“El Proyecto Educativo para el MERCOSUR y los
Debates en torno a la Internacionalización de la
Educación Superior”
Gaston A. Fulquet
CAEI - Centro Argentino de Estudios Internacionales
INDICE
INTRODUCCION................................................................................................................2
Plan deTrabajo...................................................................................................................7
SECCION I
Marco Teórico....................................................................................................................8
SECCION II
Evolucion Histórica……..................................................................................................13
SECCION III
Logros del SEM……..………….........................................................................................18
El MEXA…………………………………………....................................................................29
Conclusión Parcial……………………………………………………………………………...33
SECCION IV
Sistema Universitario en el MERCOSUR.......................................................................36
La Autonomía en las Universidades Públicas……………………………………………..41
La Internacionalización de la Educación Superior………………………………………..46
SECCION V
Conclusiones Finales.......................................................................................................51
BIBLIOGRAFIA..................................................................................................................55
ANEXOS...………………………………………………………………………………………...59
1
INTRODUCCION
En estos tiempos asistimos a un extraordinario proceso de cambio propio de la
dinamica del actual sistema internacional, el cual acarrea una notoria sensación de
incertidumbre. El fin de la Guerra Fría es considerado por muchos teóricos de las
Relaciones Internacionales como un verdadero punto de inflexión; es evidente que éste
hecho historico que rompió con el status quo propio de aquel período de tensión entre las
superpotencias, dió origen a un proceso de expansión feroz del capitalismo.
Como resultado, el mundo entero entró en una etapa de euforia globalizadora,
signado por la mundialización de los cambios económicos y la existencia de un sistema
capitalista globalizado, que a lo largo de estas últimas decadas ha generado un desarrollo
desfazado entre centro y periferia, estableciéndose una relación desigual en la
distribución de poder.
Sin duda este es un proceso irreversible que implica retos y
oportunidades.
El termino globalización describe “una gama de transformaciones que se registran
en el ámbito económico, político, tecnológico y cultural y que tienen en común su difusión
y mutua relación a nivel del sistema mundial. En el plano económico, el perfil
preponderante es la conformación de un mercado de recursos, productos y servicios de
alcance mundial; en la política, el termino se justifica desde la intensificación de la toma
de decisiones en un marco mundial y por la internacionalización de conflictos locales y
regionales; en el plano tecnológico, principalmente por el desarrollo de fases del proceso
que implican la desintegración del proceso de producción; en el plano cultural, el
fenómeno se refiere en esencia a la integración de formas de comunicación y difusión de
informaciones de alcance mundial, así como los efectos culturales de esos procesos”1.
Este proceso de globalización en curso, bajo patrones neoliberales obliga a los
estados a fortalecer los esfuerzos para potenciar su unidad y cohesión. La globalización
se presenta entonces como el escenario para la integración regional. La regionalización
es un subproducto y una reacción al proceso de globalización, en la medida en que
“constituye una estrategia especialmente concebida para viabilizar la obtención de
mejores condiciones de participación en el intercambio mundial, permite maximizar el
aumento de las economías de escala y minimizar los costos sociales y económicos de la
1
Lampert, Ernani, “Educaçao e Mercosul: desafíos e perspectivas” Revista da Faculdade de Educaçao de Sao
Paulo Vol.24, nº 2.
2
globalización”2. Así, el actual orden internacional se encuentra fuertemente marcado por
una doble lógica, un doble proceso de globalización y regionalización.
A modo de respuesta, diversos grupos de países se han conformado en bloques
regionales tales como la Unión Europea, el bloque Asia- Pacifico, el TLCAN y el
MERCOSUR.
Frente a esta tendencia hacia la regionalización en un sistema internacional
globalizado, caen posturas, actitudes y visiones clásicas, como la visión estatocentrica
para la comprensión de la historia y de los proyectos de los estados en política
internacional, visión que mantenía una postura reticente hacia la integración regional.
La magnitud de las transformaciones del sistema internacional, ha señalado la
imperiosa necesidad de pensar los procesos políticos, económicos y sociales en términos
más globales. El mundo hoy es un todo cuyas partes están en mutua relación, por lo tanto
la interdependencia de las diferentes naciones esta unida a una interdependencia de los
problemas, hoy inevitablemente comunes. Esta afirmación, sin embargo, no deja de
reconocer la existencia de asimetrías y desigualdades en las dimensiones política y
económica entre los diversos actores del sistema internacional actual.
En el caso del Cono Sur, la regionalización se vió favorecida por el período de
transición democrática, una tendencia a la disminución de enfrentamientos políticos y de
las hipótesis de conflicto, los cambios en el orden económico con el agotamiento de
modelos sustentados en la articulación entre estrategias de mercados internos y un papel
central del estado además de las transformaciones en el sistema internacional.
El
embrión de esta estrategia de integración regional fueron los acuerdos entre Brasil y
Argentina desarrollados, en 1987 por los primeros gobiernos civiles (post-autoritarismo)
de los presidentes Sarney y Alfonsín. Evidentemente la constitución de un Mercado
Común del Sur, guardó una profunda relación con los desafíos del nuevo orden
internacional.
La similitud y gravedad de las situaciones que aquejan a los países del Cono Sur
ha afirmado la conciencia acerca de la imperiosa necesidad de avanzar hacia el camino
de una respetuosa unidad de la diversidad local, nacional y regional como condición para
la supervivencia en un sistema internacional anárquico y globalizado.
Así, el Programa de Integración y de Cooperación Económica Brasil-Argentina
(PICE) fue el motor generador de un proyecto que tenia como objetivo mayor, la
2
De Sena Martins, Paulo. “Financiamento da Educaçao Básica nos Paises do Mercosul”. FLACSO- BRASIL.
Pág. 15.
3
constitución de un mercado común en diez años, pero con una visión sectorial para la
integración y modernización industrial basado en la industria de bienes de capital, de
automotores, de alimentos, entre otras.
En un período de convergencia de aspectos fundamentales en la vida de los dos
países, como el retorno de la democracia, el agravamiento de la crisis de la deuda externa
y la búsqueda de un nuevo modelo económico de desarrollo; ambos países buscaron ligar
su futuro.
El proyecto atrajo la atención del Uruguay y posteriormente de Paraguay y el 26 de
Marzo de 1991 el Tratado de Asunción es el instrumento que crea el MERCOSUR. En
este período Argentina, Brasil y Uruguay se encontraban ya plenamente democratizados
mientras que Paraguay estaba en proceso de transición democrática. Siete años más
tarde, el protocolo de Ushuaia sobre el compromiso democrático en el MERCOSUR,
Bolivia y Chile establecería que “la plena vigencia de las instituciones democráticas, es
condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración entre los estados
parte”3
La base jurídica que marcó el comienzo del Mercado Común del Sur está
compuesto por un tratado y cinco anexos. Estos seis instrumentos jurídicos
internacionales constituyen un cuerpo normativo único que debe interpretarse y aplicarse
sistemática y armónicamente.
El Tratado no es estrictamente el documento final
constitutivo del Mercado Común, sino que es el instrumento para su constitución. Estamos
así frente a un tratado-marco, que consta tan solo de veinticuatro artículos que establecen
los mecanismos y parámetros guía para la formación del Mercado Común.
Los objetivos descriptos en el Articulo 1 de este Tratado plantean el
establecimiento de un mercado común caracterizado por la libre circulación de bienes,
servicios, y factores productivos, el establecimiento de un arancel externo común y la
coordinación de políticas macroeconómicas y el compromiso de los estados partes de
armonizar sus legislaciones con el fin de fortalecer el proyecto.
A fines de 1994 se firma el Protocolo de Ouro Preto, estableciéndose la estructura
institucional del MERCOSUR, el proceso de producción normativa y los efectos de las
normas para el bloque regional.
El objetivo procurado era el de obtener una adecuada inserción internacional para
los países del bloque mediante la consolidación de un espacio económico ampliado.
3
“Protocolo de Ushuaia” 1998, Articulo 1. Los compromisos han sido repetidamente reiterados por los jefes
de estado de la región como por ejemplo a través de el “Consenso de Buenos Aires” firmado entre los
presidentes Lula y Kirchner.
4
La constitución de este proyecto de Integración regional, en gran medida
contribuyó a aumentar los niveles de interdependencia entre sus socios no solo desde el
punto de vista del intercambio comercial sino también desde el momento en que facilitó el
desarrollo de proyectos conjuntos basados en el factor de la proximidad geográfica. Si
bien el foco central del proceso de integracion del Cono Sur esta puesto sobre la temática
comercial (pues aun es una unión aduanera imperfecta) se ha intentado avenzar en el
tratamiento de otros sectores. Desde la constitución del MERCOSUR en 1991, los
gobiernos que integran el pacto regional convinieron en atender una serie de temas
colaterales al intercambio comercial, en particular los relativos al área de trabajo, justicia
y educación. En efecto, el tema educativo fue puesto en relieve como un aspecto de
importancia por los países miembros para llevar adelante el proceso de constitución
comunitaria. En las reuniones previas al Tratado de Asunción y en la propia reunión
fundacional, se fue definiendo una agenda de problemas y objetivos comunes que
deberían atenderse
por medio de la constitución de un proyecto específico para tal
función: El Sector Educativo del MERCOSUR.
Seria importante en éste punto, remarcar ciertas características del proceso de
integración regional del MERCOSUR. A diferencia de otros proyectos de integración
regional, el MERCOSUR cuenta con una experiencia histórica y una base cultural común
entre los países que lo integran. Posiblemente este hecho determinó asimismo la
presencia de otro rasgo característico; desde su nacimiento el MERCOSUR intenta crear
un espacio diferenciado para el tratamiento de cuestiones educativas destinado a
solventar inconvenientes en materia de educación y mejoramiento de los standeres
educativos de la región en todos los niveles. Este sector fue creado sobre la concepción
de que la unificación, no debe ser solo económica, o política, sino también cultural,
educativa y social.
El siguiente trabajo de investigación pretende identificar y describir los contenidos
de dicho proyecto educativo del MERCOSUR así como determinar los alcances del
mismo.
Al mismo momento que el SEM intenta afianzarse como un instrumento para la
construcción de nuevos espacios para el desarrollo económico, político y cultural
fortalecedor de la identidad regional en un mundo globalizado, un importante debate en
torno a la internacionalización de la educación superior viene llevándose a cabo desde la
década de los 90's en el seno de organismo internacionales (UNESCO/OMC).
5
Cabe entonces preguntarnos: ¿Es el SEM un sector con cierta lógica propia que ha sido
capaz de generar logros y por lo tanto que contribuye con el desarrollo MERCOSUR
reforzado
desde
lo
político?
¿Como se inserta este proyecto educativo comunitario del MERCOSUR a la lógica de
este debate sobre la internacionalización de la Educación Superior?
Estos son los interrogantes que orientan a este trabajo de investigación. A fin de
dar respuestas a éstos, se tomarán en cuenta los escritos de divulgación y trabajos de
opinión de diferentes estudiosos del tema.
6
Plan de Trabajo
El siguiente es un trabajo analítico-descriptivo sobre los alcances del Proyecto
Educativo del MERCOSUR en un sistema internacional globalizado bajo patrones
neoliberales y regido por la lógica de mercado. En el mismo se utilizan herramientas
analíticas propias de la teoría de las relaciones internacionales y de la economia politica
internacional.
Con este objetivo, se ha dividido el trabajo de investigación en las siguientes secciones:
Sección I: Marco teórico que sustenta al presente trabajo de investigación.
Sección II: Evolucion histórica de la creación del SEM y estructura orgánica del mismo.
Sección III: Políticas y cursos de acción implementados por el SEM desde su creación
hasta la actualidad. Esta sección será acompañada de una conclusión parcial.
Sección IV: Panorama del Sistema Universitario en el MERCOSUR y Vinculación del
Proyecto Educativo del MERCOSUR al actual debate en torno a la internacionalización de
la Educación Superior
Sección V: Conclusiones finales.
7
Sección I
Marco Teórico
Antes de ocuparnos puntualmente de la temática
del Sector Educativo del
MERCOSUR, seria de primordial importancia definir el contexto y hacer un análisis del
sistema internacional y regional con el fin de dar cuenta del escenario en el cual el
MERCOSUR se encuentra hoy inmerso. Asi como tambien definir los conceptos que
darán sustento a este trabajo de investigación.
Nuestro sistema internacional esta guiado por el principio ordenador de la
anarquía, debido a la ausencia de un gobierno mundial capaz de imponer el orden entre
las naciones, o velar por la seguridad y el cumplimiento de las normas. Acorde a un
sistema de tales características, la política internacional esta guiada por el principio de
autoayuda.
Analizando la realidad del sistema internacional, una única teoría no nos permite
comprender la totalidad de esta realidad, el realismo por si solo, no es capaz de agotar el
análisis. Keohane, considera que el principio de autoayuda, por el cual según Waltz se
rigen los estados, no elimina la posibilidad de cooperación entre los mismos. Si bien el
sistema internacional, debido la inexistencia de una autoridad central con el monopolio
legítimo del uso de la fuerza, es anárquico, no estamos en condiciones de afirmar que
este es caótico, dada la existencia de ciertos elementos de orden que son los regímenes
internacionales. Diez de Velazco los define como “el conjunto de expectativas, normas, y
canales institucionales diseñados por los actores internacionales para reglamentar
recíprocamente sus relaciones”4.
Es así que los regimenes internacionales intentan otorgan elementos de orden a
una estructura internacional altamente compleja y anárquica. El Derecho Internacional se
presenta como un conjunto de regimenes internacionales ya que es “un sistema de
principios y normas que regula las relaciones de coexistencia y cooperación,
frecuentemente institucionalizada, además de ciertas relaciones de vocación comunitaria,
entre estados dotados de diferentes grados de desarrollo socioeconómico, de poder y
culturalmente diversos”5
4
Diez de Velazco “Instituciones de Derecho Internacional”, Edit. Tecnos, Undécima Edición, Madrid 1999.
Op.Cit.
5
8
El Derecho de la integración6, es entonces parte constitutiva de aquel conjunto
de regimenes internacionales que regulan las relaciones de cooperación y coexistencia
entre los estados.
