Área temática 4
- PARTE 1
INICIATIVAS EN IBEROAMÉRICA DE INTERES
PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DE ÁREAS
LITORALES
COMUNICACIONES DESDE 4.02 A 3.24
© 2012 Los autores.
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fuente o su utilización con objetivos comerciales sin la autorización
previa por parte de sus autores.
Los responsables de la presente publicación agradecen la
desinteresada colaboración de los ponentes y de los asistentes al
Congreso de Gestión Integrada de Áreas Litorales, GIAL 2012,
celebrado en Cádiz (España) del 25 al 27 de enero de 2012.
Grupo de Investigación en Gestión Integrada de Áreas Litorales,
Universidad de Cádiz, España: www.gestioncostera.es
También en el blog del Congreso, en www.gial2012.com
Cualquier sugerencia u observación, rogamos la hagan llegar al
Grupo a través de cualquiera de ambos canales telemáticos.
Área temática 4 INICIATIVAS EN IBEROAMÉRICA DE INTERÉS PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DE ÁREAS LITORALES I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.02. ASPECTOS LEGALES Y AMBIENTALES SOBRE EL USO Y MANEJO DE LOS ESPACIOS MARINOS PROTEGIDOS DE PUERTO RICO J. Seguinot Barbosa Departamento de Salud Ambiental. Escuela Graduada de Salud Pública. Recinto de Ciencias Médicas. Universidad de Puerto Rico. [email protected] RESUMEN Este trabajo pretende evaluar los aspectos legales y los modelos de creación y administración de los espacios marinos protegidos de Puerto Rico. Para ello se considerarán los aspectos de manejo y gestión ambiental, los elementos ambientales que permiten una definición territorial de estos espacios, los aspectos legales y reglamentarios vigente y la participación de las comunidades y las universidades en este proceso. En el análisis están consideradas variables relacionadas a las leyes y reglamentos que cubren la biodiversidad, la extensión del territorio, la fragmentación, así como el valor ambiental y económico del espacio marino. Además, se considerarán los aspectos legales relacionados a la propiedad, las servidumbres, los aspectos constitucionales, la administración y los cuerpos asesores. En Puerto Rico existen varias leyes y reglamentos, tanto estatales como federales, que regulan los espacios marinos protegidos. Este hecho ha sentado las bases para reconocer a este espacio como una categoría particular de manejo que responda a las necesidades de la región geográfica en la cual se ubica. 1. INTRODUCCIÓN La isla de Puerto Rico está ubicada en el Mar Caribe en una latitud central de 18.5º N y un meridiano principal de 66.8º O de longitud. Tiene una superficie terrestre de 8940 km² aproximadamente, más de 145 km² de áreas acuáticas y 500 Km. de costa, siendo de esta manera “La más grande de las Antillas Menores y la más pequeña de las Antillas Mayores”. Puerto Rico se divide generalmente en cuatro regiones geomorfológicas (Ver mapa 1): la región de la cordillera central, las regiones de roca caliza de origen marino en las costas norte y sur, la región de los valles aluviales costeros en las costas norte y sur, así como las islas y los cayos e islotes (DRNA, 2005). El territorio nacional está comprendido por un grupo de islas en las cuales se incluye la isla grande (Puerto Rico), las islas municipio de Vieques y Culebras, Caja de Muertos, Desecheo, Mona y Monito; y otros cientos de cayos e islotes (Seguinot, 2002). La isla principal es de origen volcánico, y emergió debido a la convergencia de la actividad volcánica producida por el choque entre las placas tectónicas del Caribe y la de Norteamérica (USGS, 1996). Estos procesos de formación fueron los que dieron origen al paisaje tan montañoso y escarpado de la isla. Se estima que el 55% del terreno se encuentra a menos de 152.4 metros (m) sobre el nivel del mar, el 21% entre los 152.4 m y 304.8 m y el 24% por encima de los 304.8 m (JP, 2006). Se ha establecido que el 40% del territorio de la isla es montañoso, un 35% lomas y 25% llanos (Ver mapa 1) (Seguinot y Méndez, 2009). 1488
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 1. Fisiografía e Islas de Puerto Rico Al finalizar la guerra hispanoamericana, en 1898 se firmó el Tratado de París entre España y los Estados Unidos en el cual España cedió a Puerto Rico, las Filipinas y Guam a los Estados Unidos (E.U.) como botín de guerra. Aunque, Puerto Rico no es propiamente un estado, sino un territorio de los Estados Unidos, desde el punto de vista de la legislación ambiental y costera actúa como si lo fuera. Cada litoral de la isla se diferencia en cuanto a sus formaciones geomorfológicas, geológicas y bio‐
geográficas. Las áreas naturales protegidas ocupan el 10% del total del país y el 34% del total de las áreas naturales. Puerto Rico posee patrimonios costeros tan valiosos como, ciudades coloniales y amuralladas, fortalezas, fortines, castillos de guerra, puertos marítimos y faros costeros para la navegación. Además, cuenta con un patrimonio subacuático de galeones y barcos coloniales hundidos en sus aguas, villas pesqueras y salinas. Al día de hoy, Puerto Rico no cuenta con una política pública que muestre el enfoque y los acercamientos gubernamentales al manejo costero integrado. En Puerto Rico aplican las leyes federales (E.U.) y estatales (P.R.). Al menos 34 leyes y reglamentos tienen jurisdicción sobre el litoral en las islas de Puerto Rico. A escala federal existe un instrumento de gran envergadura, el Coastal Zone Management Program de 1972. De igual forma, a escala estatal existe en Puerto Rico el Programa de Manejo de Zonas Costaneras de 1978. Hasta hace muy poco no existía en nuestras universidades espacio para el desarrollo de gestores en áreas costeras. Cuando comparamos la cantidad de recursos económicos que asigna el gobierno federal y estatal para el manejo apropiado de los recursos costeros podemos decir que éste representa una ínfima parte de los recursos destinados a otras actividades. El conocimiento del territorio costero–marino ha registrado en Puerto Rico un gran salto cualitativo en los últimos 40 años. La formación y capacitación ciudadana es también asumida por varias universidades y corporaciones locales costeras. La participación pública y comunitaria en los asuntos costeros ha sido un tema que siempre ha estado presente desde que se aprobó la Ley de Política Pública Ambiental en el año 1970 (Seguinot y Méndez, 2009) En Puerto Rico existían para el año 2000, 16 áreas marinas protegidas (AMP) y 13 Reservas Naturales costeras. Las áreas naturales protegidas ocupan el 10% del total del país y el 34% del total de las áreas naturales (JCA, 2005). Según el DRNA (1999), en la isla existían 16 áreas marinas protegidas, 13 Reservas Naturales y el Bosque Seco de Guánica (la segunda Reserva de la Biosfera Internacional en Puerto Rico declarada en 1980 por la UNESCO). La reserva incluye 8 millas náuticas marinas y 21 Km. de costa. Otras áreas protegidas son la Reserva Nacional Estuarina de bahía de Jobos, co‐manejada con el gobierno federal, la Reserva Marina (Islote Desecheo), la Reserva Marina 1489
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Tres Palmas de Rincón y una Reserva Natural con designación simultanea como Reserva Pesquera Marina (Canal Luís Peña en la Isla de Culebra (Ver figura 2). Aguilar, Scharer y Valdés (2006) identificaron 37 AMP (Ver figura 2) para Puerto Rico basadas en los siguientes criterios: (1) componente terrestre, (2) fondo oceánico sumergido, (3) una combinación de los dos componentes (terrestre y marino) y (4) lagunas costeras. El componente terrestre se refiere a aquellas áreas que tienen tierras emergentes, humedales o manglares. El componente marino incluye las praderas marinas y los arrecifes de coral; el componente mixto tiene características de los dos componentes por lo cual presenta una parte emergida y otra sumergida y el componente de las lagunas costeras se refiere a cuerpos de aguas cerrados con una entrada limitada del mar, pero bajo la influencia de los cambios en las marejadas. De las 37 AMP la gran mayoría son de tipo mixto (45.9%), seguidas por aquellas que tienen un componente sumergido (27%), y finalmente se ubican aquellas que tiene un componente terrestre o de laguna costera (13.5% cada una). La extensión de los límites marinos de las AMP puede llegar hasta 9 millas náuticas desde la costa tratándose como extensiones marinas, según las designó la Junta de Planificación basada en la Ley o Resolución Pública 96‐205 (1980). Antes de esta fecha los límites del mar territorial eran solo 3 millas náuticas. Las 9 millas náuticas de jurisdicción local de Puerto Rico marcan el comienzo del reclamo, por parte de los Estados Unidos, de una Zona Económica Exclusiva que podría extenderse hasta 200 millas náuticas de la costa. La NOAA es quien tiene en el contexto de la jurisdicción federal la responsabilidad de designar las AMP (Ver figura 2). Figura 2. Áreas Costeras y Marinas Protegidas Fuente: Aguilar, Scharer y Valdés, 2006. Las 16 Áreas Marinas Protegidas (AMP) de Puerto Rico trabajadas por Hernández sostienen comunidades de arrecifes de coral. De éstas, existen 13 Reservas Naturales, una Reserva Estuarina co‐manejada con el gobierno federal (Bahía de Jobos), una Reserva Marina designada por la Legislatura (Islote Desecheo), y una Reserva Natural con designación simultánea como Reserva 1490
