IV Encontro Nacional da Anppas
4,5 e 6 de junho de 2008
Brasília - DF – Brasil
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A influência do nível doméstico nas posições
ambivalentes adotadas pelo Brasil nas negociações
do Protocolo de Kyoto
Claudino Luiz Menezes
Mestre em Sociologia Política
[email protected]
Resumo
Este artigo tem como objetivo analisar a forma como se estabeleceram as clivagens
e alinhamentos entre os vários atores que compunham a arena política doméstica
brasileira (com diferentes percepções, valores, interesses e demandas), durante o
período da negociação internacional e da ratificação brasileira do Protocolo de
Kioto); e como a configuração desta arena influenciou na ambivalência das posições
assumidas pelo Brasil durante as negociações. Posições ambivalentes essas que,
por um lado, contribuíram para que o protocolo ganhasse substância e viabilidade
operacional. Mas que, por outro lado, contribuíram para que se inviabilizasse o
consenso em certas negociações pontuais-chaves – tornando-o um instrumento
fraco do ponto de vista político e com alcance limitado para mitigar os efeitos da
ação humana no aumento da concentração de gases que provocam o “efeito
estufa”.
Palavras-chave
Negociações Internacionais, Nível Doméstico, Protocolo de Kyoto
2
Introdução
O Protocolo de Kyoto (atualmente em vigor na forma de Tratado), juntamente com a
Convenção–Quadro de Mudanças Climáticas, constitui-se no principal instrumento do
Regime de Mudanças Climáticas. Nele a comunidade internacional depositou grande parte
de suas esperanças em mitigar um dos principais problemas ambientais globais da
atualidade: o aumento da emissão de gases de “efeito estufa” e seus efeitos na alteração do
clima do planeta.
Desde o inicio das discussões iniciais, nos anos 80, a respeito das implicações da
ação humana na mudança da estabilidade do clima do planeta, passando pela tentativa de
se levar para a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(Rio-92) um documento com metas e responsabilidades de redução de emissões de gases
de “efeito estufa”, observou-se uma dinâmica de clivagem e alinhamento entre os países.
Sem o devido consenso em questões-chaves, somente às vésperas da abertura do
evento no Rio, em 1992, foi possível ter o texto definitivo da Convenção-Quadro sobre
Mudanças Climáticas a ser aberto às assinaturas dos participantes. Como característica
deste tipo de documento, os compromissos apresentados eram demasiados genéricos e de
difícil operacionalização. Assim, a definição mais precisa e operacionalizável de metas foi
postergada para ser negociada pelas partes em futuras conferências: as Conferências das
Partes (COPs).
A primeira dessas conferências (COP 01) viria a ser realizada dois anos depois da
Rio-92 quando, então, criaram-se as bases para um protocolo de negociações que
regulamentasse a Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas anteriormente criada.
Passando por uma Segunda Conferência das Partes, cuja proposta principal de metas foi
apresentada pela delegação americana, finalmente na Terceira Conferência das Partes
(realizada em Kyoto, no Japão) o protocolo foi adotado.
Tal como havia ocorrido com o texto da Convenção-Quadro sobre Mudanças
Climáticas, cuja dificuldade de consenso nas negociações levou a que seu texto só fosse
concluído às vésperas do inicio do evento, vários artigos-chaves do Protocolo de Kyoto
também ficaram para serem precisados numa próxima Conferência das Partes – dado ao
fato de que a aprovação do seu conteúdo textual só foi possível numa negociação de última
hora. Entre a possibilidade de não se adotar um protocolo e adotar um protocolo polêmico,
optou-se pela segunda alternativa.
A inserção do Brasil nesta dinâmica de negociações se caracterizou pela
apresentação de um comportamento ambivalente. Por um lado, ao apresentar e negociar
propostas inovadoras e criativas, do ponto de vista técnico, contribuiu para que o protocolo
ganhasse substância e viabilidade operacional. Mas por outro lado, liderou ou participou de
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certas alianças que inviabilizaram o consenso em certas negociações pontuais-chaves do
protocolo – tornando-o um instrumento fraco do ponto de vista político e com alcance
limitado para mitigar os efeitos da ação humana no aumento da concentração de gases que
provocam o “efeito estufa”.
Ou seja, no sentido propositivo, a inserção brasileira foi decisiva para que no
processo de negociações se encontrassem mecanismos flexíveis de mercado a fim de
viabilizar o compromisso dos países desenvolvidos de redução de emissão dos gases de
“efeito estufa”. Nesse caso também foi decisiva a inserção brasileira no sentido de
assegurar que O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) fosse o primeiro dos três
mecanismos flexíveis de mercado a ser implementado e que seu Conselho Diretor tivesse
uma representação significativa dos países pobres e emergentes.
Porém, no sentido oposto, ao liderar a aliança dos países do G77/China contra o
estabelecimento futuro de metas de redução de emissões de gases de “efeito estufa” aos
países emergentes, contribuiu para inviabilizar um controle de emissão de gases de “efeito
estufa” mais fiel à realidade dos principais países poluidores. Naquele momento, países
emergentes como China, Índia e Brasil já eram vistos como potenciais candidatos a
encabeçar a lista dos países mais poluidores no inicio do século XXI - o que os estudos
atuais confirmam. Da mesma forma, ao se aliar com países contrários à inclusão das
florestas nativas no protocolo como “sumidouros de carbono” (“carbon sinks”), contribuiu
para que compromissos de combate ao desmatamento e à biopirataria não fossem
contemplados no protocolo.