La teoría de los Regimenes Internacionales de Stephen Krasner7 concibe el
surgimiento de normas internacionales cuya aceptación y legitimidad regule las relaciones
de los estados en el sistema internacional. La teoría señala además que bajo ciertas
condiciones los estados, y otros actores internacionales, perciben que el alcance de sus
propios objetivos se optimiza por medio de la coordinación intergubernamental para el
establecimiento de normas, reglas y procedimientos formales o informales. Como bien
afirman Keohane y Nye “las relaciones de interdependencia a menudo ocurren dentro de
redes de reglas, normas, y procedimientos que regulan los comportamientos y controlan
los efectos. Nos referimos a los conjuntos de acuerdos gubernamentales que afectan las
relaciones de interdependencia conocidos como regimenes internacionales”8
Así, a través de los acuerdos regionales que se enmarcan dentro del Derecho de
Integración, los estados del Cono Sur buscan por medio de normas y reglas asegurar
cierto orden en un sistema internacional anárquico y descentralizado.
La regionalización puede ser entendida desde las Teorías de la Integración
Supraregional. Ernst Hass, (principal exponente de la teoría neofuncionalista) define al
proceso de regionalización desde la integración política “proceso por el cual los actores
políticos de diferentes entornos nacionales son llevados a trasladar sus lealtades,
expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o
exigen la jurisdicción sobre los estados nacionales preeexistentes. El resultado final de un
proceso de integración política, es el de una nueva comunidad política, sobreimpuesta
sobre las comunidades políticas preexistentes”9. Este sería el escenario ideal y punto más
elevado de integración regional. En el caso del MERCOSUR, la naturaleza jurídica del
proceso, la necesidad de votaciones unánimes de todos los estados parte y la necesidad
de la incorporación interna del derecho derivado, logran que la soberanía de los estados
parte permanezca aun intacta.
6
Es el ordenamiento jurídico que varios estados se otorgan originariamente entre si y en forma derivada por
un sujeto de derecho creado distinto a ellos y dotado de potestades supranacionales para regular la actividad
de los estados miembros en toda materia que sea objeto de integración.
7
Krasner Stephen, “Internacional Regimes”. Cornell University Press, Ithaca 1986.
8
Keohane, Robert y Nye, Joseph “Poder e Interdependencia: La política mundial en transición” Edit. GEL.
Buenos Aires, 1988 Pág.35.
9
Hass, Ernst. “The Uniting of Europe”, Standford University Press. 1968. Pág. 16
9
La regionalización como concepto, también hace referencia al proceso de
interacción económica y social. Desde esta óptica, el término hace hincapié en procesos
económicos autónomos que llevan a niveles más altos de interdependencia económica
dentro de un área geográfica dada, más que entre esta área y el resto del mundo. La
integración regional involucra decisiones políticas especificas de los gobiernos,
designadas para reducir o remover las barreras al muto intercambio de bienes, servicios,
capital y personas.
Con respecto al flujo de personas la regionalización también puede involucrar, el
desarrollo de múltiples canales y complejas redes sociales por las que sus ideas,
actitudes políticas y modos de pensamiento se esparzan de un área a otra, lo cual a largo
plazo daría origen a una sociedad civil regional y transnacional. Esta última idea, esta
muy asociado al concepto de conciencia o identidad regional desarrollado por Andrew
Hurrel representante de la corriente del constructivismo en las relaciones internacionales
quien explica que “las regiones son hasta cierto punto subjetivamente definidas. Como
ocurre con las naciones, las regiones pueden ser vistas como comunidades imaginarias
que descansan en mapas mentales cuyas líneas resaltan ciertas características e ignoran
otras. La conciencia regional es la percepción compartida de pertenecer a una comunidad
particular, puede descansar en factores internos y a menudo definidos en términos de
cultura, historia o tradición religiosa común. También puede ser entendida en contra de
algún otro, que puede ser percibido en términos de una amenaza política, o una
competencia cultural exterior.”10
El neo-funcionalismo, considera que altos y crecientes niveles de interdependencia
pondrían en funcionamiento un sistema de cooperación que conduciría eventualmente a
la integración política. Los gobiernos tienden a la creación de instituciones de carácter
internacional con el fin de cubrir determinadas necesidades de carácter funcional, de
modo que el proceso se auto-alimenta expandiéndose (spill over) a otras áreas de la
cooperación internacional. “Los pasos iniciales de carácter parcial en el camino hacia la
integración crearían nuevos problemas que solo encontrarían solución a través de una
mayor cooperación”11. Es decir que la integración en un sector determinado necesitaría,
para convertirse en óptima, de la integración de sectores adyacentes. Por lo tanto, el
proceso de integración se reforzaría a lo largo del tiempo.
10
11
Hurrel, Andrew. “Explaining the resurgence of regionalism in World politics”. Pág. 8.
Op.Cit. Pág. 28.
10
Varias son las teorías que a lo largo de las últimas décadas intentan explicar la
aparición de “islas de cooperación” en un mundo liderado por la lucha por el poder. La
diversidad de teorías vinculadas con el fenómeno contemporáneo del regionalismo nos
permite elaborar un análisis más acabado de la realidad a la hora de explicar el
surgimiento del MERCOSUR y de un sector educativo que como régimen internacional,
acompañe al proceso de integración regional.
Ahora bien, en una aproximación al nivel regional, puede observarse un doble
proceso; mientras se busca reducir los márgenes de anarquía por medios de reaseguros
como lo son los acuerdos regionales, Sudamérica, enfrenta un gran obstáculo: la
dualidad estructural latinoamericana,
en términos de Seitz surge del hecho que
“América Latina es la región del mundo con la peor distribución del ingreso y la mayor
concentración de la riqueza. Este es un rasgo instalado desde el inicio de la conquista y la
colonización y prevalece hasta nuestros días”12. Al hablar de esta dualidad socioestructural no debemos dejar de tener en cuenta al “estado anómico” latinoamericano
que “pretende regular ámbitos sociales y modos de comportamiento que ocupa
ficticiamente y que no esta en condiciones de dominar y controlar efectivamente”13. La
contracara del proceso de globalización, es la exclusión de grandes sectores sociales que
quedan al margen de los beneficios del nuevo orden internacional. Por lo tanto este
binomio globalización-exclusión, se traduce en una condición de marginalidad que afecta
a varias regiones del planeta. En América Latina, las condiciones de vida de amplias
capas de la población se deterioran en forma creciente y no están garantizados los
derechos sociales básicos para un gran número de ciudadanos.
En este contexto, el tema que nos concierne, la educación como proyecto
comun de los paises del MERCOSUR, a traves de su sector educativo (SEM), intenta
constituirse como un regimen internacional tendiente a la superación de éstas
características coyunturales desafavorables. Aunque es un hecho que en las difíciles
circunstancias enfrentadas por los países dependientes14, insertos en esta realidad
internacional desequilibrada, y sujetos a centros económicos y de poder de notable
12
Seitz, Ana Mirka “ El MERCOSUR Político: fundamentos federales e internacionales”
Waldman, Peter. “El Estado anómico. Derecho, seguridad pública y vida cotidiana en América Latina”,
Pág.16.
14
El concepto de dependencia implica una relación de subordinación con respecto a algo o alguien, alude a
una incapacidad de los países del sur de jugar su propio juego o bien, a alterar las reglas existentes por su
posición de desigualdad dentro de la estructura de poder. La noción de dependencia hace referencia tanto al
plano político como económico, existiendo un alto grado de vinculación entre ambos. Cardoso, Fernando
Enrique y Faletto, Enzo.”Desarrollo en América Latina: Ensayo de interpretación sociológica”. Pág. 24.
13
11
influencia, el estado y el mercado, como afirma Gilpin15, interactúan para determinar la
distribución de poder y la riqueza en las relaciones internacionales.
Por lo tanto, la educación, no solo es vista desde la lógica de los paises del
subdesarrollo y en este caso, desde la visión de los países del MERCOSUR, donde la
educación y el conocimiento son percibidos como factores esenciales para crear
posibilidades de crecimiento y construir oportunidades para el mejoramiento de las
condiciones de desventaja. Sino que también existe una visión de la Educación desde los
países desarrollados, entendida como un bien de mercado más, que puede comprarse y
venderse en el mercado internacional.
Es asi que de la visión que algunos de los paises desarrollados tienen de la
educación, se desprende el concepto de regulación de la educación sostenida por los
principales organismos multilaterales economico que intentan abarcar a la problemática
del desarrollo desde sus dos dimensiones: lo social y lo económico. Se hace referncia a
organismos como la OMC y el GATT que buscan disciplinar las relaciones comerciales
internacionales y liberalizar el mercado internacional.
Ante estos problemas estructurales, y pujas de intereses tanto a nivel sistémico
como regional, agravados por una fuerte oleada globalizadora, los países del Cono Sur
buscaran ligar sus futuros en la construcción de la política de bloque: “…como respuesta
a la amenaza de una competencia amplificada, las regiones buscan operar a una escala
territorial y económico-comercial más amplia para aumentar su capacidad económica y
política”16 .
Estas acciones nos acercan al concepto de cooperación internacional que se
vincula tanto con las ideas de promoción comercial e intereses
económicos, como
también políticos y sociales. Por lo que la cooperación puede entenderse como el
conjunto de acciones por medio de las cuales se coordinan políticas o se unen esfuerzos
para alcanzar objetivos comunes en el plano internacional17. El termino cooperación esta
asociado con los beneficios mutuos que de ella deviene.
Definido el Marco Teorico sobre el cual se enmarca el presente trabajo, se
analizará al Sector Educativo del MERCOSUR y a los debates en torno a la Educación
Superior.
Gilpin, Robert. “La naturaleza de la Economía Política”, Princeton University Press. 2002.
García Delgado, Daniel. “Estado-Nación y globalización. Fortalezas y debilidades en el umbral del tercer
milenio”, Edit. Ariel. Pág. 33
17
“¿Que es la cooperación internacional?”. www.mmrree.gov.ec
15
16
12
Sección II
Evolucion Histórica del SEM
La década de los 80, desde el punto de vista económico fue una “década perdida”
que resultó poco beneficiosa para los países del Cono Sur, la crisis del modelo de Estado
benefactor, la falta de capacidad para desempeñar el conjunto de roles que había
adquirido y su imposibilidad de atender la gran cantidad de demandas que sobre él se
ejercían, llevó a que desde diferentes perspectivas se cuestionara también la pertinencia
de su papel educador. Con el inicio de la década de los 90, la educación y el conocimiento
fueron colocados nuevamente en un lugar central del debate acerca de las estrategias
para el desarrollo económico y social del los países latinoamericanos, en procura de
retomar la senda del conocimiento para mejorar los niveles de equidad a partir de la crisis
económica y la profundización de la pobreza propia de la década de los 80.
El redimensionamiento de la cuestión educativa, propició a principios de los 90 un
análisis riguroso del estado de situación de los sistemas educativos en la región18 y una
clara disposición de los gobiernos a enfrentar procesos de reforma y transformación en
los países de la región.
Entre los elementos que dificultaban la tarea educativa y que de alguna manera
resultaban comunes a todos los países de la subregion, podemos mencionar el legalismo,
el centralismo, el burocratismo y la escasa vinculación del sistema educativo con las
necesidades de la comunidad que lo alberga.
Esa distancia existente entre el ser y del deber, que frustraba posibilidades
individuales y sociales para el desarrollo personal y comunitario, motivó a los gobiernos
de la región a ponerse en acción tras la búsqueda del mejoramiento del sistema.
El primer antecedente de un proyecto de integración cultural-educativo, tuvo lugar a fines
de los 80. Las provincias Argentinas de Formosa, Chaco, Corrientes, Misiones, Entre
Ríos y Santa Fe en conjunto con los estados Brasileños de Matto Groso do Sul, Río
Grande do Sul, Paraná y Santa Catarina llevaron a acabo un proceso de integración
regional cuyo marco jurídico internacional era el Protocolo Nº 23 Regional Fronterizo. En
lo referente a los aspectos culturales se decidió la construcción de una comisión cultural
18
El enfoque con el que se abordó la problemática educativa en los paises del MERCOSUR fue delimitado
por el documento “Educación y conocimiento, eje de la transformación productiva con equidad” publicado
por la CEPAL/UNESCO en 1992.
13
regional, que tendría por objetivo el intercambio de profesores en la región y la creación
de la Asociación de Integración Regional (ADIRU). Aunque este proyecto constituía un
acuerdo bilateral que solo incluía a las provincias del noreste argentino y del sur brasileño,
significó igualmente un importante antecedente.
Durante la firma del Tratado de Asunción, el problema de la integración educativa,
se incorporó de modo apenas implícito, parcial e indirecto, al establecerse el compromiso
de apuntar a un mercado común caracterizado por la libre circulación de bienes, servicios,
y factores productivos, estos últimos incluyen tanto a capitales como a personas y entre
estas mano de obra, profesionales y estudiantes.
En esta sección, se pretende hacer un recorrido por el conjunto de reuniones y
acuerdos firmados por los ministros de educación en el marco del MERCOSUR que
llevarían a la creación del SEM:
En el mes de Abril de 1991 se realizó en Buenos Aires un encuentro de Técnicos,
responsables y Ministros de los países del Cono Sur, sobre Descentralización Educativa,
organizado por la OEI19 y el Ministerio de Cultura y Educación de la Republica Argentina,
el cual posibilitó el desarrollo de conversaciones informales acerca de la conveniencia de
acompañar el proceso de integración económica iniciado entre los cuatro países, con la
incorporación de las dimensiones culturales y educativas.
En mayo de 1991, en el marco del “Encuentro Internacional de Educación,
Alfabetización y Ciudadanía” realizado en Brasilia, organizado por el Ministerio de
Educación de la Republica Federativa del Brasil, con la participación de Ministros,
Subsecretarios y responsables del área de Cooperación Internacional, se avanzó en la
determinación de los mecanismo y tiempos para formalizar la iniciativa de un acuerdo
Cultural y Educativo en el contexto del MERCOSUR.
En Julio de 1991 se concretó la Reunión preparatoria del MERCOSUR Cultural y
Educativo, en la ciudad de Asunción del Paraguay, auspiciado por la OEI, OEA, OREALCUNESCO, CINTERPLAN. En la misma participaron responsables técnicos y los ministros
de cada uno de los países miembros y se elaboró una propuesta de Acuerdo para la
revisión y posterior firma por parte de los Ministros de Educación.
En Noviembre de ese mismo año hubo una nueva reunión, esta vez en la ciudad
de San Pablo, para articular los comentarios y reacciones que había suscitado en cada
uno de los países la propuesta del Acuerdo.
19
Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura
14
La revalorización del derecho a la educación, no podría dejar de influir en el
proceso de integración regional. El 13 de Diciembre de 1991 los ministros de educación
de los países signatarios tomando en cuenta los principios y objetivos del Tratado de
Asunción suscribieron el Protocolo de Intenciones20 el cual dio origen al SEM
reconociendo
la
herencia
cultural
común
de
los
pueblos
latinoamericanos
y
particularmente del MERCOSUR. El texto fija tres grandes áreas: formación de conciencia
ciudadana favorable al proceso de integración; capacitación de los recursos humanos
para contribuir al desarrollo; armonización de los sistemas educativos.
