Tribunal de Contas da União
Dados Materiais:
Decisão 79/93 - Segunda Câmara - Ata 10/93
Processo nº TC 015.114/92-9 (Grupo I - Classe III).
Responsável: Cel. Marne de Oliveira Alves.
Entidade: Departamento de Material Bélico-DMB/Ministério do
Exército.
Relator: Auditor Lincoln Magalhães da Rocha.
Representante do Ministério Público: não atuou.
Órgão de Instrução: 3ª IGCE.
Assunto:
Inspeção Ordinária Setorial.
Ementa:
Inspeção Ordinária. MEX. Departamento de Material Bélico.
- Despesa. Nota de Empenho e Ordem Bancária com preenchimentos
incompletos.
- Licitação. Fundamentação de inexigibilidade de licitação
incompleta.
- Contrato. Pagamento antecipado de despesa. Admissão em caráter
excepcional se justificada e autorizada pelo Ministro. Juntada do
Processo às contas. Determinação e Recomendação.
Data DOU:
07/04/1993
Página DOU:
4558
Data da Sessão:
25/03/1993
Relatório do Ministro Relator:
-TC-nº 015.114/92-9 (Grupo I - Classe III)
-Relatório de Inspeção Ordinária Setorial.
-Departamento de Material Bélico-DMB/Ministério do Exército.
-Período de abrangência: 01/01 a 30/06/92.
-Responsável: Cel. Marne de Oliveira Alves.
-EMENTA: Verificadas irregularidades de natureza formal nas áreas
de licitações e contratos administrativos. Determinação/recomendação
ao Órgão. Juntada às contas anuais.
Adoto como relatório o parecer do Sr. Diretor da 1ª Divisão
Técnica da 3ª IGCE, exarado às fls. 64/66 do presente processo,
endossado pela Sra. Inspetora-Geral, Drª Waldaisy Lima Guedes
Pereira, fls. 66/verso.
Voto do Ministro Relator:
PROPOSTA DE DECISÃO
As falhas e/ou irregularidades remanescentes nos autos, em sua
maioria, são de natureza formal, originárias de procedimentos
administrativos adotados pelo Órgão inspecionado.
No entanto, dentre as impropriedades verificadas, chamou-me
atenção o fato de o Departamento de Material Bélico-DMB ter
efetuado pagamento integral antecipado à Petrobrás Distribuidora
S/A sem a prévia entrega do produto contratado, no caso o
fornecimento de combustíveis a diversas Unidades militares do
Exército localizadas em todo o território nacional.
Ao ser ouvido sobre o assunto, o Órgão informou que a medida
visou a garantir o preço e a posse do produto no ato da assinatura
do instrumento, ficando a Petrobrás Distribuidora depositária do
bem adquirido para posterior distribuição, segundo planejamento
feito pelo contratante (DMB).
A esse respeito, lembro por oportuno, a Decisão deste
Tribunal, datada de 18/04/90 (TC-nº 349.021/88-0, Ata nº 15/90,
Anexo XXV), que ao apreciar matéria análoga ocorrida nas contas da
Escola Técnica Federal de Goiás, acolhendo voto por mim proferido,
recomendou, dentre outras providências, a observância dos arts. 62
e 63 da Lei nº 4.320/64 e o art. 42 do Decreto nº 93.872/86, que
vedam o pagamento antecipado.
Por outro lado, o art. 38 do Decreto retromencionado admite o
adiantamento de parcela de despesa na vigência do respectivo
contrato ou instrumentos congêneres, mediante as indispensáveis
cautelas ou garantias.
A Portaria Ministerial nº 1224, de 14/12/88, que estabelece
"Instruções Gerais para a Realização de Licitações e Contratos no
Ministério do Exército-IG 12-02", parágrafo único do art. 83,
permite também que "em casos excepcionais, devidamente justificados
pelo Órgão Gestor, ouvida a Secretaria de Economia e Finanças-SEF,
o Ministro do Exército poderá autorizar a antecipação de parcela do
pagamento, por meio de apresentação de garantias legais, quando se
tratar, especificamente, de material de emprego militar que exija
vultoso dispêndio de recursos por parte do fornecedor".