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Pesquera Marina (RPM), en el Canal de Luis Peña de Culebra (figura 2). Sin embargo, existe información muy limitada que documente la condición actual de dichas localidades. No existe documentación sobre el estado actual de AMP como la de la Cueva del Indio, Hacienda La Esperanza, Puerto Mosquito, Arrecife Guayama, Punta Petrona, Caja de Muerto, La Parguera, Arecife Tourmaline y Desecheo. Solo una de las 16 AMP evaluadas posee un plan de manejo. Esto ha causado una condición de abandono en las actividades de manejo y conservación de sus recursos naturales. Igual ha contribuido al deterioro rápido de sus arrecifes de coral al no cumplir con el objetivo de sus respectivas designaciones (Hernández Delgado, 2000). 2. ASPECTOS LEGALES El tema de la gestión ambiental y de la protección de áreas costeras y marinas es uno de los que ha cobrado vital importancia durante los últimos años. Los asuntos relacionados a los procesos administrativos en la implantación de las políticas públicas están determinando la efectividad con que se manejan los recursos costeros y la manera en que la ciudadanía puede participar en la toma de decisiones asociadas a la conservación o transformación de los mismos. El modelo de gestión costera de Puerto Rico es uno difuso, es decir varias agencias y entidades administrativas tienen jurisdicción sobre los diferentes aspectos que componen el sistema costero. Por eso podemos afirmar que en Puerto Rico no existe un sistema armonizado de gestión costera para las áreas litorales. En Puerto Rico aplican las leyes federales y estatales de la zona costera. Estas leyes son administradas por diferentes agencias. Algunas de estas Agencias Federales que manejan el medio ambiente son: la Environmental Protection Agency (EPA), la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) y el Servicio Geológico (USGS). En los Estados Unidos existe todo un cuerpo de leyes que regulan el medio ambiente. Estas van desde las leyes generales como la National Environmental Policy Act (NEPA) hasta leyes especializadas como el Coastal Barrier Act (CBA). Las costas están reguladas por todo un cuerpo jurídico que empieza con NEPA, le sigue el Coastal Zone Management Act (CZMA), Clean Water Act (CWA), Clean Air Act (CAA), Oil Pollution Prevention (OPP), la Ley de Puertos y Bahías de 1889 y culmina con la Ley para la Protección de la Vida Silvestre (Seguinot y Méndez, 2009) NEPA es la ley más amplia que rige el medio ambiente en los Estados Unidos y sus territorios. Esta establece la política general de manejo de los recursos naturales y da las directrices a los estados de cómo deben preservarse y manejarse los recursos del medio ambiente, particularmente en las tierras pertenecientes al gobierno federal. Los instrumentos de gestión ambiental que se establecen bajo esta ley son la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la Declaración de Impacto Ambiental (DIA). La administración de NEPA le corresponde a la Agencia Federal de Protección Ambiental (EPA) (Seguinot, 2000). El Congreso estableció la Ley Federal para el Manejo de la Zona Costera (CZMA) para promover la preservación, protección, desarrollo, restauración y mejoramiento de esta zona y para asistir a los estados en el desarrollo de sus Programas de Zona Costanera en la protección de sus recursos naturales tales como humedales, valles aluviales, estuarios, playas, dunas, corales y arrecifes, entre otros. Las actividades que requieren un permiso federal o una licencia son: la extracción de arena de las dunas, construcción de carretera en cuencas hidrográficas, la descarga de desperdicios, las actividades que afectan la escorrentía, la planificación, construcción, modificación de estructuras en la franja litoral, la adquisición y utilización de recursos de aguas costeros y el rellenado y dragado que afecte las aguas costeras (Seguinot, 2000). El término “zona costanera” según el (CZMA) incluye la franja de costa que se extiende mil metros (1000) tierra adentro desde el litoral. Bajo esta ley le corresponde a cada estado establecer un Programa de Manejo de la Zona Costanera (PMZC). El programa está diseñado para promover las actividades de protección y conservación de los ecosistemas costeros, así como regular el desarrollo de actividades humanas que tengan un impacto sobre el medio ambiente litoral. La ley introduce el concepto de manejo activo para tomar acciones remediativas de forma inmediata en áreas críticas, 1491
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 crea zonas de planificación especial para desarrollar reservas y parques naturales, y define regiones u espacios para la investigación científica dentro del marco de la colaboración institucional y académica (Seguinot, 2005). El Coastal Barrier Act (CBA) fue aprobado en el 1982 con la idea de intensificar la protección de los recursos costeros que estaban siendo afectados por el desarrollo de áreas turísticas y urbanas. Esta ley le dio garras al CZMA protegiendo estuarios, arrecifes, lagunas, playas y toda barrera producto de la deposición en ambientes litorales. La National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) es la responsable de administrar tanto el CZMA como el CBA. Las zonas de humedales y pantanos costeros están reguladas por la Ley de Puertos y Bahías de 1899 y por la Ley de Agua Limpia (CWA), así como por los reglamentos promulgados por el Cuerpo de Ingenieros (CE) y la Agencia Federal de Protección Ambiental (EPA). El Servicio de Pesca y Vida Silvestre (F&W) tiene jurisdicción sobre las áreas de interés que quiere proteger y la Ley de Conservación de las Especies en Peligro de Extinción (Seguinot, 2000). Las agencias federales requieren permiso para la construcción de estructuras, excavaciones, rellenados y otras actividades que afecten las aguas navegables. La Ley Federal para la Prevención de Derrames de Petróleo (OPP) aplica a los estados y territorios estableciendo las responsabilidades y requerimientos de rendir un informe. Establece que toda embarcación o facilidad que descargue aceite o petróleo en aguas navegables es responsable de los daños causados y de los costos de remoción. La “parte responsable” incluye al dueño y al operador de la embarcación o instalación terrestre. En segundo lugar comprende al dueño de una facilidad en las afueras de la costa y de un oleoducto. La parte responsable tiene el deber de informar tan pronto como se haya enterado de que el accidente viola las normas de calidad de agua, causa una lámina que decolora el agua o causa una emulsión que se deposita en el fondo y en la costa adyacente. Esta notificación debe dirigirse a la Guardia Costanera (CG) y a la Junta de Calidad ambiental (JCA). La falta de notificación puede ser sentenciada con cinco años de cárcel o multa de entre $10,000 a $125,000 (Seguinot y Méndez, 2009). Todas las leyes, tanto a nivel estatal como federal, se adscriben a una jerarquía que comienza con la constitución federal y la constitución estatal. Le siguen en orden de prelación las leyes generales, leyes orgánicas, leyes especiales, reglamentos, ordenanzas y resoluciones. De igual forma el sistema de justicia norteamericano presenta una jerarquía de tribunales que comienza con los tribunales de primera instancia para luego pasar a los de distrito, los de apelación y finalmente al Tribunal Supremo. En las controversias ambientales, y por ende aquellas relacionadas al manejo de recursos costeros, los asuntos a nivel federal casi siempre se inician en el tribunal administrativo de la agencia concernida (EPA, NOAA, F&W) o en el Tribunal Federal de Distrito. De aquí las decisiones son revisadas o pueden apelarse al Tribunal de Apelaciones de la región correspondiente para finalmente ser revisadas por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos (Seguinot, 2000). En síntesis, podemos señalar que Puerto Rico es un país con una amplia legislación ambiental y costera tanto general como especializada porque aquí aplican todas las leyes federales que así lo determine el Congreso, aplican todas las leyes estatales de Puerto Rico, reglamentos estatales y federales (hechos para Puerto Rico) y ordenanzas municipales (Seguinot y Méndez, 2009). Las leyes más importantes a nivel estatal para el manejo y gestión ambiental realizada en la zona costera son la Constitución de Puerto Rico, la Ley Sobre Política Pública Ambiental (LPPA), las leyes de recursos naturales (DRNA) y las de la Junta de Planificación (JP). La ley de mayor jerarquía en el derecho estatal vigente en nuestro país es la Constitución de Puerto Rico. La misma establece En la Sección 19 sobre; Recursos naturales; lugares históricos o artísticos, lo siguiente: “Será política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad;” Esta disposición reconoce que la protección de los recursos naturales es de rango constitucional y por supuesto entre ellos se incluyen las áreas costeras protegidas y las áreas marinas de alto valor ecológico. Esta disposición ha sido posteriormente ratificada por el Tribunal Supremo de Puerto Rico en varios casos legales (Seguinot, 2005). 1492