En este encuentro se propuso al Consejo del Mercado Común el reconocimiento
del área Educativa como sector específico en el MERCOSUR.
En la Reunión entre el Consejo del Mercado Común y el Grupo del Mercado
Común en Brasilia entre los días 15 y 17 de Diciembre de 1991, se decidió crear la
Reunión de Ministros para el tratamiento de los asuntos vinculados al Tratado en las
respectivas tareas de competencia. En forma especifica, y haciéndose eco de las
recomendaciones realizadas por
el Protocolo de Intenciones del área Educativa, el
Consejo resolvió la creación de la Reunión de Ministros de Educación con la función de
proponer al Consejo, a través del Grupo Mercado Común, las medidas tendientes a
coordinar las políticas educativas de los estados miembros.
A partir de Enero de 1992, se inició la Coordinación de actividades por parte de la
República Argentina, que tenía como objetivo fundamental llegar a la elaboración de un
programa para los años de transición hasta la puesta en marcha definitiva del Tratado de
Asuncion.
En Febrero de 1992, se realizó la primera Reunión del Comité Coordinador
Regional, en la ciudad de Buenos Aires para definir los lineamientos generales del Plan
1992-1994, para el sector educativo en el contexto del MERCOSUR, la metodología de
trabajo y la agenda del primer semestre de aplicación al Tratado.
En Abril, tuvo lugar la segunda Reunión del Comité Coordinador Regional para la
elaboración de la propuesta del Plan Trienal y la consideración de proyectos de desarrollo
educativo regional.
En Junio de 1992, se realizó la Reunión de Ministros de Educación que aprobó el
Plan trienal para el sector educación del MERCOSUR.
Con el primer plan trienal se establecen los cursos de acción iniciales del SEM y queda
inaugurado este nuevo proyecto del MERCOSUR que pretende dar el primer paso con
20
Ver Anexo 1.
15
el fin promover la construcción de espacios de entendimiento propicios para el desarrollo
de políticas educativas a nivel regional. Será analizado a posteriori en la Seccion III de
este trabajo, el desarrollo de SEM desde su creación hasta la actualidad.
Ahora bien, ¿como se estructura el SEM? La actual estructura del SEM surge
como resultado de un acuerdo entre los Ministros de Educación del MERCOSUR en la
XXI Reunión de Ministros realizada en Punta del Este en Septiembre de 2001 “y aprobada
por el Consejo del Mercado Común en su decisión Nº 15/01”21
El instrumento oficial que establece las estrategias es, en su instancia máxima de decisión
para el sector, la Reunión de Ministros de Educación.
La Reunión de Ministros, para la discusión y elaboración de proyectos, programas,
y actividades cuenta con la asistencia de un Comité Coordinador Regional, constituido
por miembros políticos y técnicos de los respectivos estados parte “y encargado de
proponer políticas de integración y cooperación en el ámbito de la educación”22, siendo
así el órgano coordinador. Este organismo para el cumplimiento de sus funciones, recibe
los aportes tres Comisiones Regionales Coordinadoras de Área “que tienen a su cargo
la tarea de asesoramiento al Comité Coordinador Regional en la definición de las
estrategias del SEM y de proponer mecanismos para la implementación de los objetivos y
lineamientos de acción definidos en el Plan de acción del sector”23. Así es como puede
registrarse la existencia de Comisiones Técnicas especificas
que son los órganos
operativos de las áreas de Educación Básica, Educación Superior, Educación
Tecnológica, integradas por técnicos de los cuatro países que, paralelamente a su tarea
especifica, conforman asimismo un elemento de vinculación con las demandas y
expectativas del espacio en que desarrollan su labor.
De forma semestral y rotativa por orden alfabético cada estado parte integrante del
MERCOSUR ocupa la Secretaria Pro- Témpore, encargada del diligenciamiento y
operatoria del proyecto.
La metodología de trabajo del SEM es orientada por medio de la elaboración y
ejecución de proyectos con objetivos y plazos previamente definidos. Para la elaboración
e implementación de esos proyectos, se convocan a Grupos Gestores de Proyectos
(GGP) que son “instancias temporales especificas convocadas ad hoc por el Comité
21
En www.me.gov.ar/dnci
“Estructura del MERCOSUR educativo” Sector Educativo del MERCOSUR
http://mercosul.mec.gov.br/ASP/Estru_Mercosul/estruturaPortu.asp
23
Op.Cit
22
16
Coordinador Regional por iniciativa propia o por sugerencia de las Comisiones Regionales
Coordinadoras de Área para elaborar perfiles y desarrollar los proyectos aprobados”24
El Sistema de Información y Comunicación “es el encargado de cumplir con la
necesidad de comunicación, información y gestión de conocimiento para el trabajo
cooperativo del SEM”25.
Fuente: Sitio Oficial MERCOSUR: http://mercosul.mec.gov.br
El SEM intenta presentarse como la oportunidad para avanzar hacia un regimen
internacional educativo. Pero en estos 15 años de existencia del sector, ¿es el SEM un
área con cierta lógica propia que ha sido este capaz de moldear una nueva estrategia de
educación para la región, tendiente a forjar una conciencia colectiva fortalecedora de la
identidad cultural y del MERCOSUR como proyecto político? ¿O es más bien estamos
ante la presencia de un sector relegado a las circunstancias políticas y económicas dentro
de las que evoluciona el MERCOSUR y por lo tanto su accionar esta condicionado? Es en
esta dirección que se pretende avanzar en este trabajo, intentado responder a estos
interrogantes.
24
25
Op. cit
Op. cit
17
Sección III
Los logros del SEM: Desde su creación hasta la actualidad
A fin de dar respuesta a los interrogantes planteados, debemos remitirnos a los
orígenes del SEM. El protocolo de Intenciones firmado durante la reunión de ministros de
los cuatro países el día 13 de Diciembre de 1991, es el instrumento que da origen al SEM
como un sector que surge como derecho derivado26 emanado del Consejo del Mercado
Común.
A partir de 1992 se comenzó a desarrollar la dinámica de las reuniones del sector,
por medio de las Reuniones de las Comisiones Técnicas, las Reuniones del Comité
Coordinador Regional, y las Reuniones de Ministros de educación.
A fin de poder hacer una lectura más organizada del trabajo desarrollado por este
sector del MERCOSUR, la trayectoria del SEM puede ser dividida en tres etapas: una
que abarca desde el año 1991 hasta el 1995, una segunda etapa desde 1996 hasta el año
2000 y finalmente una última que se extiende desde el 2001 hasta la actualidad. Es
importante aclarar que la tarea desarrollada por el SEM en estos 15 años de existencia
fue implementada por medio de un conjunto de planes estratégicos encaminados a
intentar construir un espacio regional educativo tendiente a favorecer el proceso de
integración. “La integración constituye un proceso mucho más abarcador y profundo que
su dimensión económica. La dimensión cultural provee las bases simbólicas del proyecto,
mucho más si se aspira a alcanzar estadíos superiores de integración”27.
Antes de comenzar el análisis de cada uno de los ciclos antes mencionadotes, es
importante tener en claro que la interdependencia asimétrica que se desprende de la
globalización, originó nuevas relaciones para los países periféricos, entre ellos los países
del MERCOSUR. Esta situación hizo que la experiencia de la integración, combinara
períodos prósperos con períodos de estancamiento. A continuación se analizarán los tres
ciclos bajo la luz de los avances y retrocesos logrados en el sector económico-comercial
de la asociación entre los países:
26
Es aquel derecho constituido por las normas emanadas de los órganos que integran la estructura
institucional del MERCOSUR.
27
Moneta, Carlos “Identidades y políticas culturales en procesos de globalización e integración regional”
América Latina 2020 FLACSO/UNESCO, 2000. Pág.333.
18
Primera Etapa (1991-1995): Etapa de creación del SEM
Este primera etapa se extiende desde la firma del Protocolo de Intensiones firmado
en 1991 por los Ministros de Educación de los cuatro países miembros del MERCOSUR,
hasta el “Seminario de Reflexión Estratégica de San Rafael” en la provincia de Mendoza,
Argentina.
La etapa de creación del SEM coincide con lo que Roberto Bouzas denomina
“período de transición” hacia la unión aduanera del MERCOSUR. En este período hubo
un aumento de la interdependencia económica entre los países miembros pues se
evidenció un crecimiento acelerado en los intercambios comerciales a nivel regional. “En
un período de apenas cuatro años, la tasa de participación de las exportaciones
intrarregionales
en el PBI regional creció más de un 60% al igual que el indice de
regionalización del comercio”28.
El MERCOSUR parecía avanzar con pasos firmes, en este período de transición,
los compromisos asumidos al firmar el Tratado de Asunción iban cumpliéndose
progresivamente: “En apenas cuatro años, el MERCOSUR avanzó más en la liberación
del comercio intrarregional que en las tres décadas anteriores. En Enero de 1995 más del
85% de los flujos de comercio intrarregional se beneficiaban del arancel cero”.
Esto se debió, en parte, al hecho de que existieron ciertas variables de contexto que
permitieron avances en ésta dirección. En éste período, los socios mostraron preferencias
congruentes en materia de política macroeconómicas, sobre todo en el plano comercial.
“La agenda de negociaciones estuvo dominada por la eliminación de los aranceles y otras
barreras fronterizas al comercio”29 .
En el contexto internacional la existencia de un ambiente externo favorable fue
otra de las variables contextuales que permitieron avances en el proceso de integración
regional desde el punto de vista de la interdependencia económica. Luego de una década
perdida por la crisis de la deuda, “la gran liquidez en los mercados financieros
internacionales relajó la restricción de financiamiento externo, facilitando el crecimiento de
las economías…y estimulando un mayor involucramiento e inversión de energías políticas
en el proceso de integración regional”30.
28
Bouzas, Roberto“El Mercosur 10 años después. ¿Proceso de aprendizaje o Deja Vu?” Desarrollo
Económico, vol. 41, Nº 162 .Julio - Septiembre 2001. Pág. 181.
29
Op. Cit. Pág. 182
30
Op. Cit
19
A pesar de estos avances, el objetivo de la remoción de las barreras no
arancelarias no llegó a cumplirse dentro de este período, lo cual impedió que el
MERCOSUR se constituyera como unión aduanera para 1995.
En términos de Rosencrance, los procesos de integración parten de un estímulo
muy particular: la tendencia comercial31. Así, la apertura de las relaciones en el campo
económico-comercial hizo que los logros a nivel social cobraran un importante valor,
poniendo fin a una extensa tradición de aislamiento y desinterés mutuo. “Los sectores
estatales tomaron nota de esta creciente realidad, principalmente porque era un asunto
vinculado a las identidades y a los valores sociales. En forma simultanea, estos actores
también creían que había llegado el momento para construir una lógica cultural del
MERCOSUR. ”32
Entonces, cabe en este momento preguntarnos: ¿Que era lo que sucedía en
materia educativa a nivel regional en este mismo período de tiempo?
En 1991 y en Mayo de 1992 se comenzaron a advertir movimientos que intentaban
abordar otras áreas distintas de las económico-comerciales. Una serie de reuniones entre
técnicos y ministros de educación del conos sur en Buenos Aires (Marzo 1991),
Montevideo (Julio 1991) y Brasilia (Julio 1993) trataban de analizar el rol que debería
desempeñar la educación en las estrategias de desarrollo en los países del MERCOSUR.
El 13 de Diciembre de 1991, en Brasilia, los ministros de educación de los países
miembros firman el Protocolo de Intensiones. Por resolución del Consejo del Mercado
Común se creo la Reunión de los Ministros de Educación.
En este mismo período, se dio origen al Comité Coordinador Regional, integrado
por representantes de las Comisiones Nacionales Educativas para la integración, con el
fin de asesorar a la Reunión de Ministros y elaborar proyectos para el desarrollo educativo
en la subregion.
La reunión realizada en Buenos Aires en Junio de 1992 destacaba en su acta que
“la educación debe acompañar los procesos de integración regional para afrontar como
bloque geocultural los desafíos planteados por la transformación educativa, los avances
científico-tecnológicos y la consolidación de la democracia”33
31
Rosencrance, Richard “La expansión del estado comercial”. Comercio y Conquista en el mundo moderno.
Madrid, 1987.
32
Lampert, Ernani. “Educación y Mercosur: desafíos y perspectivas” Revista de la Facultad de Educación,
Sao Paulo, USP, 24, 1998. Pág.2.
33
Recondo, Gregorio “El MERCOSUR y la Cultura”, Pág. 102.
20
La aprobación del Primer Plan Trienal para el Sector Educativo en el MERCOSUR en
Mendoza en Junio de 1992 estableció tres programas principales tendientes a:
I)
La formación de una conciencia ciudadana favorable al proceso de integración.
II)
Capacitación de Recursos Humanos para contribuir al desarrollo.
III)
Compatibilización y armonización de los sistemas educativos.
Veamos ahora el contenido de estos programas y los objetivos que se perseguian a
traves de su activación:
I) La formación de una conciencia ciudadana favorables al proceso de integración
Este programa fue constituido por dos subprogramas orientados a la formación de una
conciencia ciudadana favorables al proceso de integración.
Subprograma 1: “Información y reflexión sobre el impacto del proceso de integración del
MERCOSUR”.
El objetivo que se pretendía alcanzar con la creación de éste subprograma fue
la
promoción del conocimiento de la integración difundiendo esta información en los
diferentes niveles educativos., por medio de seminarios, conferencias y paneles de
reflexión sobre temas vinculados al MERCOSUR.
Subprograma 2: “Aprendizaje de los idiomas oficiales del MERCOSUR”.
El objetivo buscado que dio origen a este subprograma, fue lograr la implementación de
la enseñanza del portugués y el español en las instituciones educativas, introduciéndolos
en los programas de estudio de los países miembro formando y capacitando docentes
para alcanzar tal objetivo.
II) Capacitación de Recursos Humanos para contribuir al desarrollo
Este programa fue a su vez constituido por cuatro subprogramas tendientes a capacitar
recursos humanos a fin de contribuir al desarrollo.
Subprograma 1: “Educación Básica y Media”
El objetivo de éste subprograma buscaba promover estrategias para el desarrollo de la
enseñanza básica y media destinadas a favorecer la preparación de la población para el
ejercicio de la ciudadanía y el desempeño productivo en el contexto del MERCOSUR por
medio del relevamiento de programas de enseñanza básica y media para su final
actualización, y actividades nacionales y regionales de capacitación docente.