Dessa forma, a Inspetoria Técnica reconhece, em posicionamento
predominante, que o pagamento antecipado integral de despesas não
encontra amparo nos dispositivos legais pertinentes, que admitem,
apenas em situações excepcionais, o adiantamento de parcelas de
despesa. Considera, entretanto, o fato de a Petrobrás Distribuidora
ser uma controlada da Petróleo Brasileiro S/A-PETROBRÁS, "cujo
controle acionário pertence à União, estando, assim, como
depositária fiel de um produto pertencente à própria União, por
intermédio do Ministério do Exército e que vem sendo utilizado ao
longo do tempo ao preço fixado no momento da assinatura do
contrato". Por isso, entende que o reparo a ser feito é no sentido
de que os pagamentos efetuados sejam autorizados pelo Sr. Titular
da Pasta, em consonância, com o estipulado no mencionado parágrafo
único do art. 83 da Portaria nº 1224, de 14/12/88, para os fins de
supervisão ministerial.
A autorização expressa do Exmº Sr. Ministro do Exército,
sugerida pela Inspetoria, neste particular, parece-me ser
fundamental para a eficácia do ato, considerando-se,
principalmente, o volume de recursos financeiros envolvidos e a
situação peculiar de ser uma organização militar revestida de
atribuições voltadas para a segurança nacional.
Lembro, por oportuno, que a fiscalização dos aspectos
operacionais dos atos praticados pelos órgãos/entidades
jurisdicionados, além da observância dos dispositivos legais
pertinentes, é uma das atribuições conferidas a este Egrégio
Tribunal pela atual Constituição Federal (arts. 70 e 71). É sob
essa ótica, segundo entendo, que devemos julgar, excepcionalmente,
a decisão do Departamento de Material Bélico do Exército de efetuar
o pagamento antecipado à Petrobrás Distribuidora S/A para posterior
fornecimento de combustíveis a diversas unidades militares, segundo
planejamento do Órgão contratante, haja vista ao acelerado processo
inflacionário vivenciado pelo País atualmente.
Neste sentido, trago à colação a recente Decisão deste
Tribunal prolatada na Sessão Plenária de 17/03/93 TC-001.821/93-8, o qual, ao apreciar matéria similar
consubstanciada em consulta da Universidade Federal de Pernambuco
(UFP), acolhendo as razões expostas no voto do eminente Relator,
Ministro Olavo Drummond, admitiu, em caráter excepcional, o
pagamento antecipado quando o ato objetivar sensível economia de
recursos para o órgão ou a entidade contratante, mediante garantias
suficientes de ressarcimento ao erário, em caso de possível
inadimplência do contratado.
Assim sendo, penso que o entendimento firmado pela Unidade
Técnica sobre o assunto, pelas ponderações apresentadas, merece o
apoio deste Relator, mormente por não se vislumbrar, nos autos,
risco de prejuízo ao erário, por tratar-se de negociação entre dois
entes integrantes da Administração Pública, raciocínio este também
consagrado no voto condutor da Decisão mencionada no parágrafo
precedente.
Por todo o exposto, na mesma linha da orientação predominante
da 3ª IGCE, com as adequações e acréscimos que julgo pertinentes,
proponho que o Tribunal adote a decisão que ora submeto à elevada
deliberação desta Egrégia Câmara.
TC 15.114/92-9
A Equipe de Inspeção constatou falhas nos procedimentos
relacionados em licitação/dispensa e contratos administrativos,
além de outras nos preenchimento de notas de empenho e ordens
bancária.
2. A Unidade Gestora foi questionada pela coordenadora através
do expediente de fls. 24 e as justificativas consideradas
insatisfatórias pela Equipe, versou sobre:
a) preenchimento incompleto das notas de empenhos emitidas,
bem como numeração em desobediência à ordem seqüencial de emissão,
em desacordo à portaria STN nº 983, de 20SET89;
b) fracionamento de despesas para fugir de processo
licitatório em desacordo à IN/DTN nº 10, de 02OUT91;
c) preenchimento incompleto de ordens bancárias de
Pagamentos-OBP e desobediência a ordem seqüencial;
d) omissão nos processos de despesas realizadas-PDR de
elementos esclarecedores das origens dos pagamentos; e
e) licitação com preferência de marca;
f) ausência de comprovação, pelos licitantes, de recebimento
de correspondências relacionadas com carta-convite;
g) pagamento antecipado à Petrobrás Distribuidora S/A, além de
fugir do processo licitatório;
h) ausência de numeração das folhas dos processos.
