UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ
MARIA CAROLINA ZARDO PINTO RABELLO
A POSSIBILIDADE DA TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS
VOLUNTÁRIOS POR MEIO DO INSTRUMENTO DE CONVÊNIO NO ANO
ELEITORAL
CURITIBA
2014
A POSSIBILIDADE DA TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS
VOLUNTÁRIOS POR MEIO DO INSTRUMENTO DE CONVÊNIO NO ANO
ELEITORAL
CURITIBA
2014
MARIA CAROLINA ZARDO PINTO RABELLO
A POSSIBILIDADE DA TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS
VOLUNTÁRIOS POR MEIO DO INSTRUMENTO DE CONVÊNIO NO ANO
ELEITORAL
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao
Curso de Direito da Faculdade de Ciências
Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná, como
requisito parcial para a obtenção do grau de
Bacharel.
Orientador: Prof. Dr. Paulo Motta
CURITIBA
2014
TERMO DE APROVAÇÃO
MARIA CAROLINA ZARDO PINTO RABELLO
A POSSIBILIDADE DA TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS
VOLUNTÁRIOS POR MEIO DO INSTRUMENTO DE CONVÊNIO NO ANO
ELEITORAL
Esta monografia foi julgada e aprovada para a obtenção do título de Bacharel no curso de Direito da
Universidade Tuiuti do Paraná.
Curitiba, ________ de ___________________ de 2014.
_____________________________________________
Bacharel em Direito
Universidade Tuiuti do Paraná
Orientador: Profº. Dr. Paulo Motta ______________________________________
Prof. Doutor (a): ___________________________________________
Prof. Doutor (a): ___________________________________________
Dedico este Trabalho de Conclusão de Curso à minha mãe, Vânia Regina
Zardo, mulher forte e guerreira de índole impecável.
AGRADECIMENTOS
Ao Professor Doutor Paulo Motta, pela atuação de orientação neste trabalho,
em meio às suas excessivas ocupações.
Aos queridos professores que, com dedicação, compartilharam de seu amplo
conhecimento jurídico.
Ao Procurador do Estado do Paraná, Doutor Miguel Ramos Campos, pela
infinita ajuda e compreensão.
A todos os meus colegas de trabalho do Núcleo Jurídico da Administração da
Casa Civil, especialmente à Silvia Fátima Soares, Mônica Renata Mueller Shirata e
Tatiany Negro Barbeiro Calheiros Almeida.
Aos colegas de turma, pela amizade e companheirismo.
À minha família, amigos e irmãos.
A todas as pessoas que contribuíram diretamente ou indiretamente para que
eu alcançasse meus objetivos.
O futuro pertence àqueles que acreditam na beleza de seus sonhos.
Eleanor Roosevelt
RESUMO
O tema abordado consiste no uso das transferências voluntárias de recursos,
por meio do instrumento de convênio, em meio ao ano eleitoral.
A proposta de estudo contida neste trabalho foi elaborada com o intuito de
demonstrar a atual importância do convênio administrativo em âmbito estadual,
instrumento utilizado diariamente no Governo do Estado do Paraná.
Enquanto estrutura deste estudo, inicialmente serão abordados os convênios,
a partir das concepções doutrinárias e legais, em conformidade com a Emenda
Constitucional n. 19/98, apontando as diferenças entre convênios e os contratos
administrativos.
No primeiro capítulo serão apresentados as definições de convênio dadas
pela doutrina nacional, sendo utilizados pela Administração Pública como
instrumento para descentralizar atividades de interesse comum.
Em segundo, será́ abordada a questão formal do convênio, de acordo com as
exigências previstas no art. 116 da Lei Geral de Licitações e Contratos
Administrativos e no art. 140 da Lei Estadual de Licitações e Contratos
Administrativos. Serão analisadas questões como objeto, plano de trabalho,
vigência, entre outros.
Por fim, será́ realizada uma análise das vedaçõe
s impostas ao conveniar,
bem como as penalidades aplicáveis aos gestores de verbas públicas ao desviarem
a finalidade do convênio.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 8
1.
1.1.
CONVÊNIO .................................................................................................. 10
A REFORMA ADMINISTRATIVA .................................................................. 10
1.2.
O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ..................................................................... 11
1.3.
O CONCEITO DE CONVÊNIO ...................................................................... 13
1.4.
A DESCENTRALIZAÇÃO ATRAVÉS DE CONVÊNIOS................................ 17
1.5.
DIFERENÇAS ENTRE CONVÊNIOS E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS19
1.6.
FASES DO CONVÊNIO ................................................................................ 21
1.7.
PLANO DE TRABALHO ................................................................................ 22
1.8.
INSTRUÇÃO NECESSÁRIA DO CONVÊNIO ............................................... 25
1.9.
A PUBLICIDADE DOS CONVÊNIOS ............................................................ 27
2.
TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS VIA CONVÊNIO E A LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL ............................................................................... 27
2.1.
CONCEITO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA E O SEU OBJETIVO .... 29
2.2.
VEDAÇÃO DA REALIZAÇÃO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA NOS
TRÊS MESES QUE ANTECEDEM O PLEITO ELEITORAL ..................................... 33
2.2.1. A previsão da punição em caso de descumprimento da vedação eleitoral ... 36
2.3.
TRANSFERÊNCIAS
A
ENTIDADES
PRIVADAS,
DISTINÇÃO
DE
TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA SEGUNDO A LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL ...................................................................................................................... 38
CONCLUSÃO ........................................................................................................... 40
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 41
8
INTRODUÇÃO
A Emenda Constitucional n. 19, de 04 de junho de 1998, chamada “Reforma
Administrativa”, deu início a gestão associada dos serviços públicos , através dos
consórcios e dos convênios de cooperação . O Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro
de 1967 já estabelecia princípios da reforma gerencial administrativa
, como os
princípios do orçamento, da racionalidade, do planejamento, da descentralização e
do controle finalístico. Tem-se uma cooperação geral dos entes federados na gestão
de serviços públicos e transferência de encargos visando à eficiência administrativa.
A proposta de estudo contida neste trabalho foi elaborada com o intuito de
demonstrar a atual importância do convênio administrativo em âmbito estadual,
instrumento utilizado diariamente no Governo do Estado do Paraná.
Com a oportunidade de trabalhar junto ao Núcleo Jurídico da Casa Civil do
Governo do Estado do Paraná, foi possível observar a quantidade de recursos que
são repassados por meio do instrumento de convênio, e quão grande é a sua
importância em âmbito Estadual.
Entretanto, geralmente o assunto é tratado de maneira pormenorizada, tanto
é que o Estado do Paraná não possui uma legislação específica para tratar do
assunto, limitando-se a cumprir a Lei nº 8.666 (Lei de Licitações), Lei Estadual nº
15.608, de 16 de agosto de 2007 e a Lei de Responsabilidade Fiscal, salvo as
regulamentações internas do Tribunal de Contas do Estado, a Resolução nº 28/11
(Alterada
pela Resolução n. 46, de 12 de junho de 2014) e a Instrução Normativa nº
61/11.
Cumpre informar, que embora sejam muito usuais na Administração Pública,
convênios que possuem como objeto apenas cooperação técnica, sem a
transferência de verbas, aqueles não serão analisados neste estudo, assim como
também não serão analisado os convênios previstos no Código Tributário Nacional,
que visam conceder isenções, benefícios e incentivos fiscais. Este estudo alcança
apenas os convênios de transferência voluntária e mais especificamente as
transferências voluntárias em período eleitoral.
Enquanto estrutura deste estudo, inicialmente serão abordados os convênios,
a partir das concepções doutrinárias e legais, em conformidade com a Emenda
Constitucional n. 19/98, apontando as diferenças entre convênios e os contratos
administrativos.
9
No primeiro capítulo serão apresentados as definições de convênio dadas
pela doutrina nacional, sendo utilizados pela Administração Pública como
instrumento para descentralizar atividades de interesse comum.
Em segundo, será́ abordada a questão formal do convênio, de acordo com as
exigências previstas no art. 116 da Lei Geral de Licitações e Contratos
Administrativos e no art. 140 da Lei Estadual de Licitações e Contratos
Administrativos. Serão analisadas questões como objeto, plano de trabalho,
vigência, entre outros.
Por último, será́ realizada uma análise das vedações impostas ao conve niar,
bem como as penalidades aplicáveis aos gestores de verbas públicas ao desviarem
a finalidade do convênio.
10
1.
CONVÊNIO
1.1.
A REFORMA ADMINISTRATIVA
A partir da constatação de uma situação de crise nas atividades essenciais da
Administração Pública, foi implementado um conjunto de modificações por meio da
Emenda Constitucional n° 19/981, visando o surgimento de um novo modelo de
Administração Pública.
A reforma administrativa é expressão utilizada desde os seus primeiros
passos, ao conjunto de modificações idealizadas para a implantação de um modelo
gerencial na administração pública brasileira, Ana Luísa Coutinho disserta sobre o
assunto2:
(...) As referidas modificações tiveram como documentos iniciais o
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, no qual foi feita uma
radiografia dos problemas da Administração Pública da época, e a proposta
de emenda constitucional do capítulo da Administração Pública. Esta
proposta de emenda e, posteriormente, a consequente EC 19/98, passou a
ser chamada pela imprensa de reforma administrativa. A reforma
administrativa, que vem ocorrendo no Brasil desde meados da última
década do século passado, teve como marco legal principal a Emenda
Constitucional 19/98.
A referida reforma deu uma nova forma não apenas à estrutura da
administração pública brasileira, mas também vem tentando implementar
uma verdadeira mudança na mentalidade de como se concebia a
administração da coisa pública.
