Tecnologia de Informação no Setor Público: Estudo da percepção dos gestores do
executivo estadual
Autoria: Maria Alexandra Viegas Cortez da Cunha, Érico Veras Marques, Fernando de Souza
Meirelles
Resumo
Existem alguns movimentos significativos no cenário da informática pública
brasileira, os mais importantes são: a revisão do modelo de gestão e os projetos de TI Tecnologia de Informação e de governo eletrônico. Este trabalho relata a pesquisa feita com
todos os principais executivos de informática pública estadual sobre os atributos que
consideram essenciais na política de informática estadual, sua agenda de preocupações
estratégicas, as funções de gestão de TI e se devem estar centralizadas ou descentralizadas, e
algumas práticas que consideram de sucesso e outras que devam ser descartadas. Foi efetuada
uma pesquisa de campo nas unidades da federação e, após a obtenção dos resultados,
realizou-se um Workshop para discussão dos resultados. As conclusões referem-se a um
aumento de preocupação dos executivos com o plano estratégico e com o relacionamento e
alinhamento das estruturas de TI e governo. Algumas funções de TI devem estar
descentralizadas, outras centralizadas e outras dependem de situações e condições locais.
1
Introdução
Os governos brasileiros têm realizado, desde os anos 60, esforços consideráveis de
informatização dos seus processos. Mais recentemente, a partir da década de 90, verifica-se
ênfase na melhoria da prestação de serviços ao cidadão utilizando os meios eletrônicos,
principalmente a Internet (Cunha e Reinhard, 2001). É grande a importância da
informatização dos governos na sociedade e economia do conhecimento. Um estudo do
Center for International Development da Harvard University (Kirkman, Osorio e Sachs,
2002), uma grande avaliação internacional da capacidade que os países possuem para explorar
as oportunidades oferecidas pelas TIC – Tecnologias de Informação e Comunicação, lista o
Brasil como o 29º país no quadro de Networked Economy. O Brasil tem seu mais alto subíndice neste critério, comparado com 37º em Network Policy e Network Access e 39º em
Networked Society . “(...) Este resultado é causado pela liderança global do Brasil no microíndice de e-commerce, classificado em 18º , e no micro-índice de e-government, no qual está
classificado em 15º “ (Kirkman, Osorio e Sachs 2002:20).
No setor público brasileiro, as ações de e-government têm sido aceleradas pelas do
governo federal, desenvolvidas no escopo do projeto chamado “Governo Eletrônico - e-gov”
(http://www.governoeletronico.gov.br), que concentrou os esforços em três das sete linhas de
ação do programa “Sociedade da Informação” do Ministério da Ciência e Tecnologia
(SOCINFO, 2000): Universalização do acesso à Internet; Governo ao alcance de todos e
Infra-estrutura avançada. A situação atual é estar o Brasil classificado entre os vinte melhores
no mundo.
Na esfera estadual, a gestão da Tecnologia de Informação TI também ganha
importância. Se já era importante anteriormente, as ações do projeto e-gov federal, como por
exemplo certificação digital, têm alavancando ações de TI na esfera estadual. Ao mesmo
tempo, há esforços de revisão dos modelos de gestão de informática que foram estruturados a
partir dos anos 60 em “birôs”. Nesse contexto, estabeleceu-se o projeto “Modelos de Gestão
de TI no Setor Público” com a ABEP – Associação Brasileira de Empresas de Processamento
de Dados, entidade que congrega os dirigentes das estruturas de informática. No passado, a
ABEP reunia os diretores das empresas estaduais de informática. Hoje, a entidade congrega
1
representantes que fazem parte de secretarias de Estado (administração direta), organizações
sociais, companhias estaduais de economia mista, e até secretários de Estado, que têm sob sua
responsabilidade e coordenação a gestão da política de TI no poder executivo dos seus
Estados.
O projeto “Modelo de Gestão de TI no Setor Público”, teve dois objetivos distintos. O
primeiro, investigou os modelos de organização das estruturas de informática pública e
pretendeu uma generalização dos modelos de gestão praticados pelos Estados da federação.