Sendo assim, o que segue é uma tentativa de analisar em que medida o ambiente
doméstico influenciou os negociadores brasileiros a agirem de forma ambivalente. Para tal,
é utilizada a abordagem teórica nomeada de Jogos de Dois Níveis (Two-Level Games) –
especialmente as contribuições de Robert D. Putnam e Helen Milner. Na perspectiva dos
Jogos de Dois Níveis (Two-Level Games) a cooperação entre Estados é afetada pelas
conseqüências distributivas, entre os grupos domésticos, das metas cooperativas. Ou seja,
acordos de cooperação geram perdedores e ganhadores domésticos. Portanto, entre os
grupos de interesses domésticos, geram-se apoiadores e opositores às posições dos
governantes ou negociadores internacionais. Por conta disso, a posição relativa de
preferências políticas e sociais dos principais atores domésticos (Executivo, Legislativo e
grupos de interesses) durante uma determinada negociação se constitui em importante
variável para se compreender sua evolução e seus rumos.
Desta forma, na primeira parte é feita uma apresentação dos pressupostos do
modelo dos Jogos de Dois Níveis (Two-Level Games). Na segunda parte é feita uma análise
da forma como se estabeleceram as clivagens e alinhamentos entre os vários atores que
compunham a arena política doméstica (com diferentes percepções, valores, interesses e
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demandas) durante o período da negociação internacional e da ratificação brasileira do
Protocolo de Kyoto). Na terceira parte são apresentadas algumas considerações finais,
decorrentes do resultado dessa análise.
Negociações Internacionais e o Nível Doméstico
A partir do final dos anos 80 um intenso debate/diálogo irá se desenvolver entre neorealistas e neo-institucionalistas. Partindo de uma base epistemológica comum (Estados
como principais atores, com caráter racional e unitário, atuando em função do poder e
calculando seus interesses em função do poder), buscarão aprofundar as explicações sobre
os efeitos e condicionamentos da estrutura anárquica do sistema internacional nas tomadas
de posições que envolvem os processos de cooperação internacional.
A fertilidade deste debate, assentado na tradição racionalista, daria espaço para a
ascendência da abordagem teórica nomeada de Jogos de Dois Níveis (Two-Level Games).1
Embora não negassem os efeitos e condicionamentos da estrutura anárquica do sistema
internacional como um vetor de força importante ao quais os governantes ou negociadores
internacionais estão submetidos, os formuladores da teoria dos Jogos de Dois Níveis
passaram
a
criticar
tanto
neo-realistas
como
neo-institucionalistas
por
estes
desconsiderarem que, além do comportamento estatal estar condicionado pela estrutura do
sistema internacional (anarquia e distribuição de poder) ou pelas instituições, o nível
doméstico constitui-se em uma variável importante na análise do processo de tomada de
decisão nas negociações. Quer dizer, por não tratarem o nível doméstico como importante
vetor de força capaz de mudar os rumos da cooperação internacional.
Entre a resposta elaborada pelos neo-realistas de que o comportamento dos Estados
se explica mais pelos constrangimentos estruturais do sistema internacional que pelos
atributos ou características de cada um deles; e a dos neo-institucionalistas que apostam
numa explicação na capacidade das instituições de ajustar o comportamento dos Estados e,
consequentemente, de reduzir os níveis de dissensão,2 aqui se entende que “a cooperação
entre Estados é afetada menos pelo medo dos ganhos relativos ou da trapaça de outros
paises do que pelas conseqüências distribucionais internas das tentativas de cooperação”.
Isto porque, acordos de cooperação criam perdedores e ganhadores domésticos. Portanto,
1
Embora desde os anos 50 já houvesse preocupação por parte de alguns analistas (Thomas Schelling, 1956 e 1960; David
Singer, 1961; Graham Allison, 1969) em buscar encontrar pontos de intersecção entre os níveis interno e externo, foi com
Robert Putnam, a partir do final dos anos 80, que essa variante analítica começou a ganhar força de argumentação. Depois, a
partir da década de 90, contribuições empírico-analiticas de pesquisadores como Helen Milner (1997) ampliariam a capacidade
analítica da teoria dos Jogos de Dois Níveis.
2
Para os Neo-Realistas as possibilidades de cooperação estarão limitadas pela incerteza sobre o impacto dos ganhos
relativos na posição das capacidades de poder. Enquanto para os Neo-Intitucionalistas a cooperação será imotivada pelo medo
da trapaça que a estrutura anárquica (ausência de um poder supra-estatal) possibilita aos negociadores.
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geram grupos de apoio e grupos de oposição. Consequentemente, “a luta interna entre
esses grupos condiciona a possibilidade e a natureza dos acordos de cooperação” (Milner,
1997, p. 09-10).
É que de acordo com o modelo dos Jogos de Dois Níveis (Two-Level Games) um
processo de negociação internacional sempre estará envolvido por dois momentos
específicos:
a) A negociação interestatal, onde os agentes do governo (Executivo) responsáveis
pela negociação de cada Estado se encontrarão para negociar um acordo sobre
uma determinada questão de interesse comum (chamado de nível I);
b) A ratificação, no nível doméstico, do acordo realizado internacionalmente
(chamado de nível II).
Assim, dado que o que for acordado externamente terá que ser ratificado
domesticamente pelo Legislativo, grupos domésticos que têm interesses ligados à questão
em negociação buscarão assegurá-los pressionando o governo para que adote políticas que
atendam suas preferências. Desta forma, Putnam (1993) entende que o nível doméstico
deve ser considerado em igualdade de importância com o nível internacional para explicar
motivações e constrangimentos à cooperação.
Já Milner (1997, p. 10-11) vai mais além. Para ela o nível doméstico deve ser tratado
com mais relevância que o nível internacional quando se deseja explicar motivações e
constrangimento dos Estados à cooperação. Isto porque a política doméstica não se
organiza em uma estrutura hierárquica, com um único ator no topo tomando as decisões
finais, mas sim em uma estrutura poliárquica onde atores com preferências variadas
compartilham poder durante as tomadas de decisão – frequentemente de forma desigual.