Subprograma 2: “Formación técnico-profesional”
21
El objetivo perseguido consistió en establecer políticas y estrategias para la formación
técnico profesional, a partir de la determinación de las áreas más dinámicas de la
economía en un mercado ampliado. Así se procuraba vincular la educación a la
producción.
Subprograma 3: “Formación y capacitación de recursos humanos de alto nivel”
Por medio de este subprograma se buscó promover políticas y estrategias para la
formación y capacitación de recursos humanos de alto nivel para las áreas de mayor
impacto del MERCOSUR estos últimos serian determinados por medio de estudios de los
grupos de trabajo. Se implementarían políticas de cooperación entre las instituciones de
educación superior de los países miembros.
Subprograma 4: “Investigación y posgrado”
Se procuraba promover la formación de bases de conocimientos científicos, recursos
humanos e infraestructura institucional de apoyo al proceso de toma de decisiones del
MERCOSUR.
III) Compatibilización y armonización de los sistemas educativos
Este programa fue constituído por dos subprogramas:
Subprograma 1: “Armonización académica, jurídica y administrativa”
El objetivo fue promover mecanismos jurídicos, administrativos y académicos que
posibiliten la compatibilidad de los sistemas educativos. Los medios para alcanzar éste
objetivo consistirían en un relevamiento de información del estado de los sistemas
educativo en ese momento y de los programas de estudio. Así como acuerdos y
convenios educativos existentes que regularan las relaciones entre los países miembros e
instituciones.
Subprograma 2: “Sistema de información”
El objetivo de este sistema seria crear una red que posibilite conocer los datos educativos
relevantes de los países miembros y facilitar el acceso al conocimiento disponible sobre
mecanismos de trabajo y sectores de actividad. Para ellos se crearía una base de datos y
una red de comunicación.
Los avances y logros más importantes de esta primera etapa se evidenciaron en el
marco de las reuniones de Ministros de Educación. Los cuatro ministros aprobaron en
1994 el “Protocolo de Integración Educativa y Reconocimiento de Certificados, Títulos y
22
Estudios de Nivel Primario y Medio no Técnico”34, que otorga validez a los certificados
expedidos por las instituciones oficialmente reconocidas en cada uno de los países
firmantes del Tratado de Asunción. En el nivel Medio técnico se consensuaron criterios
para definir un sistema de equivalencias y otro de revalidas de títulos y diplomas a través
del “Protocolo de Integración Educativa, Revalidación de Diplomas, Certificados, Títulos
de Reconocimiento de Estudios de Nivel Medio Técnico”35 de 1995.
El fin de este período está marcado por el Seminario de Reflexión Estratégica de
San Rafael, Mendoza. En este seminario quedó explicitado que la calidad educativa que
se persigue debe atender los desafíos de la afirmación de las identidades, y la
democratización en un contexto de integración regional.
Sería interesante destacar que las actividades de las comisiones y grupos de
trabajo constituídos en función del Plan Trienal fueron continuas desde la firma de este
instrumento, así como las reuniones del grupo ministerial y el Comité Coordinador. Sin
embargo, el programa de tres años tuvo que ser prorrogado en 1994 por un período igual,
(siendo sucesivamente prorrogado hasta Junio de 1998) en vista de que los avances
logrados eran concebidos más como una plataforma inicial que daba lugar aun desarrollo
de la agenda en vez de su agotamiento.
Segunda Etapa (1996-2000): Etapa de revisión del SEM
La segunda etapa abarca el intervalo temporal que comienza con la aprobación y
firma por parte de los Ministros de Educación de los países miembros del documento
MERCOSUR 2000 en 1996 y finaliza con el “Seminario de San Pedro de Timote”
realizado en agosto de 2000.
Durante este período de tiempo, a pesar que la inversión y el comercio siguieron
creciendo, el desempeño del MERCOSUR se caracterizó por fuertes contrastes: “se
combinaron un aumento sostenido de la interdependencia económica, una brecha
creciente entre los compromisos adoptados y su implementación efectiva y un clima de
politización negativa”36.
Esto nos permite entrever
un MERCOSUR donde la
interdependencia queda circunscripta casi exclusivamente al sector privado. Al mismo
tiempo “la agenda de negociación de políticas públicas quedaba relegada a un segundo
34
Ver Anexo 2
Ver Anexo 3.
36
Bouzas, Roberto “El MERCOSUR 10 años después. ¿Proceso de aprendizaje o Deja Vu?” Desarrollo
Económico, vol. 41, Nº 162 .Julio - Septiembre 2001, Pág. 183.
35
23
plano o incluso carecía de importancia. Durante este período, comenzaron a acumularse
una cantidad creciente de asuntos pendientes que acabaron minando severamente su
credibilidad”37.
La aplicación de las políticas comerciales no estaba guiada por una lógica
homogénea, sino que se autorizaban excepciones al Arancel Externo Común y el código
aduanero no entró en vigencia. Los procedimientos aduaneros aplicados no eran
homogéneos.
A partir de 1998, el comercio intraregional se contrajo, reduciéndose la
interdependencia existente hasta ese momento. Desde este momento a su vez se agravo
la tendencia antes señalada con referencia a la brecha de implementación de las
decisiones, minando la credibilidad en los procesos de toma de decisión de MERCOSUR.
En cuanto al sistema internacional, el ambiente externo de mediado de los 90
no fue el más propicio para el avance del MERCOSUR: “el acceso a los mercados
internacionales se deterioró sensiblemente después de la crisis de México en diciembre
de 1994, agravándose aun más después de la crisis del este asiático en 1997 y el default
en Rusia en 1998”38. La dificultad de recibir financiamiento externo puso en evidencia la
debilidad de las economías de los países de la subregion afectando su desempeño.
El año 1998 marca un punto de inflexión. Hasta entonces el crecimiento del
comercio y la inversión en el MERCOSUR mostraban un crecimiento continuo y acelerado
a pesar de la acumulación de ciertos asuntos a los que no se dio curso y que de alguna
manera tiraban la credibilidad del proceso de integración por la borda. Pero el período
posterior a 1998 fue un período de recesión en el MERCOSUR donde la interdependencia
económica
se
redujo
drásticamente,
esto,
“como
resultado
de
condiciones
macroeconomías adversas, pero también de decisiones políticas. Por una parte la
prolongada recesión económica que se instaló en Argentina en 1998
y el lento
crecimiento que siguió a la devaluación del real en Brasil afectaron negativamente los
intercambios”39.
¿Que era lo que acontecía en materia educativa en este mismo período?
En materia educativa desde el SEM, la firma del Documento MERCOSUR 2000 se
presenta como el “instrumento emergente de las reflexiones del Seminario de San Rafael
de 1996, que señala como desafíos: reafirmar la identidad cultural, alcanzar la
37
Op. Cit.
Op. Cit.
39
“Interdependencias y políticas macroeconómicas en el MERCOSUR: algunas reflexiones” Ensayos sobre
la inserción regional de Argentina. Documento de Trabajo Nº 81(CEPAL).
38
24
transformación productiva con equidad y fortalecer la democracia en el marco de la
integración”40. Este documento establece la primer parte del Plan Trienal 1996-2000.
En este documento se define una perspectiva de desarrollo más amplia que la
contenida en el primer Plan Trienal aunque reiterando los compromisos ya acordados. El
MERCOSUR 2000 determina la necesidad de ejecutar políticas de impacto directo sobre
los sistemas educativos, comprometiendo acciones combinadas, dirigidas a la elaboración
de “grandes proyectos unitarios”41. Se indicaron como áreas primordiales para desarrollar
en el período 1996-2000 las siguientes:
I) Renovación Educativa:
El objetivo de esta área era el de incorporar la perspectiva regional a la cultura de las
instituciones y a la transformación de los sistemas de educación, formar agentes
educativos, buscando el mejoramiento de la calidad de aprendizaje.
Las líneas de acción que se propusieron fueron:
-Relevar, analizar y difundir las experiencias renovadoras que se realizan en los países
del MERCOSUR.
-Intercambiar los agentes educativos de todos los niveles.
-Desarrollar acciones formativas en este campo.
Se presentaron proyectos operativos como el “Proyecto de Formación de Administradores
de la Educación”, el “Proyecto de Innovación en la Gestión de las Instituciones
Educativas” y el “Proyecto de Experiencias Innovadoras para la Formación inicial y
Continua de Agentes Educativos para la Enseñanza Fundamental”42.
II) Evaluación Educativa:
Se pretendía establecer parámetros regionales para las materias y cursos de modo de
facilitar el reconocimiento de estudios y la identificación de las áreas de excelencia. Así
como garantizar a los actores la calidad de la educación impartida en cada nivel del
sistema educativo, medida a través de dimensiones claves como la pertinencia, la
equidad y la eficiencia.
III) Cooperación Universitaria
Fortalecer la actividad universitaria en la región, impulsando la generación de nuevos
conocimientos y la formación de recursos humanos en el marco de la integración regional.
40
“El proyecto educativo del MERCOSUR” Plataforma educativa MERCOSUR www.fundses.org.ar
Miranda, Roberto “O projeto Educativo do Mercosul”. Revista Teias, Universidade do Rio de Janeiro, Pág.
99.
42
Recondo, Gregorio. “MERCOSUR la dimensión Cultural de la Integración”. Pág. 103.
41
25
IV) Sistemas de Información
Consolidar e integrar el sistema de información en educación de los países miembros
para colocar a disposición del público en general, vía Internet, datos sobre la educación
en la región y sobre el SEM.
V) Educación y trabajo
Definir competencias básicas y de trabajos comunes a los países miembros.
Promover una mayor vinculación entre los sistemas de formación y el mundo del trabajo.
Las dos primeras áreas de, Renovación y Evaluación Educativa tendían a
incorporar la dimensión regional a las curriculas nacionales a través de tareas como la
enseñanza de historia y geografía regional. La “Iniciativa de Montevideo” con origen en la
XIII Reunión de Ministros de Educación del MERCOSUR
en Diciembre de 1997,
intentaba centralizar la educación para una política educativa colectiva con el fin de
desarrollar la identidad regional, uno de los desafíos primordiales de la integración, sin
embargo las resoluciones y acuerdos efectivamente implementados para avanzar en esta
dirección fueron escasos.
Ya en la XII Reunión de Ministros de Educación, celebrada en Asunción en Junio
de 1997 con el fin de continuar profundizando el proceso de integración educativa se
había solicitado a las respectivas cancillerías que tomasen las medidas necesarias para la
promulgación y ratificación de los protocolos acordados en el contexto del Sector
Educativo del MERCOSUR.
Solo dos acuerdos fueron aprobados por los Ministros de Educación durante esta
etapa ambos vinculado a la tercer área de Cooperación Universitaria: el “Protocolo de
Integración educativa para el seguimiento de estudios de Postgrado en las Universidades
de los Países Miembros del MERCOSUR”43 de 1996 y posteriormente en Junio de 1998
“Memorando de Entendimiento” sobre la implementación de un mecanismo experimental
de aceptación de cursos para el reconocimiento de títulos de grado universitario en los
países del MERCOSUR
44
. Vemos como en esta etapa los avances fueron modestos,
pues se limitaron a la aprobación de protocolos que no fueron ratificados ni puestos en
marcha efectivamente hasta la etapa posterior. Adicionalmente, no se continuó
avanzando sobre temas como la educación basica o media, todavía en una etapa
preliminar de desarrollo sino que se decidió trabajar sobre temáticas de Educación
Superior sin afianzar los estadios educativos anteriores.
43
44
Ver Anexo 4.
Ver Anexo 5.
26
Tercera Etapa (2001-actualidad): La actualidad en el SEM
La tercera y última etapa comienza con la aprobación del “Tercer Plan Estratégico
2001-2005” en la XX Reunión de Ministros de Educación en la ciudad de Asunción del
Paraguay en Junio de 2001. El nuevo plan constituye el primer ejemplo de una nueva
lógica de planes quinquenales en los cuales los objetivos a alcanzar se fijan a 5 años.
Este período se caracteriza por el derrumbe del sistema económico argentino de
2000-2001, luego de la prolongada recesión económica que se había instalado en éste
país desde 1998 y el lento crecimiento que siguió a la devaluación del real en Brasil en
1999. El fenómeno se produjo en el contexto de una economía mundial de escaso
dinamismo, con fuertes dificultades para retomar el ritmo de crecimiento de los años
noventa y, particularmente, con escasos flujos de liquidez hacia los mercados
emergentes, particularmente hacia las principales economías de la subregión.
La crisis Argentina, por efecto derrame repercutió al Uruguay, ambos paises
sufrieron una dura crisis en sus sistemas financieros que se traslado a todo el sistema
económico, mientras que en el Paraguay y Brasil el impacto fue menor.
Como consecuencia a nivel regional, durante este período “los conflictos
comerciales se multiplicaron, la devaluación del real aumentó la inclinación de los
gobiernos de los otros países a hacerse eco de los reclamos privados y se ingreso en una
fase de desentendimiento y confrontación. El agravamiento de la situación económica en
la Argentina durante 2000-2001 incrementó la demanda por flexibilidad, debilitando aun
más los mecanismos de toma de decisiones e implementación en el MERCOSUR”45
La crisis económica que se vivía en el MERCOSUR perece contrastar en éste
caso con las acciones tomadas por el SEM en materia educativa. En el marco de esta
crisis regional y a diez años de la creación del MERCOSUR, el Sector Educativo del
MERCOSUR pretendia asumir con más firmeza que nunca el compromiso de garantizar
“el derecho a la educación siendo el elemento clave para la superación de la pobreza,
para la movilidad social, económica y el desarrollo”46.
Se implementaron en este período una serie de estrategias a través de un plan de
acción orientado al desarrollo de tres áreas fundamentales:
45
46
Bouzas, Roberto. Op. Cit. Pág.185.
“Plan estratégico 2001-2005”. XX Reunión de Ministros de Educación. Junio de 2001.
27
I) Educación Básica
En esta área, se pretende revertir el fracaso escolar que afecta particularmente a los
primeros años de escolaridad. Así como también la incorporación efectiva de grupos
vulnerables como niños y niñas con necesidades especiales de aprendizaje, en
situaciones de pobreza, grupos indígenas, y otros sectores sociales en situación de
marginalidad social, cultural y económica.
Para ello se establecen dos bloques temáticos con el fin de orientar los proyectos
correspondientes a la educación básica:
Bloque Temático 1: El Aprendizaje como proceso cultural.
Lengua, Historia, Geografía, Cultura y nuevas tecnologías. La incorporación de proyectos
y actividades relativas a la enseñanza de las lenguas, de la historia, de la geografía del
MERCOSUR.