A referida autora ainda destaca a importância de observar que tanto a reforma
administrativa de 1967 como a atual, que teve como margo legal a EC 19/98, tinham
como preocupação fundamental, ao menos teoricamente, a efetivação da eficiência
da prestação do serviço público.
Posteriormente, a ilustre Doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro3 nos
explica claramente como a Emenda Constitucional nº 194, de 04 de junho de 1998,
1
BRASIL. Planalto. Emenda Constitucional n° 19, de 05 de junho de 1998. Modifica o regime e dispõe
sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de
despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>. Acesso em: 19
ago.2014.
2
COUTINHO, Ana Luísa Celino. Servidor Público. Curitiba: Jurúa Editora, 2003, p. 25 e 27.
3
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administração Pública. 4ª. ed. São Paulo: Editora
Atlas S.A., 2002, p 39.
4
BRASIL. Planalto. Emenda Constitucional n° 19, de 05 de junho de 1998. Modifica o regime e dispõe
sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de
despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>. Acesso em: 19
ago.2014.
11
chamada “Reforma Administrativa” , fez exsurgir a gestão associada dos serviços
públicos, através dos consórcios e dos convênios de cooperação:
O certo é que com pelo menos duas realidades se defronta o governante de
todos os níveis de governo:
a. uma primeira realidade é a situação de crise, especialmente crise
financeira; e isso leva a uma constatação: a Constituição Federal atribuiu
competências ao poder público que ele não tem condições de cumprir a
contento; faltam veras nas áreas de saúde, educação, previdência social,
moradia, transporte, segurança; isso para falar apenas nas atividades
essenciais;
b. a segunda realidade é a procura desesperada por soluções; é a busca de
institutos novos, de medidas inovadoras, que permitam ao Estado lograr
maior eficiência na prestação dos serviços que lhe estão afetos.
Nesta busca por institutos novos e soluções visando dar maior eficiência na
prestação de serviços do Estado, surgiu o instituto da privatização, o qual, em
sentido amplo, é usado por todos os instrumentos de que o Estado se serve para
reduzir o tamanho de seu aparelhamento administrativo, gerando a quebra do
monopólio do Estado, para que as atividades que vinham sendo exercidas com
exclusividade pelo Poder Público se tornassem competitivas. Daí a delegação de
serviços públicos ao particular, pelos institutos da autorização, permissão e
concessão de serviços públicos, daí também a parceria com entidades públicas ou
privadas para a gestão associada de serviços públicos ou serviços de utilidade
pública, por meio de convênios, consórcios e contratos de colaboração de entidades
privadas no desempenho de atividades-meio da Administração (DI PIETRO, 2002).
1.2.
O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
O Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 19675 já pontuava princípios da
reforma
gerencial
administrativa,
tais
como:
princípio do
orçamento, da racionalidade, do planejamento, da descentralização e do controle
finalístico.
Acerca do Princípio da Eficiência Administrativa, Maria Sylvia Zanella Di
Pietro dispõe6:
5
BRASIL. Planalto. Decreto – Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da
Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm> Acesso em: 19 ago.2014.
6
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2011,
p 83.
12
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser
considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se
espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os
melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar,
disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de
alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.
No mesmo sentido, Odete Medauar7 disserta sobre o tema:
8
A emenda Constitucional 19/98 – reforma administrativa – acrescentou o
princípio da eficiência aos princípios da Administração enunciados no caput
do art. 37.
(...)
Agora a eficiência é princípio que norteia toda a atuação da Administração
Pública. O vocábulo liga-se à ideia de ação, para produzir resultado de
modo rápido e preciso. Associado à Administração Pública, o princípio da
eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e
preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da
população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a negligência, a
omissão – características habituais da Administração Pública brasileira, com
raras exceções.
Conforme o supracitado texto, a Emenda Constitucional 19/98 acrescentou o
princípio da eficiência aos princípios da Administração enunciados no art. 37 da
Constituição Federal, vejamos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: [...] [grifo nosso]
A título de complemento, cabe ainda citar o conceito dado por Hely Lopes
Meirelles9:
2.3.6 Eficiência – O princípio da eficiência exige que a atividade
administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional.
É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta
em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados
positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades
da comunidade e de seus membros.
7
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 7. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2003, p. 142.
8
BRASIL. Planalto. Emenda Constitucional n° 19, de 05 de junho de 1998. Modifica o regime e
dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle
de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>. Acesso em: 19
ago.2014.
9
MEIRELLES,Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed. São Paulo: Editora Malheiros,
2004. p. 96.
13
Conclui sobre o princípio da eficiência, Ana Luísa Celino Coutinho10:
Não é exagero afirmar que o princípio da eficiência estaria para a
reforma administrativa assim como o princípio da legalidade está para o
Estado de Direito. Isto porque a eficiência no serviço público correspondeu
à principal “justificativa” do governo para a substituição da administração
dita burocrática por uma administração gerencial.
Na tentativa de materialização desta administração pública
gerencial, em que a EC 19/98 configurou-se como o principal instrumento
concretizador, foram criadas várias figuras jurídicas, tais como: as
organizações sociais, as agências executivas e reguladoras, o contrato de
gestão, assim como a modificação quase que completa de direitos já
existentes, como foi o caso da estabilidade do servidor público.
No mesmo sentido, Ubirajara Costodio Filho complementa11:
Como resultados esperados da reforma administrativa, vale
destacar o seguinte: incorporar a dimensão da eficiência na Administração
Pública: o aparelho do Estado deverá se revelar apto a gerar mais
benefícios, na forma de prestação de serviços à sociedade, com os
recursos disponíveis, em respeito ao cidadão contribuinte.
1.3.
O CONCEITO DE CONVÊNIO
É de suma importância mencionar/aclarar/esclarecer as definições de
convênio dadas pela doutrina nacional, sendo utilizado pela Administração Pública
como instrumento para descentralizar atividades de interesse comum.
A Constituição Federal de 196712 foi a primeira a fazer referência aos
convênios em seu art. 13, §3º: “A União, os Estados e os Municípios poderão
celebrar convênios para a execução de suas leis, serviços ou decisões, por
intermédio de funcionários federais, estaduais ou municipais”.
Posteriormente, a Constituição Federal de 198813, em seu art. 23, referiu-se à
competência concorrente:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios:
10
COUTINHO, Ana Luísa Celino. Servidor Público. Curitiba: Juruá Editora, 2003. p. 103.
COSTODIO FILHO, Ubirajara. A Emenda Constitucional 19/98 e o Princípio da Eficiência na
Administração Pública. Cadernos de Direitos Constitucional e Ciência Política, s/cid. N. 27, s/data, p.
213.
12
BRASIL. Planalto. Constituição Federal de 1967. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao67.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
13
BRASIL. Planalto. Constituição Federal de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
11
14
Parágrafo único – Lei complementar fixará normas para a cooperação entre
a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
Ato contínuo, por meio da Emenda Constitucional n° 19/9814, ou melhor, por
meio da reforma administrativa, houve uma modificação no texto legal da
Constituição Federal de 1988 em seu artigo 241: “Art. 241. A União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos
e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos”.
Nesse sentido, Pedro Durão dispõe15:
A referência à criação de convênios e consórcios administrativos ficou por
conta do art. 241 e de disciplinamento por Lei. Ainda assim, menciona as
formas de cooperação que remonta à idéia de convênios de cooperação e
consórcios públicos, autorizando uma gestão associada de serviços
públicos.
Sidney Bittencourt16 entende que os convênios são divididos entre
administrativos e financeiros, sendo este último caracterizado por envolver repasse
de recursos financeiros, com regras disciplinadoras das transferências de cursos
para outras entidades federativas, vejamos:
Tais transferências ocorrem, principalmente, através de convênios (que, por
envolverem repasse de recursos, recebem a alcunha de convênios
financeiros), podendo acontecer ainda por intermédio de contratos de
repasse ou através de termos de parceria.
Os convênios financeiros, no âmbito da União, estão regulados,
principalmente, consoante o já anteriormente informado, pelo art. 116 da Lei
n° 8.666/93, com regras que, pelos seus termos, certamente se
enquadrariam muito mais no direito financeiro do que no administrativo.
Essas regras disciplinam as transferências de recursos para outras
entidades federativas.
Devem ser atendidos, além desse regramento, também conforme já
esposado, os caminhos ditados pelos arts. 48 a 57 do Decreto n° 93.872/86,
14
BRASIL. Planalto. Emenda Constitucional n° 19, de 05 de junho de 1998. Modifica o regime e
dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle
de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>.
Acesso
em:
19
ago.2014.
15
DURÃO, Pedro. Convênios & Consórcios Administrativos. 1ª ed. Curitiba: Juruá Editora, 2005. p.
64.
16
BITTENCOURT, Sidney. Manual de Convênios Administrativos. Rio de Janeiro: Temas & Idéias
Editora, 2005. p. 28.
15
diploma que já disciplinava a matéria na vigência do vetusto Decreto-lei n°
2.300/86 (antigo Estatuto de Licitações e Contratos), que, como assevera
Leon Fredja, permanece incólume no que for conciliável com a lei ora em
vigor (Lei n° 8.666/93).
Conforme citado acima, os convênios estão contemplados de modo sumário
na Lei nº 8.66617, de 21 de junho de 1993, e ainda, pela Lei Estadual n° 15.608/0718.
