CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO DE MINAS GERAIS
AUTARQUIA CRIADA PELA LEI Nº 4.769, DE 09/09/1965
COMISSÃO PERMANENTE DE LICITAÇÃO
DECISÃO DO RECURSO ADMINISTRATIVO
JULGAMENTO DAS PROPOSTAS DE PREÇOS
IMPETRADO
CONTRA
REFERÊNCIA : Processo n. 06/2014 - Carta Convite n.01/2014
OBJETO: Contratação de empresa especializada para ministrar treinamentos
na área de Gestão e Recursos Humanos para os colaboradores do Conselho
Regional de Administração de Minas Gerais – CRA-MG.
RECORRENTE: INSTITUTO DE ORGANIZAÇÃO RACIONAL DO TRABALHO
– IDORT.
CONTRA RAZÕES DE RECURSO: BORGES 2 BORGES CONSULTORIA E
TREINAMENTO LTDA – ME
DECISÃO: em face do recurso apresentado, entende que deva ser o mesmo
CONHECIDO, vez que presentes os pressupostos de admissibilidade, contudo,
em seu mérito, NEGAR PROVIMENTO.
Examinando cada ponto discorrido na peça recursal do IDORT, em confronto
com as contra razões da recorrente, com a legislação e com os entendimentos
doutrinários e jurisprudenciais correlatos, exponho abaixo as medidas adotadas
e as ponderações formuladas que fundamentaram a decisão final.
I – DAS PRELIMINARES
Recurso administrativo contra o resultado de julgamento de propostas de
preços, face à sua desclassificação, por ter apresentado proposta de preço
superior a 100% (cem por cento) do valor orçado pelo CRA-MG junto ao
mercado, tempestivamente, pelo INSTITUTO DE ORGANIZAÇÃO RACIONAL
DO TRABALHO – IDORT, devidamente qualificado, com fulcro no artigo 109 da
lei 8.666/93.
II – DAS FORMALIDADES LEGAIS
Cumpridas as formalidades legais, registre-se que o recurso administrativo foi
recebido em tempo hábil, atendendo o disposto no artigo 109, da Lei 8.666/93,
protocolado e juntado ao Processo Licitatório n. 6/2014. Encontra-se disponível
no sitio eletrônico do CRA-MG.
III – DAS ALEGAÇÕES DA RECORRENTE
Insurge-se a recorrente contra a desclassificação através de recurso
administrativo, disponível no sitio eletrônico do CRA-MG.
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A Recorrente tem como fundamento que a licitante vencedora apresentou valor
abaixo “dos parâmetros concretamente apurados para execução do contrato.”
E continua: “a proposta comercial apresentada não arca com a execução mínima do
contrato, demonstrando a inaptidão para execução do objeto”.
A recorrente aponta “divergências da pontuação” dizendo que “Além da proposta
comercial apresentada pela empresa vencedora apresentar-se de forma inexequível há
erros no que concerne a análise das pontuações (...) Nota final = Nota da proposta
técnica + Nota da proposta comercial. (...) A empresa vencedora do certame, neste
quesito, foi classificada com a pontuação de 18.600 (dezoito mil e seiscentos) em
terceiro lugar demonstrando anão há equiparação com a técnica proposta pelo IDORT
(...) Além da apresentação de valor global inexequível, de antemão pergunta-se: Como
a empresa vencedora pode auferir a pontuação de 18.600 na proposta e vencer o
certame com a pontuação máxima? (...)”
No requerimento final cita a empresa recorrente, “a- retificação dos erros de
cálculos pontuados de forma equivocada na planilha de julgamento; b –
pronunciamento da desclassificação da empresa vencedora”, e que “as razões
dispendidas “sejam acatadas, dando provimento integral ao presente recurso, com a
reforma da referida decisão (...)”.
IV – DAS ALEGAÇOES DA RECORRIDA
Em contrarrazões, a licitante vencedora reforça a validade de sua proposta,
bem como sua exequibilidade e apresenta sua planilha de composição de
custos.
Ao final requer: “a - que seja INDEFERIDO o recurso administrativo impetrado pela empresa
Instituto de Organização Racional do Trabalho (iDort); b - que seja mantida a
DESCLASSIFICAÇÃO das empresas Neolabor e IDORT por terem apresentado preços
EXCESSIVAMENTE SUPERIORES aos PRATICADOS no mercado mineiro; c) que seja mantido o
resultado final julgado e divulgado pela CPL.(...)”
