23º Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitária e Ambiental
VII-048 – ANÁLISE DA GESTÃO ADMINISTRATIVA DOS CONVÊNIOS DE
PESQUISAS NA ÁREA DE SANEAMENTO CELEBRADOS PELA FUNDAÇÃO
NACIONAL DE SAÚDE NOS ANOS DE 2000 E 2001.
Rosa Maria Vahia Terzella(1)
Engenheira Civil pela Universidade Gama Filho. Especialista em Saúde Coletiva pela Universidade de
Brasília (UNB). Mestranda em Vigilância Sanitária pela Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca
(ENSP) da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz). Servidora da Coordenação de Desenvolvimento Tecnológico
em Engenharia Sanitária (Codet) do Departamento de Engenharia de Saúde Pública (Densp) da Fundação
Nacional de Saúde - Funasa/Ministério da Saúde.
Filomena Kotaka
Arquiteta, Doutora e Mestre em Saúde Pública pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São
Paulo. Coordenadora de Desenvolvimento Tecnológico em Engenharia Sanitária (Codet) do Departamento de
Engenharia de Saúde Pública (Densp) da Fundação Nacional de Saúde – Funasa/Ministério da Saúde.
Secretaria Executiva do Comitê Científico de Seleção e Avaliação das Pesquisas da Engenharia de Saúde
Pública da Funasa.
Marcelo Motta Veiga
Pesquisador e Professor da Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP/FIOCRUZ). Ph.D. em Engenharia de
Produção pela George Washington University. M.Sc. em Engenharia de Produção pela Coordenação de
Programas de Pós-Graduação em Engenharia (COPPE) - Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Engenheiro Mecânico pela Pontifícia Universidade Católica (PUC). Administrador pela Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ) e Economista pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).
Endereço(1): SHIS, QI - 29, Conjunto - 10 , Casa - 04, Bairro - Lago Sul – Brasília --DF – CEP: 71675.300
Tel: (61) 314.6278 – Fax: (61) 314..6518 - e-mail: [email protected].
RESUMO
Este estudo analisou o problema de gestão administrativa dos convênios de pesquisa da área de engenharia de
saúde pública celebrados pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa) nos anos de 2000 e 2001. A necessidade
deste estudo surgiu quando detectou-se que o prazo previsto para execução dos projetos de pesquisa não era
cumprido. Até julho de 2004, dos 27 (vinte e sete) convênios celebrados em 2000 e 2001, que tinham duração
prevista para um ano, apenas 9 (nove) foram concluídos, atribuindo-se grande parte desse atraso a problemas
com a gestão administrativa da Funasa. Para análise da eficiência da gestão administrativa da Funasa, utilizouse a ferramenta de gerenciamento de projeto, a Estrutura de Detalhamento de Trabalho (EDT) onde foi feita
uma EDT para cada um dos 27 (vinte sete) convênios celebrados. Com a construção das EDTs foi possível
calcular o tempo de duração de cada etapa no fluxo total de cada convênio; e verificar a quantidade e o tipo de
procedimentos administrativos adotados. O resultado deste estudo demonstrou a importância que deveria ser
dada ao gerenciamento de projetos no serviço público. Por fim, visando principalmente o aperfeiçoamento de
suas ações finalísticas e avaliação do impacto dos seus programas e atividades, concluiu-se que a Funasa
deveria continuar a investir em financiar projetos de pesquisa da área de engenharia de saúde pública, porém
deveria aprimorar a sua capacidade de gestão administrativa de forma a torná-la mais eficiente.
PALAVRAS-CHAVE: Funasa; programa de pesquisa; administração de convênio; saneamento; e saúde
pública
INTRODUÇÃO
A Fundação Nacional de Saúde (Funasa), vinculada ao Ministério da Saúde, é uma entidade de promoção e
proteção à saúde tendo como missão: promover a inclusão social por meio de ações de saneamento ambiental
e de ações de atenção integral à saúde dos povos indígenas, com excelência na gestão e em consonância com
Sistema Único de Saúde (SUS). (Brasil, 2003).
Conforme demanda detectada e com a finalidade de cumprir a sua missão, a Funasa verificou a necessidade de
financiamento de pesquisas para o desenvolvimento das tecnologias existentes e de desenvolvimento de
novas, bem como avaliação dos seus programas e atividades. Para tanto, a Funasa financiou 27 (vinte e sete
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pesquisas) selecionados e contratados de acordo com os Editais de 2000 e 2001. Todos os 27 (vinte e sete)
convênios de projetos de pesquisa selecionados da área de engenharia de saúde pública foram analisados neste
estudo. Estes projetos tinham, todos, prazo de duração prevista de um ano, sendo que apenas 9 (nove) haviam
sido concluídos até 31 de julho de 2004.
