AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO COMBATE À PIRATARIA:
Reflexão sobre a Prática da Gestão Pública
Autoria: Arnaldo Luiz Ryngelblum, Ernesto Michelangelo Giglio
RESUMO
Na medida em que diferentes setores identificam o aprofundamento da prática da pirataria,
é importante avaliar o papel e a participação do Estado no combate a essas atividades. O país
já tem realizado variadas atividades nesse sentido há cerca de uma década. O objetivo deste
artigo é prever a eficácia potencial das políticas públicas. Para isso usa-se como referencial
teórico um modelo difundido em administração pública, a Advocacy Coalition Framework,
enriquecido por contribuições da teoria organizacional. A metodologia adotada envolveu
realizar uma pesquisa qualitativa com gestores de diferentes órgãos da administração pública
responsáveis pelas atividades de combate à pirataria. Foram realizadas entrevistas presenciais
semi-estruturadas em profundidade, baseadas nas variáveis definidas pelo modelo teórico. Os
resultados obtidos permitem avaliar que várias das restrições institucionais mais arraigadas,
que ajudam a sedimentar a pirataria não estão sendo combatidas suficientemente pelas
políticas públicas praticadas, havendo ênfase, como seria de se esperar, em práticas
tradicionais. Falta sobretudo capacidade para legitimar as ações que são implementadas. Além
dessa análise, o artigo contribui também para o enriquecimento do modelo da Advocacy
Coalition, propondo um formato para a análise do conteúdo de políticas públicas.
INTRODUÇÃO
Alguns dados e informações mostram o crescente nível que a pirataria tem atingido. O
consumo de produtos piratas cresceu entre 2006 e 2007, apesar de a parcela da população que
compra tais itens permanecer no mesmo patamar (FOLHA ONLINE, 2007). Como exemplo do
volume de produtos pirateados, a Receita Federal destruiu, em dezembro de 2007, por ocasião
do Dia Nacional de Combate à Pirataria, cerca de duas mil toneladas de mercadorias
irregulares, estimadas em quase R$ 50 milhões. Nos primeiros onze meses do ano de 2007, a
Receita já havia destruído mais de 6 mil toneladas de mercadorias, representando um
incremento de 100% em relação ao mesmo período do ano passado (FNCP, 2007).
Historicamente as principais ações governamentais têm consistido em afinar os
mecanismos de repressão, tanto na ponta fornecedora (fabricantes, transportadores e
atacadistas), quanto na ponta distribuidora-consumidora (os camelôs e os consumidores). No
entanto, o negócio pirata organizou-se de forma crescente a partir dos anos 90, criando
ligações com o crime organizado, o que levou o governo a discutir novas perspectivas de
combate.
Um dos resultados apareceu em maio de 2005, a partir da sugestão apresentada pela CPI da
Pirataria do Congresso (BRASIL, 2004). O CNCP, Conselho Nacional de Combate à Pirataria,
órgão subordinado ao Ministério da Justiça e implantado no ano anterior, desenvolveu e foi
publicado no Diário Oficial da União um plano consistindo de 99 atividades contra a pirataria,
subdivididas em atividades repressivas, educacionais e econômicas, com sugestões de
integração entre os vários órgãos do governo e a sociedade civil organizada.
A história do desenvolvimento desse plano é um exemplo de políticas públicas que inovam
em relação ao histórico da administração pública, de decidir internamente como agir em
relação às questões que lhe são afeitas. Nesse caso, estas se originam a partir de uma coalizão
entre vários parceiros, públicos e privados, quando sentaram à mesa vários ministérios do
governo, os representantes dos ramos de negócios mais prejudicados pela pirataria e
representantes da sociedade civil organizada. Concomitantemente, várias associações
industriais constituíram formalmente o Fórum Nacional contra a Pirataria e a Ilegalidade,
FNCP, em julho 2006, que já vinha se reunindo e apresentando propostas ao governo. Apesar
deste acordo para o desenvolvimento dos planos contra a pirataria, os resultados específicos
quanto à eficácia dos esforços contra a mesma têm sido apresentados quase que
exclusivamente pelas associações representativas de apenas alguns dos setores prejudicados
(BSA-IDC, 2006), já que não existe até aqui um órgão responsável pelo levantamento
detalhado de ações e resultados.
Poucos são os trabalhos na área de Administração que têm examinado as razões para a
difusão da pirataria e as estratégias de combate à mesma, seja por parte das empresas afetadas
seja por parte do governo (RYNGELBLUM, 2007a; 2007b; RYNGELBLUM e GIGLIO, 2006).
Nesse sentido, este trabalho busca avaliar especificamente as opções adotadas até aqui pelo
Estado nesse sentido, para julgar o potencial de eficácia das políticas públicas.
Este artigo faz uso de um modelo de gestão pública do New Public Management (LYNN,
1998), a Coalizão Advocatícia (Advocacy Coalition Framework, CA), como referência às
escolhas de políticas públicas pelo governo. Como esse modelo enfatiza a identificação dos
agentes e seus jogos de poder para emergirem vitoriosos nos conteúdos das políticas públicas,
é necessário buscar um apoio adicional nas teorias organizacionais que enfatizam o conteúdo
dos planos. Realizado esse aperfeiçoamento, que é uma das contribuiçoes deste artigo, o paper
analisa os depoimentos de executivos de diversas áreas do governo que se ocupam de planejar
e agir contra a pirataria com o objetivo de avaliar a eficácia, a qualidade dessas políticas e os
resultados obtidos até aqui, para a partir daí refletir sobre as alternativas para os gestores do
combate à pirataria e sugerir novas pesquisas.
REFERENCIAL TEÓRICO: A ADVOCACY COALITION FRAMEWORK (CA)
A CA é um dos modelos mais difundidos da New Public Management. Esses modelos são
especializados no exame da gestão pública e não chegam a dialogar com as teorias de
organização apesar de suas temáticas semelhantes. Há, de fato, alguns aspectos
diferenciadores a considerar entre os dois grupos. Dentre outros, a participação política das
partes interessadas e dos órgãos da própria administração na gestão pública é freqüentemente
‘esquecido’ na maior parte das teorias de organização, que se omitem quanto a disputas de
poder. Há também a considerar a centralidade do Estado, na maioria dos processos, que não
pode ser tratado como uma organização igual às demais. Por exemplo, não é possível pensá-lo
como parte num processo competitivo, o que constitui a base de boa parte do raciocínio
estratégico existente.
Faria (2003) comenta que a administração pública no Brasil teria se concentrado
historicamente sobretudo no estudo das demandas e articulações de interesse ou nos
processos de formação das políticas públicas, o que teria deixado o campo da análise de
políticas públicas ainda incipiente. Oliveira (2005) chama a atenção para a importância da
ação política no processo de planejamento de políticas públicas, em contraposição à visão
anterior de considerar que o planejamento formal por si poderia conseguir sua realização.
Viana (1996) aprofunda essa noção e resenha vários estudos metodológicos, principalmente
sobre as fases de formulação e implementação do policy making, deixando de lado os
processos de construção de agenda de prioridades e avaliação de políticas.