Por isso, a Estrutura de Preferências Domésticas (políticas e sociais), entendida
como “a posição relativa de preferências de importantes atores domésticos sobre o assunto
em pauta”, se constitui em importante variável para compreender a evolução e os rumos da
cooperação (Milner, 1997, p. 10-11). A razão dessa importância se deve ao fato que “as
diferenças entre as preferências políticas dos atores que compartilham poder de decisão
exercem uma poderosa influência sobre como políticas domésticas afetam a cooperação
internacional” (Milner, 1997, p. 10-11).
É que, como já vimos acima, acordos de cooperação geram custos a estes atores
(custos distributivos), determinando condições de ganhadores e perdedores entre eles.
Assim, de acordo com o efeito desses custos (negativo/positivo) passam a assumir uma
posição de oponentes (veto players) ou de partidários do acordo. Entre os atores políticos
(Executivo/Legislativo) o cálculo dos efeitos eleitorais é que irá definir a estrutura de
preferências políticas nas estratégias de negociação (Milner, 1997, p. 42). No caso dos
atores sociais (grupos de interesses) a estrutura de preferências sociais será definida pelos
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cálculos dos efeitos dos custos distributivos sobre seus interesses e sobre suas habilidades
para maximizá-los (Milner, 1997, p. 06).
Sendo assim, além da variável Estrutura de Preferências Domésticas, outras duas
variáveis deverão ser levadas em conta para se compreender a evolução e os rumos da
cooperação: as Instituições Políticas Domésticas e a Distribuição da Informação entre os
atores domésticos. Com relação à primeira variável, significa levar em consideração como o
controle sobre o processo de formulação da decisão é distribuído domesticamente. Quer
dizer, perceber como são compartilhados, entre os atores domésticos, alguns poderes como
o de definir a agenda, de propor emendas, de vetar ou de ratificar o acordo. Isto porque em
situações em que um ator tem maior controle sobre esses poderes terá maior influência
sobre o processo de tomadas de decisão e, por conseqüência, suas preferências mais
facilmente estarão contempladas na escolha política final (Milner, 1997, p. 18).3
Com relação à importância de se levar em conta a Distribuição da Informação entre
os atores domésticos para se compreender a evolução e os rumos da cooperação significa
ter em mente que tal distribuição define a forma como será composta a Estrutura de
Preferências Domésticas. A existência de uma assimetria nesta distribuição ou de
Informações incompletas, por parte dos atores sobre a questão em negociação, pode gerar
resultados abaixo das possibilidades reais, além de permitirem que aqueles que as detêm
em maior quantidade as usem para obter vantagens políticas. In general, incomplete
information has two effects. Not only does it create inefficient outcomes, it also confers
political advantage (Milner, 1997, p. 21).
Sendo assim, Milner (1997, p. 21), propõe que duas hipóteses sejam levadas em
consideração:
a) A hipótese que onde existem assimetrias domésticas de informação, tratados
internacionais são menos prováveis, uma vez que atores domésticos
desinformados irão rejeitar certos acordos que não rejeitariam se estivessem
totalmente informados. Além disso, se o Executivo possui uma vantagem nas
informações, será mais provável que alcance acordos que reflitam suas
preferências;
b) A hipótese que em certas circunstâncias, informações incompletas podem não
ser prejudiciais a acordos internacionais. É o caso que ocorre quando o
Legislativo é menos informado. Desde que o mesmo possa receber informações
fornecidas pelos grupos de interesses (endorsers) não haverá comprometimentos
3
De acordo com Milner (1997, p. 102-108), o ator que controla a agenda (agenda setter) pode impor o perfil do debate e definir
as alternativas disponíveis, dispensando aquelas que não lhe agradam e estruturando aquelas que são mais atraentes para os
outros. Da mesma forma, o ator doméstico que controla o poder de emenda (amendment power) terá a possibilidade de alterar
a proposta do agenda setter, buscando assegurar que suas preferências sejam contemplados no acordo (Milner,1997, p. 102108).
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à cooperação e o resultado do acordo tende a ser favorável às preferências do
Legislativo.
Portanto, os negociadores internacionais sentar-se-ão à mesa de negociações
internacionais (nível I) com posições influenciadas por seus win-sets. Ou seja, influenciados
por um conjunto de pontos previamente negociados com os grupos de interesse domésticos,
cujo atendimento e inclusão no documento do acordo efetuado no nível I assegurarão sua
aprovação pela maioria necessária de parlamentares quando for submetido à ratificação.
Isto porque, segundo Putnam (1993, p. 436):
At the national level, domestic groups pursue their interests by pressuring the government to
adopt favorable policies, and politicians seek power by constructing coalitions among those
groups. At the international level, national governments seek to maximize their own ability to
satisfy domestic pressures, while minimizing the adverse consequences of foreign
developments. Neither of the two games can be ignored by central decision-makers, so long
4
as their countries remain interdependent, yet sovereign.
Sendo assim, a dinâmica da negociação no nível I estará afetada pelos win-sets de
cada negociador. Isto faz com que o poder de barganha de cada um deles esteja submetido
ao perfil do seu win-set. Conforme Putnam (1993, p. 441), há dois motivos para isto: A) winsets maiores tornam o acordo mais provável; B) o tamanho relativo dos win-sets de cada
parte negociadora afetará a distribuição dos ganhos em comum. Quer dizer, um negociador
que apresentar um win-set maior tenderá a ser conduzido a fazer maiores concessões. A
conseqüência disso é que, por um lado, a sua possibilidade de barganha diante dos outros
negociadores do nível I diminui. Por outro lado, suas possibilidades de cooperar tenderão a
ser maiores.