Este estudo limitou seu escopo à análise das interferências provocadas pela gestão administrativa dos projetos
de pesquisa que seria de responsabilidade da Funasa. A gestão técnica é de responsabilidade do Comitê
Científico, sendo a sua maioria pessoas externas a Funasa, portanto fora da gerência da Funasa. O Comitê
Científico é constituído por profissionais de notório saber e representantes de instituições ligadas ao setor de
saúde e saneamento, com a responsabilidade de emitir parecer técnico e acompanhar os projetos de pesquisa,
incluindo avaliação e seleção até a aprovação do relatório final.
A Funasa deve publicar na Internet os relatórios finais, na íntegra, dos resultados de todas pesquisas aprovadas
pelo Comitê Científico. Alguns resumos executivos já foram publicados na forma de caderno de pesquisas. A
Funasa pretende ainda, fazer parceria técnica com os coordenadores das pesquisas para aplicá-las em escala
real, conforme o caso.
Portanto, o objetivo deste estudo foi analisar e propor intervenções para aprimorar a eficiência da gestão
administrativa dos projetos de pesquisa na área de engenharia de saúde pública da Funasa, de forma que os
mesmos cumpram todos requisitos estabelecidos nos Editais de Convocação, especialmente no que se referem
ao alcance do produto final acordado dentro do prazo previsto.
MATERIAIS E MÉTODOS
Utilizou-se os conceitos de gerenciamento de projetos para análise proposta no presente estudo. Segundo
Verzuh (2000), um projeto para ser bem sucedido deveria ter no mínimo cinco fatores essenciais: acordo entre
a equipe do projeto, o cliente e a gerência com relação ao objetivo do projeto; um plano que mostre um
caminho geral e responsabilidades claras e que será usado para medir o progresso durante o projeto;
comunicação constante e efetiva entre todos envolvidos no projeto; escopo controlado (as pessoas envolvidas
com o projeto têm que concordar com o escopo original, bem como compreender as mudanças desse escopo);
e apoio ao gerenciamento (os gerentes deverão ter apoio de pessoas para agirem em seus lugares, quando
necessário).
Vargas (2000) cita como as principais causas de fracasso de um projeto: a mudança da estrutura
organizacional da empresa, o cenário político-econômico desfavorável, a ausência de um gerente de projeto e
as pessoas envolvidas nas atividades de gestão terem pouco conhecimento para executá-las.
Para análise da eficiência da gestão administrativa da Funasa, utilizou-se a ferramenta de gerenciamento de
projeto, a Estrutura de Detalhamento de Trabalho (EDT) onde foi feita uma EDT para cada um dos 27 (vinte
sete) convênios celebrados. Com a construção das EDTs foi possível calcular o tempo de duração de cada
etapa no fluxo total de cada convênio; e verificar a quantidade e o tipo de procedimentos administrativos
adotados nos Departamentos da Funasa envolvidos com a administração dos convênios de pesquisa. O
desenho da Estrutura de Detalhamento de Trabalho (EDT) para cada convênio de pesquisa foi necessário, pois
cada um tinha um fluxo distinto (Azanha, 2004; Valiati, 2000).
Foram, também, consultados diversos Editais de instituições que tivessem como finalidade o fomento à
pesquisa com a finalidade de propor revisões para o Edital de convocação de 2003. A implementação de parte
dessa revisão já foi incorporada no Edital de 2003 numa tentativa de evitar a repetição de algumas
dificuldades encontradas no desenvolvimento dos convênios dos Editais de 2000 e 2001.
APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS
Até 31 de julho de 2004, a situação dos convênios celebrados pela Funasa, por intermédio dos Editais de 2000
e 2001 era a seguinte: do Edital de 2000 haviam sido concluídos 4 (quatro) projetos de pesquisa e estavam em
andamento outros 5 (cinco) projetos de pesquisa; do Edital de 2001 haviam sido concluídos 5 (cinco) projetos
de pesquisa e se encontravam em andamento outros 13 (treze) projetos de pesquisa.
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Portanto, de todos os 27 (vinte e sete projetos) contratados pelos editais de 2000 e 2001 com duração prevista
de um ano, apenas 9 (nove) projetos de pesquisa haviam sido concluídos. A tabela 1 resume a situação dos
projetos de pesquisa dos Editais de 2000 e 2001, em 31 de julho de 2004.
Tabela 1: Número de projetos de pesquisa em andamento e concluídos na área de engenharia de saúde
pública, Editais de 2000 e 2001, em 31 de julho de 2004.
