BUSCA DO DESENVOLVIMENTO A PARTIR DA CONJUNÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS E AUTONOMIA DOS ATORES SOCIAIS
Raquel Breitenbach
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Resumo: A intervenção governamental na agricultura carrega o chavão
de ser ineficiente, fazendo com que muitas pessoas, inclusive no meio
acadêmico, considerem a necessidade de diminuição ou retirada de
ações do governo. Por outro lado, tem a idéia de que o governo é o
único responsável pelo desenvolvimento rural. Objetivou-se com esse
trabalho destruir a idéia paradoxal do tudo ou nada, da alta intervenção
ou da retirada total do governo no setor agrícola. Para isso, defendeu-se
a idéia de que a ação governamental é de grande valor, mas que
existem outros fatores também importantes que condicionam o
desenvolvimento rural (DR).
Palavras-chave:
Desenvolvimento
rural,
ação
governamental,
agricultores.
Abstract: The government intervention in agriculture carries the
buzzword to be inefficient, so that many people, including in the
academia, consider the need for reduction or withdrawal of government's
actions. On the other hand, there is the idea that the government is solely
responsible for rural development. The objective of this work was to
destroy the paradoxical idea of the all or nothing, of the high-intervention
or of the total withdrawal of government in the agricultural sector. For this,
it was defended the idea that government action is of great value, but
there are also other important factors that affect rural development (RD).
Key words: Development, government action, social actors.
1
Doutoranda. Universidade Federal de Santa Maria. E-mail: [email protected].
1- INTRODUÇÃO
O meio acadêmico bem como o senso comum, estão cercados de idéias dicotômicas
que buscam permear o que é certo e o que é errado. Exemplos disso é o pensamento da
agricultura familiar versus agricultura capitalista, rural versus urbano, desenvolvimento versus
crescimento, como se fossem questões contrapostas e indissociáveis, ou seja, onde existe um
não poderia existir concomitantemente o outro, e vive-versa. Esse pensamento também persiste
em muitos dos agentes e extensionistas que trabalham com projetos de intervenção para o
desenvolvimento rural e que, muitas vezes, não adotam um meio-termo, mas tratam os
conceitos como supostamente opostos.
Utilizar o termo desenvolvimento implica fazer ressalvas quanto ao significado dessa
palavra, uma vez que não existe consenso sobre o seu conceito. Geralmente a noção de
desenvolvimento vem acompanhada da idéia de progresso material. Neste sentido, é utilizada
como sinônimo de crescimento econômico. Veiga (2006) salienta que o crescimento econômico
só se traduz em desenvolvimento se vier acompanhado de um projeto social que priorize a real
melhoria das condições de vida da população e, assim, visto como transformação da
sociedade. Visto, desse modo, como um processo que abrange a inclusão social dos agentes
envolvidos e a conservação do patrimônio cultural e ambiental. seja ele fruto de condições
exógenas ou endógenas de desenvolvimento.
O que este trabalho busca discutir é uma idéia dicotômica existente que, ou defende a
ação governamental (o Estado e suas políticas públicas) como única responsável pelo
desenvolvimento rural, ou contrapõe-se radicalmente a sua intervenção e aposta no setor
privado, nas instituições e na ação dos próprios agricultores como única forma de promoção do
desenvolvimento de localidades rurais. O que se pretende com esse artigo é mostrar que nem a
primeira e nem a segunda idéia estão corretas e, ao mesmo tempo, não estão erradas, já que
se argumenta que, tanto a ação do governo como a ação dos agricultores e entidades locais,
são fatores necessários para avanços positivos nessas áreas rurais.
Para contextualizar e corroborar essa opinião procura-se, num primeiro momento,
apresentar argumentos que justifiquem a importância da ação/intervenção do Estado e de suas
políticas públicas na agricultura para o desenvolvimento rural. Num segundo momento,
apresentam-se outros condicionantes para o DR, como é o caso do capital social e do
fortalecimento e ação das instituições locais. Parte-se do princípio que, se o produtor rural ficar
unicamente a espera da ação do poder público e não agir como um ator social responsável
(embora não o único) pelo seu próprio sucesso, enfrentará limitações de caráter econômico e
social.
2- A IMPORTÂNCIA DA AÇÃO DO ESTADO PARA O DESENVOLVIMENTO RURAL
A ação do governo2 brasileiro, através de seus programas e políticas públicas
destinadas ao meio rural, é caracterizada pelo senso comum e por muitos intelectuais do meio
acadêmico como ineficiente. Segundo Diógenes e Resende (2007), é devido a essa
interpretação errônea que a ineficiência das políticas públicas tornou-se uma expressão
utilizada para explicar o alto índice de desigualdade social no país.