Para conhecê-los de forma estruturada, foram estudados os principais componentes de um
modelo de gestão de TI – o desenho da estrutura organizacional e o papel dos participantes, a
gestão de recursos humanos, tanto na estrutura centralizada, quando existe, como na
administração direta, a gestão dos recursos financeiros, políticas de orçamento, investimentos
e custeio, a gestão de serviços de TI corporativos, comuns a todo o governo, e a daqueles nãocorporativos, política de P&D, práticas de integração, coordenação e controle, e ainda
questões de estratégia, como o alinhamento com o plano de governo, com o projeto de
governo eletrônico e com a política de fomento ao setor de informática e telecomunicações,
entre outras. O segundo, descrito neste artigo, após os resultados da primeira etapa, investigou
e aprofundou a percepção dos dirigentes de informática pública sobre os atributos e os
componentes que eles consideram essenciais de uma política de TI para o governo, quais as
funções essenciais na gestão de TI, se estas funções devem estar centralizadas ou
descentralizadas, sua agenda de preocupações, e algumas práticas de gestão onde haveria
consenso que são de sucesso ou que devem ser descartadas.
2
A gestão da informática pública
Observa-se que, ao longo do tempo, os governos brasileiros têm despendido somas
crescentes de recursos públicos em tratamento e gestão da informação. O produto básico e
dominante das organizações públicas não é físico e sim informacional (Castor, 2000). O
governo é, por si mesmo, um mecanismo de processamento e distribuição de informação
(Andersen e Dawes, 1991). Nas Secretarias da Fazenda Estaduais o valor dos gastos e
investimentos com Informática são da ordem de 5% da despesa liquidada (Bahiense, 2002)
um valor praticamente idêntico ao indicador de gastos e investimentos como um percentual da
receita nas médias e grandes empresas nacionais (Meirelles, 2002).
Gestão de TI não é um desafio apenas no setor público. Existem diversas propostas de
modelos de gestão dos recursos de TI. Cordenonsi (2001) lista os Modelos ISMAInformation Systems Management Architecture, ITPM - Information Technology Process
Model, ITIL – Information Technology Infrastructure Library, ITSM – Information
Technology Service Model, a administração de TI de McNurlin e Sprague, a de Frenzel e o
método COBIT – Control Objetives and Information Related Technology. O autor propõe um
modelo genérico de administração de TI orientado por processos.
Para Andersen e Dawes (1991) os gestores dos recursos de informação na área pública
devem entender três perspectivas gerenciais: a do profissional de informática, a do executivo
das agências de TI e a do formulador de políticas públicas. As decisões importantes em
relação à gestão e aos recursos de informação também envolvem quatro dimensões teóricas
distintas: tecnologia, economia, organização e política. A habilidade de olhar os desafios a
partir destes quatro pontos de vista é fundamental para o uso efetivo dos recursos de
informação. Os autores revisam algumas questões importantes e examinam um largo espectro
de combinações pelas quais grupos de trabalho, organizações ou governos podem criar
políticas estratégicas de gestão de TI. As políticas devem considerar tecnologia, seus custos e
benefícios, os efeitos nas organizações, e as considerações políticas que definem a natureza
2
única do setor público. Fatores organizacionais, legais e institucionais devem ser
considerados.
Bahiense (2002) mostra os processos de mudança na administração pública sendo
fortemente influenciados pelo modelo praticado pelas propostas inglesa e estadunidense de
reforma do Estado, que procuram paralelos entre os setores público e privado e levando o
primeiro a exercer as mesmas práticas e valores do segundo. No entanto “o discurso da nova
administração pública, embora sedutor e defendido por muitos (Gore, 1996 e 1997 ;
Kaboolian, 1998), pode levar a métricas equivocadas e conclusões simplistas quanto às
organizações públicas por estar baseado em considerações (...) de que os gerentes de ambos os
setores enfrentam idênticos problemas (Rainey et alii, 1995), subestimam, entretanto, (...)
outros aspectos que restringem sobremodo a autonomia da área pública (Blumm, 2000), (...)
fatores únicos e variáveis específicos do setor público que o diferenciam em muito do setor
privado”. Para o Giga Information Group, os desafios que os executivos de informática de
órgãos governamentais enfrentam, tornam suas posições das mais difíceis na gestão de TI,
tanto na esfera federal, como na estadual ou local (Giera, 2001). Há dimensões na gestão de
TI no poder público que são diferentes da iniciativa privada, pela própria natureza do órgão
público.