Bloque Temático 2: Mejoramiento de la calidad de la educación.
Este mejoramiento busca contextualizarse a situaciones particulares en cada país y
región mediante la flexibilidad y pertinencia curricular.
II) Educación Tecnológica
Esta área procura a atender los desafíos planteados por los avances científicostecnológicos, las transformaciones productivas y la necesidad de una educación continua
y de calidad.
Para lograr tales objetivos de establecen los bloques temáticos de: Educación técnicoprofesional ante las transformaciones en el sector productivo, El nuevo rol docente en la
educación técnico-profesional.
III) Educación Superior
En el ámbito de la ES se plantea, la conformación de un espacio académico regional, el
mejoramiento de su calidad, y la formación de recursos humanos. Las actividades se
desarrollaron en tres bloques temáticos:
Bloque Temático 1: Acreditación
Por medio de un sistema de acreditación de carreras como mecanismo de reconocimiento
de títulos de grado se busca facilitar la movilidad en la región, estimular los procesos de
evaluación con el fin de elevar la calidad educativa y favorecer la comparabilidad de los
procesos de formación en términos de calidad académica. Para esto se implementó el
28
MEXA (Mecanismo Experimental de Acreditación para carreras de grado). Este
mecanismo en particular será analizado a continuacion pues se presenta como un bloque
temático de gran relevancia para evidenciar los logros en el area de la Educación
Superior.
Bloque Temático 2: Movilidad.
La construcción de un espacio común regional en la educación superior tiene uno de sus
pilares en el desarrollo de programas de movilidad. Este programa abarca proyectos y
acciones de gestión académica e institucional, movilidad estudiantil, sistema de
transferencia de créditos e intercambio de docentes e investigadores.
Bloque Temático 3: Cooperación Interinstitucional.
Los actores centrales del proceso de integración regional en materia de educación
superior son las propias universidades. El énfasis esta puesto en acciones conjuntas para
el desarrollo de programas de grado y postgrado y programas de investigación conjunta.
El Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras de Grado (MEXA)
Los avances más significativos se evidenciaron en la implementación y puesta en
marcha del MEXA (2002) en el area de Educación Superior. La necesidad de iniciar el
diseño de un sistema de reconocimiento de títulos de grado indujo a los Ministros de
Educación del MERCOSUR a constituir un grupo de trabajo ad hoc con la misión
especifica de llevar a cabo esa tarea. Para ellos se creo el “Grupo de Trabajo de
Especialistas en Acreditación y Evaluación de la Educación Superior” (GTEAE) en 1997.
El Memorando de Entendimiento firmado en 1998, asentó las bases para la
implementación de este mecanismo experimental para el reconocimiento de Títulos de
Grado Universitario en los países del MERCOSUR, Bolivia y Chile. Al ser revisado en
Junio de 2002 por la Reunión de Ministros de Educación se propuso que todos los países
miembros tuvieran constituida la Agencia Nacional de Acreditación que evaluara y
acreditara carreras o programas de grado.
La iniciativa impulsaba desarrollar un mecanismo experimental en tres carreras
seleccionadas de acuerdo al Memorando de Entendimiento, selección que recayó en las
carreras de Agronomía, Ingeniería y Medicina. La selección de estas tres carreras
estuvo influida tanto por interés puntual de los países miembros (ya que estaban
realizando evaluaciones nacionales en esas mismas áreas), como por tratarse de
propuestas académicas que están presentes en todos los países.
29
Por cada una de las carreras intervinientes, se crearon tres comisiones, las cuales
realizaron un intenso trabajo entre 1991 y 2002 en la definición de elementos que
sirvieran como base a todo el proceso. La elaboración de estos estándares de calidad
fueron el insumo indispensable para que el resto de las actividades pudieran
desarrollarse. Aunque los tiempos estipulados se fueron modificando permanentemente a
medida que la realidad indicaba que lo planificado no era posible de realizar al ritmo
previsto.
El mecanismo experimental se sostiene sobre una estructura institucional que
involucra tres instancias de gobierno y gestión:
La Reunión de Ministros de Educación (RME)
Como ya describimos con anterioridad este es el órgano supremo del SEM
responsable de las políticas que se fijen en el sector y de tomar las decisiones
fundamentales para la puesta en marcha del mecanismo experimental así como de
adoptar las resoluciones finales
La Reunión de Agencias Nacionales de Acreditación (RANA)
Es una instancia intermedia que se ubica entre la Reunión de Ministros de
Educación y las de las Agencias Nacionales de Acreditación con el objetivo de facilitar
proyectos de monitoreo y cooperación entre ellas.
Estos encuentros buscan mantener un monitoreo regular de la implementación del
mecanismo experimental en cada uno de los países, especialmente en la formación de los
pares evaluadores, creando y manteniendo un registro de evaluadores para la región.47
Las Agencias Nacionales de Acreditación (ANA)
Las agencias son quienes conducen el proceso de acreditación en cada uno de los
países. Según lo dispuesto en Memorando de Entendimiento, debe tratarse de una
persona de derecho publico, reconocida de conformidad con las disposiciones legales y
constitucionales vigentes en el país de origen, tener carácter pluripersonal
en su
conformación, garantizar en su integración la idoneidad de sus miembros y la autonomía
47
Romero, Carlos y William, Claudio “Aprendizajes del proceso de Acreditación MERCOSUR”
.IESALC/UNESCO. 2006. Pág. 6.
30
de las decisiones y ser designada por el Estado Parte al que representa ante la Reunión
de Ministros de Educación.
Ahora bien, ¿Qué significado tiene la acreditación y cual es su alcance?
Según el Memorando de Entendimiento “la acreditación es el proceso mediante el cual se
otorga validez publica, entendido exclusivamente como referido a la calidad académica y
de acuerdo con las normas legales nacionales, a los títulos universitarios, garantizando
que las carreras correspondientes cumplan con requisitos de calidad previamente
establecidos a nivel regional”48.
Por tratarse de un mecanismo experimental, se establecen algunas condiciones y
presupuestos:
-
Este mecanismo se aplica con carácter experimental y gradual a carreras en las
que se requiera titulo universitario o equivalente legal como condición para el
ejercicio de la profesión.
-
La adhesión al mecanismo de acreditación es voluntaria, y pueden solicitarla
únicamente instituciones reconocidas por el país de origen y habilitadas para
otorgar el respectivo titulo de acuerdo a su normativa legal interna.
-
La implementación de este mecanismo respeta las legislaciones de cada país.
-
El respeto de la autonomía de las instituciones universitarias.
-
La acreditación de la carrera requerirá la presentación de un informe institucional y
auto evaluativo, preparado conforme a normas preestablecidas. El informe de auto
evaluación de la carrera debe ser presentado por la institución a la que ella
pertenece.
-
La acreditación estará referida a las carreras que fueron determinadas por la
Reunión de Ministros. Desde el comienzo del proceso la actividad se ha centrado
en las tres carreras ya mencionada pero se prevé la ampliación a otras que en un
futuro puedan proponerse.
Al mismo tiempo que en el memorando se señalan los alcances también se especifican
las limitaciones y restricciones de la acreditación:
-
El reconocimiento que se obtiene se refiere a la validez académica del grado
universitario y no confiere derecho al ejercicio de la profesión.
-
La acreditación tiene una vigencia temporal y será periódica. La Reunión de
Ministros de Educación acordó que la acreditación en la primera etapa no deberá
exceder los cinco años.
48
“Memorando de Entendimiento” Anexo 5.
31
Debe quedar en claro que el objetivo del MEXA esta orientado a la búsqueda de
armonización académica y no con una orientación directa hacia el mercado de
trabajo. Se pretende también por este mecanismo propiciar intercambios entre aquellas
instituciones que hayan obtenido la acreditación, debido a la existencia de parámetros
comunes en todos los países de la región. Por lo que el valor agregado que aporta el
MEXA es el componente regional como espacio educativo ampliado.
32
Conclusión Parcial
El proceso de redemocratización en los países del MERCOSUR fue sin duda un
factor clave a la hora de definir un proyecto de integración regional sustentable en el
tiempo. En el plano político, el compromiso democrático en la región, sirvió de plataforma
para reubicar a la educación en un lugar central; lugar que había perdido durante la
década de los 80. “La vigencia del sistema democrático permite la rearticulación de las
demandas populares por educación frente a gobiernos mucho más permeables al reclamo
de la ciudadanía. “49
El panorama nos muestra un sistema donde la globalización de las economías, el
acelerado avance científico-tecnológico y la generación de nuevo patrones de producción
y de organización del trabajo comenzaron a exigir un nivel superior de la formación de los
recursos humanos de la región.
Los países miembros del MERCOSUR hicieron esta lectura del sistema y lanzaron
un proyecto de integración educativa a nivel regional con el fin de a largo plazo desarrollar
un sistema de educación subregional generador de conocimientos y desarrollo
económico, siguiendo como modelo a la comunidad europea.
Luego de este análisis por períodos se puede concluir que el MERCOSUR como
regimen internacional esta sujeto tambien a una doble logica en sus logros: por un
lado los logros a nivel institucional, por otro los logros al nivel de las agendas.
A lo largo de su existencia el Mercado Comun del Sur ha sido capaz de generar
una enorme estructura de instituciones destinadas al tratamiento de tematicas
específicas. En el marco del Sector Educativo del MERCOSUR, esto no es una
excepcion: en estos 15 años de existencia esta area ha gestionado logros en cuanto a la
creación de instituciones, organos y bloques de trabajo que han sido detallados en esta
seccion.
Sin embargo, estas instituciones creadas estan, de alguna manera, vacias de
contenido, pues el desarrollo de las agendas de trabajo no ha sido del todo exhaustivo.
Veamos los logros evidenciados en cuanto a la agenda educativa en la region:
Tras haber sido descriptas las etapas y los programas de trabajo es evidente que durante
la primera etapa de Creación del SEM (1991-1995) los pasos dados en función del
49
Fimus, Daniel “Educación y desigualdad en América Latina de los noventa ¿Una nueva década perdida?”.
América Latina 2020 FLACSO/UNESCO, 2000. Pág.233.
33
avance hacia una unión aduanera en el MERCOSUR, permitieron la creación de nuevas
áreas que procuraban acompañar desde otra perspectiva al proceso de integración.
Existiendo un proceso de derrame o spill over en términos del neoliberalismo, donde el
camino de la integración crea nuevas necesidades en otras áreas que requieren de una
mayor cooperación. La integración de los sectores técnico-económicos se derramaron
hacia el terreno de lo sociocultural.
Del lado de las críticas, es posible dilucidar que los programas y sub-programas
propuestos como plan de trabajo para el Primer Plan Trienal planteaban objetivos
demasiado ambiciosos como para ser cumplidos en un período de tres años de trabajo.
Se puede observar como, muchos de los objetivos establecidos en aquel primer plan
trienal, vuelven a ser reprogramados y reorganizados en futuros planes estratégicos.
Durante la segunda etapa de Revisión del SEM (1996-2000) pareciera existir
cierta reciprocidad entre los estancamientos sufridos al nivel económico de la integración
y los acuerdos alcanzados en el plano educativo. Se observa aqui una suerte de parate y
revisión de los objetivos planteados, evidenciándose avances modestos que se limitaron a
la aprobación de dos protocolos. Los desacuerdos en el sector económico-comercial,
siendo este último el que domina la asociación, perjudicaron notoriamente otros sectores
que justamente no son los que presentan características generadoras de tensiones o
conflictos, como lo es el SEM.
Por ultimo, durante la tercera etapa (2001-actualidad) se establece un giro en
cuanto a la cuestión estratégica para el tratamiento de cuestiones educativas
configurando planes quinquenales con objetivos planteados a un mayor plazo. Se
retoman temas antes planteados en los que no se habían registrado avances efectivos,
como el tema de la educación básica.
En este período se pone especial énfasis sobre el área de la Educación Superior
implantando el mecanismo experimental de acreditación de carreras de grado (MEXA).
A lo largo de estos 15 años se pueden identificar ciertos logros en la consecución de los
objetivos planteados. Recapitulando podemos mencionar avances importantes dentro de
los que se destacan la aprobación de los protocolos de:
-Integración Educativa y Reconocimiento de Certificados, Títulos y Estudios de Nivel
Primario y Medio no Técnico. (1994)
-Integración Educativa y Revalida de Diplomas, Certificados, Títulos y Estudios de Nivel
Medio Técnico. (1995)
34
-Integración Educativa para la Prosecución de Estudios de postgrado en las
Universidades de los países miembros del MERCOSUR. (1995)
-Integración Educativa para la formación de Recursos Humanos a Nivel de Postgrado
entre los países miembros del MERCOSUR. (1995)
- Acuerdo de Admisión de Títulos y Grados Universitarios para el Ejercicio de Actividades
Académicas (Docencia) en los Países miembros del MERCOSUR. (1997)
-Constitución y puesta en Marcha del Mecanismo Experimental de Acreditación de
Carreras para el Reconocimiento de Títulos de Grado en los países del MERCOSUR.
(1998/2002)
-Diseño y ejecución de programas de Postgrado Regionales.
De todas maneras existió a lo largo de todo este proceso una serie de cuestiones
que pueden ser fuertemente criticadas y que de alguna manera limitan, y retrasan la
misión del SEM. Algunas de estas debilidades son la falta de divulgación de los acuerdos
realizados y de los trabajos emprendidos por el sector hacia los sistemas educativo y la
sociedad en su conjunto, la excesiva lentitud en la implementación de protocolos y
acuerdos aprobados, y la falta de jerarquización de prioridades, lo cual lleva a cierta
dispersión e impide seguir avanzando.
En el area de la Educación Superior, el Mecanismo MEXA si bien ha logrado
avances en el campo de la acreditación regional de carreras de grado y en la ultima
“Reunión Conjunta de la Comisión Regional Coordinadora de Educación Superior y las
Agencias Nacionales de Acreditación” de Mayo de 2006 se propuso avanzar en una
propuesta para el diseño del mecanismo permanente de acreditación del MERCOSUR,
este mecanismo se encuentra sujeto a desacuerdos y duras críticas por parte de ciertos
sectores universitarios que serán abordadas más adelante en este trabajo.
35
Sección IV
A. Sistema Universitario en el MERCOSUR: Un panorama de la Educación
Superior en la Región.
En esta sección, se ha optado por una aproximación al Sector Educativo del
MERCOSUR poniendo el foco en educación superior. Se pretende en esta sección,
realizar un análisis general de la realidad estructural del sistema universitario en los
países del MERCOSUR y las diferentes aproximaciones a un Sistema Educativo
Universitario ampliado.