Edital 2000
Edital 2001
PROJETOS
PROJETOS
ÁREA TEMÁTICA
PROJETOS
PROJETOS
EM
EM
ANDAMENTO CONCLUÍDOS ANDAMENTO CONCLUÍDOS
Abastecimento de água
2
2
4
2
Esgotamento sanitário
1
1
2
1
Resíduos sólidos urbanos
0
0
4
0
Gestão em saúde pública
0
1
1
1
Instalações sanitárias
1
0
1
1
domiciliares
Unidades habitacionais
1
0
0
0
Saúde dos povos indígenas
0
0
1
0
Total
5
4
13
5
A Funasa realizou dois Seminários de Avaliação de Andamento das Pesquisas, o primeiro para os projetos de
pesquisa do Edital de 2000 e o segundo para os projetos do Edital de 2001 (tabela 1). Realizou até 31 de julho
de 2004 o total de 3 (três) Seminários de Avaliação do Relatório Final das Pesquisas (tabela 2).
Diversas pendências técnicas foram apontadas pelo Comitê Científico com a finalidade de ajustarem os
projetos de pesquisa para que os mesmos alcancem os seus produtos esperados.
A tabela 2 apresenta o número de projetos de pesquisa que foram apresentados nos Seminários de Avaliação
de Andamento das Pesquisas dos Editais de 2000 e 2001. Observa-se que as pesquisas do Edital de 2001,
todas tiveram pendências técnicas apontadas pelo Comitê Científico, e um projeto de pesquisa não foi
apresentado o relatório, pois já havia sido concluído.
Tabela 2: Resultado dos Seminários de Avaliação de Andamento de Pesquisas dos Editais de 2000 e
2001, até 31 de julho de 2004.
Edital
Projetos de Pesquisa
com pendências técnicas
sem pendências técnicas
Edital 2000
7
2
Edital 2001
17
0
A tabela 3 mostra a situação do resultado dos Seminários de Avaliação do Relatório Final das pesquisas dos
Editais de 2000 e 2001, onde pode-se verificar que dois projetos de pesquisa não tiveram seus relatórios finais
considerados concluídos pelo Comitê Científico.
Tabela 3: Resultado dos Seminários de Avaliação do Relatório Final de Pesquisa dos Editais de 2000 e
2001, até 31 de julho de 2004.
Projetos de Pesquisa
Edital
concluídos com pendências
considerados não concluídos
Edital 2000
4
1
Edital 2001
5
1
Para efeito deste estudo, a análise da eficiência da gestão administrativa dos convênios de pesquisa, verificouse a existência de diversos problemas que poderiam assim foram divididos em: problemas sob a
governabilidade da Funasa e problemas que fugiam à governabilidade da Funasa.
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Dentre os principais problemas que fugiam à governabilidade da Funasa poder-se-ia citar: as legislações
vigentes que regem a administração pública, principalmente no que se refere ao aspecto orçamentário, como
restrições ligadas ao princípio da anualidade e ao período eleitoral; e problemas devidos ao próprio
desenvolvimento técnico da pesquisa, como o não atendimento de pendências técnicas e falta de planejamento
por parte dos coordenadores das pesquisas.
Dentre os problemas nos convênios considerados sob a governabilidade da Funasa, destacaram-se:
a. Os procedimentos administrativos para celebração, acompanhamento e prestação de contas de convênios
de pesquisa são os mesmos que os adotados para os convênios de obras da Funasa.
b. Não havia nos Editais de 2000 e 2001, a documentação necessária para indicação orçamentária.
c. Houve pouco acompanhamento técnico por parte do Densp, em relação às pendências técnicas apontadas
pelo Comitê Científico.
d. Excesso de burocracia, quando o coordenador da pesquisa solicitava remanejamento de recursos
orçamentários dentro do mesmo elemento de despesa
e. Não houve indicação de um coordenador do convênio pela Funasa.
f. A forma de apresentação dos relatórios finais dos projetos de pesquisa não atendia as normas da
Associação Brasileira de Normas Técnica (ABNT).
Um exemplo dessa burocracia administrativa pode ser demonstrado quando o coordenador da pesquisa solicita
remanejamento de recursos entre elementos de despesas diferentes (de custeio para equipamento ou de
equipamento para custeio) deverá preencher um formulário próprio da Funasa. O coordenador da pesquisa
deverá preencher o cronograma de execução e a proposta de aquisição de equipamentos e material permanente
do plano de trabalho reformulado com as assinaturas do dirigente responsável pela instituição convenente.
Toda documentação deverá ser encaminhada a Funasa para aprovação.
O Presidente da Funasa, então, autoriza o novo empenho ou nota de crédito, conforme o tipo de instituição e
o termo aditivo simplificado de remanejamento orçamentário é publicado Diário Oficial da União (DOU). O
Termo Aditivo Simplificado é um instrumento que tem por objetivo a modificação de um convênio já
celebrado e formalizado durante sua vigência, vedada a alteração da natureza do objeto aprovado.