O presente trabalho, portanto, parte de um modelo reconhecido da administração pública
para examinar a efetividade das políticas públicas contra a pirataria e sua chances de sucesso.
Para isso, será discutida a capacidade da CA de fazê-lo.
Dudley e Richardson (1999) explicam o modelo das Coalizões Advocatícias como
interesses organizados, partidos políticos e especialistas políticos que, além de exercerem o
poder, tentam influenciar o discurso político do seu tempo. O fluxo de idéias é uma parte
desse processo, que irá determinar como a política será definida. Valores como a crença no
intervencionismo econômico ou no funcionamento do livre-mercado são exemplos de
discursos introduzidos por seus patrocinadores em seu tempo.
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A CA consiste numa teoria que enfoca o processo de definição de políticas públicas a partir
do ponto de vista das coalizões de agentes [variável I do modelo] atraídos em torno de cada
questão, coalizões estas que precisam ter permanência temporal para serem efetivamente
consideradas como tal. As definições ou as mudanças adotadas pelo governo, que são
determinadas sobretudo por seu caráter político, são vistas como o resultado de competição
dentro das coalizões e entre coalizões. Esta teoria busca entender as estratégias seguidas pelos
atores ao longo do tempo e parte do pressuposto que estes são movidos por suas crenças
individuais [variável II] e que podem estar à busca de objetivos múltiplos e complexos
(SABATIER E JENKINS-SMITH, 1999:130).
Além de órgãos da administração, comitês legislativos e grupos de interesse, a teoria
propõe também considerar jornalistas, pesquisadores e analistas políticos, além de gestores
em todos os níveis do governo que sejam ativos, seja na formulação de políticas, seja na sua
implantação, como participantes atuantes das coalizões, o que expande os agentes
considerados em geral como participantes desses processos.
Um importante fator em todo esse processo envolve o papel do empreendedor político;
pelas idéias introduzidas nas arenas políticas através de processos endógenos, que envolvem
não apenas interesses, mas também, crenças individuais (SABATIER, 1998). Segundo
Goldstein (1988), idéias são variáveis independentes fundamentais que explicam resultados
políticos em diferentes períodos históricos. A importância assumida pelo modelo keynesiano,
em detrimento do modelo liberal anteriormente adotado nos EUA do período rooseveltiano,
seria um exemplo. Esses empreendedores podem estar dentro ou fora do governo, em cargos
eletivos ou indicados, em grupos de interesse ou de pesquisa. São os responsáveis pela
atenção conseguida das pessoas em relação às questões.
Devido ao que foi dito acima, é possível dizer que se trata de uma teoria de agência, onde
os indivíduos e grupos disputam entre si a primazia política, de forma absolutamente racional,
limitados apenas por desvios e restrições cognitivas. Tais conceitos se assemelham à noção da
racionalidade limitada, encontrada nas teorias cognitivistas organizacionais (MARCH E SIMON,
1958). O problema aqui é identificar o conteúdo das idéias dos indivíduos, sejam eles gestores
ou outros interessados na definição das questões, já que são definições individuais
(MINTZBERG ET AL., 2000:131). Ou seja, a teoria não fornece antecipadamente indicações do
conteúdo que as políticas públicas/estratégias podem assumir.
Existem, por outro lado, ainda segundo a CA, restrições, maiores ou menores, impostas à
ação dos agentes. Entretanto, o modelo sugere que tratam-se de estruturas externas, que
existem independentemente dos agentes. Há dois conjuntos de variáveis externas que agem
sobre o subsistema de agentes (SABATIER E JENKINS-SMITH, 1999:120). No primeiro caso, as
variáveis exógenas que influenciam as oportunidades e as limitações que impactam o
subsistema de agentes são muito difíceis de serem alteradas, o que inclui sobretudo os valores
sócio-culturais [variável III] e a estrutura básica do sistema constitucional [variável IV]. Um
segundo conjunto envolve variáveis passíveis de mudanças, ainda assim em prazos em torno
de uma década e incluem condições sócio-econômicas relevantes [variável V], configurações
das coalizões de suporte do governo [variável VI] e decisões políticas de outros subsistemas
[variável VII]. Mais uma vez a CA mostra semelhanças com as teorias organizacionais, no
caso as teorias ambientais, ao utilizar a idéia de elementos externos ao sistema que restringem
sua ação e sofrem por sua vez a influência deste, quando da implementação das ações deste
(KATZ e KAHN, 1966).
O modelo enfoca fundamentalmente os processos de tomada de decisão e implementação
das políticas escolhidas, a partir da informação técnica obtida no processo, tanto externa
quanto internamente, em termos do conhecimento a respeito da importância e das causas das
questões envolvidas e os possíveis resultados que poderão ser obtidos. Trata-se de identificar
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que coalizão irá prevalecer em cada caso, que uma vez identificada, permite ao modelo inferir
que política pública será adotada em função dos interesses privilegiados.
Dessa forma, não é o conteúdo propriamente dito das estratégias que é explorado na CA, e
que é o objeto de interesse da análise aqui, mas a forma como estas podem ser escolhidas.
Admite-se que, na medida em que o modelo pressupõe que os interesses ou crenças
individuais ou de grupo é que orientam a tomada de decisão, então sua direção estratégica
[variável VIII] parece ser função da escolha por parte dos agentes, e que esta direção não é
sabida a priori.
No caso da pirataria, portanto, a CA entende que os agentes mobilizados pelo fenômeno
tenderão a constituir algumas coalizões formadas por diferentes órgãos do governo, dos três
poderes e dos três níveis federativos, federal, estadual e municipal, além das próprias
empresas prejudicadas e suas associações empresariais, além de outras organizações da
sociedade que, em alguns casos, foram constituídas especialmente para lutar contra a pirataria.
Assim, segundo a CA, as coalizões que prevalecerem a cada momento na discussão das
políticas irão impor seus pontos de vista e interesses, que devem ser buscar eliminar os piratas
e seus produtos do mercado. Determinados valores na sociedade poderiam dificultar a
empreitada, como uma imagem negativa de setores do governo, assim como eventuais
disposições constitucionais, como restrições a penalizações. Outras condições que poderiam
requerer mudanças para ajudar nesta empreitada envolvem situações sócio-econômicas, tais
como incremento do poder aquisitivo; arregimentar suporte político de modo a aprovar as
ações e medidas requeridas, por exemplo a expectativa do empresariado de atuação
intermitente pelo governo contra os piratas; e, por fim, obter apoio de outros subsistemas
envolvidos com outras questões que possam carrear suporte para esta área, como é o caso da
luta contra o crime organizado.
As CAs estabeleceram várias hipóteses a partir de sua teoria, que, no entanto, não tratam
das possíveis direções e conteúdos que poderão assumir suas políticas públicas (estratégias).
Estas hipóteses versam basicamente sobre o comportamento dos agentes e suas coalizões.