Pasaremos a describir el sistema universitario en la región con el fin de tener una
perspectiva más amplia de las características que puden presentarse como generadoras
de tensiones o conflictos en el campo de la educación superior y que de alguna manera
complejizan la dinámica de desarrollar un sistema educativo ampliado en el marco del
MERCOSUR.
La universidad, es el ámbito por excelencia apropiado para abarcar íntegramente
las cuestiones sociales, económicas, políticas, jurídicas, institucionales, y culturales. La
universidad es también la institución que debe articular el mundo académico con el mundo
productivo, y la sociedad en su conjunto. La universidad es quien crea, difunde, y atesora
el conocimiento. Contribuye a la formación de recursos calificados y podría ser la
responsable de enriquecer a los tejidos sociales, institucionales y económicos que
sustentan al MERCOSUR como proyecto de integración regional.
Pero en la subregión puede observarse dos abordajes alternativos del tema de
la integración educativa:
Por un lado los estados miembros del MERCOSUR a través del SEM llevan a
cabo políticas educativas oficiales constituyéndose, como ya hemos visto, en una
instancia regional a través de la Reunión de Ministros de Educación.
Por otro lado, las universidades manifiestan una firme voluntad de constituirse en
los actores principales en el reparto de la obra educativa integracionistas y concientes de
su rol protagónico y transformador en este proceso, al margen de los organismos de
gobierno, crean sus propios foros de discusión. Algunas de ellas llevan a cabo programas,
fundamentalmente de postgrado, para encarar el estudio del tema desde una perspectiva
académica, estableciendo vínculos entre las diferentes unidades universitarias de la
región.
36
A nivel regional existen dos asociaciones universitarias: La Unión de
Universidades de América Latina (UDUAL) y la Organización Universitaria
Interamericana (OUI). Pero en lo que refiere al ámbito especifico del MERCOSUR
merece especial atención la Asociación de Universidades del Grupo Montevideo
(AUGM).
Este organismo fue creado en 1991 por cinco universidades Argentinas (Universidad de
Buenos Aires, Universidad Nacional de La Plata, Universidad Nacional del Litoral,
Universidad Nacional de Rosario, y la Universidad Nacional de Entre Ríos); una
Universidad Brasileña (Universidad Federal de Santa María) y posteriormente fue invitada
a incorporarse la Universidad Federal de Rió Grande do Sul; una Universidad Paraguaya
(Universidad Nacional de Asunción); y una Universidad Uruguaya ( Universidad Nacional
de la Republica). La sede como su nombre los indica esta en Montevideo. La finalidad
del Grupo Montevideo es impulsar a un proceso de integración que lleve a sus
miembros a crear un espacio académico ampliado planteando instancias de
reflexión y de acciones conjuntas. Los objetivos específicos del Grupo Montevideo son:
- Contribuir al desarrollo de una masa critica de recursos humanos de alto nivel,
aprovechando las ventajas comparativas de las capacidades de las Universidades
miembro.
- Promocionar la investigación científica y tecnológica.
- Difundir la vigencia del concepto de educación continua a favor del desarrollo integral de
la población.
- Mejorar las estructuras de gestión de las Universidades miembro.
- Interactuar con la sociedad en general.
El perfil institucional aprobado en Diciembre de 1991 en su acta constitutiva estipula que
las condiciones para pertenecer al Grupo Montevideo son:
-Ser una universidad pública, autónoma y autogobernada.
-Poseer análogo nivel académico y formación docente
-Acreditar trayectoria en la investigación científica
-Manifestar decidida vocación de servicio a la comunidad50.
El Grupo Montevideo, procura promover a través de la cooperación cursos de
postgrado conjuntos, programas interdisciplinarios de investigación y desarrollo,
programas de intercambio de docentes e investigadores, proyectos vinculados al sector
productivo, y programas de gestión del medio ambiente.
50
Información recaudada del sitio Web del Grupo Montevideo www.grupomontevideo.org.uy
37
Existen varios núcleos temáticos disciplinarios, dentro de los cuales se encuentra el de
Educación para la integración el cual esta coordinado por la Universidad Nacional de
Entre Ríos.
El objetivo de este núcleo disciplinario es abordar de manera interdisciplinaria la
problemática educativa en relación con el proceso de integración regional, políticas
educativas comparadas, alfabetización bilingüe, formación docente, reconocimiento de
títulos superiores universitarios, revalidación de estudios de ingresantes a las
universidades miembro del Grupo Montevideo, currícula y contenidos académicos.
Por lo tanto, en el escenario de la educación superior regional, se observan varios
actores y un solapamiento de las actividades que cada uno de estos desarrolla, quienes
trabajan sobre una misma temática pero en sintonías diferentes.
Por un lado, el MERCOSUR Educativo Oficial, en el cual los Ministros de
Educación, en el marco de Protocolos firmados y programas, entrelazan sus líneas de
acción aunque sin el consenso de la mayoría de las Universidades de peso en la región.
Por otro lado, las mismas Universidades y agrupaciones universitarias, crean y
desarrollan programas, postgrados, convenios, y acciones conjuntas en el ejercicio de su
autonomía.
A esta dualidad se le suma un tercer actor, que va ganando cada vez un rol más
protagónico: el Sector Privado, fundamentalmente en los casos de Brasil y Argentina.
Desde la década de los 70`s el sector privado comienza a tomar forma y ganar
protagonismo, surge básicamente como respuesta a la gran expansión de la matricula de
alumnos en las universidades publicas. Esta masificación pedía de alguna manera una
respuesta de eficacia y eficiencia, de algunos sectores de la universidad pública. Este
fenómeno de la masificación dio como resultado lo que Levy51 denomina la “tercer ola”
cuando se refiere a tres olas en el crecimiento de la educación privada: la primera ola
católica, la segunda ola de elite y la tercera ola no elitista.
A partir de la década de los 90`s, las naciones latinoamericanas han sufrido las
consecuencias del neoliberalismo feroz. La “moda” de privatizar el estado, tan típica de
esta década, encuentra sus causas en un ambiente propicio donde la decadencia y mala
imagen de los servicios públicos abre el campo de juego para que los intereses privados
se tornen de alguna manera en plataformas “populares” (sobre todo en la Argentina). Este
fenómeno nos permite entender como ha disminuido el papel del estado en el escenario
educativo particularmente, dando espacio al surgimiento de instituciones educativas de
51
Levy, Daniel “La Educación Superior y el Estado en Latinoamérica” FLACSO México, 1995. Pág.14.
38
carácter privado que resuelven ciertas ineficiencias encontradas en el sector publico de la
educación.
Por lo tanto, hoy en el MERCOSUR conviven tanto instituciones de carácter
privadas como públicas. Si bien durante mucho tiempo el monopolio de la educación
estaba en manos estatales, el vertiginoso crecimiento de las Universidades privadas
durante los 80`s y 90`s ha modificado sin duda el panorama regional.
La educación Superior en el MERCOSUR debe enmarcarse dentro de un sistema
internacional, y un subsistema económico y político regional. Los estados miembros del
MERCOSUR están sumergidos en una economía política neoliberal y una característica
central y homogénea a los cuatro países miembros es que el rol del estado ha
disminuido, dejando un espacio ampliado para el sector privado.
Esta realidad nos conduce a algunas aproximaciones propias de la Economía
Política Internacional expresadas por Susan Strange, quien plantea que es necesario
reconsiderar algunas de las premisas básicas de las Ciencias Sociales convencionales y
de las Relaciones Internacionales ante un nuevo fenómeno que rebate ciertas máximas
de estas últimas disciplinas. Según esta teórica “las fuerzas impersonales de los
mercados mundiales, integrados a lo largo del período de posguerra en el ámbito de las
finanzas, de la industria y del comercio más por la empresa privada que por las decisiones
gubernamentales de cooperación, son ahora más poderosas que los estados a los que se
supone corresponde la autoridad política sobre la sociedad y la economía.”52
Es decir que en ámbitos donde los estados tuvieron control por sobre los
mercados ahora son los mercados los que en muchas cuestiones primordiales están por
encima de los gobiernos estatales. Como afirma Strange, esto podría deberse al hecho
que de alguna manera, el estado es menos efectivo en determinados asuntos básicos que
el mercado, y ante esto la autora plantea que el primero sufre una perdida de legitimidad,
por lo que “los estados no son la única fuente de autoridad legal”53. Al mismo tiempo se
hace evidente que el estado no es siempre el único, o principal actor con influencia en el
sistema internacional. Nuevamente, ante la realidad del nuevo orden internacional las
visiones más clásicas como la teoría del realismo en la Relaciones Internacionales
sostenida por teóricos como Morgenthau, Waltz, no logran agotar el análisis de la realidad
del actual sistema internacional.
52
Strange, Susan “La retirada del Estado: La difusión del poder en la economía Mundial”. Barcelona: Icaria
Editorial, 2001, Pág. 22.
53
Op Cit. Pág. 104.
39
El creciente proceso de desregulación, la descentralización y la reducción del rol
del Estado como ejecutor o controlador y finalmente la privatización y desmonopolización
de los asuntos públicos, incrementó el rol del mercado como agente asignador y regulador
y disminuyó la función del estado como regulador de la sociedad. Ante estos “agujeros de
vacío” que el estado en ocasiones no consigue ocupar eficazmente, el mercado avanza
ocupándolos.
Quizá el indicador más importante que da cuenta del fuerte crecimiento del sector
privado en el campo de la educación y el rápido desarrollo de las Universidades Privadas
en la región, lo constituya la crisis de la Universidad Publica.
Ante este panorama, la Universidad Publica en el MERCOSUR busca acercarse a
la eficacia y eficiencia de las universidades privadas en cuanto a modelo de organización,
debatiéndose cambios estructurales que proponen una mejor administración, mayor
eficiencia, mayor descentralización, formaciones más competitivas acorde a las
demandas estudiantiles y del mercado, imponiendo un ingreso restricto por facultad,
incrementando la autonomía institucional con respecto al control del estado y buscando
fuentes de financiamiento privado. Uno de los ejemplos más ilustrativos de estas
demandas de cambio en la región, fue la reciente movilización de estudiantes y
profesores que tomo lugar en Chile en Junio de este año, en la cual se demandaron
reformas educativas para que los sistemas de enseñanza vuelvan a ser formadores de
valores y promotores de conocimiento, de inclusión social y
de expansión de las
oportunidades de desarrollo.
Estos pedidos de cambio son una constante que se repite en varios países de la
región e incluso en otros países extra regionales como Francia. “Puede ser la oposición a
una proyecto de flexibilización laboral, como la que originó la gigantesca movilización
estudiantil en Francia meses atrás. O el reclamo de los estudiantes trasandinos por
mejores condiciones de enseñanza. El común denominador es la crisis de sistemas
educativos
que tuvieron vigencia mientras funcionaron como herramientas
de
capacitación para la inserción laboral”54.
El hecho de que estos reclamos se repitan como patrones en Francia y en
Latinoamérica no es pura coincidencia, existe una causa más profunda:
Luego de la independencia, América Latina tomó a la universidad Francesa como modelo,
durante muchos años Paris fue la capital mundial de la cultura. La universidad de esta
54
“La educación y las demandas sociales” Diario Clarín, Opinión. Martes 6 de Junio de 2006. Pág.28.
40
manera, representaba la centralización y la unificación nacional. El modelo continental55
que también fue llamado napoleónico, debido a la Universidad Imperial de Napoleón,
constituye una estructura educativa en la que en lugar de diferentes Universidades, hay
diferentes facultades profesionales, todas ligadas a la acción supervisadora del Estado.
Sin bien a fines de siglo XIX había perdido mucha fuerza, de todos modos tuvo
gran importancia cuando la mayor parte de América Latina creo sus primeros sistemas de
educación superior postcoloniales. Financieramente la Universidad continental depende
casi exclusivamente del Estado, siendo esta una poderosa herramienta de control. En
este modelo universitario la burocracia del estado es el principal empleador de estos
títulos universitarios.
Sin embargo el sistema Universitario Privado no responde a la lógica del sistema
universitario napoleónico o continental, sino que replica un modelo que se acerca más al
Modelo Universitario de los EEUU. En este modelo la injerencia del estado es más débil
que en modelo continental y la mayor parte del poder esta en manos de los 50 gobiernos
estatales y no en el gobierno nacional. Los intereses privados (que incluyen a los
donantes, asociaciones de alumnos, y otros grupos), tienen influencia por medio de la
participación en consejos de administradores. Las universidades públicas de los EEUU no
sirven a las funciones estatales como lo hacen las Universidades públicas del modelo
continental. La mayoría de ellas están financiadas más por fondos privados que por
fondos del estado nacional.
De todas formas se podría decir que si bien ninguno de los dos modelos se refleja
exactamente en la realidad de los sistemas universitarios de la subregion, si estamos en
condiciones de afirmar que el modelo público de universidad se asemeja al modelo
napoleónico, mientras que la universidad privada tienen más semejanzas con el
modelo estadounidense. Y que en gran medida el éxito en el aumento de la
matricula de la universidad privada depende de la crisis de la universidad publica.
La Autonomía en las Universidades Públicas
Centrandonos ahora en el tema de la autonomía, debemos tener en claro que la
presencia del estado y la autonomía universitaria no deberían ser de ninguna manera
55
Según la denominación que le da Burton Clark en “Academic Power: concepts, models and perspectives”.
University of California Press. Berkley 1984.
41
términos contradictorios. Si bien el estado no debe considerar a la universidad como un
aparato que responde a sus intereses, la universidad al cumplir con su función educadora,
más allá de su autonomía, contribuye y engrandece a las fuerzas estatales.
La autonomía universitaria es una constante en los cuatro países miembros del
MERCOSUR56, herederos del influjo francés, la legislación de estas universidades
públicas contemplan a la Autonomía Universitaria. La autonomía atribuye a la
universidad autonomía estatuaria, es decir que reconoce el derecho de elaborar estatutos
propios; autonomía científica para definir, programar y ejecutar la investigación y demás
actividades científicas y culturales; autonomía pedagógica para la creación, suspensión y
extinción, elaboración de planes de estudio, programas, métodos de enseñanza y
procesos de evaluación ; autonomía administrativa financiera y patrimonial ; autonomía
disciplinar pudiendo sancionar dentro de los términos de la ley, las infracciones cometidas
por profesores, alumnos, investigadores y funcionarios.57
Las Universidades públicas del MERCOSUR
gozan entonces de autonomía
académica pero también de autarquía administrativa-económico-financiera58.