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 La LPPA fue creada en el 1970 y actualizada en el 2004. Los principios de esta ley son: cumplir con la responsabilidad de hacer de cada generación un custodio del medio ambiente para beneficio de las generaciones subsiguientes; asegurar para todos los puertorriqueños paisajes seguros, saludables, productivos y estéticos, culturales y placenteros; lograr el más amplio disfrute de los usos beneficiosos del medio ambiente sin degradación, riesgo a la salud, o seguridad u otras consecuencias indeseables; preservar los aspectos históricos, culturales y naturales de nuestro patrimonio; y mantener, donde sea posible un medio ambiente que ofrezca diversidad a la selección individual. En su Artículo 3(b)‐ Declaración de la política pública ambiental, el Estado Libre Asociado reconoce que: “toda persona tiene derecho y deberá gozar de un medio ambiente saludable… Asimismo, toda persona responsable por la contaminación tiene la obligación de responder por los costos de la descontaminación o restauración..” La Ley Orgánica del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (LODRNA) en su artículo 5 le da potestad al Secretario del DRNA de adquirir tierras de gran valor ecológico para efectos de conservación, entre ellas para designarse como áreas marinas protegidas. También, le da la facultad para adoptar reglamentos con el fin de designar, mejorar y preservar las especies de vida silvestre, animales y plantas, tanto terrestres como acuáticas, amenazadas o en peligro de extinción en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. En el Art. 3 de Responsabilidad dice que el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales será: el responsable de implementar la política pública ambiental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico … A estos efectos pondrá en vigor programas para la utilización y conservación de los recursos naturales de Puerto Rico. Los Reglamentos 4860 y 5207 del DRNA regulan de forma específica las áreas marinas protegidas. El 4860 es el Reglamento para el Aprovechamiento, Vigilancia, Conservación y Administración de las Aguas Territoriales, los Terrenos Sumergidos bajo éstas y la Zona Marítimo Terrestre. Bajo el mismo se realiza el deslinde de la zona marítimo terrestre, se canalizan las solicitudes de autorizaciones y concesiones, prohibiciones, nuevos aprovechamientos y construcciones. También se realizan los procedimientos adjudicativos y el pago de derechos. El 5207 constituye una enmienda al 4860 que requiere el pago de $500 por concepto de derechos de presentación de solicitud. El Secretario del DRNA podrá eximir o reducir los derechos cuando sea una persona de escasos recursos o sea una actividad para su sustento. El Reglamento Número 7241 (2 de noviembre de 2006) titulado Reglamento para la Administración de los Aprovechamientos Mediante Autorización y Concesión en los Bosques Estatales, Reservas Naturales y Reservas Marinas tiene como propósito de regular la autorización, la concesión, la ocupación y uso, bajo permiso limitado, de estructuras o mejoras localizadas en áreas administradas por el DRNA (Valdés et al; 2009). Otras leyes de recursos naturales que tienen convergencia con el manejo de las áreas marinas protegidas son la Ley Número 150 de 4 de agosto de 1988, que instaura el Programa de Patrimonio Natural de Puerto Rico. Esta ley crea el Banco de datos de Patrimonio Natural, establece un procedimiento para identificar la protección de áreas naturales de valor ecológico, permite al Secretario del DRNA aceptar donaciones y establecer acuerdos con grupos de interés, así como adquirir terrenos de alto valor ecológico. La Ley para la Protección, Conservación y Manejo de los Arrecifes de Coral en Puerto Rico de 1999 se crea con el propósito de asegurar la protección de los arrecifes de coral y las comunidades coralinas, reglamentar los usos que se les dará a los mismos, implantar mecanismos de manejo para su protección y conservación y establecer las violaciones que conlleva el uso no apropiado de éstos. La Ley de Vida Silvestre de Puerto Rico (1999), el Reglamento Número 3250 para Regir las Especies Vulnerables y en Peligro de Extinción en el ELA de Puerto Rico y el Reglamento para Regir la Vida Silvestre establecen la política pública para la protección de la vida silvestre y en particular del hábitat natural de dichas especies. La Ley de Servidumbre de Conservación de Puerto Rico del año 2001 define las servidumbres y establece los incentivos contributivos a los dueños de terrenos que constituyan una servidumbre de conservación, por lo tanto puede ser una herramienta muy útil para la conservación de los terrenos cercanos a las reservas marinas (Valdés et al., 2009). La Ley Orgánica de la Junta de Planificación (LOJP) le da la facultad a su Secretario de preparar, adoptar y recomendar al Gobernador y a la Asamblea Legislativa el Plan de Desarrollo Integral de 1493
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Puerto Rico. También le habilita para crear los Planes de uso de Terreno que a su vez sean cónsono con la conservación de los recursos naturales y de la costa (Seguinot, 2005). El reglamento 17 de Planificación conocido como el Reglamento de Zonificación de la Zona Costanera y de Acceso a las Playas y Costas de Puerto Rico, es el que sirve para guiar y controlar el uso y desarrollo de los terrenos y cuerpos de agua en la zona costanera, sus costas y sus playas. También se usa para requerir, fomentar o prohibir los accesos a las playas. Este reglamento pretende proveer de nuevos accesos a las costas y playas, y proteger las áreas de reservas naturales y los recursos naturales. En este reglamento cabe destacar la sección 3.01 que dispone que todo proyecto que se autorice cerca de un litoral costero provea una o más vías de acceso a la costa. La Ley 293 del 21 de agosto de 1999 crea la Junta Inter‐agencial para el Manejo de las Playas de Puerto Rico con el propósito de fijar de forma integrada la política pública para el manejo de las playas de Puerto Rico; entendiéndose, que tendrá la responsabilidad de coordinar esfuerzos y recursos de los sectores público y privado para fomentar la seguridad, ornato, conservación y, a la vez, hacer uso adecuado de este recurso (Valdés et al, 2009). Mediante la aprobación de la Ley Núm. 278 de 29 de noviembre de 1998, conocida como “Ley de Pesquería de Puerto Rico”, se estableció la política pública en cuanto a la pesca en todas sus modalidades en Puerto Rico. Esta tiene entre sus objetivos el proteger y fomentar la crianza de peces, para obtener su aumento y desarrollo en aguas de Puerto Rico y regular la pesca. La propia Ley declaró de dominio público, todos los organismos acuáticos y subacuáticos que se encuentran en los cuerpos de agua que no sean de dominio privado. Además, estableció que dichos cuerpos de aguas podrán ser utilizados para la pesca de manera que la misma sea aprovechada y comercializada libremente. La Ley menciona que los reglamentos serán redactados por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales. A tenor con lo establecido en la propia Ley, es que se redacta el Reglamento 6768, radicado el 11 de febrero de 2004, el cual se conoce como “Reglamento de Pesca de Puerto Rico’. La Asamblea Legislativa mediante la Ley Núm. 132 de 25 de junio de 1968, según enmendada, delegó en el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, la reglamentación sobre las actividades de extracción, remoción y dragado de los componentes de la corteza terrestre. En dicha ley se le concede al Secretario la facultad para que otorgue los permisos en aguas territoriales, para llevar a cabo esta actividad en consonancia con los requisitos y limitaciones allí establecidas. Por otra parte, la Ley Núm. 370 del 2 de Septiembre del 2000 enmendó los Artículos 2, 3, 5, 6, 8 y 10 de la Ley Núm. 132 de 25 de junio de 1968, a los fines de aclarar el procedimiento de otorgación y renovación de permisos de extracción, excavación y dragado de componentes de la corteza terrestre en el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales. 3. CONCLUSIONES Luego del establecimiento de cuando menos 37 áreas costero‐marinas protegidas en Puerto Rico han seguido apareciendo muchas iniciativas comunitarias y de la sociedad civil para establecer nuevas reservas marinas. Se habla del establecimientos de áreas marinas protegidas nuevas en las costas cercanas a los municipios de Vieques, y Culebra, Loíza, Santa Isabel, Yabucoa, Cabo Rojo, Humacao, Maunabo, Fajardo, Manatí, Arecibo, Isabela y en las islas de Desecheo, Mona, Monito, Caja de Muerto, Pineros, Icacos, Culebrita, entre muchas otras. Lo cierto es que existen muchas áreas marinas y costeras que pueden ser rescatadas e integradas a un plan de manejo y conservación. Entendemos que no es necesario crear una Ley para cada una de ellas sino que se podría crear una Ley general que permita a cada área protegida crear su propio reglamento y así manejar su territorio de la forma como entienda más apropiada. No obstante, esa Ley general debe identificar todas las posibles áreas donde podrían establecerse áreas protegidas. En Puerto Rico existen diferentes tipos de experiencias manejando reservas costeras y marinas. Estas constituyen un nuevo reto para los municipios pues su creación puede ser enmarcada dentro de una política local y regional de conservación y educación ambiental, la cual puede ser una excelente oportunidad para el mejoramiento de la calidad de vida municipal. Dada nuestras dimensiones geográficas de una isla de 1494