Assim, estabelecem que na hipótese de haver controvérsias em torno de um problema, haverá
um alinhamento dos aliados e, de outra parte, de seus oponentes. Haverá consenso quanto a
políticas fundamentais e menos concordância quanto a questões secundárias. Numa outra
situação, uma mudança não será conduzida pela coalizão que instituiu o programa vigente, na
medida em que naturalmente não terá apoiado a mudança. Ainda, aspectos secundários das
políticas serão abandonados antes de admitir fraquezas no âmago dessa política. O âmago das
políticas públicas dificilmente mudará à falta de perturbações externas ou de aprendizagem
(SABATIER E JENKINS-SMITH, 1999:124). O conteúdo das hipóteses estudadas pela CA deixa
clara a sua vocação em torno do comportamento das coalizões e dos indivíduos.
Na medida em que a CA está, sobretudo, voltada para as principais influências de agentes e
coalizões no processo de definição da agenda de temas e implantação de políticas, do que seu
conteúdo, fica evidente a necessidade de um procedimento que permita avaliar o conteúdo das
políticas públicas adotadas contra a pirataria. É viável buscar essas respostas nas teorias
organizacionais, já que, como foi visto, o próprio modelo da CA se inspira em modelos
organizacionais. O objetivo desse aporte teórico é propiciar uma gama de alternativas que
poderiam ser adotadas em função de impactos externos, considerando as limitações
encontradas para a ação.
EXAME DE CONTEÚDOS ESTRATÉGICOS: INDICAÇÕES DO INSTITUCIONALISMO (TI)
O Institucionalismo (TI) será utilizado aqui como referência para discutir a deficiência da
CA quanto ao conteúdo que podem assumir estratégias ou políticas públicas. A TI ressalta o
isomorfismo como a modalidade preferencial da ação organizacional, sugerindo que sua
legitimidade garante sua repetição. A sedimentação de instituições na sociedade e dentro das
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organizações são o fruto disso. Práticas adotadas alhures, ou mesmo a repetição do que já
havia sido anteriormente bem sucedido dentro da própria organização, são motivos para que
se continue a adotá-las (DIMAGGIO e POWELL, 1991). O conceito da CA, que exprime a
enorme dificuldade de alteração de valores sócio-culturais e da estrutura básica do sistema
político-constitucional, além das condições sócio-econômicas relevantes, configuração das
coalizões de suporte do governo e decisões políticas de outros subsistemas, mais suscetíveis a
mudanças, mas cujos resultados pressupõem um alcance somente depois de alguns anos,
guarda semelhança com o conceito da tendência à sedimentação das práticas. Estas seriam as
estruturas legitimadas do sistema político-social que servem de referência à toda ação social.
À diferença da CA, o Institucionalismo não acredita na ação exclusivamente racional dos
agentes. Existe um entendimento que além das avaliações tecno-econômicas que orientam a
ação organizacional, fatores culturais podem justificar decisões e atitudes, não se constituindo
necessariamente numa decisão racional (MEYER e ROWAN, 1977; ZUCKER, 1983). O próprio
mimetismo pode ser antes de tudo o resultado do receio de agir diferentemente da população
de organizações de um mesmo ambiente, do que o resultado de um estudo técnico
cuidadosamente elaborado, ou pode ser uma idéia arraigada como ‘em time que está
ganhando não se mexe’.
A TI acredita ainda mais que as ações somente adquirem validade e permanência, caso
sejam legitimadas por explicações aceitas pelos participantes, e não, como fruto de decisões
racionais assumidas pelo livre espírito do empreendedor individual. Dessa maneira, enquanto
para o Institucionalismo os valores sócio-culturais de uma sociedade são a expressão da
legitimidade desenvolvida pela mesma, na CA eles são vistos como restrições à livre-ação dos
agentes.
Entretanto, nem tudo é repetição porque agentes internos e externos podem episodicamente
questionar as instituições, apesar da dificuldade para mudá-las (DIMAGGIO e POWELL, 1991),
quando se procura trilhar novos caminhos (DIMAGGIO, 1988; LEBLEBICI, SALANCIK, COPAY e
KING, 1991). Assim, segundo a abordagem institucionalista, as estratégias a serem adotadas
tanto podem repetir experiências prévias, próprias ou de outrem, ou ainda, em menor
incidência, buscar novas alternativas.
Portanto, para os propósitos deste artigo, a TI irá contribuir com a possibilidade de
identificar o conteúdo das políticas públicas, apesar de não apontar direções a priori. Ainda
assim a TI deixa claro que a ação organizacional será o resultado de ações técnicas e medidas
culturais, que sobretudo copiam práticas anteriormente aceitas e legitimadas, mas podem
questionar igualmente as instituições existentes.
A questão do poder é reconhecida na medida que a reprodução institucional é associada à
capacidade de atores poderosos, tais como o estado, as profissões e os agentes dominantes nos
campos organizacionais, de manter o status quo. Importantes conflitos políticos surgem em
torno também da reforma do sistema de leis que orientam a ação política e econômica
(DIMAGGIO e POWELL, 1991:28). Entretanto, a TI não se limita a analisar os agentes da
coalizão prevalente na disputa em torno de cada questão porque reconhece que os demais
interessados e partícipes dessas questões podem, apesar de não virem a determinar a agenda e
o conteúdo das políticas públicas, influenciar os resultados dessas ações, como é
distintamente o caso da população consumidora na pirataria.
Considerando as contribuições da TI, descritas acima, a ação do governo contra a pirataria
deveria englobar, por um lado, aquelas medidas que nos diferentes campos da ação
governamental possam operacionalmente coibir o fenômeno, como leis especificamente
elaboradas para prever as diferentes facetas da pirataria; ação policial de repressão e
apreensão de mercadorias; coibição dos contatos com contrabandistas internacionais; aduanas
mais preparadas; etc., e de outro lado, atitudes que incentivem e reforcem o entendimento dos
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vários órgãos do governo que participam do esforço, além de outros setores da sociedade,
sobre a justeza, o equilíbrio, a validade do que está sendo proposto.
METODOLOGIA DA PESQUISA
Variáveis do instrumento de pesquisa
Examinaremos a seguir os componentes/variáveis do modelo aperfeiçoado voltado à
questão da pirataria, que já foram apontadas nos parágrafos anteriores e serão agora
explicitadas para compor o instrumento de pesquisa.. Busca-se com isso analisar, a partir do
ponto de vista dos gestores públicos entrevistados, como esses componentes auxiliam no
entendimento da estruturação do fenômeno, como devem se produzir as políticas de combate
e sua eficácia.
Os [variável III] valores sócio-culturais que envolvem a questão indicam o entendimento
dos vários interessados (população, governo, empresas, etc.) quanto à moralidade do
fenômeno; a mentalidade do consumidor; a visão dos vários interessados quanto às formas de
atuação dos agentes (polícia, judiciário, empresas, etc.); a contribuição da atividade para a
economia e outros aspectos. Os depoimentos da administração pública devem indicar sua
percepção a respeito desses valores e até que ponto acredita ser necessário agir para alterá-los,
que já se sabe altamente difíceis de serem mudados. Em relação à [variável IV] estrutura
básica do sistema político, que condições facilitam a difusão da pirataria. Sabe-se que há
distintos domínios de práticas que ajudam a reforçar no Brasil a prática ilegal. Por exemplo, o
Estado que nunca admitiu outros agentes regulamentadores ou fiscalizadores que assumissem
suas funções; os procedimentos judiciais; dentre outros (BRASIL, 2004).