Com as devidas ressalvas à importação de práticas do mundo dos negócios para a
administração pública, parece não haver dúvida, entretanto, da necessidade de ter a função TI
alinhada às estratégias da organização (Meirelles, 1994). O alinhamento da função TI às
estratégias corporativas produz melhores serviços de tecnologia de informação (Nogueira e
Reinhard, 2001 apud Bahiense, 2002). O paralelo para o setor público é o alinhamento
estratégico da TI aos planos de governo, à formulação e implementação dos projetos e
políticas públicas.
Cunha (1994) expôs os modelos de gestão de informática pública de França, Espanha
e Brasil, como embasamento para a formulação de uma sugestão de quais elementos devem
estar presentes no estabelecimento de uma política de gestão de informática pública. Os
modelos de França e Espanha tinham, à época, orientações de gestão centralizadora e
descentralizadora, respectivamente, mas foram percebidos elementos comuns, com formatos
de implementação diferentes. Agruparam-se os elementos encontrados em cinco grandes
áreas: Planejamento da Política, Execução da Política, Instrumentos de Coordenação,
Normatização e Mecanismos de Integração.
3
Metodologia
O projeto “Modelos de Gestão de TI no Setor Público”, foi estruturado como pesquisa
de campo, e teve sua metodologia proposta e discutida junto ao fórum dos representantes da
informáticas estaduais em novembro de 2000, na cidade de Olinda. Os trabalhos foram
iniciados em maio de 2001 e a metodologia de estudo compreendeu fases estruturadas:
1) construção e validação de questionário e do protocolo de entrevistas;
2) aplicação do piloto em quatro estados – Ceará, Rio Grande do Sul, São Paulo e Paraná;
3) workshop com a diretoria da ABEP para validação do instrumento de pesquisa e dos
resultados parciais;
4) envio do questionário para todos os estados e, a partir de um esforço da diretoria, da
ABEP, um resultado expressivo – 17 estados responderam;
5) depuração e tabulação dos dados;
6) reunião com a diretoria da ABEP para apresentação dos resultados;
7) Workshop no fórum dos representantes dos estados, e complementação e discussão de
alguns dos aspectos centrais da política de TI para o governo: as funções essenciais na
3
gestão de TI, se devem ser centralizadas ou descentralizadas, a agenda de preocupação dos
gestores, algumas práticas de sucesso e insucesso;
8) consolidação dos resultados e conclusões.
Com já relatado, o projeto “Modelos de Gestão de TI no Setor Público”, teve dois
objetivos distintos. O primeiro investigou os modelos de organização da informática pública e
pretendeu uma generalização dos modelos de gestão praticados pelos Estados da federação e
descrição de seus principais agentes. O segundo, descrito neste artigo, após os resultados da
primeira etapa, investigou e aprofundou a percepção dos dirigentes de informática pública
sobre os atributos e os componentes que eles consideram essenciais de uma política de TI para
o governo, quais as funções essenciais na gestão de TI e se devem ter gestão centralizada ou
descentralizada, sua agenda de preocupações, e as práticas de gestão de sucesso e aquelas que
devem ser descartadas.
O questionário para a primeira fase, construído a partir de referencial teórico, foi
validado em entrevistas individuais com membros da diretoria da ABEP e em uma reunião
com toda a diretoria. A aplicação do piloto provocou pequenas alterações no questionário
final, que foi preenchido pela estrutura executiva de informática de 17 estados brasileiros. A
seguir, uma reunião com a diretoria da ABEP, onde foram apresentados os resultados obtidos
e programada a dinâmica do Workshop no fórum dos representantes dos Estados.
O workshop com os representantes da informática de todos os Estados, em Natal,
novembro de 2001, onde foram discutidos os resultados, teve uma dinâmica desenhada para
adequação ao tempo disponível (um dia de trabalho) e ao perfil dos componentes (presidentes,
diretores das companhias de informática e membros da administração direta do poder
executivo estadual). Participaram do workshop vinte e um Estados. Nesta sessão de trabalho,
foi alcançado o segundo objetivo do projeto.