Em âmbito federal, esse instrumento teve tratamento mais pormenorizado pela
Instrução Normativa nº 119:, de 15 de janeiro de 1997, expedida pela Secretaria do
Tesouro Nacional – STN, que estabeleceu um mínimo de regras àqueles
instrumentos quando celebrados pela União, vejamos o conceito de convênio dado
por esta em seu art. 1º § 1º, inciso I:
I - convênio - instrumento qualquer que discipline a transferência de
recursos públicos e tenha como partícipe órgão da administração pública
federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de
economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União,
visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento
de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.
Sobre o tema, cita-se Pedro Durão20:
Da pesquisa realizada, dentre as legislações brasileiras, a que melhor
explicita a matéria é a Lei 8.666/93 que dispõe sobre licitações e contratos
administrativos, mesmo assim, somente nos arts. 116 a 118, como já foi
dito.
A União dá lume a Instrução Normativa 01 de 15.01.1997, disciplinando os
convênios de cooperação e suas peculiaridades, sendo esta adotada como
paradigma por alguns entes na consecução de ajustes por ausência de
regra própria.
Hely Lopes Meirelles nos trás um conceito de Convênio Administrativo como
acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e
organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos
17
BRASIL. Lei Federal n° 8.666, de 21 de junho de 1993. Das licitações e contratos da Administração
Pública. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso em: 19
ago.2014.
18
BRASIL. Lei Estadual n° 15.608, de 16 de agosto de 2007. Estabelece normas sobre licitações,
contratos administrativos e convênios no âmbito dos Poderes do Estado do Paraná. Disponível
em:
<
http://www.legislacao.pr.gov.br/legislacao/listarAtosAno.do?action=exibir&codAto=5844>.
Acesso em: 19 ago.2014.
19
BRASIL. Instrução Normativa STN n° 1, de 15 de janeiro de 1997. Celebração de Convênios. Disponível
em:
<http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/estados/IN_STN_1_1997_Convenios/IN_st
n_01_15jan1997_convenios.htm>. Acesso em: 19 ago.2014
20
DURÃO, Pedro. Convênios & Consórcios Administrativos. 1ª ed. Curitiba: Juruá Editora, 2005. p. 72.
16
partícipes, e ainda:21
Os convênios, entre nós, não adquirem personalidade jurídica,
permanecendo como simples aquiescência dos partícipes para a
prossecução de objetivos comuns, o que nos leva a considerá-los, tãosomente, uma cooperação associativa, livre de vínculos contratuais. Essa
instabilidade institucional, aliada à precariedade de sua administração, vem
criando dificuldades insuperáveis para sua operatividade, principalmente no
campo empresarial, que exige pessoas e órgãos responsáveis para as
contratações de grande vulto.
22
A Constituição de 1988 não se refere nominadamente a convênios, mas
não impede sua formação, como instrumento de cooperação associativa,
23
segundo se infere de seu art. 23, parágrafo único. E o Dec.-lei 200/67 , ao
cuidar da reforma administrativa federal, já os recomendava como meios de
descentralização de suas atividades, desde que os partícipes estejam
devidamente aparelhados (art. 10, § 3, ``b``). Pela interpretação do texto
constitucional e pela defeituosa redação da norma federal ordinária, tem-se
a impressão de que o convênio só é admissível entre entidades estatais,
para execução por seus agentes, quando, na realidade, a possibilidade de
tais acordos é ampla, entre quaisquer pessoas ou organizações públicas ou
particulares que disponham de meios para realizar os objetivos comuns, de
interesse recíproco dos partícipes.
Sobre o instrumento de convênio, Maria Sylvia Zanella Di Pietro24 dispõe:
Define-se o convênio como forma de ajuste entre o Poder Público e
entidades públicas ou privadas para a realização de objetivos de interesse
comum, mediante mútua colaboração.
O convênio tem em comum com o contrato o fato de ser um acordo de
vontades. Mas é um acordo de vontades com características próprias. Isto
25
resulta da própria Lei n° 8.666/93 , quando, no art. 116, caput, determina
que suas normas se aplicam aos convênios “no que couber“. Se os
convênios tivesse natureza contratual, não haveria necessidade dessa
norma, porque a aplicação da Lei já decorreria dos artigos 1º e 2º.
No mesmo sentido, Pedro Durão dispõe26:
Ao Estado, cabe a prestação dos serviços públicos; para tanto, com o
escopo de melhor atender a seus administrados, vale-se de figuras criadas
para este fim como forma de dinamizar as diversas atividades estatais.
21
MEIRELLES,Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed. São Paulo: Editora Malheiros,
2004. p. 387.
22
BRASIL. Planalto. Constituição Federal de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
23
BRASIL. Planalto. Decreto – Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da
Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm> Acesso em: 19 ago.2014.
24
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2011,
p 342.
25
BRASIL. Lei Federal n° 8.666, de 21 de junho de 1993. Das licitações e contratos da Administração Pública.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
26
DURÃO, Pedro. Convênios & Consórcios Administrativos. 1ª ed. Curitiba: Juruá Editora, 2005. p.
93.
17
Assim, o convênio administrativo é utilizado para o interesse público em
colaboração recíproca.
Oportuno torna-se dizer que o convênio administrativo, enunciado na Norma
Ápice como convênio de cooperação, é uma combinação ajustada entre
entes públicos convenentes ou entre estes e entes privados, para realização
de objetivos de interesse comum, em mútua cooperação.
1.4.
A DESCENTRALIZAÇÃO ATRAVÉS DE CONVÊNIOS
Por meio da descentralização, a administração pública transfere poderes de
decisão em matérias específicas a entes dotados de personalidade jurídica própria,
que por sua vez, realizam atividades com as mesmas características e efeitos das
atividades administrativas estatais.
É importante mencionar que a transferência do exercício do poder não
significa transferir sua titularidade, que permanece com o povo, de quem emana, em
favor do Estado.
Odete Medauar27 entende que a descentralização administrativa significa a
transferência de poderes de decisão em matérias específicas a entes dotados de
personalidade jurídica própria. Tais entes realizam, em nome próprio, atividades
que, em princípio, tem as mesmas características e os mesmos efeitos das
atividades administrativas estatais, e por isto, a descentralização administrativa
implica a transferência de atividade decisória e não meramente administrativa, e
ainda:
Nessa concepção, para descentralizar é preciso o seguinte: a)
atribuir personalidade jurídica a um ente diverso da entidade matriz (no
Brasil, União, Estados, Distrito Federal, Municípios); b) conferir ao ente
descentralizado poderes de decisão em matérias específicas; desses dois
aspectos já decorre o reconhecimento de órgãos e patrimônio próprios do
ente descentralizado; c) estabelecer normas a respeito do controle que o
poder central exercerá sobre o ente descentralizado; esse controle é
denominado de tutela administrativa ou controle administrativo, no
ordenamento pátrio, em nível federal, recebe o nome de supervisão (Dec.lei 200/67, arts. 19-29).
No Brasil a descentralização administrativa realiza-se com os entes
da Administração Indireta; quer dizer as autarquias, empresas públicas,
sociedades de economia mista e fundações públicas são produtos da
descentralização administrativa.
27
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 7. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2003, p. 63.
18
Hely Lopes Meirelles28 conceitua o serviço descentralizado como:
Serviço Descentralizado – É todo aquele em que o Poder Público transfere
sua titularidade ou, simplesmente, sua execução, por outorga ou delegação,
a autarquias, fundações, empresas estatais, empresas privadas ou
particulares individualmente.
Há outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei,
determinado serviço público ou de utilidade pública.
Sobre o assunto, o Decreto-Lei nº 200/67 dispõe sobre a possibilidade de
convênios travados pela União, inclusive, como forma de descentralização da
administração federal, vejamos:
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser
amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
(...)
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
(...)
§ 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou
inconveniência, a execução de programas federais de caráter nitidamente
local deverá ser delegada, no todo ou em parte, mediante convênio, aos
órgãos estaduais ou municipais incumbidos de serviços correspondentes.
§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a
autoridade normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis
sobre a execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel
cumprimento dos programas e convênios.
Sydney Bittencourt29 nos explica que com o aumento gradativo das exigências
no sentido de melhor atender ao interesse público, buscando novas saídas para
atender as atribuições, uma das saídas foi procurar a colaboração de terceiros,
brotando daí o que se denominou descentralização de poder, ou simplesmente
“descentralização”, nesse sentido:
28
MEIRELLES,Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed. São Paulo: Editora Malheiros,
2004. p 331.
29
BITTENCOURT, Sidney. Manual de Convênios Administrativos. Rio de Janeiro: Temas & Idéias
Editora, 2005. p. 13.
19
Dessa forma, além da descentralização por outorga institucional (quando o
Estado, por intermédio de lei, cria uma nova pessoa jurídica e transfere uma
atividade administrativa), e da realizada por desconcentração (que ocorre
no âmbito da própria estrutura administrativa, decorrente do poder
hierárquico), decorreu a descentralização por delegação (ou por
colaboração), com a transferência de atividade administrativa para terceiros,
estanhos à Administração Pública.
No bojo dessa última hipótese descortinaram-se os atos administrativos
unilaterais (permissões e autorizações), bilaterais (contratos) e multilaterais
(convênios).
1.5.
DIFERENÇAS ENTRE CONVÊNIOS E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
A principal característica diferenciadora dos convênios perante os contratos
administrativos é que neste as partes têm interesses diversos e opostos, enquanto
que naquele, os chamados partícipes têm interesses comuns e coincidentes.