Um segundo conjunto de condições e possíveis mudanças que seriam necessárias para a
viabilização do modelo, envolvendo prazos de médios a longos, até que fossem absorvidas,
incluem [variável V] condições sócio-econômicas relevantes, como programas de absorção de
mão-de-obra. Inclui, também, [variável VI] configurações das coalizões de suporte do
governo e [variável VII] decisões políticas de outros subsistemas, distintos daqueles
envolvidos na questão da pirataria.
As coalizões de agentes da área governamental, empresarial, mídia e outros, de diferentes
[variável I] interesses e forças, dentro e entre as distintas coalizões, partilham de um [variável
II] conjunto de crenças causais e normativas, e orientam suas [variável VIII] ações com base
nestas. Entretanto, mudanças nesse nível são menos demoradas e penosas do que nos
anteriores, devendo portanto ser empreendidas em benefício da resolução do problema. Já, a
relevância da influência da ação de outros agentes fora das coalizões (p.ex., consumidores)
deve ser examinada à luz das variáveis anteriores [III a VII], cuja intervenção exige prazos
mais longos.
O modelo adotado incorpora o conceito institucionalista de que as ações, além da [VIII]
inerente racionalidade tecno-econômica, precisam também ser [VIII] legitimadas por algum
modo, seja uma prática aceita no setor, bem-sucedida no passado, justificável por uma nova
teoria na área, etc. Dessa forma, as ações adotadas devem, além de buscar resolver as questões
de forma eficiente, também criar condições para sua aceitação pela coalizão.
Tendo visto em que medida o modelo aperfeiçoado interpreta o fenômeno da pirataria, será
examinado como os executivos do governo entendem o fenômeno, que políticas foram
estabelecidas e postas em prática nessa questão e se parecem responder às crenças, interesses
e restrições. Desta forma, será possível fazer uma avaliação da atuação governamental a partir
do modelo proposto. Um quadro resumo das variáveis é apresentado no Quadro 1.
Método, População, Coleta, Análise
As políticas públicas e ações governamentais contra a pirataria serão avaliadas nesse
artigo a partir de depoimentos obtidos de alguns dos agentes mais relevantes da área
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governamental ligados à questão. Quando levamos em consideração que é o Ministério da
Justiça o ramo do executivo federal com a atribuição central no combate à pirataria, por meio
do CNCP, Conselho Nacional de Combate à Pirataria, assessorado de perto pelas Receitas
federal e estadual, aí incluídas as Alfândegas, a Fiscalização e a Repressão, era natural que se
buscasse conversar com executivos desses departamentos. Foram listados, também, para
potenciais contatos representantes da Polícia Federal e Rodoviária Federal, que realizam,
nessa fase, no país, o principal enfrentamento aos piratas. Da mesma forma, a polícia civil
através de sua delegacia especializada, DEIC, foi contatada mas não foi possível o acesso. No
ramo Judiciário, foi contatado o Ministério Público Federal, onde igualmente ainda não foi
obtido retorno. Na mídia, pudemos entrevistar jornalistas especializados dos principais jornais
de São Paulo, tendo sido considerada a recomendação explícita de Sabatier e Jenkins-Smith
(1999) de considerá-los como agentes relevantes das coalizões. A principal contribuição do
Legislativo consiste na CPI da Pirataria (BRASIL, 2004), que primeiro mobilizou o Estado
para os prejuízos causados por esta atividade ilegal e avançou propostas de ação, que
acabaram por promover a criação do CNCP. As informações foram extraídas de seu relatório
de encerramento.
Como se vê, buscou-se contatar todos os ramos do governo em seus vários níveis, que
participam em alguma medida do desenvolvimento e da implementação de políticas públicas
contra a pirataria. A disponibilidade de vários órgãos do governo, entretanto, para prestar
testemunho em entrevistas é restrita, o que limitou o acesso até aqui de parte dos respondentes
potenciais. Foram realizadas entrevistas com gestores em cargos importantes em vários
órgãos do governo e uma participação em treinamento de pessoal, assim distribuídas: 1diretor do DEAT- Departamento de Atuação Tributária da secretaria da Fazenda de São
Paulo; 2- dois jornalistas do jornal Folha de São Paulo, que cobrem regularmente o assunto de
pirataria junto à polícia civil; 3- dois diretores de operações da alfândega do porto de Santos;
4- um jornalista do jornal Estado de São Paulo, que cobre regularmente as ações de combate à
pirataria de informática; 5- delegado da polícia federal sediado em São Paulo, chefe do núcleo
de operações da delegacia de repressão a crimes fazendários; 6- ex-secretário executivo do
Plano de Combate à Pirataria, participante da elaboração do Plano de Ação em vigência, hoje
prestando assessoria jurídica para empresas; 7- treinamento de técnicos do departamento de
Repressão da Receita Federal, DIREP, subordinado à RF, sobre as características dos
produtos pirateados de uma empresa particular; 8- Relatório da CPI da Pirataria. No caso das
entrevistas, todas foram realizadas presencialmente e, com exceção da terceira, cujas
informações foram anotadas, foram todas gravadas, e duraram entre uma hora e quarenta
minutos e três horas. O relatório da CPI está disponível através da página do Congresso
Nacional na internet.
As variáveis que surgiram do referencial teórico levaram à construção de um roteiro
estruturado para a realização de entrevistas em profundidade. Conforme Bardin (1977), a
entrevista em profundidade é adequada para se captar opiniões, tendências e análises técnicas.
O instrumento de coleta, apresentado no Quadro 1, foi construído a partir das variáveis
identificadas pelas teorias CA e TI, já explicitadas. As perguntas foram elaboradas para uma
avaliação dos respondentes quanto às causas da pirataria, os mecanismos que permitem sua
inserção na sociedade, a validade da ação do Estado e a colaboração. As questões repetem-se
em diferentes variáveis, já que podem conter elementos que ajudem a esclarecer como os
entrevistados as percebem e constituem.
Tendo coletado o material, realiza-se uma análise de conteúdo temático (BARDIN, 1977). O
discurso manifesto possibilita analisar o conteúdo das variáveis, a partir de um leque de
respostas, formando alguns quadros de tendências. Um segundo passo de análise consiste em
criar inferências, ou afirmativas orientadoras sobre as causas e os resultados. Um terceiro
passo consiste em criar interpretações sobre os resultados, utilizando a base teórica. Essas
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interpretações irão avaliar se as ações tecno-econômicas e se as ações simbólico-culturais são
capazes de responder às crenças e interesses dos agentes da coalizão prevalente no momento
e, igualmente, responder às restrições externas à ação dos agentes, conforme o modelo.
RESULTADOS DA PESQUISA
Com base no leque e nas convergências das respostas, que exprimem a percepção dos
entrevistados quanto à pirataria, é possível identificar as variáveis constantes do modelo
aperfeiçoado, proposto anteriormente, para exame do fenômeno.