Para a obtenção da agenda de preocupações dos executivos, foi utilizado o Q-Sort, que
consiste de um processo onde as pessoas modelam sua opinião sobre um tema qualquer,
através da ordenação ao longo de uma escala de um conjunto de questões - Q-amostra
(Brown, 1993). A escala, ou condição de instrução, é um roteiro ou guia de instruções para a
ordenação do conjunto de questões, que pode variar entre um extremo “concordo” e outro
“não-concordo”. No caso deste workshop com os dirigentes de informática dos estados
brasileiros, foi ordenado um conjunto de cartões impressos com o título e o texto das
questões-chaves.
A partir das listas de questões-chaves de pesquisas anteriores (Cunha, Morgado e
Reinhard, 1997), (Morgado, 1996) (Brancheau, Janz e Wetherbe, 1995), a equipe de
pesquisadores trabalhou na adaptação no enunciado das questões. O primeiro texto foi levado
a um grupo de diretores da ABEP, que o validou, modificando questões para deixá-lo mais
adequado ao contexto da informática pública estadual. As questões modificadas foram
impressas em cartões, e no workshop os participantes ordenaram-nas. Como resultado obtevese uma folha de respostas com a percepção do dirigente de cada Estado. A classificação final
das questões-chave foi obtida pela somatória dos pontos obtidos em cada um dos
questionários. Em cada questionário, as questões receberam de 1 a 25 pontos, conforme sua
posição no quadro de respostas Q-Sort. A questão colocada como mais prioritária recebeu 1
ponto, e a menos prioritária, 25. Os resultados obtidos foram agrupados, além do ranking
geral, pelo porte dos orçamentos de TI envolvidos (menor de R$ 20 milhões/ano, entre 20 e
40 e maior de 60) e pelo modelo de estruturação do Estado para a gestão de TI –
genericamente, se centralizado, descentralizado ou híbrido.
Para Morgado e Reinhard (1995), as vantagens deste método de classificação (Q-Sort)
em relação aos meios mais comuns de atribuições de notas às questões são:
• o tempo reduzido necessário para responder ao questionário;
4
• a facilidade na troca de posições entre questões, quando se visualiza o quadro completo;
• a possibilidade de se repetir a classificação, tantas vezes quanto for necessário, bastando
reagrupar os cartões;
• o método Q-Sort força os participantes a considerar o problema como um todo, ao invés de
questão a questão como por exemplo na técnica Delphi.
Os demais produtos do Workshop foram obtidos na dinâmica de trabalho em grupo,
com exercícios estruturados preparatórios às discussões em grupo e notas dos facilitadores.
4
4.1
Resultados
A política de TI no governo estadual
Na percepção dos executivos de informática pública estadual, a política de TI deve
contemplar os seguintes atributos:
9 alinhamento estratégico com o governo e com os projetos prioritários do governo;
9 política de TI formalizada, com o papel dos diversos agentes bem definidos;
9 possuir mecanismos que melhorem a visão dos gestores públicos sobre a TI, que
garantam sua valorização;
9 contemplar Governo Eletrônico;
9 garantir a prestação de serviços confiáveis à população;
9 a construção e manutenção da infra-estrutura de TI do Governo;
9 mecanismos de controle e acompanhamento dos gastos com TI;
9 mecanismos para avaliação, acompanhamento e controle de projetos de TI;
9 viabilização e compromisso na obtenção de recursos para investimento e custeio das
atividades de TI;
9 capacitação e retenção de recursos humanos capacitados em TI; e
9 política de segurança física das informações formalizada.
Os resultados dos questionários preenchidos pelos Estados na primeira fase
evidenciam que, para alguns, a política de TI estabelecida contempla os atributos listados, no
entanto, durante o processo de implantação da política estadual há ajustes que não estão
sempre refletidos na política formal. Em outros Estados, muitos destes atributos não estão
presentes. Em outros, ainda, não há política de TI formalmente estabelecida.