Nesta esteira, preconiza Hely Lopes Meirelles30:
Convênio é acordo, mas não é contrato. No contrato as partes têm
interesses diversos e opostos; no convênio os partícipes têm interesses
comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato há sempre duas
partes (podendo ter mais de dois signatários), uma que pretende o objeto do
ajuste (a obra, o serviço etc.), outra que pretende a contraprestação
correspondente (o preço, ou qualquer outra vantagem), diversamente do
que ocorre no convênio, em que não há partes, mas unicamente partícipes
com as mesmas pretensões. Por essa razão, no convênio a posição jurídica
dos signatários é uma só, idêntica para todos, podendo haver apenas
diversificação na cooperação de cada um, segundo suas possibilidades,
para a consecução do objeto comum, desejado por todos.
Neste contexto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro31 expõe minuciosamente as
diferenciações dos instrumentos administrativos:
As diferenças que costumam ser apontadas entre contrato e convênio são
as seguintes:
a) no contrato, os interesses são opostos e contraditórios, enquanto no
convênios são recíprocos; por exemplo, em um contrato de compra e
venda, o vendedor quer alienar o bem para receber o melhor preço e o
comprados quer adquirir o bem pagando o menor preço; no convênio,
também chamado de ato coletivo, todos os participantes querem a mesma
coisa;
b) os entes conveniados têm objetivos institucionais comuns e se reúnem, por
meio de convênio, para alcança-los; por exemplo (...)
c) no convênio, os partícipes objetivam a obtenção de um resultado comum,
ou seja, um estudo um ato jurídico, um projeto, uma obra, um serviço
30
MEIRELLES,Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed. São Paulo: Editora Malheiros,
2004. p 387.
31
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2011,
p 342.
20
técnico, uma invenção, etc., que serão usufruídos por todos os partícipes, o
que não ocorre no contrato;
d) no convênio, verifica-se a mútua colaboração, que pode assumir várias
formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos
humanos e materiais, de imóveis, de know-how e outros; por isso mesmo,
no convênio não se cogita de preço ou remuneração, que constitui cláusula
inerente aos contratos;
e) dessa diferença resulta outra: no contrato, o valor pago a título de
remuneração passa a integrar o patrimônio da entidade que o recebeu,
sendo irrelevante para o repassador a utilização que será feita do mesmo;
no convênio, se o conveniado recebe determinado valor, este fica vinculado
à utilização prevista no ajuste; assim, se um particular recebe verbas do
poder público em decorrência de convênio, esse valor não perde a natureza
de dinheiro público, só podendo ser utilizado para os fins previstos no
convênio; por essa razão, a entidade está obrigada a prestar contas de usa
utilização, não só ao ente repassador, como ao Tribunal de Contas; (...)
Inobstante tais diferenciações, tanto o instrumento de convênio quanto o
contrato administrativo são acordo de vontades, o que é resultado da própria Lei n°
8.666/9332 em seu artigo 116, caput:
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos
convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados
por órgãos e entidades da Administração.
Nesse sentido, Maria Sylvia Di Pietro33 argumenta que “Se os convênios
tivessem natureza contratual, não haveria necessidade dessa norma, porque a
aplicação da Lei já decorreria dos artigos 1º e 2º”.
A Lei Estadual n° 15.608/0734, por meio de seu artigo 133, traz os principais
traços de distinção:
Art. 133. Constitui o convênio uma forma de ajuste entre o Poder Público e
entidades públicas ou privadas, buscando a consecução de objetivos de
interesse comum, por colaboração recíproca, distinguindo-se dos contratos
pelos principais traços característicos:
I - igualdade jurídica dos partícipes;
II - não persecução da lucratividade;
32
BRASIL. Lei Federal n° 8.666, de 21 de junho de 1993. Das licitações e contratos da Administração Pública.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
33
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2011,
p 342.
34
BRASIL. Lei Estadual n° 15.608, de 16 de agosto de 2007. Estabelece normas sobre licitações,
contratos administrativos e convênios no âmbito dos Poderes do Estado do Paraná. Disponível
em:
<
http://www.legislacao.pr.gov.br/legislacao/listarAtosAno.do?action=exibir&codAto=5844>.
Acesso em: 19 ago.2014.
21
III - possibilidade de denúncia unilateral por qualquer dos partícipes, na
forma prevista no ajuste;
IV - diversificação da cooperação oferecida por cada partícipe;
V - responsabilidade dos partícipes limitada, exclusivamente, às obrigações
contraídas durante o ajuste.
Por fim, a título de complemento, cabe destacar o posicionamento de Pedro
Durão35:
Assim, poderíamos traças as primeiras e reveladoras diferenças
entre ambas as figuras quando se trata de objetivo pretendido por tais
acordos: nos contratos administrativos, há a oposição de objetos,
exteriorizados pela prestação e contraprestação que envolvem o liame
contratual; nos convênios de cooperação, não há tal contraposição, e sim,
uma convergência de esforços para o atingimento da meta final, que é a
satisfação do interesse público.
1.6. FASES DO CONVÊNIO
Conforme já citado anteriormente, Sidney Bittencourt36 entende que, em
âmbito federal, os convênios são divididos entre administrativos e financeiros, sendo
este último caracterizado por envolver repasse de recursos financeiros, com regras
disciplinadoras das transferências de recursos para outras entidades federativas.
O Convênio de natureza financeira possui cinco fases muito bem definidas, as
quais são: Proposição, Formalização, Liberação de recursos, execução e prestação
de contas.
As referidas fases estão disciplinadas por meio dos Capítulos II (Requisitos
para Celebração), III (Da Formalização), IV (Da Alteração), V (Da Publicação), VI
(Da Liberação dos Recursos), VII (Da Execução) e VIII (Da Prestação de Contas) da
Instrução Normativa STN n° 1/97, que trata dos requisitos para a celebração do
convênio de natureza financeira.
No âmbito estadual, não há legislação específica ou doutrina que regule as
fases do instrumento de convênio.
35
DURÃO, Pedro. Convênios & Consórcios Administrativos. 1ª ed. Curitiba: Juruá Editora, 2005. p. 79.
BITTENCOURT, Sidney. Manual de Convênios Administrativos. Rio de Janeiro: Temas & Idéias
Editora, 2005.
36
22
1.7.
PLANO DE TRABALHO
A Lei Estadual n° 15.608/200737 trata, em seu artigo 134, dos requisitos
mínimos que deverão existir no Plano de Trabalho do instrumento de convênio:
Art. 134. A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelo Estado do
Paraná e demais entidades da Administração depende de prévia aprovação
do competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o
qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão
das etapas ou fases programadas;
VII - comprovação de que os recursos próprios para complementar a
execução do objeto estão devidamente assegurados, se o ajuste
compreender obra ou serviço de engenharia, salvo se o custo total do
empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.
Por sua vez, a Resolução n° 28/201138, alterada pela Resolução nº 46/201439,
ambas do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, trata inicialmente das
exigências legais do termo de referência, e posteriormente do Plano de Trabalho:
37
BRASIL. Lei Estadual n° 15.608, de 16 de agosto de 2007. Estabelece normas sobre licitações,
contratos administrativos e convênios no âmbito dos Poderes do Estado do Paraná. Disponível em:
<http://www.legislacao.pr.gov.br/legislacao/listarAtosAno.do?action=exibir&codAto=5844>.
Acesso
em: 19 ago.2014.
38
BRASIL. Resolução TCE n° 28 de 06 de outubro de 2011. Dispõe sobre a formalização, a execução, a
fiscalização e a prestação de contas das transferências de recursos financeiros e demais repasses no
âmbito estadual e municipal, institui o Sistema Integrado de Transferências - SIT e dá outras
providências. Disponível em: <http://www.tce.pr.gov.br/servicos_publicacao.aspx?pub=587491>.
Acesso em: 19 ago.2014.
39
BRASIL. Resolução TCE n° 46, de 12 de junho de 2014. Altera dispositivos da Resolução nº
28/2011 e regulamenta os requisitos para encaminhamento da prestação de contas quanto à
formalização, execução e fiscalização das transferências voluntárias da Administração Pública Direta
e Indireta de recursos estaduais e municipais repassados mediante convênio, termo de parceria,
contrato de gestão ou outro instrumento congênere celebrado em regime de colaboração às
entidades privadas sem fins lucrativos, inclusive àquelas qualificadas como Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP e Organizações Sociais – OS, e às pessoas jurídicas
de direito público ou privado federal, estadual ou municipal e institui o Sistema Integrado de
Transferências – SIT. Disponível em: <http://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/resolucao-n-46-de-12-dejunho-de-2014/257415/area/10>. Acesso em: 19 ago.2014.
23
Art. 6º Observadas as exigências legais, o termo de transferência deverá
conter, no mínimo, o seguinte:
I – as metas a serem alcançadas;
II – os valores da transferência, em reais (R$), e da contrapartida, se
houver;
III – o prazo de vigência e a data da celebração;
IV – a indicação da dotação orçamentária completa, a qual se ache
vinculada a transferência;
V – a indicação de pessoa responsável pelo acompanhamento e
fiscalização do termo de transferência, preferencialmente entre os agentes
ocupantes de cargo efetivo do quadro permanente da Administração – art.
118, inciso I, da Lei Estadual nº 15.608/2007, ou nos termos que dispuser a
legislação municipal pertinente;
VI – a forma de execução do acompanhamento e da fiscalização, que
deverá ocorrer por meio de relatórios, inspeções, visitas e a emissão de
certificado ou relatórios, conforme especificado nesta Resolução;
VII – as hipóteses de rescisão.
(...)
Art. 8º Constitui parte integrante do termo de transferência o Plano de
Trabalho, previamente aprovado pelo concedente do recurso.
§ 1º O plano de trabalho deverá contemplar, no mínimo:
I – a identificação do objeto a ser executado;
II – razões que justifiquem a formalização do ato de transferência;
III – definição e detalhamento das metas a serem atingidas;
IV – as etapas ou fases de execução;
V – o plano de aplicação dos recursos;
VI – o cronograma físico-financeiro de desembolso;
VII – previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da
conclusão das etapas ou fases programadas.