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 unos 9000 km cuadrados dividida en 78 municipios se hace relativamente accesible restaurar y manejar el territorio. Los planes de Ordenamiento Territorial y la Ley de Municipios Autónomos constituyen dos instrumentos que bien podrían consolidar jurídicamente los mecanismos de poder para garantizar el buen manejo y la conservación de las áreas costeras. En síntesis el tema de las áreas costeras y marinas protegidas es uno que cada vez cobra mayor importancia para Puerto Rico y el Caribe. La conservación de la biodiversidad y la interconexión de los corredores marinos que aun existen son necesarias para mantener la capacidad reproductiva y de supervivencia de las especies, incluyendo la humana. Este escrito es un primer intento por abordar este tema desde una perspectiva jurídica a nivel local. Para ello hemos utilizado las experiencias desarrolladas con la legislación de Puerto Rico. Eventualmente, aspiramos al diseño de una metodología integral e interdisciplinaria para comprender la experiencia vivida en el desarrollo de las áreas marinas protegidas en los países de la cuenca del Caribe. BIBLIOGRAFIA • Aguilar A, Scharer M y Valdes M, 2006, Marine protected areas in Puerto Rico: Historical & current perspective, Ocean and Coastal Management 49, 961‐975. • Barragán, J.M., 2003, Medio ambiente y desarrollo en las áreas litorales, Introducción a la planificación y gestión integrada, Servicio de Publicaciones de la UCA, 2003, 301 pp. • Barragán, J.M., 2009, coordinador, Manejo costero integrado y política pública en Iberoamérica: Un diagnóstico. Necesidad de cambio, Red IBERMAR (CYTED), 380 pp. • Estado libre asociado de Puerto Rico. departamento de recursos naturales y ambientales de puerto rico (DRNA). 1999. Puerto Rico and the Sea; An Action Program for Marine Affairs: A Report to the Governor. San Juan, Puerto Rico. • Departamento de recursos naturales y ambientales de puerto rico. 2003. Plan de Manejo para el Área de Planificación Especial de los Manglares de Puerto Rico: San Juan, Puerto Rico. Negociado de Costas, Reservas y Refugios, División de Zona Costanera, Programa de Manejo de la Zona Costanera de Puerto Rico. • Departamento de recursos naturales y ambientales (DRNA). 2005. Inventario Recursos de Agua de Puerto Rico, Borrador. Oficina del Plan de Agua. 337pp. • Departamento de recursos naturales y ambientales (DRNA). 2007. Plan Integral de Recursos de Agua. Oficina del Plan de Agua. 347pp • Hernandez Delgado E., 2001, Áreas Marinas Protegidas en Puerto Rico: El oscuro abismo entre el papel y el mundo real, XXIV Simp. Rec. Nat.: 98‐123. • Junta de calidad ambiental (JCA). 2005. Informe sobre el Estado y Condición del Ambiente en Puerto Rico 2005. 353pp • Junta de planificación. oficina del plan de uso de terrenos de Puerto Rico. 2006. Plan de Uso de Terrenos de Puerto Rico. Perfil Regional de Puerto Rico. Borrador preliminar. 138pp • Klee, G. A.1999. The Coastal Environment; Toward Integrated Coastal and Marine Sanctuary Management. Prentice Hall, Inc. • López‐Feliciano D. 1999. El ambiente y las Leyes en Puerto Rico; lo que todos queremos saber. Publicaciones Paraíso, Rincón Puerto Rico. • López Marrero, T. M. Y Villanueva Colón, N. 2006. Atlas Ambiental de Puerto Rico. Editorial Universidad de Puerto Rico. 160pp. • Morelock J. Ramirez, W y Barreto, M. 2003. The World’s Coasts: ONLINE‐ Puerto Rico. 26 pp • NOAA. 1978. Puerto Rico Coastal Management Program and Final Environmental Impact Statements. U.S. Departament Of Commerce, National Oceanic And Atmospheric Administration Office Of Coastal Zone Management. • Seguinot, J. 2000. Gestión Ambiental y Protección de Áreas Naturales Costeras y Marinas en los Estados Unidos de Norteamérica y Puerto Rico. Revista Jurídica de LexJuris. Vol. 1 Primavera Núm. 1. 1495
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.03. AVANCES EN LA ELABORACIÓN DE LOS PLANES DE MANEJO COSTERO INTEGRAL EN PANAMÁ H. Garcés B., L. Martínez Facultad de Ciencias del Mar, Universidad Marítima Internacional de Panamá, Apdo. 0843‐03561, La Boca, Edificio 1034, Panamá, Rep. de Panamá, [email protected], [email protected] Palabras clave: planes de manejo costero, gestión de zonas costeras, zona especial de manejo, ATLAS, Panamá. RESUMEN La República de Panamá bajo el marco de la importancia que tiene para el país la implementación del manejo costero integrado, como estrategia para resolver de manera integral los problemas de las comunidades costeras y el uso sostenible de los recursos marinos y costeros, ha venido avanzado en la elaboración de los planes de manejo costero integral de varias regiones. Estas regiones son el Golfo de San Miguel, provincia de Darién, en Bocas del Toro, el Archipiélago de las Perlas y la península sur de Azuero. Estas regiones son consideradas como zonas especiales de manejo y han sido priorizadas para elaborar estos planes principalmente por sus comunidades costeras, por la gran biodiversidad de recursos marinos y costeros, así como por el desarrollo de actividades productivas, como la pesca y el turismo, que se realizan en las mismas. De manera general, los planes de manejo costero integral elaborados hasta la fecha están basados en la metodología establecida por el grupo de expertos del GESAMP. Así cada plan cuenta con cinco Fases. En la Fase I, se han elaborado los diagnósticos pertinentes de las regiones en mención, identificando los problemas de las comunidades, sus actores, así también se ha colectado información sobre aspectos físicos, socio‐
económicos y biológicos. En el diagnóstico se incluye el análisis y priorización de problemas, así como la información existente sobre las condiciones, uso y espacio de los recursos marino‐costeros, se identifican los problemas existentes de manejo, así como los aspectos legales e institucionales relacionados con la ordenación, manejo, conservación, actividades productivas y la identificación de conflictos. En la Fase 2, se incluyen las propuestas establecidas por los residentes de las comunidades para la solución de los conflictos. En la Fase 3, se incluyen las estrategias de gestión y de autorización oficial para la implementación de los planes de manejo costero integral. En la Fase 4 se considera la implementación de los planes de manejo costero integral. Sobre este último aspecto en Panamá se han estado implementados planes de acción muy puntuales, pues se requieren fuertes financiamientos para el desarrollo de dichas acciones. En la Fase 5 se incluyen las acciones de seguimiento y evaluación de los planes de manejo. En nuestro país, estos planes de manejo costero integrado han sido elaborados por diferentes firmas consultoras ambientales. Adicional a los planes de manejo se cuenta con un documento denominado ATLAS, el cual hace un recuento de la descripción física de las zonas marino‐costeras del área, los sistemas hidrológicos, los recursos marinos y costeros, la descripción política administrativa del área, los usos de los recursos marinos y del espacio marino costero, los indicadores sociales y la vulnerabilidad costera entre otros temas. Se requiere implementar las líneas de acción propuestas en los diferentes planes de manejo para garantizar un manejo adecuado de los valiosos recursos marino‐costeros de las regiones priorizadas establecidas en la República de Panamá. 1497
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1. ANTECEDENTES La República de Panamá posee una zona de 12 millas marinas de ancho de Mar Territorial, con lo cual abarca una superficie total marina de 319 824 km2 versus una superficie total de 75 517 km2. Panamá posee una importante longitud de sus costas, que comprenden un total de 2 988 kilómetros, de éstos 1 700 corresponden al litoral Pacífico y 1 288 al litoral del Caribe (Arenas & Garcés, 2009 y 2010). Las competencias del Manejo Costero Integrado en Panamá se encuentran claramente establecidas, en fecha reciente, por la Ley 44 que crea la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá (ARAP). En Ley también se establece que los recursos marinos y costeros están comprendidos entre una franja costera de 200 m de ancho de la línea de la pleamar y el límite exterior de la Zona Económica Exclusiva. En Panamá existen aproximadamente 250 km de arrecifes de franja, 172 177 ha de manglares y 18 051 ha de albinas entre los ecosistemas marinos más representativos (ANAM, 2002). La República de Panamá cuenta a la fecha con cuatro planes de manejo costero integral realizados en diferentes regiones priorizadas como Zonas Especiales de Manejo o ZEM por la ARAP. Dichos Planes de Manejo incluyen los realizados y terminados en el Golfo de San Miguel, Bocas del Toro y Archipiélago de Las Perlas (ARAP, 2003, 2008 y 2011). Adicionalmente, se ha elaborado el Plan de Manejo Marino Costero Integrado de la Zona Sur de Azuero, que incluye los Distritos de Pocrí, Pedasí y Tonosí ubicados en la Península de Azuero, Pacífico de Panamá. Para el desarrollo de dichos Planes se conto con el Programa de Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión de la ARAP para el Manejo Costero Integrado, Contrato de Préstamo 1724/OC‐PN ARAP‐BID, el cual culmina en diciembre