4.2
Funções essenciais na Gestão de TI
Em geral, as funções de TI na gestão de informática pública são semelhantes às das
grandes organizações privadas. Para algumas, há consenso entre os dirigentes que devam estar
centralizadas, outras, descentralizadas, e outras ainda podem ser centralizadas ou
descentralizadas conforme as circunstâncias e os tipos de projetos envolvidos. Funções
centralizadas não quer dizer que devem estar necessariamente em uma estrutura central de
informática. Algumas, devem ser geridas numa única visão para o governo, como por
exemplo a própria formulação da política de TI para o governo. Outras, como a gestão da rede
e a gestão do portal de prestação de serviços Web ao cidadão, há consenso no grupo que
devam estar numa estrutura central de informática.
5
Para os dirigentes, as atividades de suporte, manutenção e assistência técnica e pessoal
(notadamente micro-informática), o treinamento e gestão das redes locais deve estar nas
unidades de negócio (nas áreas de Saúde, Educação, Segurança, ...).
Compras
Data Center
Gestão SI
Corporativos
Treinamento
Suporte
Gestão da
Rede
Corporativa
Orçamento
Arquitetura
de TI
Manutenção e
Assist . Técnica
Planejamento
Portal
Funções
Centralizadas
Normas e
padrões
Estratégia e
Política
Política de TI
de e-gov
Corporativo
Segurança
Métricas e Aval.
Qualidade e
Produtividade
Desenvolvimento
de Aplicações de
SI
Funções
Descentralizadas
RH/Pessoal
Gestão das
Redes Locais
Unidades de Negócio
Figura 1 - Funções Essenciais da Gestão de TI
O resultado é semelhante ao encontrado nas organizações privadas no Brasil
(Meirelles, 2001).
4.3
Agenda das preocupações estratégicas dos dirigentes de informática
Uma das formas de se aumentar o conhecimento sobre a gestão de TI no setor público
é pesquisar junto aos executivos quais suas listas de preocupações, qual o seu foco principal
de inquietações. Os estudos sobre questões-chaves foram iniciados por Dickson et alii (1984).
Para conhecer a lista de preocupações dos executivos de informática o MISRC (Management
Information Systems Research Center) da Universidade de Minnesota, desenvolveu uma
metodologia de pesquisa e, a partir de 1983, a aplicou nos EUA a cada três anos 1986, 89, 91
e 94, (Niedermann, Brancheau e Wetherbe, 1991), (Brancheau, Janz e Wetherbe, 1995).
Diante de uma metodologia já testada e validada e dos resultados obtidos pelas empresas
participantes, houve interesse de ampliar o escopo e o estudo começou a ser replicado em
outros países - Singapura, Austrália, Japão, entre outros da Europa, Oriente Médio e Ásia
(Watson, 1989; Watson e Brancheau, 1991; Palvia e Palvia, 1992; Galliers, Merali and
Spearing, 1994; Burns et alii 1992; Badri, 1992).
No Brasil, em 1994 e a partir de uma proposta da Faculdade de Economia,
Administração e Contabilidade da Universidade da Universidade de São Paulo - FEA/USP, a
pesquisa foi aplicada pela primeira vez no setor bancário sob o patrocínio da Federação
Brasileira de Bancos - FEBRABAN (Morgado, 1996). Em 1996, foi aplicada no setor público,
também na ABEP (Cunha, Morgado e Reinhard, 1997), e reproduzia a metodologia
empregada na Febraban.
No projeto “Gestão de TI no Setor Público”, foi replicada num escopo mais restrito,
adequado aos objetivos de pesquisa propostos à ABEP.
6
A agenda obtida com a metodologia Q-Sort reforça os resultados obtidos no item
anterior “Funções Essenciais”. As preocupações estão classificadas em ordem crescente, a
mais importante tem “1” no ranking, a menos importante, “25”. A primeira coluna apresenta a
classificação geral.