A Lei de Licitações e Contratos (Lei 8.666/93)40, em seu artigo 116 §1º,
dispõe que:
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos
convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados
por órgãos e entidades da Administração.
o
§ 1 A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades
da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente
plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá
conter, no mínimo, as seguintes informações:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
40
BRASIL. Lei Federal n° 8.666, de 21 de junho de 1993. Das licitações e contratos da Administração Pública.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
24
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão
das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação
de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão
devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair
sobre a entidade ou órgão descentralizador.
Sidney Bittencourt41 entende que tal artigo só deverá ser adotado quando da
celebração de convênio financeiro:
Entendemos que o art. 116 só deve ser adotado na sua integralidade
quando o convênio a ser celebrado se enquadrar no tipo de natureza
financeira.
Uma rápida leitura no elenco de itens do plano de trabalho obrigatório
indicado no §1º já demonstra a preocupação do legislador quanto a esse
mister (o inciso IV menciona a necessidade de “plano de aplicação de
recursos financeiros” e o V determina a elaboração de “cronograma de
desembolso”).
Não se verifica, assim, diante da perspectiva da celebração de um convênio
puro (não-financeiro), a necessidade do agente público vir a atender a todos
os requisitos enumerados no mandamento legal, não obstante, não raro,
vislumbramos essa errônea exigência por parte de setores voltados para a
apreciação jurídica desses ajustes.
É interessante visualizar que o legislador enfatiza, em ambas as Leis n°
8666/93 e 15.608/07, a necessidade de o Plano de Trabalho ser previamente
aprovado. Sidney Bittencourt42 traz os mesmos requisitos do Plano de Trabalho,
especificando-os:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
41
Deve o aplicador, em consequência, considerar tal premissa para atender
aos ditames do citado §1º, que disciplina que a celebração de convênios
pelos órgãos ou entidades da Administração Pública, dependente de prévia
aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização
interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
a plena identificação do projeto a ser executado, o que, é claro, determina
não só a sua definição como a quantificação;
as metas a serem atingidas;
as etapas de execução, que demandarão a estipulação de datas e prazos;
o plano de aplicação de recursos financeiros (e aí vislumbra-se não só a
necessidade de elaboração desse plano como a indicação precisa da verba
orçamentária que sustentará o convênio);
a previsão de início e fim da execução do objeto do convênio, bem como a
conclusão das etapas programadas (o que já estava implícito, como
esposado, na estipulação das mesmas); e
no caso de convênio que compreenda uma obra ou um serviço de
engenharia cujos recursos venham a ser complementados com verba
BITTENCOURT, Sidney. Manual de Convênios Administrativos. Rio de Janeiro: Temas & Idéias
Editora, 2005. p. 34.
42
BITTENCOURT, Sidney. Manual de Convênios Administrativos. Rio de Janeiro: Temas & Idéias
Editora, 2005. p. 36.
25
própria, a comprovação de que os recursos complementares estão
assegurados.
Consta, ainda, no Anexo I da Instrução Normativa n° 01/9743, os exemplos de
Plano de Trabalho e como deverão ser conduzidos em âmbito federal.
1.8.
INSTRUÇÃO NECESSÁRIA DO CONVÊNIO
O art. 136 da Lei n° 15.608/0744 dispõe acerca da correta instrução para a
formalização do instrumento de convênio:
Art. 136. Os processos destinados à celebração de convênio deverão ser
instruídos com os seguintes documentos:
I - ato constitutivo da entidade convenente;
II - comprovação de que a pessoa que assinará o convênio detém
competência para este fim específico;
III - prova de regularidade do convenente para com as Fazendas Públicas;
IV - prova de regularidade do convenente para com a Seguridade Social
(INSS), mediante a apresentação da Certidão Negativa de Débitos (CND), e
o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), mediante a
apresentação do Certificado de Regularidade de Situação (CRS);
V - plano de trabalho detalhado, com a clara identificação das ações a
serem implementadas e da quantificação de todos os elementos;
VI - prévia aprovação do plano de trabalho pela autoridade
competente;
VII - informação das metas a serem atingidas com o convênio;
VIII - justificativa da relação entre custos e resultados, inclusive para
aquilatação da equação custo/benefício do desembolso a ser realizado pela
Administração em decorrência do convênio;
IX - especificação das etapas ou fases de execução, estabelecendo os
prazos de início e conclusão de cada etapa ou fase programada;
X - orçamento devidamente detalhado em planilha;
43
BRASIL. Instrução Normativa STN n° 1, de 15 de janeiro de 1997. Celebração de Convênios. Disponível
em:
<http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/estados/IN_STN_1_1997_Convenios/IN_st
n_01_15jan1997_convenios.htm>. Acesso em: 19 ago.2014
44
BRASIL. Lei Estadual n° 15.608, de 16 de agosto de 2007. Estabelece normas sobre licitações,
contratos administrativos e convênios no âmbito dos Poderes do Estado do Paraná. Disponível
em:
<
http://www.legislacao.pr.gov.br/legislacao/listarAtosAno.do?action=exibir&codAto=5844>.
Acesso em: 19 ago.2014.
26
XI - plano de aplicação dos recursos financeiros;
XII - correspondente cronograma de desembolso;
XIII - indicação das fontes de recurso e dotação orçamentária que
assegurarão a integral execução do convênio;
XIV - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
XV - declaração do ordenador de que a despesa tem adequação
orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade
com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias;
XVI - declaração do ordenador de despesa de que existe disponibilidade de
caixa para pagamento das despesas decorrentes de convênio a ser
celebrado nos dois últimos quadrimestres do mandato.
O Tribunal de Contas do Estado do Paraná regulamenta especificamente a
matéria sobre formalização das transferências de recursos financeiros em âmbito
estadual e municipal por meio da Instrução Normativa n° 61/201145, a qual, da
mesma forma, traz a devida instrução processual para transferência de recursos:
Art. 3º A regularidade da formalização da transferência será comprovada
mediante processo administrativo do concedente, que deverá ser instruído,
no mínimo, com o seguinte:
I - o plano de trabalho, a que se refere o art. 8º da Resolução 28/2011,
contendo a prévia e expressa aprovação por autoridade competente, e suas
alterações, quando houver;
II - ato constitutivo do tomador dos recursos e comprovante de sua inscrição
no CNPJ;
III - comprovação dos poderes de representação daqueles que firmarão o
termo de transferência;
IV - certidão expedida pelo Tribunal de Contas para obtenção de recursos
públicos;
V - certidão ou documento equivalente, atestando que o interessado está
em dia com o pagamento dos tributos, empréstimos e financiamentos
devidos ao concedente;
VI - certidão ou documento equivalente, expedido pelo concedente,
atestando que o interessado está em dia com as prestações das contas de
transferências dos recursos dele recebidos;
VII - certidão negativa específica emitida pela Secretaria da Receita Federal
do Brasil quanto à inexistência de débitos perante a seguridade social;
45
BRASIL. Instrução Normativa TCE n° 61, de 1º de dezembro de 2011. Regulamenta a Resolução
nº 28/2011, dispõe sobre a formalização, a execução, a fiscalização e a prestação de contas
das transferências de recursos financeiros no âmbito estadual e municipal, regulamenta o
Sistema Integrado de Transferências - SIT e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.tce.pr.gov.br/servicos_publicacao.aspx?pub=587491>. Acesso em: 19 ago.2014.
27
VIII - certidão negativa conjunta emitida pela Secretaria da Receita Federal
do Brasil e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional quanto aos
demais tributos;
IX - certificado de regularidade com o Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço – FGTS;
X - certidão negativa de débitos trabalhistas exigível, nos termos da Lei
12.440/2011;
XI - título de reconhecida utilidade pública no âmbito do concedente, para as
entidades privadas tomadoras de recursos;
XII - as notas de empenho referentes aos valores da transferência para o
exercício financeiro em curso;
XIII - o termo de transferência e respectivos aditivos;
XIV - comprovantes de publicação do termo de transferência e dos
respectivos aditivos, quando houver;
XV - comprovantes da efetiva transferência dos recursos ao tomador.
Parágrafo único. Quaisquer documentos que venham a ser exigidos por
legislação específica como condição para o recebimento de recursos
públicos passarão automaticamente a fazer parte do rol deste artigo, e
deverão complementar o processo do concedente para as transferências
vigentes.
1.9.
A PUBLICIDADE DOS CONVÊNIOS
Partindo do princípio de que as disposições da Lei 8.666/9346 poderão ser
aplicadas, no que couber, aos instrumentos congêneres celebrados pela
Administração, podemos nos valer da norma geral da publicação dos contratos para
a publicação dos convênios - parágrafo único do art. 61 da mesma Lei:
Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de
seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para
sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do
mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias
daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus,
ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei.
No mesmo sentido, Sidney Bittencourt47 disserta:
O instrumento convenial somente produzirá efeitos após a publicação na
imprensa oficial de seu extrato.
A regra para a publicidade foi acertadamente extraída do parágrafo único do
art. 61 da Lei n° 8.666/93, que estabelece os preceitos para a publicação
dos contratos.
46
BRASIL. Lei Federal n° 8.666, de 21 de junho de 1993. Das licitações e contratos da Administração Pública.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
47
BITTENCOURT, Sidney. Manual de Convênios Administrativos. Rio de Janeiro: Temas & Idéias
Editora, 2005. p. 71.