3. As falhas, em sua maioria, são formais, provenientes de
procedimentos administrativos.
4. Ressaltamos que a licitação com preferência de marca, como
demonstra a Equipe às fls. 07, item 3.11, e mapa comparativo às
fls. 63, restringe a participação de concorrentes, além de
direcionar a licitação para determinado fabricante, que pode assim
ter os preços de seus produtos cotados artificialmente,
contrariando fundamentalmente o inciso I, artigo 23 do Decreto-lei
2.300/86.
5. Quanto ao pagamento antecipado à Petrobrás Distribuidora
ressaltamos que os preços dos combustíveis, como registra a
cláusula primeira, subitem 1.3, "são certos e definitivos, elidida
a possibilidade de sofrerem reajustamento." (fls. 17)
5.1 A legislação vigente sobre a matéria, Decreto nº 93872, de
23DEZ86, art. 38, admite o pagamento de parcela contratual na
vigência do respectivo contrato, mediante as indispensáveis
cautelas ou garantias.
5.2 A Portaria Ministerial nº 1224, de 14DEZ88 (IG 12-02), do
Titular da Pasta do Exército, parágrafo único do artigo 83, admite
também que "em casos excepcionais, devidamente justificados pelo
órgão gestor, ouvida a Secretaria de Economia e Finanças/SEF, o
Ministro do Exército poderá autorizar, 'a antecipação de parcela do
pagamento', mediante a apresentação de garantias legais, quando se
tratar especificamente, de material de emprego militar que exija
vultoso dispêndio de recursos por parte do fornecedor." (grifamos).
5.3 Tanto o Decreto nº 93872/86, bem como a mencionada
Portaria Ministerial nº 1224/88, concordam com o pagamento
antecipado de parcelas, e no caso em exame, este vem ocorrendo no
valor total do produto.
5.4 Nos autos não há registro de que os pagamentos foram
autorizados pelo Sr. Ministro do Exército.
6. Reconhecemos que o pagamento antecipado está em desacordo
ao estipulado no art. 62 da Lei 4.320/64, bem como as legislações
anteriormente citadas, uma vez que não se trata de adiantamento,
mas pagamento integral da despesa. No entanto, a Petrobrás
Distribuidora é uma subsidiária da Petróleo-Brasileiro S/A, cujo
controle acionário pertence a União, estando, assim, como
depositária fiel de um produto pertencente a própria União, por
intermédio do Ministério do Exército, e que vem sendo utilizado ao
longo do tempo ao preço fixado no momento da assinatura do
contrato.
6.1 Desta forma, entendemos que o reparo a ser feito é no
sentido de que os pagamentos efetuados sejam autorizados pelo Sr.
Titular da Pasta, de conformidade com o estipulado no mencionado
parágrafo único, do artigo 83, da Portaria Ministerial 1224, de
14DEZ88, para efeito de supervisão ministerial.