Tabela 1- Agenda de preocupações dos gestores de informática pública estadual (orçamento da TI
estadual, em milhões de reais)
Agenda de Preocupções dos Gestores de Informática Pública
Estadual
Posicionar a área de TI dentro da estrutura de governo
Usar tecnologia para concretização dos projetos de governo
Melhorar o planejamento estratégico de sistemas de informação
Compreender e esclarecer o papel de informática na adm.pública
Implementação do governo eletrônico (governo on-line)
Melhorar a segurança dos ambientes e das informações
Planejar, implementar e gerenciar redes de telecomunicações
Obter recursos
Recrutar e desenvolver Recursos Humanos para TI
Desenvolver uma arquitetura de informação
Facilitar e permitir redesenho dos processos de negócio
Planejar a mudança em direção a sistemas abertos e integrados
Construir a arquitetura de TI
Melhorar a produtividade no desenvolvimento de sistemas
Constantes pressões orçamentárias e redução de custos
Facilitar a aprendizagem organizacional e o uso de TI
Estabelecer efetiva capacidade de recuperação frente a desastres
Medir a efetividade e a produtividade
Alternativas para complementação de serviços de TI
Planejar e integrar tecnologias de múltiplos fornecedores
Posicionamento estratégico de mercado
Desenvolver sistemas distribuídos
Automação de escritório, Worflow, WorkGroup
Facilitar e gerenciar a computação pessoal
Restrições jurídico-legais
Orçamento, milhões de R$
Completa > 60
< 20
20-60
Ranking Ranking Ranking Ranking
1
3
3
1
2
5
2
3
3
2
1
5
4
4
4
4
5
1
8
2
6
6
6
8
7
8
5
7
8
11
9
6
9
10
7
9
10
12
11
10
11
18
12
14
12
21
10
11
13
7
13
17
14
19
14
12
15
17
17
15
16
16
16
13
17
9
19
16
18
14
15
18
19
22
18
21
20
13
20
22
21
20
22
19
22
23
21
20
23
25
23
23
24
15
25
25
25
24
24
24
Para os Estados com orçamento de TI superior a 60 milhões/ano, chama a atenção a
posição de duas questões, que não estão entre as dez na classificação geral. Construir uma
arquitetura de TI , para este grupo em sétimo lugar, e estabelecer efetiva capacidade de
recuperação frente a desastres, em nono. Para estes Estados, com os maiores orçamentos de TI
na esfera estadual brasileira, a questão mais significativa na agenda de preocupações é a
implementação de governo eletrônico (governo on-line). A comunicação eletrônica com os
segmentos da sociedade pode oferecer grande vantagem comparativa ao Estado. Apesar do
Governo Eletrônico ser, normalmente, um projeto de governo e não das estruturas de
informática, é indiscutível o papel da TI. Os executivos devem conduzir seus projetos em
direção a padrões mundiais, desenvolvendo e/ou adotando padrões de transações eletrônicas,
aprendendo a gerenciar projetos inter e multi-organizacionais, manter-se ao corrente do estado
da arte da tecnologia viabilizadora.
7
Tabela 2 - Agenda de preocupações dos gestores de informática pública estadual, por modelo de gestão
implementado
Modelo de Gestão
Agenda de Preocupções dos Gestores de Informática Pública
Estadual
Posicionar a área de TI dentro da estrutura de governo
Usar tecnologia para concretização dos projetos de governo
Melhorar o planejamento estratégico de sistemas de informação
Compreender e esclarecer o papel de informática na adm.pública
Implementação do governo eletrônico (governo on-line)
Melhorar a segurança dos ambientes e das informações
Planejar, implementar e gerenciar redes de telecomunicações
Obter recursos
Recrutar e desenvolver Recursos Humanos para TI
Desenvolver uma arquitetura de informação
Facilitar e permitir redesenho dos processos de negócio
Planejar a mudança em direção a sistemas abertos e integrados
Construir a arquitetura de TI
Melhorar a produtividade no desenvolvimento de sistemas
Constantes pressões orçamentárias e redução de custos
Facilitar a aprendizagem organizacional e o uso de TI
Estabelecer efetiva capacidade de recuperação frente a desastres
Medir a efetividade e a produtividade
Alternativas para complementação de serviços de TI
Planejar e integrar tecnologias de múltiplos fornecedores
Posicionamento estratégico de mercado