As respostas obtidas na pesquisa oferecem uma visão de distintos ‘ângulos’ do governo, já
que foram entrevistados executivos de diferentes órgãos e instâncias, além de stakeholders
privilegiados como jornalistas. Neste momento é interessante pontuar que, segundo critérios
de metodologias qualitativas (BARDIN, 1977), o ponto de vista de alguns respondentes não
garante universalidade de perspectiva, considerando suas racionalizações e subjetividades,
apesar do nível técnico dos questionamentos. Mesmo com esses limites, dados qualitativos
permitem a criação de hipóteses que guiem novas pesquisas.
I. Interesses e a Força de cada participante
São sobretudo as ações da Polícia Federal (PF), Polícia Rodoviária Federal (PRF), Receita
Federal (RF), Secretaria da Fazenda de SP e Banco Central (BACEN), por meio de seus
diferentes órgãos, que têm tomado a iniciativa do combate à pirataria. Trata-se de ações
esparsas e eventuais, motivadas muitas vezes por denúncias da mídia ou da indústria
prejudicada. Não existe ainda hoje um caráter de continuidade e de especialização nesses
esforços, apesar de já terem sido instaladas algumas poucas delegacias especializadas.
Ações integradas também não são correntes, sendo relativamente recentes, mas têm sido
organizadas mais freqüentemente, principalmente entre os integrantes dos órgãos acima.
Algumas empresas prejudicadas, por sua parte, têm investigado e tentado suprir o governo
com informações e treinamento a respeito do caráter das ações piratas.
Subsiste, em paralelo, um sentimento, expresso quase que entrelinhas, que “a pirataria é um
problema de meia dúzia de empresas...que querem que trabalhemos como funcionários delas”;
“ainda por cima enviam o dinheiro para suas matrizes”.
Estados e municípios têm se esquivado até aqui de um enfrentamento mais consistente do
problema e a exceção é o Estado de S. Paulo, que iniciou um esforço mais freqüente e
integração com a Receita e Polícia Federal a partir de dezembro de 2003.
Ainda hoje se prioriza a repressão por meio das polícias e do judiciário. Algumas vozes se
destacam, como é o caso do CNCP, vinculado ao ministério da Justiça, que chama a atenção
para a importância de medidas educativas, inclusive das instituições participantes do combate
à pirataria, devido ao desconhecimento dos detalhes do fenômeno, e também, medidas
econômicas, por ora, aparentemente, restritas a medidas de definição de políticas de preço,
deixando outras medidas de lado, bem como políticas públicas de forma a incentivar
alternativas de inserção dos atores da pirataria no mercado legal.
O legislativo teve ação decisiva por ocasião da CPI da pirataria, publicado em 2004, ao
alertar o país dos perigos gerados pela atividade ilegal. O governo americano, representando
os interesses de vários setores, ameaçou o Brasil com sua retirada do sistema preferencial de
comércio exterior com os EUA, caso o país não adotasse medidas consistentes e estruturadas
contra a pirataria para proteger a propriedade intelectual.
O Conselho Nacional de Combate à Pirataria (CNCP) é o exemplo consumado da
tentativa de integração de interessados. Instalada a partir de fim de 2004, com representantes
de diferentes ministérios e associações industriais. Foi esse conselho que detalhou o plano
governamental de combate à pirataria que tem servido de orientação para as ações mais
recentes tanto do governo quanto da iniciativa privada. Ao mesmo tempo, a iniciativa privada
tem se organizado tanto dentro das mais diversas associações industriais quanto em
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organizações recém-instituídas com o objetivo de combater a pirataria, realizando ações de
esclarecimento, em alguns casos de investigação, e propondo ações específicas contra os
fabricantes piratas, algumas das quais foram instituídas em lei ou assumidas pelo plano do
CNCP.
II. Conjunto de Crenças Causais e Normativas
Neste item, praticamente cada um dos respondentes apresentou um entendimento particular
do que mais facilita a proliferação da pirataria e a normatização de práticas facilitadoras.
Assim, a prisão eventual de um indivíduo em ato de contrafação (o que é evitado pelos juízes,
que julgam haver delitos mais sérios para enviar alguém para a prisão), faz com que este seja
imediatamente sucedido por outro ‘laranja’, e os produtos apreendidos, substituídos. Para o
governo, este tipo de combate é muito desgastante pois ele precisaria dispor permanentemente
de um pequeno exército (algo como o dobro do número de informais/ilegais) e cuja
contrapartida é um resultado pouco interessante (ele não ganha nada com as apreensões, ao
contrário).
Outros mecanismos citados: a possibilidade de trazer, até há pouco tempo, mercadoria
praticamente livre de verificação do Paraguai; possibilidade de importar ‘legalmente’ pela
internet; declaração sub-faturada de importador; necessidade do detentor da marca denunciar
produto importado pirateado; verificação de conteineres por amostragem (10%); obrigação de
verificações mais longas devido à arrumação forjada de mercadoria; etc.
A maior parte dos produtos é importada, mas existe uma produção interna, sobretudo de
vestuário e calçados, que também vai para o mercado externo da pirataria. Juntamente com
apreensões realizadas constaram drogas, armas e munições, o que possibilitou a associação
desse crime ao crime organizado. Um outro indicador é a chegada de imigrantes ilegais,
sobretudo chineses e coreanos, que vão alimentar a mão-de-obra para esse trabalho.
Os camelôs são, em muitos casos, desempregados e não denunciam seus fornecedores e sua
logística. As informações são que os piratas e suas redes conversam entre si, mas com
exceção dos grandes nomes, que estão presos, não são conhecidos formatos de estrutura
hierárquica, rotinas, processos de trabalho, etc.
Foram expressos vários entendimentos díspares sobre as causas do fenômeno. Em resumo,
que a demanda é incentivada por uma política de preços que não contempla o poder aquisitivo
local; que os julgamentos são brandos e permissivos; que a corrupção existente na fiscalização
e na polícia prejudicam a repressão; falta de condições para controlar as fronteiras
completamente; etc.
III. Valores Sócio-culturais
Vários entrevistados fizeram menção à demanda potencial por produtos, inclusive com a
caracterização de que o consumidor brasileiro teria mudado nos últimos anos e passado a
exigir produtos de marca. Há também várias menções à “ganância” das empresas, ao
desemprego e ao crime organizado. A CPI do Congresso diz explicitamente que burlar o fisco
e a propriedade imaterial é vista como “esperteza” por parte de quem frauda e a sociedade
brasileira aceita a pirataria crendo se tratar de delito menos importante.
Também, foi mencionado que os juízes não sabem do perigo envolvido em determinadas
piratarias, penalizando de forma branda os infratores; a carga tributária é elevada; há
tolerância à lavagem do dinheiro; os impostos não são legitimados socialmente; a corrupção é
difundida; o baixo nível econômico da população explica esse padrão de consumo; que o
governo não fiscaliza devidamente.
Como pode ser visto há uma grande variedade de razões apontadas pelos agentes públicos
para o surgimento e desenvolvimento da pirataria de produtos, com pouco acordo quanto à
gama de alternativas e aos mais relevantes.