En el marco del SEM, en lo referente al reconocimiento de Títulos universitarios,
se aprobó como ya se ha mencionado, en 1995, el Protocolo de Integración Educativa
sobre el Reconocimiento de Títulos para la Prosecución de Estudios de Postgrado en las
Universidades de los Países del MERCOSUR59. Y posteriormente se aprobó el
Reconocimiento de Títulos para el ejercicio de la Docencia, con escasa o nula
participación de las Universidades más importantes del MERCOSUR. De esta manera las
Universidades se verían obligadas a aceptar en sus cátedras a docentes formas de
acuerdo a currículas que no pudieron ser analizados o estudiados por las unidades
académicas correspondientes. Estos acuerdos de alguna manera minan a la
autonomía Universitaria.
El Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras de Grado (MEXA) intentó
tener en cuenta el principio de autonomía universitaria para poder desarrollar su trabajo
sin generar conflictos que impidieran avances en el campo de la acreditación universitaria.
Así el primer grupo de trabajo creado en función de la acreditación de carreras de grado,
el “Grupo de Trabajo de Especialistas en Acreditación y Evaluación de la Educación
56
En el caso de Uruguay donde existe una autonomía universitaria prácticamente irrestricta donde el
ministerio de educación no tiene competencia para establecer acuerdos y la Universidad de la Republica
participa en forma directa en las reuniones del MERCOSUR Educativo.
57
Zea, Leopoldo “La autonomía universitaria como institución Latinoamericana”. Pág. 174.
58
Ley Federal de educación. Art. 23.
59
Aprobado en Asunción del Paraguay el 28 de julio de 1995.
42
Superior” debió descartar el primer sistema planteado en primer lugar para la acreditación
pues este reveló serias dificultades para su implementación. “Este primer sistema
establecía tablas de contenidos mínimos y el estado era quien mantendría la potestad de
controlar la equivalencia de los conocimientos que los títulos respaldan”60. Dadas las
marcadas diferencias existentes entre los sistemas de educación universitaria de los
países miembros y el considerable número de universidades existentes en la región, que
por su propia autonomía definen de manera independiente los planes de estudios de las
carreras que imparten, redundando ello en una gran diversidad de planes y programas de
estudio difíciles de comparar. Esta complejidad impidió, la tarea de compatibilizar los
planes y elaborar tablas de equivalencias uniformes, validas para todos los países de la
región.
Por lo que se decidió optar por un sistema de reconocimiento de títulos “basado en
la calidad de la educación, en lugar de en la unificación de programas, procedimiento que
de haber cuajado, hubiera atentado no solo contra la autonomía universitaria, sino, incluso
contra la propia soberanía de los países de la región”61.
Hay ciertos aspectos de esta fase experimental, que deben ser revisados para
consolidar el mecanismo antes de avanzar hacia la próxima etapa de establecimiento de
un mecanismo permanente de acreditación que actualmente se debate como ya se ha
mencionado en la conclusión de la Sección III de este trabajo.
Estos aspectos son motivo de desacuerdos y criticas en determinados sectores
vinculados a la educación universitaria. Por un lado las Agencias Nacionales de
Acreditación no cuentan con la legitimidad de todos los sectores universitarios, pues “no
esta muy claro quien evalúa al ente acreditador (las Agencias Nacionales de Acreditación)
y sus dictámenes. Ello puede restar cierta credibilidad al proceso. El papel de la RANA, en
este sentido es bastante limitado (…), no esta claramente delimitado el alcance del papel
de monitoreo que le corresponde”62. Por lo que se debería avanzar en la reglamentación
tanto de las agencias como del la RANA.
Ante la elaboración de dimensiones, criterios e indicadores para la estandarización
del proceso se corre el riesgo
de formar instituciones universitarias uniformes, con
perdida de su individualidad, de su capacidad y motivación para innovar, crear e
investigar. Existe un riesgo latente de mutilar la diversidad y limitar la libertad académica.
60
Martin, Juio M. “El Mecanismo Experimental de Acreditación Universitaria del MERCOSUR”. UNESCOVenezuela. 2005.Pág. 16
61
Op. Cit. Pág. 17.
62
Op. Cit. Pág. 167.
43
Por esta razón, varias universidades del MERCOSUR consideran que este
mecanismo atenta contra la autonomía universitaria y han decidido no participar de
las convocatorias para ser evaluadas y posteriormente acreditadas.
Adicionalmente, no se han socializado suficientemente los objetivos, efectos y
procedimientos del MEXA, si se pretende mejorar la calidad de la Educación Superior
deben hacerse mayores esfuerzo para divulgar el Mecanismo y democratizar su acceso.
Ante este planteo no podemos dejar de mencionar el actual conflicto con la “Comisión
Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria” (CONEAU) que efectúa evaluaciones
y emite dictámenes tanto en la Argentina como en el Uruguay y es altamente cuestionada
por grupos
políticos de la izquierda argentina por “su injerencia sobre las casas de
estudios y por su composición más política que académica”63.
De parte del sector del alumnado de estas instituciones universitarias las críticas
giran en torno a la imposibilidad de este mecanismo de acreditación de carreras de grado
de otorgar reconocimiento para el ejercicio profesional. “Es difícil que el mecanismo de
sostenga en el largo plazo, sino se le agrega la motivación suficiente (…). La principal
motivación de los alumnos es el ejercicio profesional; la suposición era que al graduarse,
podrían ejercer su profesión en cualquier país del MERCOSUR. Al eliminar este efecto de
la acreditación, esta pierde sustancia”64. Por todas estas razones el nivel de circulación de
acedemicos y estudiantes aun es bajo, evidenciando que el mecanismo se encuentra aun
en una etapa puramente experimental.
Educación Superior en la Argentina de los 90: La ley Nº 24.521
Seria interesante en este punto hacer una aproximación a los acontecimientos
contemporaneos en torno a la Educación Superior en la Argentina particularmente. Como
ya se ha mencionado, ante la crisis estructural y organizacional del sistema universitario
publico, comenzaron a debatirse a mediados de los 90`s una serie de cambios en torno a
la educación superior que hacen referencia al arancelamiento de la universidad publica, a
la liberalización del régimen para la creación de Universidades privadas, la participación
de la universidades privadas en el diseño de las políticas publicas educativas del sistema
universitario, y la restricción a la autonomía universitaria.
63
Diario Pagina 12 “Un Proyecto Socialista contra la Ley Universitaria del Menemismo” Sección: Sociedad.
Sábado 17 de Junio de 2006
64
Martin, Juio M. “El Mecanismo Experimental de Acreditación Universitaria del MERCOSUR”.Pág. 173.
44
Estas orientaciones se intentaron plasmar en la controversial Ley 24.521 en la
Argentina o sus similares en Brasil y Uruguay. Estas legislaciones, por lo general
liberalizan el regimen educativo. “Permite la creación de universidades privadas, el
estados subsidia a estas universidades mediante aportes financieros y se impulsa el
arancelamiento de las universidades publicas, originando un profundo debate”65
Esta ley promulgada en Argentina, nos permitirá hacer un linkage con la siguiente
temática actual tema de debate en el ámbito educativo, de la cual ni las universidades
autónomas ni el sector educativo del MERCOSUR son ajenos: la internacionalización de
la Educación Superior.
La ley promulgada durante el Menemismo planeta:
En su artículo Nº 50 que el establecimiento por parte de cada facultad o unidad
académica de un régimen de admisión, permanencia y promoción en aquellas
universidades como más de 50.000 alumnos. “Esto significa una ruptura con la
tradicional idea de universidad y de autonomía universitaria”66.
Es patente en esta ley el desligue del estado de su responsabilidad con la
Educación Superior, uno de los justificativos para esta desresponsabilización se basa en
la constatación de que se vivía un momento en el que los recursos públicos eran escasos:
“su política (en el gobierno de Menem) de financiamiento para las universidades
nacionales se caracteriza por la escasez de recursos del tesoro Publico destinado a su
sustentación”67. A partir de este momento se declara la necesidad de obtener recursos de
fuentes diversas, como los recursos privados.
Esta ley pereciera buscar la conciliación de los mandatos del Banco Mundial y los
intereses de grupos burocráticos y privados del país. Hay una fuerte reciprocidad entre las
decisiones tomadas en el campo de la educación por el gobierno de Menem y la politica
economica de tinte neoliberal que se aplicó durante éste mismo período de tiempo.
En la actualidad esto ha llevado al levantamiento de ciertos sectores sociales que
proponen una reforma a la Ley de Educación Superior y el estado argentino intenta dar
respuesta llamando a un debate que recorre desde Mayo de 2005 instituciones,
especialistas y la sociedad civil en general.
65
“Las Reformas Educativas en los paises del Cono Sur: Un balance Critico” CLACSO. Pág. 229.
Neves de Azevedo, Mario y Méndez Catani, Afranio “O financiamento da Universidade Argentina em
tempos menemistas (1989-1999): O individualismo metodológico e a Gratuidade do Ensino em Questao”.
Pág. 137.
67
Paviglianitti, Norma “Recomposición Neoconservadora. Lugar Afectado: La Universidad” 1996. Pág. 27.
66
45
B. La Internacionalización de la Educación Superior
.
En el escenario de la integración contamos con una variedad de actores
educativos, como hemos descripto a lo largo de esta sección. La principal y más evidente
diferenciación que puede apreciarse en los países del cono sur gira en torno de los
actores publico y los privados. A su vez dentro de la enseñanza pública del sistema
universitario hay dos abordajes de la cuestión educativa. El abordaje gubernamental, el
discurso oficial, con todo el marco legal que le compete. Por otro lado, la visión de las
mismas universidades, que haciendo uso de su autonomía, no siempre coinciden con las
políticas oficiales
A este escenario subregional tan complejo se le suma la complejidad del propio
sistema internacional en el cual se encuentra inmerso el MERCOSUR. La composición del
actual sistema internacional es realmente compleja. Existen una gran variedad de
actores
que
interactúan
en
esta
estructura:
Estados,
organizaciones
intergubernamentales, y fuerzas trasnacionales como las ONG. Aunque el actor por
excelencia ha sido, tradicionalmente el estado, en la actualidad nos encontramos con una
realidad más heterogénea, donde el paradigma realista queda superado por visiones más
actuales que admiten la existencia de nuevos actores con capacidad de ejercer influencia
en el sistema internacional.
A su vez, es ya una realidad en la sociedad internacional contemporánea, que el
conocimiento, el saber y la ciencia adquieren un papel preponderante. “Se torna cada vez
más evidente que los cambios en curso, procedentes de las modificaciones en el sistema
de capital, implican la apropiación del incremento tecnológico y, de este modo, marcan la
vida social por la técnica, la información y (…) el conocimiento”68.
La educación y el conocimiento pasar a ser entonces, desde la óptica de un sistema
capitalista globalizado, la fuerza motriz y el eje de la transformación productiva y del
desarrollo económico. Por lo tanto, son bienes económicos necesarios para aquella
transformación.
En este punto, se hace necesario mencionar a un actor preponderante que
influencia las políticas gubernamentales (y a algunas privadas): Los Organismos
Internacionales tales como la OEI (Organización de Estados Iberoamericanos para la
68
“Las reformas Educativas en los países del Cono Sur: Un balance Crítico”. CLACSO. Pág. 180
46
Educación, la Ciencia y la Cultura), la UNESCO (Organización de la Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura), el BM (Banco Mundial), y la OMC
(Organización Mundial del Comercio).
La presencia e influencia de organizaciones como el BM, la OMC y la UNESCO
sobre los estados en el campo de la Educación se remonta a la década de los 90`s,
década en la cual comenzó a desarrollarse un interesante debate en torno a la educación
teniendo como protagonista de este, a la educación superior en particular.
En 1994, el BM publica el documento “Higher Education- the lessons of Experience”69 ,
mientras que la UNESCO publica en 1995 el documento “Policy Paper for Change and
Develpment in Higher Education”70. Ambos tuvieron gran influencia sobre el desarrollo de
políticas educativas en el mundo entero, aunque en realidad representaban dos
enfoques del tema totalmente opuestos.
Los técnicos del Banco Mundial luego de años de trabajo, a través de su
documento “Higher Education- the lessons of Experience”, recomendaban fomentar la
mayor diferenciación de las instituciones, incluido el desarrollo de instituciones privadas;
redefinir la función del gobierno en cuanto a enseñanza, proporcionar incentivos para que
las instituciones publicas diversifiquen sus fuentes de financiamiento, adoptar políticas
que se orienten a dar prioridad a los objetivos de calidad y equidad.
Básicamente se buscaba reducir la presencia del estado en el área social por medio de la
reducción del volumen de inversiones públicas en la Educación Superior, y estimular el
desarrollo de la educación privada como instrumento de equidad.
Este documento fue rápidamente adoptado por lo técnicos de la OMC quienes
concibieron que la educación Superior debería ser tratada como un bien de marcado o
mercancía más, objeto de transacción en los mercados internacionales regida según los
principios establecidos en la OMC.
Al catalogar a la Educación como servicio educativo, fue introducida como un
sector de competencia de la OMC y “convino alienar barreras al libre comercio de
servicios educativos mediante una progresiva liberalización del mercado internacional.
Esta definición se enmarca en el Acuerdo General de Comercio de Servicios (GATS) y ha
sido hasta la fecha suscripto por decenas de países (44) de los 144 miembros de la
OMC”71
69
“Educación Superior-Lecciones experiencia”, Banco Mundial, 1994.
“Ensayos de Políticas sobre el Cambio y Desarrollo de la Educación Superior”, UNESCO, Febrero de 1995.
71
Pugliese, Juan Carlos . ”Educación Superior: ¿Bien público o bien de mercado?”, Ministerio de Educación
Ciencia y Tecnología. Secretaria de Políticas Universitarias, 2005. Pág. 7
70
47
Desde 1994 hasta la actualidad, el Banco Mundial ha dado curso a las reflexiones
en torno a la problemática da la educación superior, publicando en el año 2000 el informe
de un grupo de trabajo titulado “Higher Education in Developing Countries: Peril and
Promise”72 y más reciente aun el libro de 2002 “Constructing Knowledge Societies: new
challenges for tertiary education”73.
Los primeros años del siglo XXI vinieron acompañados de este planteo sobre el
cambio de rumbo que deberían adoptar los estados en el campo de la Educación
Superior, esta nueva orientación mercantil y liberal fue fuertemente sostenida por los
países anglo, principalmente por Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido
y Japón que utilizando a la OMC como medio, buscan concretar sus propios intreses
mercantiles. Como afirma Robert Cox las instituciones son un medio de estabilizar y
perpetuar un orden particular, estas reflejan las relaciones de poder prevalecientes74.