Desenvolver sistemas distribuídos
Automação de escritório, Worflow, WorkGroup
Facilitar e gerenciar a computação pessoal
Restrições jurídico-legais
Completa Centraliz. Descentr. Híbrido
Ranking Ranking Ranking Ranking
1
7
3
3
2
2
6
1
3
3
2
4
4
6
1
5
5
1
19
2
6
5
5
8
7
11
4
7
8
4
9
9
9
16
15
6
10
13
8
12
11
9
11
16
12
14
10
13
13
19
7
11
14
8
17
15
15
20
16
14
16
12
13
17
17
21
21
10
18
10
18
19
19
23
12
20
20
17
20
18
21
15
23
21
22
22
14
23
23
18
22
25
24
25
24
22
25
24
25
24
Duas das diferenças encontradas na classificação por Modelo de Gestão devem ser
destacadas. Primeiro, os dirigentes de modelos mais descentralizados têm grande preocupação
no planejamento, implantação e gestão de redes de telecomunicações. Onde as estruturas
foram descentralizadas (lembrando que quase todos os Estados da federação tiveram antes
estruturas centralizadas, “birôs” de informática), há dificuldades na gestão de uma rede
comum de telecomunicações ao governo. Segundo, estes mesmos dirigentes não conferem
prioridade à implementação de governo eletrônico, o que é, no mínimo, curioso. Esta questão
aparece em 19º no ranking deles, e é a primeira e a segunda nos modelos centralizados e
híbridos. Castor (2000) enfatiza o uso da tecnologia de informação e da Internet como canal
de prestação de serviços e informações: como o produto básico e dominante das organizações
públicas não é físico e sim informacional, o potencial da Internet como canal de prestação de
serviços para governos é grande. O relacionamento com a comunidade externa, com a
comunidade interna (em organizações complexas como as governamentais), redesenho de
processos em tempo real, integração entre os sistemas públicos e privados de prestação de
serviços, demostram o potencial das TICs para tornar a ação pública mais ágil e eficaz. Ações
para viabilizar estes ganhos estão, normalmente, associadas a projetos de governo eletrônico.
Surpreende, então, esta posição do projeto de governo eletrônico em uma das últimas
prioridades, no grupo dos Estados com modelos de gestão que seus executivos consideram
descentralizados. Análises do Gartner Group projetam que os gastos com e-government nos
8
Estados Unidos (nas esferas federal, estadual e local) passarão de US$ 1,5 bilhões para US$
6,2 bilhões em 2005 (Thibodeau, 2000).
Em 1996, a pesquisa das preocupações estratégicas dos executivos da ABEP agrupou
as questões chaves em quatro categorias:
• AP - Relacionamento com o Negócio da Administração Pública. Questões intimamente
ligadas ao apoio, suporte, envolvimento ou condução do negócio da Administração
Pública, seja ele Saúde, Educação, Transporte, etc. A organização onde questões desta
categoria predominam já superou as questões ligadas à sua gestão interna, e também de seu
posicionamento dentro do governo, está envolvida com a melhoria, o desenvolvimento e a
implantação de produtos e serviços nas áreas de atuação do governo, ou seja, voltada à
concretização do plano e projetos do governo.
• IT - Infra-estrutura Tecnológica. Questões relacionadas com o conjunto de tecnologias
necessárias à construção da base de recursos necessários à prestação de serviços ao poder
público estadual. São questões técnicas, normalmente internas, que garantem à área de SI a
capacidade de reação às necessidades do governo.
• EI - Eficiência Interna. Questões internas predominantemente gerenciais, embora
algumas vezes relacionadas com aspectos técnicos, relacionadas com a administração,
gestão e funcionamento da área de SI.
• RG - Relacionamento com o Governo. Questões ligadas ao gerenciamento político e
gerencial da estrutura estadual de informática, seja ela da natureza jurídica que for, com o
restante do governo. Aspectos como o posicionamento da informática dentro do governo (a
que secretaria ligá-la), controle sobre as atividades e relacionamento institucional com os
dirigentes públicos, refletem a busca por poder e autonomia relacionado com o
reconhecimento da contribuição da Tecnologia da Informação para os resultados do
governo.