Já se seu win-set for menor poderá ter a vantagem de restringir sua oferta de
concessões sob o argumento de que terá dificuldades para conseguir a ratificação do
acordo no seu Parlamento. Neste caso, suas possibilidades de cooperar tenderão a ser
menores. O resultado disso é que sua possibilidade de barganha diante dos outros
negociadores do nível I tende a aumentar, enquanto suas possibilidades de cooperar
tenderão a ser menores.
Desta constatação decorre o fato de que quanto mais divididas e heterogêneas
forem as estruturas de preferências no nível doméstico mais poder de barganha terá o
negociador diante dos outros negociadores do nível I. Já em situações de pouca divisão e
homogeneidade das posições o poder de barganha do negociador estará reduzido.
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“No nível nacional, grupos domésticos buscam atingir seus interesses pressionando o governo a adotar políticas favoráveis e
políticos procuram poder construindo coalizões entre tais grupos. No nível internacional, governos nacionais tentam maximizar
sua própria habilidade de satisfazer pressões domésticas, ao mesmo tempo em que minimizam as conseqüências adversas de
desenvolvimentos externos. Nenhum dos dois jogos pode ser ignorado pelos tomadores de decisão, desde que seus países
permaneçam interdependentes, porém soberanos.” (tradução nossa).
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Contudo, em processos de negociações longos, mudanças na arena política doméstica
podem alterar as posições iniciais e determinarem o poder de barganha do negociador em
momentos específicos das negociações.
O fundamento para esta argumentação será buscado por Putnam na chamada
“Conjectura de Schelling”. Nela se encontra a afirmação de que a heterogeneidade e a
divisão do nível doméstico constituem-se em importantes recursos políticos com o qual os
negociadores podem contar. Ou seja, estando dois negociadores num processo de
negociação aquele que apresenta uma heterogeneidade no seu nível doméstico ou uma
divisão na sua Estrutura de Preferências poderá utilizar tal condição como argumento para
limitar suas concessões ao outro, sob a alegação de que o seu nível doméstico lhe impõe
limites a partir do qual a oferta de concessões não poderá avançar. Numa condição assim,
tal negociador conseguirá melhorar sua posição na mesa de negociação.
Por outro lado esta condição de heterogeneidade no nível doméstico influenciará no
processo de ratificação do acordo. Ocorre que numa situação de heterogeneidade os pontos
acordados afetarão de forma distinta os grupos de interesses domésticos. Alguns grupos
são mais favorecidos nas suas preferências com o teor do acordo. Outros, menos. Sendo
assim, é grande a probabilidade de haver propostas de emendas parlamentares ao
conteúdo do acordo, visando ajustá-lo às preferências daqueles grupos menos favorecidos.
Conforme Milner (1997, p. 235), quanto maior for a divisão entre os grupos de interesses
domésticos menor será a possibilidade de ratificação. Isto porque, em países democráticos
o Executivo será forçado a negociar com o Legislativo certos pontos relacionados às
preferências de distintos grupos domésticos que pressionam os parlamentares a atenderem
suas preferências.
Em cenários heterogêneos assim, duas variáveis tendem a determinar o sucesso da
ratificação:
a) A disciplina partidária entre os parlamentares, que leva os membros da
coalizão partidária do governo a votarem favoravelmente à proposta de
ratificação do Executivo;
b) A inclinação da balança de preferências no Legislativo pendendo para o lado
das demandas dos grupos de interesses mais moderados, o que favorecerá as
negociações entre as duas esferas.
Assim, na perspectiva do modelo teórico dos Jogos de dois Níveis, o resultado das
negociações serão influenciados tanto pela margem de poder para barganhar que os
interlocutores do nível I dispõem, quanto pelas conseqüências geradas pela distribuição dos
custos do acordo entre os interlocutores do nível II.
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A arena política doméstica brasileira no período da negociação e da ratificação
do Protocolo de Kyoto
O Protocolo de Kyoto foi adotado em dezembro de 1997 e aberto para assinatura em
março de 1998, ficando para serem negociadas em reuniões posteriores sua
regulamentação e a forma de sua implementação. Com relação ao processo de ratificação,
ficou acordado que entraria em vigor noventa dias após sua ratificação por pelo menos 55
países pertencentes ao Anexo Um (países desenvolvidos pertencentes à OCDE e países
pertencentes ao ex-bloco comunista).
A ratificação do Brasil, embora não viesse a influenciar diretamente na entrada em
vigor do protocolo, tinha peso simbólico por conta da sua liderança junto aos paises do
G77/China no processo de negociações. Tal ratificação, pelo congresso Nacional, ocorreu
em 2002. Este período, que foi da adoção do protocolo até a ratificação brasileira em 2002
coincidiu com os dois mandatos subseqüentes do governo de Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002). Partimos da hipótese de que houve, então, uma relação entre a Estrutura de
Preferências Domésticas (políticas e sociais) que se configurou durante esse período e as
posições ambivalentes adotadas pelo Brasil durante a participação nas negociações do
protocolo.
De um modo geral, desde seu primeiro mandato FHC buscou redefinir a posição do
Brasil na arena política internacional, tornando o mais competitivo diante do novo contexto
econômico globalizado (integração competitiva). Tal estratégia estava alicerçada em um
processo doméstico de desregulamentações e privatizações; e no plano externo na tentativa
de dar seqüência às medidas de abertura econômica e convergência com as políticas
liberais dos países da OECD que já havia sido iniciada no governo Collor de Mello e de
Itamar franco (quando FHC esteve à frente da pasta de Relações Exteriores). Para tal,
buscou-se enfatizar a participação mais eficiente nas discussões dos grandes temas globais
em instâncias multilaterais, como os regimes. Em alguns momentos essa estratégia
prosperou graças à chamada “diplomacia pessoal” de FHC - associada ao seu poder
persuasivo como intelectual renomado internacionalmente.