Discordando parcialmente da proposição de fls. 10, somos no
sentido de que:
I - à Unidade Gestora:
a) quando da emissão de Notas de Empenho obedecer a Portaria
STN nº 983, de 20/09/89 ("in" D.O.U. de 16/01/90), notadamente no
que se refere ao preenchimento dos campos destinados: ao número,
observando as ordens numérica e cronológica; ao número do processo
que a originou; e à referência da dispensa;
b) quando da emissão de ordens bancárias, que seja obedecida a
ordem seqüencial de numeração, e a cronológica, bem como seja
aposto o número do processo da despesa realizada;
c) quando da realização de compras de materiais pertencentes ao
mesmo elemento de despesa, mesmo de subelementos diferentes,
procurar agrupá-los e proceder a licitação;
d) realização de despesas com fornecimento de material e
prestação de serviços pelo mesmo credor, onde o custo dos serviços
seja predominante, que se cumpra a disposição do item 6, Cap. 01,
Sessão 01.06 da IN-DTN nº 10, de 02/10/91;
e) evite de utilizar como instrumento legal para justificar a
inexigibilidade de licitação tão somente e o "caput" do art. 23,
omitindo os seus incisos;
f) observe a ordem seqüencial no arquivamento dos PDRs, bem
como fazer referência na capa dos mesmos aos números dos processos
de licitação que lhes deram origem;
g) numere as páginas dos processos em geral;
h) junte aos processos de licitação o comprovante da entrega
do convite, bem como indicar os recursos que atenderão as despesas,
em consonância com o art. 31, "caput" e seu inciso I do Decreto-lei
nº 2.300/86;
i) junte cópia da nota de empenho aos processos de licitação,
conforme o inciso XI, art. 31, do Decreto-lei nº 2.300/86;
II - sejam estes autos arquivados nesta Divisão para exame em
conjunto com as contas do órgão quando presentes nesta casa.
À consideração superior
3ª Inspetoria Geral de Controle Externo, em 15.10.1992.
a) GILDÁSIO DE FREITAS
Diretor da 1ª Divisão
Decisão:
A Segunda Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
1. determinar ao Departamento de Material Bélico que:
1.1. observe o disposto na Portaria STN nº 983, de 20/09/89
(in D.O.U de 16/01/90), quando da emissão de Notas de Empenho,
notadamente no que tange ao preenchimento dos campos destinados: ao
número, atentando para as ordens numéricas e cronológicas; ao
número do processo que a originou; e à referência da dispensa;
1.2. atente para a ordem seqüencial de numeração e
cronológica, bem como para o registro do número do processo da
despesa realizada, por ocasião das emissões de ordens bancárias;
1.3. sempre que possível, efetue agrupamento de materiais a
serem adquiridos pertencentes ao mesmo elemento de despesa, mesmo
de subelementos diferentes, a fim de possibilitar a realização do
competente processo licitatório na modalidade adequada;
1.4. cumpra o preceituado no item 6, Capítulo 01, Seção 01/06
da IN/DTN nº 10, de 02.10.91, na oportunidade da realização de
despesas com fornecimento de material e prestação de serviços pelo
mesmo credor, onde o custo dos serviços seja predominante;
1.5. evite utilizar como instrumento legal para justificar a
inexigibilidade de licitação tão-somente o "caput" do art. 23, do
Decreto-lei nº 2.300/86, omitindo os seus incisos;
1.6. observe a ordem seqüencial no arquivamento dos processos
de pagamentos (PDRs), bem como faça referência na capa dos mesmos
aos números dos respectivos autos de licitação que lhes deram
origem;
1.7. cumpra, estritamente, a formalidade prevista no art. 31,
"caput" e seu inciso I, do Decreto-lei nº 2.300/86, no que tange,
particularmente, a indicação dos recursos que atenderão a despesa e
a juntada dos comprovantes da entrega dos convites aos respectivos
processos de licitação;
1.8. obedeça ao disposto no inciso XI do art. 31 do mesmo
normativo, quanto à anexação de cópia das Notas de Empenho aos
correspondentes processos licitatórios;
2. recomendar ao mesmo Órgão (DMB) que gestione perante a
cúpula do Ministério do Exército, no intuito de obter, em caráter
excepcional e devidamente justificada, autorização expressa do
titular da Pasta quando do pagamento antecipado de despesas para
futura entrega do produto, particularmente, o fornecimento de
combustíveis a diversas Unidades da Corporação pela Petrobrás
Distribuidora S/A, nos termos da Portaria Ministerial nº 1224/88,
parágrafo único do art. 83;
3. determinar a juntada do presente processo às contas
ordinárias do Órgão relativas ao exercício de 1992, como subsídio à
sua análise.
Indexação:
Inspeção Ordinária; MEX; Empenho; Pagamento Antecipado; Despesa;
Contrato; Recursos Orçamentários; Dotação Orçamentária;
Inexigibilidade de Licitação; Fundamento Legal;