A mesma classificação foi feita para permitir comparações da pesquisa anterior com a
atual. Na priorização das questões efetuada pelos executivos, naquela época, não havia
predominância de um grupo de questões. Entre as dez primeiras classificadas encontravam-se
representantes de todas as categorias.
Agora, as cinco primeiras questões estão relacionadas a AP – Relacionamento com o
Negócio da Administração Pública (três questões) e RG – Relacionamento com o Governo
(duas questões). Sinaliza-se uma mudança de foco na gestão executiva de TI na área pública
estadual, as preocupações do executivo dizem respeito à concretização dos objetivos do
governo ou aos problemas de relacionamento da estrutura de informática com o governo.
4.4
Práticas de sucesso e práticas abandonadas
Foram relatadas pelos dirigentes como práticas de sucesso: a definição de um plano
estratégico de TI; a formalização de um modelo de gestão; a definição de arquitetura de TI
para o governo; a descentralização do desenvolvimento de sistemas; as ações de governo
eletrônico, com ênfase na implantação do portal único do governo, no desenvolvimento de
serviços on-line de atendimento ao cidadão e nos projetos de inclusão digital; a existência de
estrutura centralizada de informática funcionando como Data Center e provedor de serviços
Internet ; a gestão centralizada da rede corporativa do estado e ; o desenvolvimento de normas
e padrões de segurança de ambientes e informações.
Como práticas abandonadas, não há muita convergência sobre os relatos. Alguns
dirigentes relatam práticas abandonadas que são consideradas sucesso por outros Estados.
Definitivamente, foram abandonados o desenvolvimento de sistemas totalmente centralizado,
há práticas de desenvolvimento local, nas unidades do governo, ou contratação de terceiros
(em cada Estado com percentual diferente em relação ao total do desenvolvimento, alguns
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utilizando mais terceiros, outros menos) e a expectativa de implantação da política de
informática apenas pelo decreto governamental. O decreto, ou a legislação, é importante pelo
seu caráter formal e de definição de papéis dos agentes, mas não é ele que garante o
funcionamento da política tal como estabelecida.
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Conclusão
O modelo de organização de informática estadual “em birôs” está em revisão. Se, de
um lado, maiores níveis de descentralização têm sido buscados, por outro lado há consenso de
que algumas funções de informática devem estar centralizadas. A gestão da rede, por
exemplo, onde houve consenso que deve estar centralizada, no tópico “funções essenciais na
gestão de TI”, aparece como uma preocupação estratégica - planejar, implementar e gerenciar
redes de telecomunicações - mais importante nos dirigentes de modelos mais
descentralizados, do que nos modelos centralizados ou híbridos.
Como práticas de gestão definitivamente abandonadas o desenvolvimento de sistemas
totalmente centralizado (ou seja, alguns casos ele deve ser centralizado, mas todos os Estados
têm práticas de desenvolvimento local, descentralizado, ou contratação de terceiros) e a
expectativa de implantação da política de informática apenas pelo decreto governamental, que
é importante pelo formalismo e explicitação de papéis, mas não garante o funcionamento da
política tal como estabelecida.
Nas preocupações estratégicas dos executivos chama a atenção o posicionamento de
governo eletrônico. Se, para uns, este é o assunto que mais ocupa sua atenção, para outros
gestores, os que representam modelos de organização das funções de informática mais
descentralizados, ainda não é importante. A agenda de preocupações dos dirigentes está mais
relacionada a questões da Administração Pública e de relacionamento com o governo, e
menos do plano tecnológico.
Como restrição a este artigo, temos a ausência da perspectiva do gerador de políticas
governamentais, dentro da estrutura de governo. Reconhece-se que, no tratamento de dados
do Q-Sort, métodos mais sofisticados de análise dos dados poderiam ter sido empregados
mas, além do número de respondentes ser pequeno, 21 estados, a obtenção de tipificação de
grupos de dirigentes, por exemplo, não era objeto da investigação.
Como sugestão de trabalhos futuros, parece importante verificar se o modelo de gestão
de TI em funcionamento em um Estado está cumprindo os objetivos traçados pela política
estadual de TI, ou mesmo com o plano de governo em ação.
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