de 2011 (Arenas & Garcés, 2009 y 2010). El Plan de Manejo Costero Integral en el Golfo de San Miguel y zonas adyacentes se ubica en la provincia del Darién, Pacífico oriental de la República de Panamá. Dicho Plan fue formulado para la Autoridad Marítima de Panamá (AMP), competencia hoy de la ARAP, y elaborado por el Consorcio de Arden & Price Consulting & University of Miami durante el periodo comprendido de mayo 2002 a diciembre 2003. Dicho Plan se ubico dentro del Programa de Desarrollo Sostenible del Darién, el cual contaba con fondos BID asignados al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El Plan de Manejo Marino ‐ Costero Integrado de Bocas del Toro se ubica en la provincia de Bocas del Toro, Caribe occidental de la República de Panamá. Dicho Plan fue formulado para la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá (ARAP) y elaborado por el Consorcio de Arden & Price Inc. & University of Miami durante el periodo comprendido de agosto 2007 a marzo 2009. Dicho Plan se ubico dentro del Programa Multifase de Desarrollo Sostenible de Bocas del Toro del Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES) con fondos BID asignados al gobierno central. El Plan de Manejo Costero Integrado de la Zona Especial de Manejo del Archipiélago de Las Perlas se ubica en la provincia de Panamá, Pacífico central de la República de Panamá. Dicho Plan fue formulado para la ARAP y elaborado por el Consorcio Louis Berger & ANCON durante el periodo comprendido de febrero 2010 a febrero 2011. Dicho Plan se ubico dentro del Programa de Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión de la ARAP para el MCI con recursos BID transferidos a la ARAP para su ejecución. El Plan de Manejo Marino Costero de la Zona Sur de Azuero se ubica en los Distritos de Pocrí, Pedasí y Tonosí, provincia de Los Santos, Pacífico de Panamá. Dicho Plan fue formulado para la ARAP y elaborado por Arden & Price Inc. durante el periodo comprendido de septiembre 2010 a septiembre 2011. Dicho Plan se ubico dentro del Programa de Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión de la ARAP para el MCI con recursos transferidos del BID a la ARAP para su ejecución y se encuentra por terminar. La República de Panamá cuenta adicionalmente con otros programas regionales de desarrollo sostenible a nivel provincial y comarcal ubicados en Darién, Bocas del Toro, Comarca Ngöbe Buglé y Chiriquí en los que se deben integrar las áreas naturales protegidas de dos autoridades distintas (ARAP y ANAM) en la planificación del desarrollo nacional (SAVIA‐CAFT, 2077). 1498
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Tabla. 1. Descripción sintética de los Planes de Manejo Costero Integral realizados en la República de Panamá Plan de Manejo Costero Integral en el Golfo de San Miguel y zonas adyacentes. Ubicación
Golfo de San Miguel y zona marina de influencia. Pacífico oriental. Plan de Manejo Marino Zona costera e ‐Costero Integrado de insular de Bocas Bocas del Toro. del Toro. Caribe occidental. Etapa de Planificación
Elaborado y adoptado por Resolución Nº ADM/ARAP 096 de 18 de agosto de 2010. Elaborado y adoptado por Resolución Nº ADM/ARAP 094 de 18 de agosto de 2010. Plan de Manejo Costero Integrado de la Zona Especial de Manejo del Archipiélago de Las Perlas. Archipiélago de Elaborado y las Perlas. entregado a Golfo de ARAP. Panamá, Pacífico. Plan de Manejo Marino Costero Integrado de la Zona Sur de Azuero (Pocrí, Pedasí y Tonosí). Distritos de Pocrí, Pedasí y Tonosí, Provincia de Los Santos. Península de Azuero, Pacífico. Elaborado.
En proceso de entrega a ARAP. Observaciones Formulado para la AMP por el Consorcio Arden & Price Consulting/University of Miami (mayo 2002‐diciembre 2003) en el marco del Programa de Desarrollo Sostenible del Darién (UCP‐MEF) según Préstamo BID No. 1160/OC‐PN. El monto total asignado fue de U$ 538 000. Formulado para la ARAP por el Consorcio Arden & Price Inc./University of Miami (agosto 2007‐marzo 2009) en el marco del Programa Multifase de Desarrollo Sostenible de Bocas del Toro del Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES) según Préstamo BID Nº 1439‐OC‐PM, con financiamiento del Banco Internacional de Desarrollo (BID). El monto total asignado fue de U$ 600 000. Formulado para la ARAP por el Consorcio Louis Berger/ANCON (febrero 2010‐febrero 2011) en el marco del Programa de Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión de la ARAP para el MCI según Préstamo BID Nº 1724/OC‐
PN. El monto total asignado fue de U$ 419 000. Formulado para la ARAP por Arden & Price Inc. (septiembre 2010 a septiembre 2011) según Préstamo BID Nº 1724/OC‐PN. El monto total asignado fue de U$ 219 000. 2. DESARROLLO DE LOS PLANES DE MANEJO De manera general, los planes de manejo costero integral elaborados en la República de Panamá hasta la fecha están basados en la metodología establecida por el grupo de expertos del GESAMP. Los Planes de Manejo incluyen los realizados en el Golfo de San Miguel, Bocas del Toro, Archipiélago de Las Perlas, y Zona sur de Azuero (ver Cuadro No. 1 adjunto). Cada plan de manejo costero desarrollado cuenta con cinco Fases generales, a saber: Fase I, diagnóstica; Fase 2, propuestas; Fase 3, gestión; Fase 4, implementación; y Fase 5, seguimiento y evaluación. 1499
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Se cuenta con los documentos elaborados por las firmas consultoras ambientales que contienen los diagnósticos pertinentes de las regiones en mención. En éstos se identifican los problemas de las comunidades, sus actores, así también se ha colectado información sobre aspectos físicos, socio‐
económicos y biológicos. En el diagnóstico se incluye el análisis y priorización de problemas, así como la información existente sobre las condiciones, uso y espacio de los recursos marino‐costeros, se identifican los problemas existentes de manejo, así como los aspectos legales e institucionales relacionados con la ordenación, manejo, conservación, actividades productivas y la identificación de conflictos. La documentación contenida en la Fase 2 incluyen las propuestas establecidas por los residentes de las comunidades para la solución de los principales conflictos detectados. En la Fase 3, se incluyen las estrategias de gestión y de autorización oficial para la implementación de los planes de manejo costero integral. En la Fase 4 se considera la implementación de los planes de manejo costero integral. Sobre este último aspecto en Panamá se han estado implementados planes de acción muy puntuales en algunas regiones, pues se requieren fuertes financiamientos para el desarrollo de dichas acciones. Por último, en la Fase 5 se incluyen las acciones de seguimiento y evaluación de los planes de manejo. El Plan de Manejo Costero Integral en el Golfo de san Miguel y zonas adyacentes fue adoptado por Resolución Nº ADM/ARAP 096 de 18 de agosto de 2010 y el Plan de Manejo Marino – Costero Integrado de Bocas del Toro fue adoptado por Resolución Nº ADM/ARAP 094 de 18 de agosto de 2010. Ambos Planes aparecen formalmente aprobados en la Gaceta Oficial Digital No. 26613‐B del 3 de septiembre de 2010 de la República de Panamá. 3. ATLAS DE LOS RECUROS MARINO – COSTEROS Adicional a los planes de manejo se cuenta con un documento impreso y digital denominado ATLAS el cual hace un recuento de la descripción física de las zonas marino‐costeras del área, los sistemas hidrológicos, los recursos marinos y costeros, la descripción política administrativa del área, los usos de los recursos marinos y del espacio marino costero, los indicadores sociales y la vulnerabilidad costera entre otros temas importantes. En la actualidad se cuenta con tres Atlas de los Recursos Marino – Costeros, debidamente elaborados y entregados a la ARAP: Provincia del Darién (ARAP, 2003), Bocas del Toro (ARAP, 2008) y Archipiélago de Las Perlas (ARAP, 2011). Cada ATLAS guarda su particularidad y formato en específico e incluye valiosa información visual y digital de las regiones estudiadas. El Atlas de la Provincia del Darién se divide en siete temas importantes: descripción física de la zona marino – costera de la provincia del Darién, sistemas hidrológicos, recursos biológicos marino‐
costeros, descripción político‐administrativa, usos de los recursos y del espacio marino‐costero, indicadores sociales y vulnerabilidad. El Atlas de la Bocas del Toro se divide en cinco temas importantes: ambiente físico, ambiente natural, ambiente político‐administrativo y social, indicadores sociales y usos de los recursos marino‐costeros. Por último, el Atlas del Archipiélago de Las Perlas se divide en cuatro temas importantes: aspectos generales, ambiente biofísico, ambiente humano y propuesta de ordenamiento marino costero integrado en la ZEM. En general se requiere de una mayor divulgación de los documentos elaborados por las firmas consultoras ambientales. Por otro lado, es imperativo la consecución de fondos nacionales o internacionales que promuevan la implementación de dichos Planes de Manejo Costero Integrales elaborados. Por último, se requiere implementar las líneas de acción propuestas en los diferentes planes de manejo para garantizar un manejo adecuado de los valiosos recursos marino‐costeros de las regiones priorizadas establecidas por la ARAP en la República de Panamá. 4. AGRADECIMIENTOS Agradecemos la colaboración de los participantes de la Red Nacional de MCI, así como de la valiosa información suministrada por el Ing. Elio Álvarez y el Lic. Franklin Kwai Ben de la ARAP. 1500