Se analisada essa contribuição dada por Diógenes e Resende (2007), pode-se fazer a
seguinte reflexão: são as políticas públicas ineficientes os motivos (causadoras) da
desigualdade ou são as desigualdades, e a luta de poder gerada por elas, que resultam em
políticas públicas ineficiente do ponto de vista social, já que vêm beneficiar a minoria da
população que possui um nível de vida já satisfatório e que são os “ganhadores” no “jogo de
poder”? O que se pode argumentar é que atualmente muitas pessoas ainda acreditam que a
culpa dos males brasileiros é das políticas públicas, simultaneamente ineficientes e ineficazes.
É importante, portanto, considerarmos os aspectos econômicos e políticos que marcam
a materialização dessas PPs. Com isso, não se consolida um erro quando se afirma o caráter
classista das políticas públicas e, a partir dessa afirmação, podemos sugerir a seguinte
pergunta: a quem interessou/beneficiou as políticas públicas direcionadas ao meio rural durante
a história do Brasil?
Para respondê-la não precisamos retroceder muito na história, pois persistem nos
governos brasileiros políticas que priorizam a agricultura patronal em detrimento da agricultura
familiar, por exemplo. Isso é fundamentado pelo montante de recursos destinados para uma e
para outra categoria de agricultores.
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Os mecanismos de intervenção do governo no setor agrícola envolveram, principalmente, preços mínimos,
crédito, comercialização, pesquisa agropecuária e extensão rural, e foram denominadas políticas agrícolas (SILVA
FILHO, 2001).
Ao longo da história o governo brasileiro adotou um modelo de desenvolvimento que
incentivou a produção agrícola de exportação e, conseqüentemente, produtos que precisam de
alta escala produtiva para se tornarem viáveis economicamente (café, soja, etc.). Com isso,
priorizou a grande propriedade deixando de investir na agricultura familiar, o que poderia ser
feito concomitantemente. Essa opção governamental permitiu que muitos problemas sociais,
econômicos e ambientais fossem gerados, problemas esses que iniciaram no meio rural e se
estenderam para o meio urbano.
Martins (1999) faz um resgate histórico, trazendo alguns aspectos acerca do processo
de desenvolvimento brasileiro, dando ênfase à relação entre terra e capital e suas implicações.
Com uma visão crítica, apresenta o poder que a propriedade da terra representou e representa
como forma de acesso ao capital, a partir da estrutura política brasileira e a ação do poder dos
governantes. Demonstra as implicações, graves por sinal, dessa relação de terra e poder, que
tornou o país desigual. Ao abordar a história do Brasil, esse autor comenta que se trata de uma
história de espera pelo progresso, o qual é muito lento e marcado por problemas fundiários que
freiam a democratização e a modernização do país, predominando uma sociedade dominada
pelo Estado e transformada em instrumento deste. Deste modo, o atraso se torna um
instrumento de poder.
Por outro lado, os executores das transformações são, segundo Martins (1999), inimigos
dela. Isso explica porque as decisões políticas fundamentais ganham forma legal sem muita
dificuldade, mas na hora da aplicação emperram, geralmente vitimadas pela conduta
conspiradora de uma burocracia pública que age a partir da orientação pessoal dos chefes
políticos e não do cumprimento formal e legal das leis pelos funcionários públicos. Nesse
sentido, a falha não fica na aprovação das leis, mas na sua execução.
Mesmo constatando a existência de falhas na condução das PPs por parte do Estado, é
preciso destacar que não se trata da isenção de suas responsabilidades. A intervenção e
proteção governamental na agricultura são apresentadas como necessárias, já que unicamente
pela teoria do livre mercado a agricultura pode sofrer crises irreversíveis. Isso não é positivo
para o país, já que esta tem importância econômica e social significativa, por ser ela a
responsável por alimentar a nação (isso ganha mais consistência quando se trata da agricultura
familiar).
Para corroborar essa afirmação, nos reportamos a Silva Filho (2001), ele argumente que
este setor, diferente do que predomina na maioria das atividades econômicas, está sujeito a
crises de “super” produção. Opostamente ao pressuposto pela teoria do livre mercado, na
agricultura se ocorrer uma queda nos preços do produto, a procura por alimentos não aumenta
significativamente (procura é inelástica com relação ao preço), isso pode resultar em crise.
Conseqüentemente, mesmo com a redução dos preços, parte da produção não será negociada
no mercado, implicando em desperdícios e prejuízos que podem induzir os produtores ao
abandono da atividade agrícola.