28
O Princípio da publicidade dos atos administrativos tem essencial importância
para sua eficiência, como exigência da legitimidade formal-material da atividade
administrativa, Wallace Paiva Martins Júnior48 discorre sobre o assunto:
A publicidade é um dos expoentes mais qualificados da transparência,
obrigando a Administração Pública à exposição de todo e qualquer
comportamento administrativo e conferindo certeza a condutas estatais e
segurança aos administrados – resultando que é do princípio democrático
impositivo da diafanidade. A publicidade é o primeiro estágio da
transparência administrativa, ao permitir o conhecimento e o acesso; porém,
avança sobre os tributos dados por aquela, viabilizando outras funções mais
complexas e, igualmente, derivadas desta. Por esta razão, abdica-se de
uma concepção restritiva, apesar de notável evolução da publicidade, de um
dever administrativo ao reconhecimento do direito subjetivo público de
acessibilidade aos assuntos administrativos.
48
JÚNIOR, Wallace Paiva Martins. Transparência Administrativa. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 19.
29
TRANSFERÊNCIAS
VOLUNTÁRIAS
VIA
CONVÊNIO
E
A
LEI
DE
RESPONSABILIDADE FISCAL
2.1.
CONCEITO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA E O SEU OBJETIVO
O conceito legal de transferência voluntária encontra-se previsto no art. 25 da
Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de
200049:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência
voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da
Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que
não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao
Sistema Único de Saúde.
Os doutrinadores Flávio C. de Toledo Jr. e Sérgio Ciquera Rossi 50 comentam
sobre o caput do artigo 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal, pontuando que tal
dispositivo conceitua o que vem a ser transferência voluntária, que é o repasse de
dinheiro entre esferas de governo, sem que, para tanto, haja imposição
constitucional ou legal, e ainda:
Acontece transferência voluntária quando a União ajuda
financeiramente o programa de merenda escolar do Município, ou quando o
Estado destina numerário para o governo local construir uma creche. União
e Estado fazem isso porque lhes convém; tal iniciativa é parte de sua
política de alocação de verbas. Contudo, não é discricionário o ato que
concede essas transferências; vincula-se ele a critérios prescritos na lei de
diretrizes orçamentárias (art. 4°, I, f).
Também, o art. 25 tipifica compulsória, não voluntária, a entre de
recursos ao SUS – Sistema Único de Saúde, provenientes da União e
destinados a Estados e Municípios. Nesse contexto, tal repasse isenta-se
das inúmeras exigências que a LRF faz para a transferências voluntárias.
Considerando que nem toda a verba do Sistema remunera serviços de
saúde prestados pelo Município, o dispositivo enseja polêmica quando se
trata de transferências para a construção de um pronto-socorro ou de um
hospital, típica situação de repasse voluntário. De todo modo, a lei não
distingue os vários tipos de transferência que ocorrem no âmbito do SUS;
suas relações com o Município , portanto, não estarão sujeitas a essas
condições da LRF.
49
BRASIL. Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
50
TOLEDO JR, Flávio C; ROSSI, Sérgio Ciquera. Lei de Responsabilidade Fiscal comentada artigo
por artigo. 2ª ed. São Paulo: Editora NDJ Ltda., 2002. p. 169.
30
Sidney Bittencourt51 conceitua as transferências voluntárias em âmbito federal
como:
O repasse de recursos de uma entidade federativa para outra, como auxílio
financeiro, tem a denominação de transferência voluntária. São, por assim
dizer, as descentralizações de recursos que visam à concretização de
ações que seriam de competência do ente repassador
Ato contínuo, a Lei de Responsabilidade Fiscal52: dispõe acerca das
exigências para a realização de transferência voluntária de recursos:
o
§ 1 São exigências para a realização de transferência voluntária, além das
estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I - existência de dotação específica;
II - (VETADO)
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e
financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação
de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em
Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
É de suma importância destacar que, em seu art. 25 §2, a Lei de
Responsabilidade Fiscal53 veda expressamente a utilização de recursos transferidos
51
BITTENCOURT, Sidney. Manual de Convênios Administrativos. Rio de Janeiro: Temas & Idéias
Editora, 2005. p. 27.
52
BRASIL. Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
53
BRASIL. Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
31
com finalidade diversa da que foi acordada.
No mesmo sentido, a Resolução n° 28/201154, alterada pela Resolução nº
46/201455, ambas do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, regulamenta a
formalização, execução e fiscalização das transferências de recursos financeiros no
âmbito estadual e municipal, e veda a citada prática por meio do art. 9º, inciso IV:
Art. 9º Sem prejuízo da nulidade ou sustação do ato e da responsabilização
pessoal do gestor e do representante legal do concedente, será
considerada irregular a inclusão, no termo de transferência, de cláusula ou
condição que preveja ou permita:
:
IV – aplicação dos recursos em finalidade diversa da estabelecida no
termo, ainda que em caráter de emergência;
Basicamente, são três legislações que regulam a prática da formalização das
transferências de recursos financeiros no âmbito estadual e municipal, a supracitada
Resolução n° 28/2011, a Instrução Normativa n° 61/2011, ambas do Tribunal de
Contas do Estado do Paraná, e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em âmbito federal, a regulamentação mais utilizada é a Instrução Normativa
nº 156, de 15 de janeiro de 1997, expedida pela Secretaria do Tesouro Nacional –
STN, que estabeleceu um mínimo de regras àqueles instrumentos quando
celebrados pela União.
Observa-se que o art. 25, §1, inciso IV, alínea “d” da Lei de Responsabilidade
Fiscal traz como exigência da realização de transferência voluntária a existência de
previsão orçamentária de contrapartida do partícipe recebedor das verbas.
Ora, se é uma exigência, não há como o a transferência voluntária de
54
BRASIL. Resolução TCE n° 28 de 06 de outubro de 2011. Dispõe sobre a formalização, a execução, a
fiscalização e a prestação de contas das transferências de recursos financeiros e demais repasses no
âmbito estadual e municipal, institui o Sistema Integrado de Transferências - SIT e dá outras
providências. Disponível em: <http://www.tce.pr.gov.br/servicos_publicacao.aspx?pub=587491>.
Acesso em: 19 ago.2014.
55
BRASIL. Resolução TCE n° 46, de 12 de junho de 2014. Altera dispositivos da Resolução nº
28/2011 e regulamenta os requisitos para encaminhamento da prestação de contas quanto à
formalização, execução e fiscalização das transferências voluntárias da Administração Pública Direta
e Indireta de recursos estaduais e municipais repassados mediante convênio, termo de parceria,
contrato de gestão ou outro instrumento congênere celebrado em regime de colaboração às
entidades privadas sem fins lucrativos, inclusive àquelas qualificadas como Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP e Organizações Sociais – OS, e às pessoas jurídicas
de direito público ou privado federal, estadual ou municipal e institui o Sistema Integrado de
Transferências – SIT. Disponível em: <http://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/resolucao-n-46-de-12-dejunho-de-2014/257415/area/10>. Acesso em: 19 ago.2014.
56
BRASIL. Instrução Normativa STN n° 1, de 15 de janeiro de 1997. Celebração de Convênios. Disponível
em:
<http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/estados/IN_STN_1_1997_Convenios/IN_st
n_01_15jan1997_convenios.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
32
recursos por instrumento de convênio ser efetuada senão com contrapartida. A
Resolução nº 28/201157, alterada pela Resolução nº 46/201458 do Tribunal de Contas
do Estado do Paraná, não traz essa exigência, informando somente:
Art. 14. A contrapartida, quando houver, deverá ser depositada, no mínimo,
proporcionalmente, na mesma data da liberação da primeira ou da única
parcela da transferência ou conforme estabelecido no ato da transferência
ou no cronograma de desembolso.
Parágrafo único. Nos casos em que a contrapartida do tomador foi fixada
em bens ou serviços, o respectivo valor deverá ser expresso em reais,
devendo constar do termo de transferência cláusula que indique a forma de
aferição do valor correspondente em conformidade com os valores
praticados no mercado ou, em caso de objetos padronizados, com
parâmetros previamente estabelecidos.
Sidney Bittencourt59 dispõe sobre o assunto:
Há situações, entrementes, em face de condições econômicas precárias ou
mesmo em função de certas peculiaridades de Estados e, principalmente,
Municípios, que justificam a inexistência de contrapartida. Nesses casos
tem sido adotada, de praxe, a restituição do valor previsto ao ente
repassador dos recursos, atualizado monetariamente.
Flávio C. de Toledo Jr. e Sérgio Ciquera Rossi60 também comentam sobre o
assunto:


Conforme a Lei Complementar nº 101/00, Município que pretenda recursos
da União ou do Estado deverá comprovaras seguintes condições:
exigência de dotação específica à natureza da despesa a ser financiada
pela outra entidade estatal
que os recursos não serão empregados em despesas de pessoal (art. 167,
X, da CF);
57
BRASIL. Resolução TCE n° 28 de 06 de outubro de 2011. Dispõe sobre a formalização, a execução,
a fiscalização e a prestação de contas das transferências de recursos financeiros e demais
repasses no âmbito estadual e municipal, institui o Sistema Integrado de Transferências - SIT e
dá
outras
providências.
Disponível
em:
<http://www.tce.pr.gov.br/servicos_publicacao.aspx?pub=587491>. Acesso em: 19 ago.2014.