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 BIBLIOGRAFÍA • ANAM. 1999. Aspectos físicos, económicos y sociales de Panamá. Estrategia Nacional del Ambiente, Volumen 1/7. Autoridad Nacional del Ambiente, Panamá, 49 p. • ANAM. 2000. Primer Informe de la Riqueza y Estado de la Biodiversidad de Panamá. Autoridad Nacional del Ambiente, Panamá, 174 p. + Anexo. • ANAM. 2002. Estrategia Nacional del Ambiente ‐ Panamá. Documento Principal. 2a ed. Autoridad Nacional del Ambiente, Panamá, 205 p. • ANAM. 2004. Informe del Estado del Ambiente. GEO Panamá 2004. Autoridad Nacional del Ambiente, Panamá, 175 p. • ANAM. 2006. Indicadores Ambientales de la República de Panamá. 3. Recursos Marino Costeros. Pp. 55‐61. • http://www.anam.gob.pa/joomla/images/stories/documentos_pdf/INDICADORES%2001.pdf • ANAM. 2009. Publicaciones/Guías Didácticas. • http://www.anam.gob.pa/joomla/index.php?option=com_content&view=article&id=217&Itemid=
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.04. BASES PARA LA ORDENACIÓN ESPACIAL MARINA EN URUGUAY: IDENTIFICACIÓN DE CONFLICTOS DE USO L. Echevarría Fratti Centro Interdisciplinario para el Manejo Costero Integrado del Cono Sur, Martínez Trueba 1300 Planta Baja, 11200. Montevideo Uruguay. [email protected] Palabras clave: Ordenación Espacial Marina, Conflictos de Usos, Conflictos con el Medio Ambiente Marino RESUMEN En los espacios marino‐costeros se desarrollan numerosas e importantes actividades humanas, que pueden competir o afectarse en entre ellas, o generar impactos ambientales en los ecosistemas. Este es por tanto, un escenario muy propicio para el surgimiento de distintos tipos de conflictos, que cuenta además con atributos muy particulares. No hay propiedad privada, ni asentamientos humanos; no hay barreras, la contaminación se propaga fácilmente, y los ecosistemas marinos trascienden las fronteras nacionales. El presente estudio se enfoca en el Río de la Plata y su Frente Marítimo, abarcando la franja costera desde Montevideo hasta el Chuy y la plataforma continental uruguaya (hasta la isobata de 3000 m). El objetivo del trabajo es identificar, localizar y evaluar, los conflictos existentes entre los usos humanos (conflictos usuario‐usuario), y entre los usos humanos y el medio ambiente marino (conflictos de los usuarios con el medio). Se identificaron cuatro grandes tipo de conflictos: 1) Concurrencia espacial, 2) Interacción competitiva, 3) Conservación del medio ambiente y 4) Alteración del paisaje. Estos conflictos se caracterizan y se evalúan de acuerdo a su relevancia tanto ecológica como socio‐económica. Se obtuvo información ecológica y de los usos marinos través de la recopilación bibliográfica y entrevistas a actores calificados. Gran parte del desarrollo implicó el acceso a los datos y la espacialización de la información en formato SIG. Los principales resultados alcanzados fueron: (1) Las demandas de espacio marino por los usos existentes es significativamente alta. La actividad pesquera de mayor rendimiento de altura y costera ocupa el 38,6% del área de estudio, las rutas de navegación el 3,6%. El área destinada a la concesión para la exploración de petróleo y gas afecta al 75,55% del área del mar territorial y la zona económica exclusiva siendo el área actual concedida a empresas internacionales el 8,32%. En este sentido, el mar es un espacio de competencia más que de un espacio para “compartir”. (2) Se observa que los patrones de conflictos que se dan entre los usos humanos están ubicados paralelos a la costa del Río de la Plata y el Frente Marítimo por ser donde se concentra la mayor cantidad de actividades (rutas de navegación, turismo, pesca, extracción de arena, parques eólicos) en los ambientes fluvio‐marino y costeros. (3) Los principales conflictos entre usos humanos y el ambiente están distribuidos en toda el área, tales como: capturas de especies no objetivo, derrame de hidrocarburos, turismo, rutas de navegación y exploración de hidrocarburos, estos se dan en los cuatro ambientes. Estos conflictos por lo general son altamente relevantes debido a que el área afectada es alta (ej., capturas de especies no objetivo), la intensidad del conflicto es muy fuerte y la temporalidad en casi todos es permanente. La ubicación espacial de estos conflictos por lo general coincide con las áreas previamente identificadas como de alta relevancia ecológica. (4) La relevancia socio‐económica de estos conflictos es en general alta, debido a la relevancia de los bienes y servicios ecosistémicos involucrados. Si bien estos conflictos (algunos potenciales) hoy en día tienen una proporción de uso del espacio marino baja, tienden a consolidarse y a expandirse (ej., extracción de arena, parques eólicos offshore). El nivel de conflictividad es dinámico, observándose que en el periodo cálido (noviembre‐marzo) la variedad y relevancia de los conflictos es mayor que en otoño‐invierno, debido 1502
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 a la mayor actividad biológica (e.j., migración de ballenas, reproducción de peces) y humana (e.j., turismo de cruceros, pesca, etc). 1. INTRODUCCIÓN La zona costera es una ecotono de máxima interacción ecológica y social que si bien representa a solo un 10% de la superficie del planeta provee servicios ecosistémicos a más de 60% de la población humana (Costanza et al. 1999). En el mundo, 12 de las 15 ciudades más grandes son costeras y en A. Latina 60 de las 77 ciudades más grandes son costeras. A estas condicionantes existentes hay que agregarle que la población residente en el área costera es de 70 millones de los cuales aproximadamente el 16 % están en extrema pobreza (Menafra, 2006) y que existe una población flotante debido a una de las industrias más grandes, el turismo, que genera un movimiento de masas hacia la costa importante con sus derivaciones, uso intenso del suelo, emisiones de CO2, entre otros. Las demandas de espacio en la zona costera han crecido en las últimas décadas con una tendencia a urbanizarse en un 70% con una fuerte litoralización costera, generando conflictos de intereses entre la conservación y el desarrollo (Menafra, 2006). Las actividades humanas y la explotación han aumentado significativamente la presión ejercida en el entorno marino. Los usos tradicionales, como el transporte marino, la recreación, la extracción minera (arena, grava), de petróleo y gas y la pesca, así como los nuevos usos del océano (e.g., energía renovable y acuicultura), compiten entre sí generando conflictos entre los intereses sectoriales. En la delimitación de los grandes ecosistemas marinos del mundo definidos por la IUCN, NOAA, IOC‐UNESCO, la costa estuarial y atlántica de Uruguay se encuentra ubicada en la plataforma patagónica (14), definiendo uno de sus límites con la plataforma sur de Brasil (15) (UICN, LME, 2009). Esto implica una serie de factores naturales, como mareas, corrientes, vientos, variaciones climáticas, biodiversidad, que generan características ambientales muy versátiles, debido a la interacción no solo entre el agua dulce proveniente del Río de la Plata, el agua marina del océano Atlántico y la atmósfera, sino también a las corrientes fría de las Malvinas y cálida de Brasil (Piedra Cueva et al, 2003; Gagliardini et al. 2003). En los espacios marinos y costeros se da la influencia de muchas actividades humanas (Fig. 1) en un territorio donde coexisten ecosistemas muy ricos, diversos y productivos. Coexisten con algunas características que son específicas: no hay propiedad privada, ni asentamientos humanos; no hay barreras, la contaminación se propaga fácilmente, y los ecosistemas marinos trascienden las fronteras nacionales. 1503
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 1. Ejemplos de actividades costeras marinas Más del 40 por ciento de los océanos del mundo están fuertemente afectados por las actividades humanas, y son pocas o ninguna las zonas que permanecen sin antropizar. A nivel mundial se está incrementando la actividad y explotación en los mares. Esto genera competencia entre los intereses sectoriales, tales como la navegación y el transporte marítimos, la posible producción de energía en el mar, el desarrollo de los puertos, la pesca y la acuicultura, el turismo marítimo (navegación deportiva y cruceros). Ellos han aumentado la presión ejercida en el entorno marino y pueden tener efectos positivos o negativos, previstos o imprevistos en diferentes espacios y ámbitos. Debido a esta alta complejidad, “la forma más adecuado para abordar los asuntos marítimos consiste en un planteamiento integral” (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008). 2. POR QUÉ LA ORDENACIÓN DEL ESPACIO MARÍTIMO DEL RÍO DE LA PLATA Y SU FRENTE MARÍTIMO Los derechos sobre el agua han sido moldeados por los límites de los ecosistemas y por las necesidades de la gente. Tradicionalmente tanto la formación de asentamientos humanos como civilizaciones se produjo a lo largo de las fuentes de agua (Shiva, 2010). Nosotros no somos ajenos a esta condición. La Historia de la cuenca del Plata está estrechamente relacionada con la navegación en el Río de la Plata (Lezama, 2009). Desde los orígenes, el Río de la Plata ha sido clave, en el desarrollo del proceso histórico del país como fuente, inicialmente asociado a los recursos provenientes de la ganadería “vaquería del mar” a partir de la introducción del ganado por Hernandarias (1611 y 1617), y por su función estratégica para el dominio continental y acuático de la región. (Gallicchio et al, 2004). Prácticamente desde el nacimiento del Uruguay como país independiente, se dictaron normas tendientes a reivindicar el espacio marino y costero como un bien de dominio común (Gallicchio et al, 2004). El litoral costero del Río de la Plata es el que presenta mayor grado de antropización (urbanizaciones, dragados, pesca, etc.) en comparación con otras áreas costeras (Río Uruguay, Océano Atlántico, Laguna Merín) (Gallicchio et al, 2004). 2.1 Ordenación y dinámica temporal Los océanos y mares son ecosistemas extremadamente dinámicos debido a la interacción entre la variabilidad natural y de los usos antrópicos. Por tanto el análisis de estos sistemas implica tener en 1504