Outro argumento que justifica a intervenção do governo no setor é o fato de não existir
flexibilidade de capital na atividade, contrariamente aos pressupostos da concorrência. Além
disso, os custos de entrada e saída são altos, a liquidez é reduzida e a atividade de grande
risco. Apesar dos prejuízos, no curto prazo, os produtores, na maioria das vezes, não deixam a
atividade, pela incapacidade e/ou dificuldade de se adaptar em outros setores e, nesse caso, o
abandono da atividade poderia resultar em perdas maiores (LACERDA, 1988).
As características da produção agrícola que elevam os riscos do setor também podem
ser usadas como justificativas da necessidade de ação governamental em prol da agricultura.
Entre essas características podemos citar o clima, o qual determina as épocas de plantio, dos
tratos culturais, da colheita, bem como, influencia a quantidade produzida; o fato de a produção
ser irreversível, contrariamente à atividade industrial, ou seja, em função das condições
biológicas dos gêneros agrícolas não pode ser interrompida; e a perecibilidade dos produtos
agropecuários, demandando investimentos em sistemas de comercialização, armazenamento e
conservação. A dependência do clima e das condições biológicas determina a estacionalidade
da oferta agrícola, o que resulta em oferta irregular, com períodos de excesso ou de falta de
produção.
O fato dos produtores não possuírem instituições para se defender do risco e da
incerteza aumentam a instabilidade da produção agrícola (SILVA FILHO, 2001). Silva Filho
(2001), para corroborar sua opinião, traz a contribuição de Brandão (1993). Este afirma que na
ausência de instituições que contribuam para a redução dos riscos, este ônus acaba sendo
transferido às políticas agrícolas.
O que se buscou argumentar nessa etapa do trabalho é que, embora existam problemas
na elaboração e na execução das PPs por parte do governo, elas são fundamentais para o
setor agropecuário, já que este tem especificidades que dificultam sua eficiência e sucesso
numa teoria de livre mercado. Porém, mais do que simples fornecimento de crédito, o governo
deveria proporcionar aos agricultores acesso aos conhecimentos necessários para que eles
mesmos possam resolver os seus problemas. Proporcionar “capacidade” para que utilizem os
recursos a eles disponíveis da melhor forma possível e que passem a depender menos do
Estado e ter menos vulnerabilidade tanto nos elos para trás (fornecedores de insumos) como
para frente (compradores da produção agropecuária, ex: agroindústrias) da cadeia produtiva.
Os governos que se encontram, em muitos casos, debilitados e empobrecidos deveriam
considerar isso, já que nesse trabalho ponderamos como um fator fundamental para que ocorra
um desenvolvimento rural com eqüidade.
3- ALÉM DA AÇÃO DO ESTADO: IMPORTÂNCIA DA MOBILIZAÇÃO DOS ATORES
SOCIAIS LOCAIS
Essa etapa do trabalho objetiva construir e defender a importância da participação dos
agricultores como atores sociais e assim, responsáveis pelo seu próprio desenvolvimento.
Considera-se que além da ação do Estado, são necessárias iniciativas que partam dos próprios
agricultores, em que esses se sintam agentes ativos para a promoção do desenvolvimento
rural.
Para isso, é preciso que os agricultores não fiquem apenas na espera que os problemas
da agricultura sejam solucionados pelo poder público através de créditos fartos e baratos,
subsídios, redução de impostos e pedágios, melhor cotação do dólar e garantias oficiais de
comercialização de suas colheitas. Além disso, não deveriam aguardar mudanças na economia
internacional como uma solução (ex: redução de subsídios e do protecionismo dos países ricos
a seus agricultores), já que é difícil que isso ocorra em escala significativa, já que estes têm
enérgicas razões internas para continuar com o sistema. Por fim, os produtores rurais deveriam
encarar a sua própria iniciativa como imprescindível, pois esta poderá produzir resultados
positivos (não isoladamente de outros fatores).
Como observado, objetiva-se nesse artigo destacar a importância de outros fatores que
não unicamente a ação do governo para o desenvolvimento rural. Os aqui considerados como
principais, no que diz respeito a ação dos atores locais, são: a existência de capital social (e a
questionável possibilidade de fomentar onde não existe); e a interação entre as instituições
locais (arranjos institucionais) como colaboradoras para o desenvolvimento.
Iniciativas que são capazes de gerar efeitos de desenvolvimento rural não podem ser
ações de um indivíduo ou um grupo, mas sim iniciativas geradas e processadas dentro de um
sistema de negociação permanente entre os diversos atores sociais que formam uma
sociedade local. Para ocorrer processos de planejamento local, são necessárias novas formas
institucionais, que sejam capazes de estimular e integrar iniciativas existentes na sociedade
local. Segundo Arocena (1993), processos de desenvolvimento local só serão possíveis através
de um componente de identidade forte que estimule o potencial de iniciativas de um grupo
humano. O desenvolvimento local, portanto, necessita negociação e interação entre os atores
locais. Dessa forma, a noção de ator se conecta a noção de desenvolvimento.