La educación y la cultura pasaron a ser formalmente vistas como excelentes
negocios, como servicios lucrativos. Como afirma Burkert “esas reuniones de la OMC se
han caracterizado por una lucha intransigente de los países ricos entre si. El objetivo de
esos países no ha sido otro que defender sus mercados. Esta lucha ha sido establecida
con absoluta falta de interés de los países del Tercer mundo”75.
Las políticas educativas definidas por la OMC para los países de América
Latina, se basan en una politica de privatización de la enseñanza media y superior.
Por su parte, la UNESCO llamó a una gran convocatoria con el fin de realizar una
cumbre a nivel mundial que abordara el tratamiento del tema de la Educación Superior
que sería la llamada Cumbre de Paris de 1998. Allí representantes de 183 países,
organizaciones regionales y subregionales de Universidades se reunieron en lo que se dio
a conocer como la “Conferencia Mundial de Educación Superior de UNESCO”
(CMES)76. Las Principales conclusiones de la CMES de UNESCO se orientaron hacia el
acceso igualitario para todos a la educación superior en relación a los méritos de cada
uno, al progreso del conocimiento mediante la investigación, hacia la pertinencia en la
Educación Superior, y a que esta siga siendo considerada un servicio publico. Estas
conclusiones “aunque no tienen carácter coercitivo ni obligatorio para los países
72
Educación Superior en los Países en Desarrollo: Peligros y Promesas.
Construyendo Sociedades del Conocimiento: Nuevos desafíos para la Educación Terciaria.
74
Cox, Robert. “Fueras Sociales, Estados y Ordenes Mundiales: Más alla de la Teoria de las Relaciones
Internacionales” Columbia University Press. 1986. Pág. 119-197.
75
Bukert del Pino, Mauro Augusto. “A Internacionalizaçao das relaçoes Economicas e Culturais: A
confirguraçao do Mercado Educacional”. Educaço Na América Latina Encontros e desenconaros. EDUCAT
2005.Pág. 43.
76
Ver anexo 6.
73
48
firmantes, su importancia radica en la presencia masiva de representantes universitarios,
en la metodología empleada para los debates en los consensos alcanzados”77.
Mostrando que las ideas de educación superior y bien publico pueden convivir y
cooperar armónicamente, la UNESCO lanzó un programa de cooperación titulado
UNITWIN- Cátedras UNESCO “que a pesar de no ser perfecto (la propia UNESCO jamás
le concedió ni la prioridad ni los fondos solicitados por los propios estados miembros) y a
pesar de dar cobertura a iniciativas que no logran consolidarse, es considerado un
suceso”78 que cubre más de 500 proyectos por el mundo entero.
Durante el 2003 la UNESCO llevó adelante una nueva conferencia que tenia
como principal objetivo revisar las conclusiones de la cumbre de Paris de 1998, este
nuevo encuentro fue denominado Paris+ V. Esta conferencia fue claramente revisionista
de la línea de trabajo realizado hasta el momento y se proponía una suerte de “borrón y
cuenta nueva” con el objetivo de adoptar una posición más cercana a la de la OMC.
Aunque la firme posición de los países Iberoamericanos quienes directamente se
identificaron con los principios sostenidos en 1998, impidió la publicación de un nuevo
documento que emanaría de esta reunión falto de consenso.
¿Como afecta este debate a la subregion? La aplicación de estas políticas
educativas neoliberales planteadas por la OMC, caracterizadas entre otras cuestiones por
la descentralización, entendida como transferencia de responsabilidades educativas del
estado al mercado, lleva la privatización y mercantilización de los derechos sociales entre
los cuales está el derecho a la educación el cual debería estar garantizado por el estado.
Esta transferencia termina en la creación de un nuevo orden social signado por la
desigualdad y la exclusión. Como afirma Borón “si antes la salud o la educación eran
derechos consubstanciales a la definición de ciudadanía, la colonización política por la
economía los transforma en otras tantas mercancías que deben ser adquiridas en el
mercado por aquellos que pueden pagarlas.”79 Por lo que el concepto de ciudadano seria
reemplazado de alguna manera por el de cliente, por supuesto para aquellos que tuvieran
los medios para convertirse en tales.
77
Pugliese, Juan Carlos . “Educación Superior: ¿Bien público o bien de mercado?, Ministerio de Educación
Ciencia y Tecnología”. Secretaria de Políticas Universitarias, 2005. Pág. 5
78
Rodigues Dias, Marco Antonio “Educaçao Superior vista como bem publico: tendencias e dificultades”
Educación Superior: ¿Bien publico o bien de mercado, Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología.
Secretaria de Políticas Universitarias, 2005. Pág. 105.
79
Borón, Atilio “Os Novos Leviatas e a polis democrática: neoliberalismo, descomposiçao estatal e
decadencia da democracia na América Latina” 1999. Pág.28.
49
Es claro entonces que el debate en torno a la internacionalización/mercantilización
de la Educación Superior en particular las postura adoptada por la OMC, atenta en contra
de los objetivos que se plantea el Sector Educativo del MERCOSUR que intenta generar
un espacio educativo ampliado “para estimular la formación de la conciencia ciudadana
con el objeto de lograr una educación de calidad para todos, con atención especial a
los sectores más vulnerables, en un proceso de desarrollo con justicia social y respeto a
la diversidad cultural de los pueblos de la región”80.
En la XXVIII Reunión de Ministros de Educación que tuvo lugar en la ciudad de
Asunción del Paraguay en Junio de 2005, el ministro de Educación, Ciencia y Tecnología,
de la Argentina, Daniel Filmus, ratificó en conjunto con sus pares, a través de la firma de
una declaración, la posición de que la educación es un bien público y un patrimonio
colectivo de las naciones.
El documento firmado por los ministros subraya también "la importancia de
garantizar las competencias del Estado en materia de reglamentación de sus políticas
educativas, las cuales serían severamente limitadas en el caso de que nuestros gobiernos
asumieran compromisos de apertura comercial en ese sector"81. Las autoridades
educativas de la región acordaron en esta misma reunión la no inclusión de la educación
entre las ofertas presentadas por los gobiernos en las rondas negociadoras del Acuerdo
General sobre Comercio de Servicios (GATS).
80
Sitio Oficial del SEM: www.mercosul.mec.gov.br
81
Boletín MERCOSUR. Dirección Nacional de Cooperación Internacional. Julio 2005
www.me.gov.ar/mercosur
50
SECCION V
CONCLUSIONES FINALES
El sistema capitalista imperante configura al mundo bajo una lógica puramente
competitiva, acompañado de un proceso de globalización y de revolución científico
tecnológica que al mismo tiempo que abre nuevas posibilidades y alternativas, siembra la
amenaza de la exclusión de todas aquellas estructuras y sectores que no evolucionen a
su ritmo. En esta coyuntura la educación y el saber ocupan un papel estrategico, pues el
concepto de poder no solo hace referencia a la fuerza o la riqueza; sino que poder
tambien es conocimiento para poder aprovechar las nuevas herramientas que se
desprenden de esta revolución científico-teconólogica: Estamos rumbo a la Sociedad del
Saber.
Los paises desarrollados, son concientes de ello, e instrumentan toda su fuerza
para poder enfrentar esta revolución, llevan a cabo reconversiones industriales
acompañadas de nuevas políticas educativas.
En los paises más desarrollados de la Union Europea, el Estado aún garantiza y
promueve una educación gratuita. En cambio, en los Estados Unidos, las universidades
privadas son las que inundan el mercado y gozan de mayor prestigio. Las universidades
públicas, tampoco gratuitas aunque más accesibles, tienen un prestigio menor que las
universidades privadas. La educación en este país, se configura bajo una lógica mercantil
donde se establece una relación de universidad-empresa prestadora de servicios o bien
de estudiantes-clientes, que como tales están en condiciones de exigir mientras paguen
por el servicio. El papel de la educación en este país ha quedado subordinado a las reglas
de juego del mercado.
Esta misma lógica es la que se promueve desde los debates en torno a la
Educación Superior en la OMC al intentar introducir a la Educación al GATS como un
servicio o producto de mercado más. Sin embargo, los sectores educativos oficiales del
MERCOSUR se acercan al modelo que promueve la UNESCO, en donde se defiende a la
educación como un bien social no comerciable.
Se hace evidente que existe una fuerte puja de intereses en torno a la educación superior
en particular entre el sector privado y el público.
51
En el momento de escribir este trabajo, todo el proceso de integración del
MERCOSUR atraviesa uno de sus momentos más controversiales que ponen en duda el
futuro del bloque.
Las asimetrías entre los distintos socios, y lo inoperabilidad de algunos mecanismo
previsto de solución de controversias, son señales que indican que la integración real
entre los países excede las declaraciones políticas y esto, por lo tanto, supone una
verdadera voluntad de trabajo en conjunto.
Como hemos visto a lo largo del trabajo, el Sector Educativo del MERCOSUR
(SEM) logró por momentos, llevar a cabo sus políticas con una cierta fisonomía propia,
con propuestas e iniciativas que lo hicieron destacar entre los distintos grupos de trabajo
de la región, por otros, los avances en este sector quedaron subordinados a las
situaciones de crisis que afectaron todas las áreas del bloque dado el alto grado de
interdependencia.
Si bien, en parte estamos en condiciones de atribuir y reconocer una serie de
logros al SEM, como la iniciativa de haber generado a nivel intergubernamental instancias
de trabajo coordinado, que ha permitido definir marcos conceptuales, normativos y
operativos; existe una realidad estructura evidente: el panorama educativo en la región,
es todavía muy complejo.
En el ámbito de la educación superior, como mencionamos anteriormente,
conviven una gran variedad de actores lo cual configura un universo heterogéneo y
bastante fragmentado: la convivencia de dos sistemas educativos con intereses
divergentes (Universidades
Publicas
vs.
Universidades
Privadas),
la autonomia
universitaria, y las reformas educativas de los 90`s, dificultan enormemente la tarea del
SEM a la hora de comparar y establecer criterios, cursos de accion y políticas claras y
comunes como para avanzar hacia una etapa superior en la configuración de un
verdadero regimen internacional educativo.
El nivel efectivo de acuerdos y circulación de académicos y estudiantes en la
región aun es bajo. Los mecanismos de reconocimiento de carreras de grado están aun
en una etapa experimental que todavía necesita ser reajustada y revisada. Hasta el
momento solo algunos estudios cursados y algunas universidades en el MERCOSUR
tienen reconocimiento a nivel regional. Todo este proceso puede parecer aun un poco
alejado del acontecer cotidiano, y en cierta medida hay algo de eso, porque efectivamente
52
un proceso de construcción regional recoge sus resultados luego de un período de
maduración. Pero lograr que la mayoría de las carreras y de las universidades sean
integradas al ámbito regional para constituir un verdadero régimen internacional educativo
a nivel MERCOSUR requerirá de ajustes efectivos que incluyan en las negociaciones
acuerdos de todos los sectores universitarios así como una superación de las
declaraciones de buena voluntad por parte de los estados miembro, para lograr que las
acciones se concreten efectivamente en el campo de lo real.
Como analizamos en la sección IV, el conflicto se presenta entre el principio de
autonomía del cual gozan las universidades de la subregión, y las políticas integración
educativa diseñadas por los estados miembro. Las decisiones gubernamentales dejan
fuera de juego a las opiniones de los sectores universitarios del MERCOSUR, las
decisiones tomadas en el marco de las Reuniones de Ministros de Educación pretenden
incluir a la totalidad de las universidades públicas sin consensuar las políticas con estas
últimas. Por lo tanto, las universidades haciendo uso de su autonomía se encaminan por
vías alternativas a las que plantean los estados para llegar a un mismo destino: la
constitución de un espacio educativo ampliado.
Por medio de este trabajo de investigación se ha intentado encontrar algunas de
las causas estructurales que impiden seguir avanzando en al campo de un espacio
educativo ampliado a nivel MERCOSUR, esta investigación de ninguna manera agota el
tema sino que más bien se presenta como una fase preliminar para la comprensión.
En tanto no existan mecanismos que permitan armonizar la relación entre estados
y universidades autónomas, la tarea de avanzar hacia un proyecto de integración
educativa regional se verá fuertemente limitada.
Cada país del MERCOSUR, presenta realidades diferentes que se traducen en
asimetrías a la hora de implementar políticas educativas. La armonización de estas
asimetrías es tarea difícil. Argentina y Uruguay, son los dos países más homogéneos en
materia educativa, en ambos países la educación ocupa un papel importantísimo en la
sociedad, los niveles de analfabetismo son los más bajos de la región.
Brasil es el estado miembro con mayor desarrollo industrial de la región y una gran
oferta educativa que brinda la capacitación necesaria para sostener aquel grado de
desarrollo industrial, sin embargo es un gran porcentaje de la población la que queda
excluida del sistema y los niveles de analfabetismo al igual que en el Paraguay superan
por mucho los de Argentina y Uruguay.
53
Adicionalmente, hay una gran falla en el sistema de educación superior pública de
la región, la educación esta muy desvinculada de los avances científicos-tecnológicos y
del sistema productivo. Los conocimientos que se imparten no van asociados de
actividades de extensión con el mundo productivo (Universidad+Empresa). Es menester
una fuerte vinculación entre el perfil educativo de la población y el desarrollo del sistema
productivo para avanzar hacia niveles de mayor integración social y económica82.
Sin embargo, si realmente se pretende mejorar la calidad de la educación superior
de la región, y no es apenas parte de una retórica demagógica, este es el momento en el
que deben hacerse los máximos esfuerzos para mejorar y fortalecer las estructuras e
instituciones ya existentes así como divulgar y debatir las decisiones que se toman en pos
de afianzar este proceso democratizando su acceso.
Es preciso incorporar al proceso de integración educativa a todos los actores y
sectores sociales, informando en todos los niveles y motivando la participación. La
verdadera educación es concientización, reflexión y acción para transformarnos.
82
Ver para más información el trabajo “Universidad-Empresa: El Estado de las necesidades de la region
MERCOSUR”.Red UNID-LAM. Septiembre 2005.
54
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Ministerio de Economia de la Nacion www.me.gov.ar/dnci
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Sitio Web oficial del SEM http://mercosul.mec.gov.br
•
Sitio Web del Ministerio de Relaciones Exteriores www.mmrree.gov.ec
58
ANEXOS

ANEXO 1


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59
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61
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ANEXO 2
62
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63
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64
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65
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


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
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

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
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

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
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
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66
ANEXO 3
67
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
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
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68
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

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
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
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


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

69




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
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





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






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


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
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





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72
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73
ANEXO 4
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

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74
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75
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76
ANEXO 5
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77
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