Contudo, esse perfil “globalista” da política externa de FHC levou a que “fossem
feitas críticas intensas a interferência dessas instituições nos negócios domésticos, com a
oposição governamental denunciando com freqüência a quebra da soberania nacional”
(Miyamoto, 2000, p. 122), além de ter encontrado resistências entre atores importantes
ligados ao próprio Executivo. Ocorre que uma parte importante da burocracia estatal
brasileira (forças armadas, ministérios responsáveis pela promoção do desenvolvimento,
Ciência e Tecnologia, Ministério do Exterior/Itamaraty) é nacionalista (ainda que pragmática)
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e tradicionalmente resistente a qualquer tipo de negociação internacional que envolva
proposta de ações coletivas sobre os recursos naturais – sobretudo aquelas que possam
relativizar a soberania nacional sobre o ecossistema amazônico.
Sendo assim, como veremos a seguir, as posições brasileiras defendidas nas
negociações do Protocolo de Kyoto refletiram o antagonismo entre um discurso presidencial
bastante “globalizado” e a predominância de uma postura nacionalista entre o grupo
condutor
das
negociações.
Isto
porque,
foram
justamente
os
Ministérios
do
Exterior/Itamaraty e da Ciência e Tecnologia, com seus órgãos vinculados (Instituto Nacional
de pesquisas Espaciais e Agência Espacial Brasileira), os responsáveis pela elaboração da
agenda e das negociações. Coube a eles o papel de negociadores tanto pelo fato de no
primeiro mandato a cúpula presidencial de FHC não ter considerado a negociação do
Protocolo de Kyoto um assunto importante na sua agenda, quanto pelo fato de que na
cultura diplomática brasileira o ator doméstico considerado como legítimo para conduzir as
negociações do país nas convenções da ONU é o Ministério do Exterior, através da sua
agência diplomática: o Itamaraty.
Essa legitimidade para conduzir negociações se deve, de acordo com Neves (2006,
p. 366), à crença, “disseminada na academia e nos meios oficiais, de que a política externa,
devido ao seu alto grau de complexidade e especificidade, deve ficar livre dos anseios
imediatistas da opinião pública e da política doméstica, bem como sob total
responsabilidade de uma agência especializada, o Ministério das Relações Exteriores”.
Nesse sentido, na avaliação de (Santilli et al, 2002, p.62), o prestigio que o grupo
formado por representantes dos Ministérios da Ciência e Tecnologia e do Exterior/Itamaraty
recebeu dentro da burocracia estatal para negociar o Protocolo de Kyoto suscitou-lhe uma
síndrome de auto-suficiência e tutela dos interesses nacionais quanto ao tema. “Preferiram
investir em interlocuções pontuais com a sociedade, por meio de núcleos acadêmicos ou
empresariais com os quais mantinham relações acumuladas, a uma estratégia pró-ativa de
informação
e mobilização pública mais
aberta, resistindo às
iniciativas mesmo
governamentais, que visassem ampliar os processos de decisão sobre a posição brasileira”.
Assim sendo, o que se pôde observar como resultado do poder que este grupo teve
para definir e negociar a agenda, isolando-a dos demais atores da arena doméstica, foram
as posições ambivalentes assumidas ao longo das negociações. Por um lado, houve a
criação de propostas inovadoras e bem negociadas do ponto de vista técnico. Por outro
lado, liderou ou participou de certas alianças que inviabilizaram o consenso em certas
negociações pontuais-chaves do protocolo – tornando-o um instrumento fraco do ponto de
vista político e com alcance limitado para mitigar os efeitos da ação humana no aumento da
concentração de gases que provocam o “efeito estufa”. Uma destas propostas inovadoras
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foi a de criação de um Fundo de Desenvolvimento Limpo (FDL), cuja sustentação se daria
pelas multas pagas por países desenvolvidos. Diante da não-aceitação desta proposta pelos
países desenvolvidos, as delegações brasileira e estadunidense buscaram encontrar uma
saída vitoriosa para os dois lados.
Numa articulação diplomática inédita entre elas, a versão punitiva que fundamentava
o FDL foi transformada em um mecanismo que possibilitasse aos países desenvolvidos
cumprirem parte de suas metas de redução de emissão de gases de “efeito estufa”
recorrendo ao financiamento de projetos de desenvolvimento sustentável elaborados pelos
países não-desenvolvidos: o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). O grupo
negociador brasileiro também foi hábil em apresentar uma proposta (vitoriosa) para que o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) fosse o primeiro dos três mecanismos
flexíveis de mercado a ser implementado e que seu Conselho Diretor tivesse uma
representação significativa dos países pobres e emergentes.
Com relação à liderança ou participação em certas alianças que inviabilizaram o
consenso em certas negociações pontuais-chaves do protocolo (tornando-o um instrumento
fraco do ponto de vista político e com alcance limitado para mitigar os efeitos da ação
humana no aumento da concentração de gases que provocam o “efeito estufa”), duas
posições se destacaram: a de não-estabelecimento de metas de redução aos países
emergentes; e a de não-inclusão das matas nativas no protocolo como “sumidouros de
carbono” (“carbon sinks”).
No que diz respeito à primeira, a idéia da determinação da responsabilidade pela
redução das emissões de gases de “efeito estufa” entre países foi primeiramente proposta
na Convenção-Quadro de Mudanças Climáticas. Nela os países foram divididos em
Pertencentes ao Anexo Um (países desenvolvidos, pertencentes à OCDE e países
pertencentes ao ex-bloco comunista) e Não-Pertencentes ao anexo Um (países em
desenvolvimento e pobres). Aos países pertencentes ao primeiro grupo estabeleceu-se um
compromisso genérico de controle de emissão de gases de “efeito estufa” e aos países do
segundo grupo (como o Brasil) apenas a responsabilidade de realizações de relatórios
nacionais de emissão.