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À questão se seria necessário buscar retrabalhar os valores sócio-culturais vigentes de
modo a enfrentar o fenômeno da pirataria, dada a grande dificuldade para promover a
mudança e o tempo requerido para isso, os entrevistados entendem que o hábito de consumo
de marcas já está arraigado. Ao mesmo tempo, outras questões convivem com esse hábito e
que não ajudam a minorar o problema, tais como a “ganância” das empresas, que não se
dispõem a reduzir seus preços; a percepção que a pirataria pode ajudar no problema do
desemprego, criando empregos informais (e, ilícitos); a corrupção de agentes do governo, com
a conseqüente constatação que se trata de algo impossível de mudar rapidamente; a
“esperteza” dos infratores, etc.
IV. Estrutura Básica do Sistema Político
As respostas obtidas não depõem especificamente contra a estrutura do sistema político,
mas sim, quanto a dificuldades operacionais e de recursos. As dificuldades de decidir e
implantar medidas são mais função da distância burocrática entre os órgãos e os
procedimentos formais estabelecidos.
Assim, por exemplo, as forças-tarefa são eventuais e dependem de um desgastante processo
convocatório e de coordenação, quando sua existência já deveria ser definida com caráter
permanente e continuado. Estas se constituem numa figura até aqui não-prevista na estrutura
da administração pública, e sua criação provocaria um esforço desmesurado de todas as
partes, o que parece estar impedindo seu estabelecimento.
Dentro da mesma lógica, a principal dificuldade, segundo os depoimentos, é a aplicação da
lei pelo Judiciário, porém mais por desconhecimento das implicações dos perigos da pirataria
ou pela morosidade processualística, do que por uma postura de força.
A aprovação recente de uma legislação atualizada de Propriedade Intelectual e, também,
aperfeiçoamentos sucessivos, mostra que a questão não sofre restrições políticas. O principal
impulso para colocar a pirataria na pauta pública partiu da CPI da pirataria. Foi ela que propôs
a criação de um conselho especializado para a coordenação do combate.
A legislação de Propriedade Intelectual é considerada das mais modernas do mundo, tendo
absorvido os conceitos mais atualizados da legislação aprovada pela OMC, Organização
Mundial do Comércio (TRIPS - Acordo Relativo aos Aspectos do Direito da Propriedade
Intelectual Relacionados com o Comércio). A penalização, que não era tão convincente até
recentemente, foi aumentada, pelo menos para o Direito Autoral. Uma nova lei foi também
aprovada no início de 2006, em São Paulo, que cassa a inscrição no cadastro de contribuintes
do comerciante pego com pirataria, o que o impede de registrar nova firma em seu nome.
Acredita-se que esse instrumento irá ajudar em muito o esforço.
Segundo os entrevistados, o problema maior aqui fica por conta do cumprimento da
legislação. Além de levar meses, ou mesmo anos, por conta de um processo que passa por
ordem judicial para apreensão, perícia, interposições e interpretações, o Judiciário costuma
considerar a pirataria como algo inofensivo, sem se dar conta do risco de certas falsificações,
como de remédios ou peças de reposição, sua ligação e financiamento do crime organizado,
além de pressupor que uma prática imoral possa minorar o desemprego. Isso se não absolver o
denunciado por encaminhamento fora da atribuição correta. A CPI lamenta a dificuldade em
conseguir a aprovação de mandados de busca e apreensão por alguns juízes.
V. Mudanças Sócio-econômicas relevantes
De modo geral, faltam sobretudo efetivos para a repressão nas fronteiras e alfândegas ou no
comércio interno. Por isso as ações tanto da Receita quanto das Polícias e Alfândegas é
realizada com um número escolhido de alvos, de acordo com o risco percebido ou
pressentido. Assim, a maior parte daquilo que entra no país entra de forma legal, pelo canal
verde, apesar de não estar muitas vezes em condições lícitas. Além disso, desconfia-se que um
10
volume importante penetre por fazendas. O volume envolvido não é conhecido nem estimado,
apesar de novos equipamentos e viaturas adquiridas.
Por outro lado, o Estado está preparado para rastrear suspeitos por meio de quebra de
sigilos telefônico, bancário, fiscal, o que é menos prático e mais demorado do que impedir a
chegada dos produtos ao mercado.
A evolução do crime organizado é recente, por isso a pirataria em escala também o é. No
período militar, o país também não tinha interesse em proteger a propriedade intelectual, de
maneira a permitir à indústria nacional desenvolver-se. Os esforços eram bastante esparsos até
pouco tempo, na década de 90, quando foi criado um comitê interministerial no governo de F.
H. Cardoso, que não produziu resultados expressivos.
Foi a CPI da Pirataria que chamou a atenção da sociedade para o volume sendo
comercializado e sua associação com o crime organizado. Um outro fator a impedir um
combate mais conseqüente era a dificuldade de rastrear o dinheiro ilegal que fluía ao exterior,
o que mudou radicalmente após os atentados de 11/setembro/2001, nos EUA.
Os entrevistados percebem dois tipos de situações que precisam ser aperfeiçoadas.
Primeiro, estruturas e recursos do próprio governo que necessitam, ou serem ampliadas, ou
aperfeiçoadas. Esse é o caso do número de efetivos da Receita e das Polícias. Também, são
necessárias alterações processuais que permitam maior agilidade à ação governamental. Esse
é o caso das críticas ao Judiciário e sua intervenção.
O segundo tipo, pressupõe mudanças na sociedade. Aumento das oportunidades de
emprego de modo a evitar o suprimento da mão-de-obra que permite a estruturação ampla da
pirataria, seja no fornecimento, na distribuição ou venda. Por sua parte, o Estado, apesar de
recolher tributos em dimensão considerada elevada, não tem conseguido alocar recursos
suficientes para promover campanhas repressivas e educativas em quantidade satisfatória.
A ótica governamental é que a contrapartida empresarial da aplicação de uma política de
preços mais competitiva é fundamental, o que poderia complementar essa estratégia de cunho
econômico. O empresariado resiste a ceder mais recursos de divulgação e a elaborar
estratégias mais competitivas, aproximando preços ou criando linhas de produtos populares.
VI. Mudanças nas coalizões de suporte do governo
Os interessados são bem definidos, as empresas, suas associações empresariais e
instituições formadas para dar apoio à sua luta, e o apoio se reflete politicamente quando se
busca aprovar leis e normas administrativas.
Subsistem em larga medida, entretanto, duas visões contraditórias que justificam ações em
busca de entendimento e legitimação. Da parte do governo de que “a pirataria é um problema
de meia dúzia de empresas que querem que trabalhemos como funcionários delas”, enquanto
que as empresas acham que o governo só pensa em arrecadar impostos e nada faz contra o
ilícito.
VII. Decisões políticas de outros Subsistemas
Não houve por parte dos respondentes a implicação de outros subsistemas e áreas na
geração de dificuldades para desenvolver políticas contra a pirataria, a não ser pela pouca
ênfase de envolvimento por parte dos estados e municípios.