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 cuenta la espacialidad y la temporalidad. Algunas zonas del océano pueden ser más relevantes que otras, tanto ecológica como económicamente. La diversidad espacial y temporal del mar se debe a variables como: las zonas de desove y de cría de las especies, los diferentes hábitats, las poblaciones, la variación de la dinámica de los vientos, la temperatura del mar en épocas cálidas y frías, la distribución de la salinidad en el período frío y en el período cálido, entre otros. La comprensión de su espacialidad y de la distribución temporal constituye una parte muy importante del proceso de ordenación espacial marina ya que hay que considerar variaciones intra anuales. Las características ambientales son altamente variables en el espacio, debido sobre todo a la interacción entre el agua dulce proveniente del Río de la Plata interior, el agua marina del océano Atlántico y la atmósfera (FREPLATA, 2004), ya que la variación de las interacciones bio‐físico difiere según los diferentes ambientes. La variabilidad de todos los ambientes se ve afectada por diferentes forzantes, distorsionantes que actúan además en varias escalas espaciales. Se han identificado diferentes ambientes en este gran ecosistema (Acha et al, 2002). 3. OBJETIVOS GENERALES DEL TRABAJO Este trabajo se orientó a responder las siguientes preguntas: ¿Cuáles son las compatibilidades y los conflictos existentes entre los usos antrópicos y la conservación del medio ambiente en el RPFM? ¿Dónde se localizan espacialmente los conflictos detectados? ¿Cómo influye la variabilidad estacional en ellos? El objetivo general fue identificar los conflictos existentes entre los usos humanos (conflictos usuario‐usuario), y entre los usos humanos y el medio ambiente marino (conflictos de los usuarios con el medio) analizando su localización espacio‐temporal tanto actual como potencial en el RPFM. La delimitación del área de estudio tomó en consideración aspectos jurisdiccionales, sociales y ecológicos. Desde el punto de vista espacial el área del Proyecto se incluye el Río de la Plata y su Frente Marítimo, abarcando la franja costera desde Montevideo hasta el Chuy y la plataforma continental uruguaya (hasta la isobata de 3000 m) (Fig. 3). 1505
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 3: Área del proyecto junto con las áreas jurídicas 4. CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA La costa del área de estudio tiene una extensión aproximada de 325 km e incluye la costa oriental del RP, el cual drena la segunda cuenca más importante de América del Sur. En su desembocadura en el Océano Atlántico conforma una planicie estuarial con una longitud aproximada de 250 km. La descarga del Rio de la Plata en el Océano Atlántico forma un sistema fluvio‐marino que genera fuertes gradientes ambientales en términos de turbidez y salinidad. Asimismo constituye una barrera biogeográfica natural para varias especies distribuidas a lo largo de las costas atlánticas. Los departamentos que conforman esta área de estudio son, Montevideo, Canelones, Maldonado y Rocha en esta área se localiza la mayor parte de la población y es donde se concentra la mayor parte de las actividades agrícolas intensivas, industriales, portuarias, de transporte, turismo y pesquería artesanal (Gallicchio et al, 2004). 4.1 Entorno físico En esta región marina existe una gama diversa de ambientes marinos y costeros, propiciados por los aspectos geomorfológicos de la costa y por cambios oceanográficos y climáticos de variabilidad en el tiempo. 4.2 Entorno biológico La gran heterogeneidad ambiental del área, en términos de masas de agua (cálidas, templadas, frías, dulces, saladas y salobres), fisiografía (islas, puntas rocosas, marismas, playas arenosas, barrancas, lagunas costeras) y geología (fondos arenosos, limosos, arcillosos) genera una extensa variedad de hábitats que son utilizados por una gran diversidad de especies donde se reproducen, alimentan y cumplen sus ciclos vitales (FREPLATA, 2004). 1506
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 5. MAPEO DE LOS USOS IDENTIFICADOS Los usos identificados se mapearon constituyendo un SIG y se cálculo la superficie correspondiente a cada uno. El porcentaje en relación al área total del proyecto se expresa en la Figura 4 y 5. Usos para la conservación: Figura 4: Estimación del espacio requerido para las principales Áreas prioritarias para la biodiversidad y con valores arqueológicos Los principales usos detectados y la relación de demanda de espacio marino se muestran en la figura 5. El interés que el espacio marino tiene en nuestro país se refleja en las demandas que se generan en el espacio marino. Las áreas prioritarias para la biodiversidad y con valores arqueológicos corresponden al 48,77% del espacio marino de los cuales las áreas marinas protegidas son el 2,15% y los núcleos de prioridad el 10,8%. Los usos más demandantes son: la pesca que se calculo solo las áreas de mayor rendimiento costera y altura con 38,6%, el área de exploración de hidrocarburos corresponde al 8,32% los bloques ya concedidos y al 67,13% el área a explorar y la navegación correspondiente al canal de navegación seguro es de 3,6%. Los otros usos son más insignificantes con respecto al área que utilizan, como son los parques eólicos 0,15%, los cables submarinos 0,25%, la recreación marina – costera con 0,45%, las zonas de alijo y complemento con 0,25% y la extracción de arena subacuática con 0,005%. Por otro lado el uso militar corresponde al 100% del área. La suma de todos los usos existentes y previstos dan una demanda total del espacio marino del 267,5%, o sea más de dos veces y media del área existente, esto implica que existe una superposición de usos importante en este espacio. 1507
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 5: Estimación del espacio total requerido para los usos y actividades actuales y futuras en el área de estudio 6. ANÁLISIS DE CONFLICTOS: COMPATIBILIDADES E INTERACCIONES ENTRE USOS Y EL MEDIO MARINO ¿Qué necesidades espaciales tienen los usos actuales del medio marino? ¿Qué usos se traducen en impactos ambientales graves? ¿Cuáles son espacialmente compatibles entre sí y cuales son 1508
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 incompatibles? ¿La compatibilidad / incompatiblidad varía en el tiempo?Si bien existen diferentes definiciones del conflicto, compartimos la propuesta de de Arriaga (2006) que es la que más se ajusta a los objetivos de esta tesis. Para Arriaga un “conflicto” es la concurrencia de usos incompatibles en un área determinada. Cada grupo de interés, entendido como un conjunto de personas físicas con un objetivo común en relación al uso o aprovechamiento de los recursos naturales, toma ciertas determinaciones. Los conflictos pueden clasificarse en dos grandes grupos: (1) conflictos que se dan entre los usos humanos, y (2) los que se establecen entre los usos humanos y el ambiente marino. 7. METODOLOGÍA PARA LA IDENTIFICACIÓN DE CONFLICTOS La metodología para la identificación y valoración de conflictos se desarrolló de acuerdo a la siguiente secuencia lógica: Identificación de conflictos, Clasificación de conflictos, Caracterización, y Evaluación de relevancia (ecológica, económica y social). 8. CLASIFICACIÓN DE LOS CONFLICTOS La literatura ha adoptado diferentes criterios para la clasificación de conflictos acordes al enfoque conceptual y metodológico. En este caso usaremos la clasificación basada en la motivación de los conflictos (Vallega, A 1999). Se consideran sólo cuatro grandes categorías con el fin de simplificar el planteamiento. La incompatibilidad de usos se puede dar por: a. Concurrencia espacial: Ubicación en un mismo lugar y tiempo de usos. Existe una competición entre usos por espacio, pero no hay suficiente espacio para los usos y /o usuarios en un determinado lugar. b. Interacción competitiva: Competencia con otros usos por recursos, es decir, disminuye la capacidad de desarrollo de otros usos, generando relaciones que crean conflictos entre los sectores implicados. Existe una competición entre usos por el mismo recurso o por recursos asociados. c. Conservación del medio ambiente: Los usos antrópicos sobre el medio ambiente marino tienen un decidido impacto sobre los ecosistemas. Esta categoría considera cualquier actividad humana o proceso que ha causado, causa o puede causar la destrucción, degradación o deterioro de la biodiversidad y los procesos naturales. d. Alteración del paisaje: Un uso altera los valores paisajísticos o culturales de un determinado lugar. Por tanto se comenzó por identificar aquellos usos o sectores relacionados con el aprovechamiento de los recursos naturales que desarrollan sus actividades en el área y que por su accionar tienen influencia en el territorio marino. Cada uso tiene sus intereses sectoriales e implica el uso, o afectación directa o indirecta de determinados atributos ambientales en el territorio marino para el desarrollo de sus actividades. Sé realizó la evaluación de la relevancia de los conflictos, con el objetivo de determinar niveles de prioridad, se realizó desde dos ópticas, ecológica y socio‐económica. 1509