58
BRASIL. Resolução TCE n° 46, de 12 de junho de 2014. Altera dispositivos da Resolução nº
28/2011 e regulamenta os requisitos para encaminhamento da prestação de contas quanto à
formalização, execução e fiscalização das transferências voluntárias da Administração Pública Direta
e Indireta de recursos estaduais e municipais repassados mediante convênio, termo de parceria,
contrato de gestão ou outro instrumento congênere celebrado em regime de colaboração às
entidades privadas sem fins lucrativos, inclusive àquelas qualificadas como Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP e Organizações Sociais – OS, e às pessoas jurídicas
de direito público ou privado federal, estadual ou municipal e institui o Sistema Integrado de
Transferências – SIT. Disponível em: <http://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/resolucao-n-46-de-12-dejunho-de-2014/257415/area/10>. Acesso em: 19 ago.2014.
59
BITTENCOURT, Sidney. Manual de Convênios Administrativos. Rio de Janeiro: Temas & Idéias
Editora, 2005. p.55.
60
TOLEDO JR, Flávio C; ROSSI, Sérgio Ciquera. Lei de Responsabilidade Fiscal comentada artigo
por artigo. 2ª ed. São Paulo: Editora NDJ Ltda., 2002. p. 170.
33





que se encontra adimplente perante o ente concessor, seja quanto ao
pagamento de empréstimos, parcelamentos do FGTS, INSS e PASEP, ou
no que toca à prestação de contas de recursos anteriormente recebidos;
que se sujeita aos limites da LRF e da Resolução Senatorial sobre
endividamento público, vale dizer, o Município não terá superado os limites
da despesa total de pessoal, dívida consolidada e mobiliária, operações de
crédito, inclusive ARO e inscrição em Restos a Pagar;
que há, no orçamento municipal, previsão de contrapartida; a LDO da
União, por exemplo, prevê que os Municípios com menos de 25 mil
habitantes financiarão, eles mesmos, entre 5% e 10% do valor
conveniado; já as Comunas com mais de 25 ml habitantes assumirão
contrapartida de 20% a 40% do montante a ser repassado;
que efetivamente arrecada o IPTU, ISS, ITBI E IRRF, os impostos atribuídos
à entidade local de poder. Esta condição, vale ressaltar, não se enuncia no
dispositivo em comentário, mas, antes, no parágrafo único do art. 11;
que se estão despendendo os mínimos constitucionais da Educação e
Saúde, áreas essenciais na destinação dos recursos públicos. Haja vista a
importância desse tema no quotidiano do Município, sobre ele nos
deteremos com maior nível de profundidade;
A supracitada previsão da Lei de Diretrizes Orçamentárias a respeito dos
percentuais de contrapartida cabe somente às transferências de recursos Federais,
em âmbito Estadual ainda não existe previsão sobre o percentual mínimo de
contrapartida para a concretização da transferência voluntária.
2.2.
VEDAÇÃO DA REALIZAÇÃO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA NOS
TRÊS MESES QUE ANTECEDEM O PLEITO ELEITORAL
A Lei nº 9504 de 30 de setembro de 199761, chamada Lei Eleitoral, regula as
normas para as eleições, de modo que haja uma igualdade entre os concorrentes
candidatos no ano eleitoral. O artigo 73 da mesma lei nos demonstra exatamente
isto:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes
condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos
nos pleitos eleitorais:
(...)
VI - nos três meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e
Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de
pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação
formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e
61
BRASIL. Lei nº 9504 de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9504.htm> Acesso em: 19 ago.2014.
34
com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de
emergência e de calamidade pública;
§ 4º O descumprimento do disposto neste artigo acarretará a suspensão
imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis
a multa no valor de cinco a cem mil UFIR.
o
§ 5 Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos do caput e no §
o
10, sem prejuízo do disposto no § 4 , o candidato beneficiado, agente
público ou não, ficará sujeito à cassação do registro ou do
diploma.(Redação dada pela Lei nº 12.034, de 2009)
§ 7º As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de
improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº
8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma
legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III.
§ 8º Aplicam-se as sanções do § 4º aos agentes públicos responsáveis
pelas condutas vedadas e aos partidos, coligações e candidatos que delas
se beneficiarem.
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição
gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração
Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de
emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em
execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o
Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua
execução financeira e administrativa.
(Incluído pela Lei nº 11.300, de
2006)
§ 11. Nos anos eleitorais, os programas sociais de que trata o § 10 não
poderão ser executados por entidade nominalmente vinculada a candidato
ou por esse mantida.
(Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009)
§ 12. A representação contra a não observância do disposto neste artigo
observará o rito do art. 22 da Lei Complementar no 64, de 18 de maio de
1990, e poderá ser ajuizada até a data da diplomação.
(Incluído pela Lei
nº 12.034, de 2009)
Observa-se que, com o objetivo de se beneficiarem frente às eleições
estaduais e municipais, os administradores estaduais e federais providenciam a
transferência de recursos para os Estados, Distrito Federal ou municípios, no intuito
de utilizarem tais recursos em serviços e obras públicas iniciados ou incrementados
precisamente no período pré-eleitoral, para, com isso, obter maior votação a seus
afiliados.
Para que tal conduta não ocorra, o art. 73, inciso VI, alínea “a” da supracitada
Lei Eleitoral veda expressamente a prática de transferência voluntária de recursos
da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios nos três meses
35
que antecedem as eleições, com exceção dos recursos destinados a cumprir
obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e
com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de
calamidade pública.
Mais à frente, no art. 73 § 10 da mesma lei, o legislador procurou vedar a
distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração
Pública no ano inteiro das eleições, excetuando-se, novamente, os casos de
calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados
em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior. Casos estes em que o
Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira
e administrativa.
Nota-se que a chamada distribuição gratuita por parte da Administração
Pública necessita ser gratuita, ou seja, sem qualquer tipo de contrapartida.
As citadas proibições do art. 73 da Lei Eleitoral visam, basicamente,
assegurar a igualdade de oportunidade entre os candidatos em ano eleitoral, e
ainda, coibir abusos do poder da administração por parte dos agentes públicos.
Por meio da Cartilha de Informações aos agentes públicos sobre as condutas
vedadas no período eleitoral de 201462, a Procuradoria Geral do Estado pacificou
entendimento sobre o tema:
20) Em que consiste a vedação de transferência voluntária de recursos,
nos 3 (três) meses que antecedem a eleição?
Algumas atividades não podem ser realizadas pela Administração Pública
Estadual nos 3 (três) meses que antecedem o pleito (a partir de 05 de
julho). Essas atividades estão previstas no inciso VI, do artigo 73, da Lei n°
9.504/97.
Uma dessas atividades, prevista no art. 73, VI, letra “a”, é a proibição de
transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e
dos Estados aos Municípios, RESSALVADOS apenas os recursos
destinados a cumprir obrigação formal PREEXISTENTE para execução de
obra ou serviço EM ANDAMENTO, ou seja, JÁ INICIADA, E COM
CRONOGRAMA PREFIXADO, bem como os destinados a atender
situações de emergência e de calamidade pública.
Dessume-se, assim, que o convênio com o Município deve se celebrado
bem antes dos 3 (três) meses que antecedem o pleito (a partir de 05 de
julho), a fim de que a execução da obra ou do serviço já esteja em
andamento quando chegar a citada data limítrofe (05 de julho de 2014),
contendo, ainda, o convênio um cronograma de desembolso de recursos,
em contrapartida à realização de uma obra ou à prestação de um serviço
62
Cartilha de Informações aos agentes públicos sobre as condutas vedadas no período eleitoral de
2014,
disponível
em:
<http://www.pge.pr.gov.br/arquivos/File/CDTI/Cartilha_Informacao_Periodo_Eleitoral_2014.pdf>
Acesso em: 19 ago.2014.
36
pelos Municípios beneficiários.
Vale frisar que para configurar a ressalva antes mencionada, não é
suficiente a mera celebração do convênio ou a formalização dos
procedimentos preliminares referentes ao mesmo; é imprescindível a sua
efetiva REALIZAÇÃO FÍSICA antes do início do período de três meses da
vedação.
Calha arrematar, no tocante a essa vedação, que o TSE já considerou que
o convênio celebrado por município com o Governo do Estado (ou viceversa) para a pavimentação de ruas e construção de casas populares, no
curso do processo das eleições, É ILEGAL, ainda que resultantes de
convênio ou outra obrigação preexistente, QUANDO NÃO SE DESTINEM à
execução de obras ou serviços já iniciados FISICAMENTE (TSE, RESPE n.
25.324).
2.2.1. A previsão da punição em caso de descumprimento da vedação eleitoral
O próprio artigo 73 da Lei Eleitoral63 prevê as punições incidentes às
vedações em ano eleitoral:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as
seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
VI - nos três meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e
Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno
direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal
preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com
cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência
e de calamidade pública;
§ 4º O descumprimento do disposto neste artigo acarretará a
suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará
os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR.
o
§ 5
Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos
o
do caput e no § 10, sem prejuízo do disposto no § 4 , o candidato
beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação do
registro ou do diploma.(Redação dada pela Lei nº 12.034, de 2009)
§ 7º As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de
improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº
8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele
diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III.
63
BRASIL. Lei nº 9504 de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9504.htm> Acesso em: 19 ago.2014.
37
§ 8º Aplicam-se as sanções do § 4º aos agentes públicos responsáveis
pelas condutas vedadas e aos partidos, coligações e candidatos que
delas se beneficiarem.
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita
de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto
nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de
programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no
exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o
acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.
(Incluído
pela Lei nº 11.300, de 2006)
O supracitado parágrafo quarto nos mostra a punição para a vedação do teor
do art. 73, impondo a “suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso” e
“multa no valor de cinco a cem mil UFIR”.