VIII. Ações elaboradas pelos gestores públicos
A intenção do plano é tornar a logística mais cara para o pirata e, portanto, menor a
diferença de preço entre o produto original e o copiado. São as medidas repressivas. Alguns
resultados em termos de redução já foram obtidos, dentre eles a falsificação de cigarros caiu
85% (ABCF, Associação Brasileira contra a Falsificação); eletro-eletrônicos, onde o mercado
cinza era de 78%, virou a 49% (de acordo com Edison Vismona, Instituto Brasil Legal) e
todos os grandes personagens da pirataria foram presos.
11
Enquanto isso, o governo pressiona as empresas, encontrando resistência da parte dessas,
para seja diminuírem seus preços, seja lançarem produtos populares para competirem com os
produtos piratas. São as medidas econômicas.
Paralelamente, foram apresentadas medidas de educação do consumidor, de longo prazo,
que se acredita podem apresentar resultados mais consistentes. Aqui, foi citado o exemplo
americano, onde o setor privado teria investido recentemente US$30 milhões contra US$1
milhão do governo, enquanto entre nós as empresas não se entendem para patrocinar uma
campanha de R$10 mil. Também, foi citado o treinamento da administração pública,
especificamente o judiciário.
A avaliação dos entrevistados, com exceção do ex-secretário do CNCP; é de que o plano é
um conjunto de orientações bem-intencionadas “que nem programa de partido”, segundo um
dos executivos. Reconhece-se que todas as ações fora do âmbito do executivo federal, no
nível dos estados e municípios, passam por uma negociação política. De toda forma, não
foram registrados até aqui nenhum chamamento para implementar as ações.
Não surgiram novidades quanto a sugestões para aperfeiçoar a campanha anti-pirataria
além daquilo que já está proposto, mas ainda não está sendo realizado, como a participação
efetiva de estados e municípios, ou baixar o preço dos produtos legais.
A ênfase do plano de combate do ministério da Justiça confirma a tendência histórica de
recorrer à repressão como forma mais apropriada para dar solução à pirataria, que encontra
aceitação das empresas e de boa parte da administração, apesar da tentativa do próprio CNCP
em buscar introduzir medidas educativas e econômicas.
Têm predominado até o momento as ações preparatórias, ou seja, atividades que preparam
o governo para apreender e punir os infratores, como o aperfeiçoamento da legislação, o
desenvolvimento do sistema de inteligência, o aumento de efetivos em alguns órgãos. Por
outro lado, não houve andamento mais efetivo de ações para retirar os produtos pirateados do
mercado ou impedir sua chegada aí, com a importantíssima exceção da instalação da nova
alfândega na Ponte da Amizade, com o Paraguai, capaz de checar basicamente 100% da
mercadoria entrante. Atividades repressivas intermitentes continuam como antes. Estas podem
ser consideradas o conjunto das ações tecno-econômicas.
Um programa incipiente de elucidação e educação vem sendo implantado para orientar a
fiscalização, a repressão, o judiciário, etc., além dos consumidores. Continuam algumas
poucas e esparsas mensagens que se perdem no conjunto de outras tantas mensagens
publicitárias veiculadas no dia-a-dia. Estas podem ser consideradas o conjunto das ações de
cunho cultural.
Deve-se destacar também a pequena participação dos estados e municípios até aqui,
inclusive ignorando o conteúdo e as responsabilidades do Plano do CNCP, as quais deveriam
motivar, por si, ações de elucidação e educação junto a estes pelo governo federal.
Igualmente, programas de emprego para absorção da mão-de-obra eventualmente deslocada
no curso do combate à pirataria.
DISCUSSÃO: CHANCES DE ENCAMINHAMENTO DE UMA SOLUÇÃO CONTRA A PIRATARIA
A avaliação das chances, a partir da orientação do modelo enriquecido descrito acima,
passa pela configuração assumida pelas variáveis do modelo, tomando-se em consideração as
respostas de nossos entrevistados como indicação sobre o status atual da concorrência pirata
no Brasil. A orientação do modelo é no sentido de buscar aquelas [VIII] ações que
explicitamente confrontem as atividades da pirataria, segundo as [II] crenças e interesses
explicitados pelos [I] próprios gestores, ao mesmo tempo em que levam em consideração as
restrições ambientais [III a VII]. Mais especificamente ações tecno-econômicas legitimadas
por ações simbólico-culturais.
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Dentre as distintas causas e crenças apresentadas, o controle das fronteiras tem recebido um
tratamento mais adequado, conforme declarado. O moderno controle instalado na Ponte da
Amizade é a ponta mais visível disso. Por outro lado, o controle nos portos não pode ainda ser
incrementado. A repressão continua a ser praticada, porém de forma intermitente, quase
eventual, deixando os camelôs à vontade.
Os entrevistados entendem que diversos desvios sócio-culturais estão presentes no quadro
da pirataria e como são muito difíceis de serem alterados, prevê-se de imediato grande
dificuldade no esforço para erradicar ou reduzir sua influência. Ou seja, novos valores devem
ser desenvolvidos, que possam lidar no longo prazo com as distorções atuais. Como tais
desvios provêm de representações sociais, a forma de combatê-los, conforme Moscovici
(1988), é desenvolver representações opostas. Por exemplo, uma peça publicitária que mostre
a vinculação do camelô com o crime vai construindo uma imagem contrária do camelô
prejudicado que não tem opção de trabalho. As mensagens e campanhas até aqui têm sido
ainda tímidas e esparsas. De outra parte, a “ganância” das empresas teve até aqui menção
apenas em discursos. Nenhuma medida tampouco foi elaborada visando atacar a tolerância em
vários órgãos quanto às práticas ilícitas e à corrupção. Apenas o desconhecimento vem tendo
tratamento por meio de palestras e distribuição de material por parte das associações
empresariais interessadas, que têm como objetivo a administração pública.
O tratamento da pirataria não parece se deparar com restrições na estrutura básica do
sistema político, ao contrário. Por outro lado, problemas típicos do funcionamento burocrático
de países em desenvolvimento parecem dificultar as tarefas, por falta de recursos, sobretudo
de contingente humano e morosidade nos processamentos, derivado da sobrecarga do trabalho
acumulado. Aqui, entretanto, é possível ter esperança de contínuos avanços no desempenho
das instituições.
Uma política de emprego altamente fundamental na resolução do drama da pirataria é
igualmente um empreendimento demorado, que, necessariamente, envolveria muitas outras
áreas sociais, o que está a priori previsto no plano do CNCP, porém de forma tal que foi
reduzido a uma única ação, o que sugere pouca chance para o seu desenvolvimento.
Uma das principais restrições a serem resolvidas passa pela oposição de ênfases entre
governo e seus parceiros na esfera privada, entre os governos das várias instâncias e órgãos
federais, como demonstraram a análise da influência das decisões políticas de outros
subsistemas, do conjunto de crenças causais e normativas, e dos interesses e força de cada
participante.