V – DECISÃO
Preocupa-se a Lei 8.666/93 em ver classificadas no contexto das licitações
públicas apenas aquelas propostas que se mostrem viáveis e que admitam de
forma induvidosa a execução do objeto que é pretendido pela Administração.
Os preços inexequíveis são assim considerados como aqueles que não
venham a ter demonstrada sua viabilidade através de documentação que
comprove que os custos são coerentes com os de mercado e que os
coeficientes de produtividade são compatíveis com a execução do objeto do
contrato, condições estas necessariamente especificadas no ato convocatório
da licitação (inc. II, art. 48).
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A Lei nº 9.648, de 27 de maio de 1998, acrescentou-se ao art. 48 da Lei
8.666/93 parágrafos estabelecendo parâmetros para aferição da
exequibilidade. Ou seja, passou a considerar como "(...) manifestamente
inexequíveis, no caso de licitações de menor preço para obras e serviços de
engenharia, as propostas cujos valores sejam inferiores a 70% do menor dos
seguintes valores: a) média aritmética dos valores das propostas superiores a
50% (cinquenta por cento) do valor orçado pela administração, ou b) valor
orçado pela administração".
Entretanto, o fato de um licitante apresentar valor inferior aos dos demais
participantes não caracteriza de pronto que este é um preço inexequível.
O Tribunal de Contas da União corrobora o acima consignado:
“A "contrario sensu", tem entendido esta Corte de Contas que, em sendo
efetuados os cálculos determinados pelo art. 48, § 1° e incisos da Lei n.°
8.666/93, e verificada a inexequibilidade econômico-financeira da
proposta, ainda sim, em consonância com o disposto no inciso II do mesmo
artigo, deve-se oportunizar à empresa a possibilidade de demonstrar a
viabilidade econômica de sua proposta, tendo assim se manifestado o
Exmo Sr. Ministro-Relator Marcos Vinicios Vilaça, no voto condutor da
Decisão n° 85/2001 – Plenário:
"6. Assim, a presunção aritmética, ainda que própria de obras e serviços de
engenharia, admite prova em contrário, quando, em razão do que dispõe o
caput do dispositivo (em seu inciso II), a proposta mostrar-se exequível.
(...)
Não se afigura defensável, porém, transformar em absoluta a presunção do
§ 1°. Se o particular puder comprovar que sua proposta é exequível, não se
lhe poderá interditar o exercício do direito de apresentá-la. É inviável
proibir o Estado de realizar contratação vantajosa. A questão é de fato, não
de direito. Incumbe o ônus da prova da exequibilidade ao particular. Essa
comprovação poderá fazer-se em face da própria Administração,
pleiteando-se a realização de diligência para tanto" (TCU. Decisão
286/2001. Plenário).
No caso em espécie, a recorrida apresentou sua proposta comercial dentro dos
parâmetros do preço apurado pelo CRA-MG, bem como no limite da dotação
orçamentária.
Ao ter sua proposta comercial contestada, a recorrida apresentou sua planilha
de custo para comprovar, e de fato comprovou, que seus preços são
exequíveis.
A inexequibilidade da proposta nas licitações públicas se contrapõem
exigências opostas: de um lado, a eterna busca da Administração Pública pelo
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preço mais baixo, nas obras, serviços e bens que adquire, e de outro a
necessidade de obter a contratação mais segura e apta ao atendimento do
interesse público.
Não se pode pretender manter uma proposta cujo cumprimento seja
impossível, nem deve o CRA-MG aceitar proposta cujo cumprimento seja
fortemente improvável, uma vez que o interesse público não pode servir a
experiências de resultados negativos.
A regra geral será a aceitabilidade das propostas, sendo a exceção
(naturalmente fundamentada) será a desclassificação. Mas uma vez provada a
inexequibilidade, é dever do Administrador desclassificá-la.