Yruela e Gerrero (1994) apontam o desenvolvimento local como uma opção na busca de
abandonar a passividade e iniciar um esforço no sentido de aproveitar os recursos disponíveis e
empregá-los na geração de emprego e riqueza nas localidades. Para os autores, o enfoque
local para o desenvolvimento deve contar com os conhecimentos e experiências existentes,
bem como deve considerar a possibilidade de criar em nível local o clima social necessário,
baseado na articulação social. Além disso, nesse enfoque são consideradas variáveis como a
integração cultural da comunidade, a criação de uma consciência coletiva, a existência de
determinadas características da estrutura social que permitem criar e produzir recursos
humanos, as atitudes e os valores necessários para mobilizar oportunidades. Isso vai ao
encontro do que diz Hirshman (apud Yruela e Gerrero,1994), que considera como problema
fundamental do desenvolvimento, gerar e ativar a ação humana em uma certa direção.
Dentro deste conjunto de reflexões, Abramovay (2003) traz e desenvolve o conceito de
capital social. Cita Coleman (1990) e Putnam (1993/1996) que conceituam esse termo como
“características de organização social, como confiança, normas e sistemas, que contribuam
para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações coordenadas”. E então surgem
reflexões por parte das instituições rurais de como criar capital social onde ele não existe. Para
o autor, as estruturas sociais devem ser consideradas como recursos, “como um ativo de capital
que os indivíduos devem dispor” (p. 86), portanto, a noção de capital social relaciona-se ao fato
de que os indivíduos não agem independentemente e seus objetivos não se formam
isoladamente. Surgindo como instrumento para a solução de dilemas de ação coletiva.
Abramovay acrescenta que a acumulação de capital social é um processo de aquisição de
poder (empowerment/empoderamento) e também de mudança na correlação de forças no plano
local.
4- CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho foi uma tentativa de desmistificar e desconstruir a dicotomia
existente acerca da intervenção do governo na agricultura. De um lado a visão de que a
adequada ação do Estado é a única forma de promover o desenvolvimento rural e, de outro,
com base na ineficiência das políticas públicas, a noção de que o Estado deve retirar-se do
processo e abrir lugar para o livre mercado e o empreendedorismo.
O Estado tem passado por reformas que vêm redefinindo suas atuações, incluindo a
diminuição da intervenção direta na prestação de bens e serviços, passando para a sociedade a
responsabilidade de funções antes desempenhadas por ele. Isso se deve, em especial, pela
sua crise fiscal, a expansão da ideologia neoliberal, a integração dos mercados, as mudanças
tecnológicas das bases de produção e a necessidade de flexibilizar as relações entre Estado e
sociedade (PASSADOR, 2003).
A redefinição do papel do Estado tem sofrido várias críticas, as quais a acusam de
desresponsabilização do Estado pela garantia dos direitos sociais. Porém, considera-se aqui
que este processo tem favorecido a descentralização, incentivando a participação e dando
espaço para que se desenvolvam os movimentos da sociedade civil.
Torna-se importante reconhecer a necessidade de um arranjo institucional que ajude
articulações intermunicipais a diagnosticar os principais problemas rurais de suas respectivas
micro-regiões e, com isso, planejar ações de desenvolvimento conexo e captar os recursos
necessários à sua execução. Nesse caso, o papel dos governos federais e estaduais deveria
ser o de estimular iniciativas que, no futuro, poderão ser autofinanciadas, mas que terão
dificuldade e/ou demorarão para surgir se não houver a indispensável “empurrão inicial”
(VEIGA, 2001).
O que se pretendia com essas reflexões aqui expostas, não era acabar por gerar uma
“receita” de desenvolvimento rural, mas destacar a necessidade, que muitas vezes se
estabelece, de confronto entre visões, já que o DR não se trata de um jogo de tudo ou nada.
Nem só intervenção governamental, nem só iniciativa dos atores locais. Trata-se de uma
mescla em que as duas idéias possam trabalhar em conjunto e formar uma nova visão acerca
dos fatores importantes. Também não se objetivou relatar todos os fatores fundamentais que
condicionam o DR, mas abordar alguns deles que muitas vezes são esquecidos, seja no meio
acadêmico, por parte do poder público, dos agentes de intervenção para o desenvolvimento
rural e/ou pelos extensionistas rurais.
5 - BIBLIOGRAFIA
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