Para solicitação de remanejamento dentro do mesmo elemento de despesa (de custeio para custeio) o fluxo
começa com a solicitação do coordenador da pesquisa, que deverá preencher formulário próprio da Funasa. A
Funasa deverá aprovar a solicitação de remanejamento, e posteriormente ser publicado no DOU. Quando a
solicitação de remanejamento é dentro do mesmo elemento de despesa (de equipamento para equipamento)
além de todos os procedimentos adotados para o remanejamento de custeio para custeio há necessidade de um
novo plano de trabalho assinado pelo dirigente responsável da instituição convenente.
Portanto, para qualquer alteração solicitada pelos coordenadores das pesquisas, caso esta implique em
alteração dos anexos do plano de trabalho, sempre há necessidade da aprovação dos setores responsáveis pelos
convênios; se houver necessidade de suplementação de crédito orçamentário, implica em aprovação do
Presidente da Funasa, para ambos os casos, os remanejamentos são sempre publicados no DOU.
A tabela 4 apresenta os resultados dos Editais de 2000 e 2001 por tipo de termo aditivo simplificado, que
foram encontrados com o desenho da Estrutura de Detalhamento de Trabalho (EDT). Os termos aditivos
simplificados de indicação orçamentária, devido ao princípio da anualidade, afetaram 7 (sete) convênios
celebrados com Universidades Federais.
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Tabela 4: Número de termos aditivos, por tipo, dos Editais de 2000 e 2001, até 31 de julho de 2004.
N.º
Edital
Edital
Números de termos aditivos simplificados
Total
convênios
2000
2001
Número de termos aditivos simplificados de retificação,
devido ao preenchimento equivocado do plano de
trabalho
6
4
2
6
Número de termos aditivos simplificados de indicação
orçamentária, devido ao princípio da anualidade
7
5
4
9
Número de termos aditivos simplificados
remanejamento, mesmo elemento de despesa
de
7
1
6
7
Número de termos aditivos simplificados
remanejamento, elemento de despesa diferente
de
3
2
1
3
CONCLUSÕES
Os procedimentos administrativos para celebração, acompanhamento e prestação de contas de convênios de
pesquisa foram os mesmos que os adotados para os convênios de obras da Funasa. Porém, com a análise da
gestão administrativa dos convênios de projetos de pesquisa, ficou claro a necessidade de tratamento
diferenciado à gestão administrativa dos convênios de pesquisas em relação aos de obras
Uma possível explicação para essa necessidade de diferenciação dos convênios de pesquisa poderia ser que a
estrutura organizacional e o direcionamento das atividades principais da Funasa visam à celebração de
convênios de obras, que têm valores bem mais elevados e uma seqüência de eventos bem demarcados.
Destaca-se que, todos esses convênios utilizam-se do mesmo corpo técnico e administrativo, que é utilizado
para gestão administrativa dos convênios de pesquisa.
O desenho da Estrutura de Detalhamento de Trabalho (EDT) da gestão administrativa dos convênios de
pesquisa da Funasa possibilitou identificar diversos problemas, porém muitos dos resultados encontrados
relacionados à variável tempo não puderam ser trabalhados, pois não existiam dados de referência para
comparação. Com o EDT, pode-se verificar alguns problemas na gestão administrativa da Funasa que seriam
originados por uma falta de qualificação do pessoal envolvido.
A revisão feita neste estudo dos Editais de 2000 e 2001, já foi implementada parcialmente com a publicação
do Edital de 2003. O Edital de 2003 já prevê o pagamento, com a autorização do Presidente da Funasa, de
uma única parcela do valor total dos convênios de pesquisa celebrados entre a Funasa e as instituições que
tiveram seus projetos de pesquisa selecionados.
Verificou-se a existência de diversos problemas que foram agrupados em: problemas sob a governabilidade da
Funasa e problemas que fogem à governabilidade da Funasa. Dentro dos problemas que fugiam à
governabilidade da Funasa poderiam ser citados as legislações vigentes e problemas devido ao próprio
desenvolvimento técnico da pesquisa.
Com relação à legislação vigente que rege os convênios não se pode alterá-la, o que se pode tentar fazer seria
agilizar o contato junto à entidade convenente por intermédio de correspondências eletrônicas e até mesmo
com contatos telefônicos com os responsáveis pelos convênios na convenente.
A eficiência da gestão administrativa da Funasa sobre os convênios de pesquisa poderia melhorar caso fossem
implementadas as recomendações deste estudo, de forma que se reduza a interferência administrativa no bom
andamento desses projetos de pesquisa. O resultado deste estudo demonstrou a importância que deveria ser
dada ao gerenciamento de projetos no serviço público.
Por fim, visando principalmente o aperfeiçoamento de suas ações finalísticas e avaliação do impacto dos seus
programas e atividades, concluiu-se que a Funasa deveria continuar a investindo em financiar projetos de
pesquisa da área de engenharia de saúde pública, porém deveria aprimorar a sua capacidade de gestão
administrativa de forma a torná-la mais eficiente.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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