Dessa forma, quando examinamos as políticas e ações, listadas anteriormente,
depreendemos que determinados pontos parecem estar sendo contemplados, ao menos em
parte, como a necessidade de maior contingente humano ou a questão da morosidade do
processo judicial, por meio de aperfeiçoamentos da lei. Entretanto, a questão da reorientação
dos valores não parece suficientemente contemplada. Outro aspecto que resulta muito
importante, tomando por base as entrevistas, é o desemprego, que igualmente não está sendo
tratado. Finalmente, a oposição persistente da percepção das causas e formas de abordagem
do problema da pirataria entre setores do governo e setor privado também não está sendo
abordada. Quanto à população consumidora, esta participa apenas como espectadora, sem que
jamais tenha sido escutada.
A conclusão que se pode extrair, fazendo uso do modelo proposto, é que as políticas
públicas e ações governamentais contra a pirataria, na fase atual, atendem apenas
parcialmente às condições econômicas e técnicas que constituem a questão e, sobretudo,
parecem incapazes de justificar, entre si e para a sociedade, a legitimidade daquilo que está
sendo feito. Portanto, é possível inferir que não serão capazes de minorar o problema
significativamente.
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CONCLUSÕES
Este artigo analisou a eficácia das políticas públicas adotadas contra as práticas de pirataria
de produtos no Brasil e a qualidade dessas políticas, bem como os resultados obtidos até aqui,
para a partir daí refletir sobre as alternativas para os gestores do combate à pirataria e sugerir
novas pesquisas. Para a fundamentação teórica utilizaram-se os princípios da Advocacy
Coalition Framework, modelo muito utilizado na análise de políticas públicas,
complementado por princípios do Institucionalismo. A CA enfatiza os jogos de coalizões
entre os atores, na busca de uma posição privilegiada para impor seus interesses, guardando
similaridade com outros modelos próprios às teorias das organizações. No entanto, esta
abordagem deixa de apontar conteúdos possíveis às políticas públicas, além de não considerar
todos os interessados em cada questão. Assim, buscou-se complementar o referencial a partir
da teoria institucionalista, que supre essa lacuna.
A CA, teoria originária da administração pública, tem o grande mérito de ressaltar a
importância da disputa política entre os diferentes agentes pela definição da agenda do
governo em cada tema em pauta. Por outro lado, a teoria Institucionalista permite propor um
modelo aperfeiçoado que passa a fornecer indicação de conteúdo estratégico, que não chegava
a ser contemplada pelo modelo da administração pública. O novo modelo incorpora, nesse
sentido, o conceito da legitimação necessária às ações organizacionais e do campo
organizacional, sem o que o entendimento entre todos os agentes para a realização das ações
técnicas não será possível. Esta é uma das contribuições deste artigo.
Outra contribuição do artigo, para o enriquecimento da CA, relaciona-se à percepção da
importância de vários interessados nas questões em análise, ainda que não façam parte da
coalizão predominante, por sua capacidade de influenciar os resultados dessas ações, que é o
caso dos consumidores no caso da pirataria. Os próprios respondentes entretanto não
identificaram interessados externos ao governo relevantes além das próprias empresas.
Assim, a partir de um modelo enriquecido, foi feita a análise das chances de sucesso no
combate à pirataria com base em depoimentos de gestores públicos. Algumas causas estão
sendo atacadas, mas de forma insuficiente para uma maior eficácia. Persistem sérios desvios
sócio-culturais que estão sendo contemplados apenas timidamente. Restrições quanto a
recursos é o que tem tido maior atenção da parte do governo, porém medidas econômicas
mais corajosas não têm sido adotadas. O suporte nos diferentes níveis de governo tem sido
esparso até agora. Falta um entendimento claro dentro do governo que a situação exige mais
dedicação. A conclusão é que as chances neste momento são limitadas.
Outras pesquisas podem ser empreendidas mais à frente para aprofundar o conhecimento a
respeito da questão. De imediato, é possível sugerir pesquisas com um maior número de
respondentes de outros órgãos, que não chegaram a participar deste trabalho, a fim de
aprofundar as informações e conhecimento do tratamento governamental. Uma outra direção
a ser explorada envolve aprofundar o conhecimento a respeito das variáveis do modelo. Por
exemplo, entender em maior profundidade os valores dos atores envolvidos.
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15
Quadro 1. As variáveis importantes na análise da eficácia do combate à pirataria, a partir dos modelos da
Advocacy Coalition e o Institucionalismo
Variáveis do Modelo
Perguntas
I. Interesses e a força de 6. Que órgãos da administração pública estão envolvidos no combate?
cada um dos atores
7. Quais os participantes da definição dos planos de ação?
participantes
11. É correta a inclinação do Plano por ações de repressão? Que tipo de ações podem ser
relevantes?
12. Por que as campanhas de conscientização do consumidor parecem não ter efeito?
13. O que está sendo implementado do Plano e resultados?
15. Empresas/associações participam no combate à pirataria? órgãos internacionais/
mídia?
II. Conjunto de crenças 1. Como explicar o fenômeno da pirataria?
causais e normativas
5. O estado está preparado para o combate à pirataria?
10. O plano nacional de combate à pirataria pode ser bem sucedido?
11. É correta a inclinação do Plano por ações de repressão? Que tipo de ações podem ser
relevantes?
15. Empresas/associações participam no combate à pirataria? órgãos internacionais/
mídia?
III. Valores sócio1. Como explicar o fenômeno da pirataria?
culturais
3. Quais mecanismos permitem a ilegalidade proliferar?
11. É correta a inclinação do Plano por ações de repressão? Que tipo de ações podem ser
relevantes?
12. Por que as campanhas de conscientização do consumidor parecem não ter efeito?
14. Qual a prioridade percebida por este órgão nesse empreendimento?
IV. Estrutura básica do 2. O que foi feito no passado para coibir a pirataria?
sistema político5. O estado está preparado para o combate à pirataria?
constitucional
6. Que órgãos da administração pública estão envolvidos no combate?
8. A legislação existente é eficaz e aplicável na prática?
9. A resposta do Judiciário é adequada no dia a dia?
V. Condições sócio2. O que foi feito no passado para coibir a pirataria?
econômicas relevantes 3. Quais mecanismos permitem a ilegalidade proliferar?
4. Como estão estruturadas as ações ilegais?
5. O estado está preparado para o combate à pirataria?
11. É correta a inclinação do Plano por ações de repressão? Que tipo de ações podem ser
relevantes?
12. Por que as campanhas de conscientização do consumidor parecem não ter efeito?
VI. Configurações das 6. Que órgãos da administração pública estão envolvidos no combate?
coalizões de suporte ao 7. Quais os participantes da definição dos planos de ação?
governo
15. Empresas/associações participam no combate à pirataria? órgãos internacionais/
mídia?
VII. Decisões políticas 5. O estado está preparado para o combate à pirataria?
de outros subsistemas 8. A legislação existente é eficaz e aplicável na prática?
9. A resposta do Judiciário é adequada no dia a dia?
15. Empresas/associações participam no combate à pirataria? órgãos internacionais/
mídia?
VIII. Ações elaboradas 2. O que foi feito no passado para coibir a pirataria?
por cada um desses
11. É correta a inclinação do Plano por ações de repressão? Que tipo de ações podem ser
atores
relevantes?
13. O que está sendo implementado do Plano e resultados?
Fonte : construção dos autores
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