técnicas de gestão é garantido através do sistema de
formação profissional.
A mesma lei estabelece cursos de especialização que devem incluir as seguintes
áreas de competências:
•
•
•
•
•
•
Organização e actividade administrativa.
Gestão de pessoas e liderança
Gestão de recursos humanos, orçamentais, materiais e tecnológicos
Informação e conhecimento
Qualidade, inovação e modernização
Internacionalização e assuntos comunitários.
Fonte: L.51/2005, de 30 de Agosto, artº12º, nº2
A preocupação de converter os dirigentes em líderes tem sido uma constante da
OCDE (2000); em alguns países foi-se mais longe que em Portugal, no que respeita a
exigência de formação e obtenção de competências no domínio da gestão pública e
capacidade de liderança. Foi criado o Senior Executive Service, ou Senior Civil Service
que agrega os funcionários capazes pela sua capacidade de liderança e obtenção de
competências, de dirigir os serviços e organizações públicas. A formação exigida para
integrar este corpo de funcionários superiores implica o desenvolvimento de uma visão
do futuro, liderança e orientação para objectivos; capacidade de resolver problemas;
capacidade de ouvir e colaborar; iniciativa, controlo e delegação; e comunicação oral
resistência ao stress, tenacidade e capacidade de aprender (Rocha, 2006).
6. Visão Actual
Embora haja diferenças substancias entre os países de cultura anglo-saxónica,
mais atentos e abertos a uma perspectiva gestionária, e países de cultura administrativa,
podem identificar-se alguns traços comuns que caracterizam a situação actual (Halligan
2003). Assim, em primeiro lugar, a maior parte dos dirigentes continua a ser recrutada
entre o funcionalismo público. Em segundo lugar, os juristas continuam a ter um papel
predominante nos países da Europa continental, embora tenham perdido o seu peso nos
países anglo-saxónicos (Horton e Jones 1996). Em terceiro lugar, o papel dos corpos
especiais continua a ser importante nos países Europeus continentais: na Inglaterra os
dirigentes vêem-se menos como mandarins e mais como gestores.
Voltando à questão que me serviu de ponto de partida entendemos, sem qualquer
prova empírica, que os dirigentes dos serviços obedecem a um padrão não,
substancialmente diferente daquele que encontramos em 2000 (Rocha 2001); e isto não
obstante a alteração do sistema legal e a aposta num modelo de reforma marcadamente
gestionário e neo-liberal.
Referências
Allison, Graham T. 1992. “Public and Private Management: Are they Fundamentally
Alike in All Unimportant Respects?” Classics of Public Administration ed. by Jay
Sharfritz e Albert Hyde. Pacific Drove. Cal.: The Dorsey Press.
Graham, C. Blease e Steven W. Hays. 1996. Managing the Public Organization.
Washington, D. C. : Congressional Quartely Ine.
Halligan, John, 2003. “Leadership and the Senior Service from a Comparative
Perspective” Handbook of Public Administration, ed. by Guy Peters an Jon Pierre.
London: Sage Publications.
Horton, Sylvia e Jacqui Jones, 1996. “Who are the new public managers? An initial
analysis of Next Steps? Chief Executives and their managerial role”.
Public Policy and Administration Vol. 11, nº4: 18-44.
Mintzberg, Henry. 1975. “The Manager’s Job: Folklore and Fact” Harvard Business
Review, Julho, Agosto, 1975.
OCDE, 2000. Developing Public Service Leaders for the Future. Background Paper by
the Secretariat. Puma, HRM Paris: OCDE.
Rocha, J. A. Oliveira, 2001. Gestão Pública e Modernização Administrativa, Oeiras:
INA.
Rocha, J. A. Oliveira, 2006. Proposta de criação do CADAP, Braga: Universidade do
Minho.
Rocha, J. A. Oliveira e J. Filipe Araújo, 2007, “Administrative Reform in Portugal:
problems and prospects”. International Review of Administrative Sciences Vol. 73, nº4.