Assim, desde o inicio das negociações do Protocolo de Kyoto para se estabelecer
metas e compromissos mais precisos, os Estados Unidos liderou a posição de que deveriam
ser estabelecidas metas obrigatórias de redução para os países do Anexo Um a serem
cumpridas no primeiro período de implementação do protocolo (2008 a 2012) e metas
futuras de redução de emissão aos países em desenvolvimento – especialmente os
emergentes (Brasil, Índia e China). O Brasil, por seu lado, passou a assumir o papel de
liderança dos países do G77/China no sentido de se opor à idéia de que os países em
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desenvolvimento devam ter a obrigatoriedade de cumprir metas futuras de redução de
emissão dos gases de “efeito estufa”.
Esta posição defensiva assumida e liderada pelo Brasil se fundamentava no
pressuposto de que a adoção de compromisso de redução futura de emissão dos gases de
“efeito estufa” pelos países em desenvolvimento representaria um retrocesso em termos da
Convenção-Quadro de Mudanças Climáticas, a qual reconhece, através do seu princípio da
responsabilidade comum, porém diferenciada, que todos os países são responsáveis, mas
historicamente a responsabilidade maior é dos países industrializados e estes países
devem, portanto, assumir a responsabilidade pelo combate às interferências antropogênicas
perigosas no sistema climático global.
A condição de líder na defesa dessa posição levou o Brasil a se confrontar com os
Estados Unidos (em particular) e com os demais países desenvolvidos (de uma forma geral)
em várias fases das negociações. Ao se retirar das negociações em 2001 os Estados
Unidos alegou, entre outros motivos, a não-concordância com esta posição defendida pelo
Brasil. Na perspectiva do governo Bush, sem a exigência sobre os países em
desenvolvimento para reduzirem as suas emissões, o Protocolo de Kyoto estava "fatalmente
fracassado". Ainda que a posição brasileira fosse justa do ponto de vista histórico, uma
atitude mais flexível por parte, especialmente dos países emergentes (China, Índia e Brasil),
teria favorecido um acordo final mais fiel à realidade atual dos principais países poluidores
(Viola, 2002, p. 15.). Estes países já eram vistos naquele momento como potenciais
candidatos a encabeçar a lista dos países mais poluidores no inicio do século XXI - o que os
estudos atuais confirmam.
A outra posição, derivada da liderança ou participação em alianças que
inviabilizaram o consenso em certas negociações pontuais-chaves do protocolo (tornando-o
um instrumento fraco do ponto de vista político e com alcance limitado para mitigar os
efeitos da ação humana no aumento da concentração de gases que provocam o “efeito
estufa”), se observou durante as negociações para a definição das atividades de supressão
de carbono que deveriam ser consideradas como elegíveis no MDL. Os chamados “países
florestais” propuseram que florestas nativas manejadas de forma sustentável e, portanto,
protegidas do desmatamento, fossem consideradas como “sumidouros de carbono” (“carbon
sinks”).
Nessa condição, florestas nativas “manejadas” poderiam ser usadas para reclamar
créditos (pelas reduções de emissão que elas proporcionariam) para efeito dos cálculos de
emissão e computados para efeito de compensações para os países com obrigatoriedade
de atingir metas de redução de emissão (países desenvolvidos e países pertencentes ao exbloco comunista). A posição da delegação brasileira foi contrária. De acordo com Miguez
(1998, p. 01), um dos principais negociadores brasileiros, a consideração de florestas
13
nativas “manejadas” como “sumidouros de carbono” (“carbon sinks”) “representaria um
grande risco à Convenção, pois haveria a possibilidade de créditos no Protocolo (reduzindo
emissões) por absorções em florestas nativas, ou seja, que não representariam qualquer
atividade antrópica para aquela redução” Além disso, “a Convenção apenas lida com
emissões e remoções antrópicas e não teria sentido reclamar créditos por remoções
naturais feitas, quer por florestas nativas, quer pelos oceanos”. No final das negociações
essa posição brasileira foi vitoriosa. Ficou determinado que só reflorestamento e
florestamento (novas plantações de florestas) podem ser considerados “sumidouros de
carbono” (“carbon sinks”) e, portanto, elegíveis no MDL.
Para Viola (2002, p. 15) “o que estava implícito nas declarações dos negociadores
brasileiros era que o país não conseguiria conter de maneira significativa o desmatamento
na Amazônia”. Havia o temor de que, “no futuro, quando se estabelecerem compromissos
para os países emergentes, o Brasil possa vir a ter um grande passivo advindo do
desmatamento na Amazônia”. Com relação a esse temor, Santilli et al (2002, p. 63)
observam que “diferentemente de outros importantes países emissores, dentre os em
desenvolvimento, como a China e a Índia, que preferiram ver os seus respectivos passivos
climáticos associados à matriz energética contemplados pelo MDL como forma de acessar
recursos do nascente mercado de carbono para poder enfrentá-los, o Brasil preferiu excluir
o seu passivo, associado à matriz florestal (desmatamento e queimadas) do âmbito do
MDL”. Como pano de fundo desse posicionamento estava, ainda, o entendimento dos
diplomatas do Itamaraty de que a Amazônia deveria ser tratada nas negociações como um
fator de segurança nacional. Temia-se que com a inclusão da mesma no protocolo como
“sumidouro de carbono” (com o conseqüente incentivo ao controle do seu desmatamento)
poderia vir a ocorrer futuras ingerências internacionais sobre a mesma.
Um posicionamento inverso ao adotado teria elevado a discussão sobre o manejo
sustentável das florestas nativas, ainda existentes no planeta, a um patamar mais
condizente com a necessidade de preservá-las. A aproximação e não o confronto do Brasil
com os chamados países florestais teria mudado o rumo das negociações a respeito da
inclusão das florestas nativas no protocolo como “sumidouros de carbono” (“carbon sinks”)
e, conseqüentemente, teria havido a legitimação do reconhecimento dos serviços
ambientais que elas desempenham para o equilíbrio global do clima. Além de desencadear
um processo de modificação da cultura do desmatamento para fins comerciais; e das
queimadas em cada país e/ou região para fins de uso do solo para agricultura ou pastagens
– como ocorre no ecossistema amazônico.