Na jurisprudência do TCU, Acordão 697/2006, Plenário, rel. Min. Ubiratan
Aguiar , verifica-se:
“10. No que se refere à inexequibilidade, entendo que a compreensão
deve ser sempre no sentido de que a busca é pela satisfação do interesse
público em condições que, além de vantajosas para a administração,
contemplem preços que possam ser suportados pelo contratado sem o
comprometimento da regular prestação contratada. Não é objetivo do
Estado espoliar o particular. Por outro lado, cabe ao próprio particular a
decisão acerca do preço mínimo que ele pode suportar. 11. Assim, no
contexto da definição de critério para aferir inexequibilidade de preço,
julgo que não há prejuízo à transparência e à lisura do certame valer-se
dessa fórmula definida no art. 48, inciso II, § 1°, da Lei n° 8.666/93, ainda
que para outras contratações de menor preço que não as relativas a
serviços e obras de engenharia, uma vez que constitui mais um
instrumento para verificação da exequibilidade do preço. Na verdade, esse
dispositivo conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços.
Isso porque sempre haverá a possibilidade de o licitante comprovar sua
capacidade de bem executar os preços propostos, atendendo
satisfatoriamente o interesse da administração.
(TCU, Acórdão 697/2006-Plenário, Re l. Min. Benjamin Zymler, DOU
15/05/2006)
Não pode a Comissão de Licitação fazer ouvidos moucos às normas e ao
princípio da indisponibilidade do interesse público, do julgamento objetivo e da
Constituição Federal, no seu artigo 37.
O que temos na realidade é que a empresa recorrente apresentou como uma
das razões de recurso a inexequibilidade da proposta sem comprová-las.
É importante ressaltar, ainda, que a empresa contratada é responsável pela
execução total e satisfatória do serviço contratado, sob pena de aplicação das
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penalidades estabelecidas na Lei 8.666/1993, não podendo, com a finalidade
de reduzir custos, descumprir as obrigações contratuais previamente definidas.
O pleno cumprimento dessas obrigações será averiguado por meio da
fiscalização do contrato.
Diante da exposição, forçoso reconhecer que a proposta da empresa recorrida
é exequível, sem razão a recorrente.
Quanto à alegação de divergência na pontuação que culminou com a
desclassificação da empresa recorrente, sustento que:
O art. 48 da Lei 8.666/93 orienta a conduta administrativa no sentido da
desclassificação das propostas que, em um primeiro momento, desatendam às
exigências do ato convocatório da licitação, ou, em instante outro, não estejam
compatibilizadas com os valores de mercado.
Certo é que, realizada a abertura da licitação, perseguirá o órgão licitante o
objetivo de alcançar a proposta que, dentre as apresentadas, melhor atenda
aos seus interesses, oportunizando, assim, a celebração de um contrato
baseado nas melhores condições ofertadas.
Nem sempre a proposta mais vantajosa será a proposta que ofereça as
melhores condições de execução do objeto pretendido se não estiver ela em
compatibilidade com preços e condições de mercado. Será aceita e se
declarará vencedora aquela que estiver adequada à realidade verificada no
setor de mercado específico, sem indicação de preços excessivos ou
manifestamente inexequíveis.
Como já mencionado, a Lei nº 9.648, de 27 de maio de 1998, acrescentou-se
ao art. 48 da Lei 8.666/93 parágrafos estabelecendo parâmetros para essa
aferição. Ou seja, passou a considerar como "(...) manifestamente
inexequíveis, no caso de licitações de menor preço para obras e serviços de
engenharia, as propostas cujos valores sejam inferiores a 70% do menor dos
seguintes valores: a) média aritmética dos valores das propostas superiores a
50% (cinquenta por cento) do valor orçado pela administração, ou b) valor
orçado pela administração". Nota-se a preocupação do dispositivo é com os
preços ofertados pelos licitantes em sua proposta comercial.
E não havendo parâmetro outro em lei é possível realizar, em relação à
proposta de preços apresentada nas licitações do tipo técnica e preço, a
operação aritmética prevista e recomendada no § 1º do art. 48, da Lei
8.666/93.
Na licitação do tipo técnica e preço a administração continua interessada no
aspecto preço. A própria Lei proclama essa intenção de privilegiar o fator preço
quando estabelece, no tipo melhor técnica, uma obrigatória fase de negociação
tendo em vista o menor preço (art. 46, § 1º. II), enquanto, no tipo técnica e
preço, ordena valorar a proposta comercial para, depois, classificar-se os
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licitantes de acordo com média ponderada das valorizações das propostas
técnicas e de preço (art. 46, § 2º, II).