Ato contínuo, o parágrafo quinto do art. 73 da Lei Eleitoral impõe a punição
para o descumprimento do disposto nos incisos I, II, III, IV e VI do caput, “sem
prejuízo do disposto no parágrafo anterior, o candidato beneficiado, agente público
ou não, ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma”, pouco importando se
este participou dos atos ou não, bastando apenas que tenha sido o beneficiário das
ilegalidades.
Não contente, o legislador ainda acrescentou o parágrafo sétimo, aonde deixa
claro que a prática das “conditas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de
improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei n. 8.429, de 2
de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial
às cominações do art. 12, inciso III”.
Por fim, o parágrafo oitavo estende as penalidades de multa impostas no
parágrafo quarto aos agentes públicos responsáveis pelas conditas vedadas e aos
partidos, coligações e candidatos que delas se beneficiarem.
Novamente, por meio da citada Cartilha de Informações aos agentes públicos
sobre as condutas vedadas no período eleitoral de 201464, a Procuradoria Geral do
Estado manifestou-se sobre o tema:
9) Quais as consequências decorrentes do descumprimento das
vedações/impedimentos contidos na legislação eleitoral?
O desatendimento das normas eleitorais sujeita o servidor público
responsável pela conduta a diversas penalidades, podendo, em alguns
64
Cartilha de Informações aos agentes públicos sobre as condutas vedadas no período eleitoral de
2014,
disponível
em:
<http://www.pge.pr.gov.br/arquivos/File/CDTI/Cartilha_Informacao_Periodo_Eleitoral_2014.pdf>
Acesso em: 19 ago.2014.
38
casos, acarretar a aplicação de multa pecuniária ou resultar na cassação do
registro ou diploma (se o servidor for candidato) e poderá, ainda,
caracterizar, em determinadas situações, ato de improbidade administrativa.
19) Quais as consequências decorrentes do descumprimento das
vedações/impedimentos contidos na legislação eleitoral?
O desatendimento das normas eleitorais, conforme resposta dada ao item 9,
sujeita o agente público a diversas penalidades, inclusive responsabilização
criminal. Em alguns casos a sanção limita-se à fixação de multa pecuniária,
em valor correspondente a gravidade da infração, mas também pode
resultar na cassação do registro ou diploma do candidato ou caracterizar,
ainda, ato de improbidade administrativa, acarretando a aplicação das
penalidades previstas na Lei Federal nº 8.429/92.
2.3.
TRANSFERÊNCIAS
A
ENTIDADES
PRIVADAS,
DISTINÇÃO
DE
TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA SEGUNDO A LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL
Inicialmente, é de suma importância chamar a atenção para o conceito de
transferência voluntária previsto no art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei
Complementar n° 10165, de 04 de maio de 2000:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência
voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da
Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que
não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao
Sistema Único de Saúde.
Ora, se a vedação consiste na transferência voluntária de um ente da
Federação a outro, caso haja a transferência de recursos voluntária à instituição que
não àquelas, o ato será válido, o Tribunal Superior Eleitoral já exarou entendimento
nesse sentido conforme ementa abaixo:
SESSÃO DE 09/12/2004(wcv) ELEITORAL. AGRAVO REGIMENTAL.
RECLAMAÇÃO.
LIMINAR
INDEFERIDA.
CONDUTA
VEDADA.
TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS DOS ESTADOS AOS
MUNICÍPIOS. ART. 73, VI, a, DA LEI nº 9.504/97. VIOLAÇÃO À DECISÃO
NA CONSULTA-TSE nº 1.062. NÃO CONFIGURAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA.
1- A transferência de recursos do governo estadual a comunidades carentes
de diversos municípios não caracteriza violação ao art. 73, VI, a, da Lei nº
9.504/97, porquanto os destinatário, porquanto os destinatários são
associações, pessoas jurídicas de direito privado. 2- A regra restritiva do art.
65
BRASIL. Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
39
73, VI, a, da Lei nº 9.504/97 não pode sofrer alargamento por meio de
interpretação extensiva de seu texto (Ac. nº 16.040, rel. Min. Costa Porto).
3- Agravo regimental não provido. 4- Reclamação julgada improcedente.
A Cartilha de Informações aos agentes públicos sobre as condutas vedadas
no período eleitoral de 201466 traz o ilustre entendimento da Procuradoria Geral do
Estado:
17) Nos três meses que antecedem as eleições estaduais, é vedada a
realização, pelo Estado, de convênios tendentes à transferência de recursos
para os Municípios?
Sim, mas a vedação abrange tão somente a transferência de recursos.
Todos os demais atos de formalização do ajuste são permitidos, inclusive a
assinatura de convênios, termos de cooperação, sendo sua execução
sobrestada em seguida.
18) A celebração de convênios, pelo Estado, com entidades privadas, sem
fins lucrativos, está abrangida pela vedação atinente às transferências
voluntárias prevista na Lei Eleitoral?
Não, posto considerar-se como transferência voluntária a entrega de
recursos correntes ou de capital a outro ente da federação, a título de
cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de
determinação constitucional ou legal ou os destinados ao Sistema Único de
Saúde, nos termos do art. 25 da LRF, não se enquadrando na referida
vedação a transferência de recursos ao setor privado, de que trata o art. 26
da LRF (cf. Acórdão TSE nº 266, de 09/12/2004). É imperioso, contudo, que
seja observada pelo administrador público a restrição imposta pelo inciso IV
do artigo 73 da Lei Federal nº 9.504/972
66
Cartilha de Informações aos agentes públicos sobre as condutas vedadas no período eleitoral de
2014,
disponível
em:
<http://www.pge.pr.gov.br/arquivos/File/CDTI/Cartilha_Informacao_Periodo_Eleitoral_2014.pdf>
Acesso em: 19 ago.2014.
40
CONCLUSÃO
Diante de toda a pesquisa realizada no presente Trabalho de Conclusão de
Curso, conclui-se que a transferência voluntária de recursos a outro ente da
federação por meio do instrumento de convênio em meio ao ano eleitoral é
totalmente vedada.
Entretanto, existem situações excepcionalíssimas em que há a possibilidade
da transferência de recursos, tais como: para cumprir obrigação formal preexistente
para a execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e
em situações de emergência e de calamidade pública, casos em que o Ministério
Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e
administrativa.
Da mesma forma, observa-se que a celebração de convênios, pelo Estado,
com entidades privadas sem fins lucrativos não foi abrangida pela vedação das
transferências voluntárias previstas na Lei Eleitoral, visto que o art. 25 da Lei de
Responsabilidade Fiscal conceitua a transferência voluntária como a entrega de
recursos correntes ou de capital a outro ente da federação, a título de cooperação,
auxílio ou assistência financeira, ou seja, não abrangendo entidades privativas sem
fins lucrativos.
No início da realização da pesquisa para a formação do trabalho notou-se que
poucos autores tratam da matéria em questão, assim como, o Estado do Paraná não
possui uma legislação específica para tratar do assunto, limitando-se a cumprir a Lei
nº 8.666/93 (Lei de Licitações), Lei Estadual nº 15.608, de 16 de agosto de 2007 e a
Lei de Responsabilidade Fiscal, salvo as regulamentações internas do Tribunal de
Contas do Estado, a Resolução nº 28/11 (Alterada pela Resolução n. 46, de 12 de
junho de 2014) e a Instrução Normativa nº 61/11.
Com a oportunidade de trabalhar junto ao Núcleo Jurídico da Casa Civil do
Governo do Estado do Paraná, foi possível observar a quantidade de recursos que
são repassados por meio do instrumento de convênio, e quão grande é a sua
importância em âmbito Estadual.
Desta forma, o intuito deste trabalho foi de demonstrar a atual importância do
convênio administrativo em âmbito estadual, instrumento utilizado diariamente no
Governo do Estado do Paraná.
41
REFERÊNCIAS
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Temas & Idéias Editora, 2005. p.55.
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regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e
agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>. Acesso
em: 19 ago.2014.
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organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa
e
dá
outras
providências.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm> Acesso em: 19
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Convênios.
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Convenios/IN_stn_01_15jan1997_convenios.htm>. Acesso em: 19 ago.2014.
BRASIL. Resolução TCE n° 28 de 06 de outubro de 2011. Dispõe sobre a
formalização, a execução, a fiscalização e a prestação de contas das transferências
de recursos financeiros e demais repasses no âmbito estadual e municipal, institui o
Sistema Integrado de Transferências - SIT e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.tce.pr.gov.br/servicos_publicacao.aspx?pub=587491>. Acesso em: 19
ago.2014.
BRASIL. Resolução TCE n° 46, de 12 de junho de 2014. Altera dispositivos da
Resolução nº 28/2011 e regulamenta os requisitos para encaminhamento da
prestação de contas quanto à formalização, execução e fiscalização das
transferências voluntárias da Administração Pública Direta e Indireta de recursos
estaduais e municipais repassados mediante convênio, termo de parceria, contrato
de gestão ou outro instrumento congênere celebrado em regime de colaboração às
entidades privadas sem fins lucrativos, inclusive àquelas qualificadas como
42
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP e Organizações
Sociais – OS, e às pessoas jurídicas de direito público ou privado federal, estadual
ou municipal e institui o Sistema Integrado de Transferências – SIT. Disponível em:
<http://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/resolucao-n-46-de-12-de-junho-de2014/257415/area/10>. Acesso em: 19 ago.2014.
BRASIL. Instrução Normativa TCE n° 61, de 1º de dezembro de 2011. Regulamenta
a Resolução nº 28/2011, dispõe sobre a formalização, a execução, a fiscalização e a
prestação de contas das transferências de recursos financeiros no âmbito estadual e
municipal, regulamenta o Sistema Integrado de Transferências - SIT e dá outras
providências.
Disponível
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