Essa condição de isolamento da agenda pelo grupo de negociadores estabelecido
nos Ministérios do Exterior/Itamaraty e da Ciência e Tecnologia, contribuiu para que até
1999 a participação do Legislativo na formulação das propostas brasileiras fosse mínima. Só
14
a partir desse ano é que passou a haver uma mobilização dos parlamentares direcionada
para a questão das mudanças climáticas. Contribuiu para esta mobilização a criação, em
junho de 2000, do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas.5 Através dele, o conhecimento
do conteúdo do protocolo foi disseminado no interior da sociedade civil. Além disso, se
constituiu num novo espaço multissetorial para a discussão do posicionamento brasileiro
nas negociações do Protocolo de Kyoto. A partir de então, novas demandas oriundas desse
fórum começaram chegar ao Parlamento, obrigando os parlamentares a se posicionarem
(ainda que de forma eleitoreira) a respeito do conteúdo do Protocolo de Kyoto.
Por outro lado, a mobilização dos parlamentares direcionada para a questão das
mudanças climáticas se deu em função do empenho estratégico do Executivo em tornar
conhecido o Protocolo de Kyoto entre os parlamentares, visando obter sua ratificação antes
da realização da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio +10), prevista
para setembro de 2002, em Joanesburgo. Naquele momento, FHC desfrutava de um grande
prestigio internacional e era esperado em Joanesburgo como uma das principais lideranças
mundiais. Era importante, então, que chegasse lá com a ratificação brasileira do protocolo já
realizada. Assim, empenhou-se diretamente junto ao Congresso Nacional para que isso
ocorresse. Uma cerimônia pública chegou a ser realizada para divulgar a mensagem
presidencial solicitando a ratificação ao Congresso Nacional. Dessa aproximação entre
Executivo e Legislativo derivou a posição brasileira, apresentada na Cúpula, de que “não
somente a pobreza contribuía para a degradação climática, mas também os modos de
produzir e consumir nos países mais desenvolvidos” (Gabeira, 2003, p.284).
A criação, em 2000, do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas e o clima de
debates sobre questões ambientais, suscitado pela eminência da realização da Cúpula
Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio +10), favoreceram, também, a entrada de
outros grupos de interesses na arena de discussões sobre a ratificação do protocolo. Foi o
caso do setor empresarial e das ONGs ambientalistas. Os empresários ganharam motivação
com a criação do MDL, quando, então, começaram vislumbrar as oportunidades de novos
negócios que a implementação daquele mecanismo oferecia. A elegibilidade no MDL de
projetos de eficiência energética (redução das emissões pela otimização no uso de
energia); de energias alternativas (substituição de energias de fontes fósseis por energias
de fontes renováveis); de reflorestamento e de florestamento serviu de estímulo para que
grandes empresas passassem a desenvolvê-los.
5
O Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas foi criado por iniciativa do, então, Deputado Federal Fábio Feldmann
(ambientalista histórico) e da Presidência da República (decreto n. 3.515 de 20 de junho de 2000). Da sua composição faziam
parte representantes da sociedade civil (ONGs, entidades empresariais, instituições científicas), de agências governamentais,
além de Ministros de Estado. A presidência do Fórum coube ao próprio Presidente da República.
15
A motivação empresarial também foi impulsionada através das ações desenvolvidas
pelo Conselho empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável (CEBDS). Criado
em 1997, o CEBDS reunia grandes grupos privados e estatais, responsáveis pelas
principais unidades produtivas localizadas em várias partes do país. Tendo como objetivos,
entre outros, o de “fomentar a comunicação e o diálogo entre os empresários, o Estado, as
ONGs, a comunidade acadêmica e a sociedade em geral”; e o de “participar da definição de
políticas que conduzam ao Desenvolvimento Sustentável”, o CEBDS ajudou a internalizar a
questão das mudanças climáticas no mundo corporativo e a formar uma opinião favorável à
ratificação do Protocolo de Kyoto, entre os parlamentares. Nesse sentido, criou, em 2000, a
Câmara Técnica de Energia e Mudanças do Clima, a qual tinha como objetivos, entre
outros, o de ”representar de maneira pró-ativa a visão das empresas do CEBDS em
assuntos relacionados à mudança do clima; e em debates e formulação de políticas públicas
com governos e demais grupos de interesses”.6
Assim como o Legislativo e o setor empresarial, as Organizações NãoGovernamentais ambientalistas só começaram a ter uma atuação mais expressiva a partir
de 1999, especialmente após a criação, em junho daquele ano, do Fórum Brasileiro de
ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS). Dali
para frente passaram a participar mais ativamente das reuniões das Conferências das
Partes (COPs) da Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas; e de ações na arena
política doméstica, visando ampliar o campo de debate para a definição das posições
brasileiras nas negociações do Protocolo de Kyoto. Foi o caso, por exemplo, das ONGs com
forte atuação na conservação do ecossistema amazônico que passaram a questionar a
posição brasileira contrária à inclusão das florestas nativas como “sumidouros de carbono”
(“carbon sinks”). Como já vimos, não obtiveram êxito. Prevaleceu a posição do grupo
negociador oficial.