Ao editar a Lei de Licitações o legislador escolheu o critério de menor preço
como regra geral.
Esta afirmação decorre da interpretação da expressão “‘proposta mais
vantajosa para a administração”, constante do art. 3º da Lei nº 8.666/1993, que
somente pode ser compreendida como aquela que tem ancoradouro nos
princípios constitucionais da eficiência e da economicidade (art. 37 e 70,
CF/1988)
A Administração Pública, por ser mais racional e prático, busca suprir suas
demandas pelo custo justo, escolhendo os menores preços dentre os ofertados
nos certames, estes instruídos e regrados de modo a assegurar que as
propostas formalizadas estão nos mesmos patamares normalmente praticados
em aquisições ou contratações similares num mercado.
De qualquer forma, mesmo para o tipo de licitação técnica não se pretende
selecionar e contratar o prestador ou executor mais qualificado, singular,
verdadeira e notoriamente, pois, se essa fosse a necessidade, seria o caso de
inexigir a licitação (art. 25, inciso II, Lei 8.666/93). O que se busca nesse tipo
de licitação é uma empresa suficientemente qualificada, detentora de domínio
técnico restrito, porém, não exclusivo, para realizar ou executar trabalhos
especiais.
Mesmo nas situações em que esse componente técnico é essencial para
selecionar o futuro contratado, condição para a execução do objeto, ainda
assim o critério para adjudicação é o menor dos preços ofertados (Lei 8.666
/1993, art. 46, §1º, incisos I a III), pois aquela melhor classificada tecnicamente
só garante preferência, submetendo-se à negociação dos preços pela
comissão de licitação tendo por base o menor valor ofertado dentre as licitantes
que obtiveram a valoração mínima dos critérios técnicos avaliáveis para efeito
de classificação, sob pena de haver preclusão daquela preferência em favor
dos demais habilitados tecnicamente.
De fácil conclusão que o legislador elegeu o melhor preço como referência para
as compras e contratações a serem promovidas pela Administração Pública,
sendo componente fundamental para que a proposta vencedora reúna, de fato
e de direito, as características que a configurem como proposta mais vantajosa
para a administração. E mais, se alguns licitantes demonstram possuir aptidão
técnica similar, seus custos e margens de retorno teoricamente deverão ser
equivalentes, razões pela qual o menor preço dentre todos os classificados
serve de paradigma.
Assim, inevitável concluir:
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a) se o requisito técnico pode ser amplamente atendido por fornecedores,
bastando a indicação de especificações usuais nas peças que integram os
instrumentos normativos das diversas modalidades de licitação, o tipo desta e o
critério de seleção será o de menor preço;
b) sendo a técnica o fator essencial para a execução do objeto, soberano no
processo de escolha, ainda assim o menor preço será a referência de
contratação, mesmo que não tenha sido o proponente deste o licitante melhor
avaliado tecnicamente da licitação;
No caso, a Comissão de Licitação considerou excessivo o preço ofertado pela
recorrente à luz do orçamento realizado, ou seja, o preço muito acima dos
constantes do mercado e muito acima da sua previsão orçamentária. Tal juízo,
não se afigura ilegal, (i) porque é dever da Administração Pública avaliar se as
propostas não estão acima dos praticados no mercado, (ii) porque não se pode
reputar ilegal a decisão que considerou excessiva a proposta que superou em
100% do preço orçado), já que dispõe a Administração Pública de competência
para julgar as propostas apresentadas.
Dessa forma, com base nos princípios da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, isonomia, razoabilidade, e do julgamento objetivo, da
finalidade, e respeitadas as normas que regem a modalidade em comento. A
Comissão não pode permitir a eliminação da proposta mais vantajosa e que
apresentou o menor preço, em prestigio do interesse público.
Diante do exposto, por via de consequência, conheço do presente Recurso,
para, contudo, em seu mérito, NEGAR PROVIMENTO.
Belo Horizonte, 30 de outubro de 2014.
Adm. Jehu Pinto de Aguilar Filho – CRA-MG 11.260
Presidente da Comissão Permanente de Licitação
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