Além do Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento (FBOMS), outro espaço de articulação das ONGs, para atuação nas
reuniões internacionais e na ampliação do campo de debate para a definição das posições
brasileiras nas negociações do Protocolo de Kyoto, foi criado em março de 2002. Trata-se
do “Observatório do Clima”: uma rede de articulação sobre o tema das mudanças climáticas
globais, formada por organizações não-governamentais e movimentos sociais. Entre seus
objetivos estavam os de “acompanhar e influenciar as negociações internacionais e as
posições do governo brasileiro sobre mudanças climáticas”; “propor e acompanhar a
6
No primeiro semestre de 2002, ano de realização da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio +10), o
CEBDES realizou, ainda, no auditório da Câmara dos Deputados (em Brasília) o encontro “Rio+10 – onde estamos, para onde
vamos”. Nele foi lançado o “Relatório de Sustentabilidade empresarial 2002” o qual seria levado para divulgação durante a
realização da Rio+10. No final do encontro, uma cópia do relatório foi entregue diretamente ao presidente FHC.
16
definição de políticas públicas e normas no país visando estabelecer o equilíbrio da
concentração de gases de efeito estufa no Planeta, de forma a eliminar a ameaça das
mudanças climáticas à humanidade e aos ecossistemas”; “participar de forma qualificada de
fóruns, instâncias e redes nacionais e internacionais de discussão, consulta e participação
sobre mudanças climáticas”.
Contudo, passado o clima de entusiasmo e de motivação, criado às vésperas da
realização da Rio+10, a arena política doméstica passaria por um período de
desarticulações e arrefecimento dos debates sobre a importância do Protocolo de Kyoto.
Tanto porque se voltou de Joanesburgo sob um sentimento de frustração com a não-entrada
em vigor do Protocolo (esperava-se atingir o número necessário de ratificações durante
aquele evento), tanto porque o governo Lula que assumiu o governo em 2003 voltou a não
considerar a questão das mudanças climáticas um assunto importante em sua agenda –
chegando a, entre outras atitudes políticas, esvaziar o Fórum Brasileiro de Mudanças
Climáticas. Mas este período merece uma análise mais aprofundada e escapa à proposta
desse artigo.
Considerações Finais
A presente análise permitiu a corroboração da constatação, já presente em outros
estudos, de que a cultura diplomática brasileira, pela sua característica de centralizar a
formulação das agendas de negociações no Ministério das Relações Exteriores/Itamaraty,
acaba restringindo a possibilidade do Legislativo e dos grupos de interesses de
expressarem suas preferências e vê-las inclusas na constituição das agendas de
negociações do país.
Ou seja, munido de uma estrutura burocrática especializada e institucionalizada e
seguindo uma tradição histórica, o Ministério das Relações Exteriores/Itamaraty tende a
isolar a agenda de negociações dos demais atores domésticos. A conseqüência desse
isolamento é que a discussão sobre temas importantes de política externa do país acaba
recebendo pouca atenção na agenda de discussões do Legislativo e entre os grupos de
interesses da sociedade. Nos anos 90 o Legislativo era visto como mero espectador da
política externa e como “vitima” do domínio do poder Executivo. Diante disso, não
raramente, acabava dispondo de informações incompletas em momentos específicos que
era convocado a se posicionar sobre as alternativas de decisão ou no momento da
ratificação de acordos. Essa assimetria na distribuição de Informações acabava gerando
17
aprovações ou rejeições inconvenientes que não ocorreriam se as informações fossem
completas, conforme assegura a hipótese de Milner (vista na primeira parte deste artigo).
No caso da inserção do Brasil nas negociações do Protocolo de Kyoto, essa
condição acima teve dois momentos distintos. Até 1999 o Legislativo teve uma participação
mínima na definição das estratégias a serem adotadas nas negociações, ficando restrito à
função de expectador das posições assumidas pelo Executivo. A partir de 2000 houve uma
alteração parcial dessa condição. Com a entrada de novos atores na arena política
doméstica, o Legislativo passou a ser abastecido, pelos mesmos, com informações sobre a
temática em negociação e, consequentemente, pressionado a assumir uma posição mais
pró-ativa. Contudo, a assimetria de informações entre Executivo e Legislativo permaneceu.
Essa divisão temporal na forma de atuação frente às negociações do Protocolo de
Kyoto também pôde ser observada no caso dos grupos de interesses sociais. Tanto o setor
empresarial, quanto as ONGs ambientalistas, tiveram uma atuação modesta até 1999. Só a
partir daquele momento, com novos espaços de mobilização criados e sob o efeito do clima
de entusiasmo e de motivação, criado às vésperas da realização da Rio+10, é que
passaram a ter uma participação mais ativa e influente – ainda que sem força suficiente para
mudar as posições do grupo de negociadores situado no âmbito do Executivo.
O que se constata disso é que a configuração homogênea da arena política
doméstica até 1999 influenciou no perfil das posições assumidas pelo Brasil nas
negociações do protocolo (as quais refletiram, basicamente, os valores, crenças e
percepções do Ministério da Ciência e Tecnologia e do Ministério das Relações
Exteriores/Itamaraty); e na facilidade que o Executivo teve para ratificá-lo no Congresso
Nacional.
Diante de uma situação de pouca divisão e homogeneidade da Estrutura de
Preferências Domésticas, o grupo de negociadores daqueles Ministérios pôde restringir sua
oferta de concessões na mesa de negociações (nível II), dispensando as alternativas
disponíveis que não lhe agradava do ponto de vista dos seus valores, crenças e percepções
- tal como prevê o modelo dos Jogos de Dois Níveis.
No momento da ratificação (2002), embora a Estrutura de Preferências Domésticas
já fosse mais dividida e heterogênea, o Executivo não teve dificuldades para alcançar a
votação necessária no Congresso Nacional. Com uma capacidade de articulação ainda
recente e sem força política suficiente, os novos atores em cena foram incapazes de levar o
Legislativo a conseguir alterar o conteúdo do acordo, assegurando que suas preferências
fossem contempladas. Prevaleceram as preferências do grupo de negociadores situados no
âmbito do Executivo, tal como prevê a hipótese de Milner para situações desta natureza.
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