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 44: Síntesis de los conflictos en el área de estudio 1. Parques eólicos vs pesca y cables submarinos 2. Ejercicio naval vs navegación. 3. Parques eólicos vs extracción de arena. 4. Navegación petrolera vs deportiva / turística. 5. Parque eólico vs patrimonio cultural. 6. Extracción de arena vs patrimonio cultural. 7. Pesca de arrastre o aparejos vs cables submarinos. 8. Flota pesquera industrial vs Flota pesquera artesanal. 9. Pesca artesanal y deportiva vs recursos bentónicos plenamente explotados. 10. Pesca incidental vs Mamíferos marinos: lobos y fransiscana. 11. Pesca incidental vs Mamíferos marinos: orcas. 12. Pesca vs ecosistema. 13. Pesca incidental vs Tortugas. 14. Hidrocarburos vs Ambiente. 15. Turismo vs avistamiento de cetáceos. 16. Turismo vs medio ambiente. 17. Navegación vs AMP – AAP. 18. Prospección petrolera vs áreas acuáticas prioritarias. 19. Aportes de contaminantes terrestres vs medio ambiente. 9. PRINCIPALES RESULTADOS Los principales resultados se asocian a 1. Identificación y evaluación de conflictos. 2. La distribución en el espacio de los conflictos. 3. La distribución en el tiempo de los conflictos. 4. Identificación de los principales usos asociados a los conflictos. 5. Identificación de usos actuales y futuros. 1‐ Identificación y evaluación de conflictos: Se identifican 19 conflictos, 12 conflictos de alta relevancia, 4 conflictos de relevancia moderada y 3 conflictos de relevancia baja. Los conflictos de alta relevancia están dados por alguna de las siguientes razones: o están ubicados en áreas acuáticas prioritarias o implican grandes beneficios para la comunidad. La mayoría de ellos se da por interacción entre los usos antrópicos y la conservación del medio ambiente siendo menor la cantidad de conflictos de alta relevancia que se producen por interacción competitiva o sea competencia con otros usos por recursos, flota industrial y flota artesanal, pesca deportiva – recreativa. La ubicación espacial de estos conflictos por lo general coincide con el índice de relevancia ecológica muy prioritario. Con respecto al Índice de relevancia económica y social estos conflictos tienen en general alta incidencia económica y 1510
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 social. Hay solo un conflicto relevante donde hay concurrencia espacial de dos actividades antrópicas la Navegación petrolera vs deportiva / turística. A su vez en muchos de estos conflictos la proporción del área afectada es alta (capturas de especies no objetivo, pesca de arrastre, prospección petrolera), en la mayoría de estos conflictos la intensidad es baja o moderada, ya que no existe confrontación entre actores involucrados. Los conflictos de relevancia baja se dan debido a la ubicación en un mismo lugar y tiempo de diferentes usos: conservación histórica – extracción de arena o parque eólico, cable submarino ‐ pesca. Si bien estos conflictos (algunos potenciales) hoy en día tienen una proporción de uso del espacio marino baja, tienden a consolidarse y a expandirse en un futuro (extracción de arena, parques eólicos offshore). La intensidad del conflicto es baja debido a que en algunos los actores no perciben el conflicto debido a que es un uso probable pero no actual o también porque existe normativa que regula estos usos. La mayoría de los usos antrópicos involucrados requieren de estructuras físicas y la temporalidad en la mayoría sería permanente. La ubicación espacial de estos conflictos, la mayoría en el banco inglés, coincide con el índice de relevancia ecológica bajo. Con respecto al Índice de relevancia económica y social estos conflictos tienen en general alta relevancia económica y social. Se identifican 10 conflictos de baja intensidad, esto se debe a que por lo menos uno de estos actores o grupos no ejerce el poder en busca de sus objetivos o porque se desconocen las partes involucradas, en el caso de los conflictos potenciales, o porque el medio ambiente no tiene en todos los temas actores que defiendan los objetivos medioambientales del país. Se identifican también 4 conflictos de alta intensidad estos se dan por grupos de poder que confrontan o porque la sociedad civil organizada o ONGs busca el empoderamiento a través de mecanismos de presión o denuncias. 2‐ La distribución en el espacio de los conflictos: En cuanto a la distribución en el espacio, se observa que los conflictos que se dan entre los usos humanos están ubicados paralelos a la costa Platense y Atlántica por ser donde se concentra la mayor cantidad de actividades (rutas de navegación, turismo, pesca, extracción de arena, parques eólicos) en los ambientes fluviomarino y costero. Sin embargo la distribución de los conflictos existentes entre los usos humanos y la conservación del medio ambiente en el RPFM están en toda el área. Los conflictos en este sentido se asocian a: capturas de especies no objetivo, derrame de hidrocarburos, turismo, rutas de navegación y exploración de hidrocarburos, estos se dan en los cuatro ambientes Estuarino, Costero, Plataforma continental y Talud continental. Aunque los más relevantes se dan en aquellos están asociados a las áreas acuáticas prioritarias, incluyendo las áreas marinas protegidas, en los ambientes costeros y plataforma continental, lo que da un patrón espacial similar al anterior paralelo a la costa Platense y Atlántica. 3‐ La distribución en el tiempo de los conflictos: Con respecto a la distribución de los conflictos en el tiempo, se observa que el nivel de conflictividad es dinámico, observándose que en el periodo cálido (noviembre‐marzo) la variedad y relevancia de los conflictos es mayor que en otoño‐invierno, debido a la mayor actividad biológica (e.j., migración de ballenas, reproducción de peces) y humana (e.j., turismo de cruceros, pesca, etc). Con respecto a esto el ambiente fluviomarino costero es el más vulnerable por la interfaz entre el Río y el Océano por ser área de reproducción de varias especies. 4‐ Identificación de los principales usos asociados a los conflictos. Los resultados presentados indican que los usos principales del espacio marino estaban dedicados hasta hace muy poco básicamente a aquellos usos más históricos o tradicionales del mar como son la navegación, la pesca y el turismo. Recién en los últimos años aparecen nuevos usos en el espacio marino en el Uruguay que generan o podrían generar nuevos conflictos una vez que estos se consoliden como los cruceros, los cables submarinos, la exploración petrolera, 1511
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 los parques eólicos marinos, entre otros. Las necesidades futuras de espacio seguirán en aumento y con ello el número de conflictos asociados. Los usos que están más frecuentemente involucrados en los conflictos son: la pesca, donde el área de pesca de mayor rendimiento de altura y costera corresponde al 38,6%, siendo la actividad económica más extensa, la navegación, las rutas de navegación ocupan el 3,6% del área y la exploración de petróleo y gas, donde el área destinada afecta al 75,55% del área del mar territorial y la zona económica exclusiva siendo el área actual concedida a empresas internacionales el 8,32%. Los usos que están relacionados a los conflictos de alta intensidad son: la flota pesquera artesanal e industrial y el turismo. La alta intensidad está relacionada con la presencia en estos conflictos de actores con intereses y posiciones antagónicos y la falta de comunicación y mecanismos de colaboración y resolución alternativa de conflictos entre ellos. Esta oposición entre el medio ambiente y actores “económicos” ha dado lugar a que los conflictos por lo general se diriman a favor de los intereses más fuertes y no necesariamente conforme a reglas de derecho que debieran establecer los criterios para resolver este tipo de conflictos a favor de un desarrollo sustentable. 5‐ Identificación de usos actuales y futuros: Los conflictos presentes se pueden asociar: 1. a la concurrencia espacial de aquellos usos antrópicos asociados a la movilidad en el espacio marino, como la pesca de arrastre vs cables submarinos, navegación petrolera vs deportiva turística, ejercicio naval vs navegación; 2. A la interacción competitiva de la flota pesquera industrial vs flota pesquera artesanal y 3. A la conservación del medio ambiente marino: pesca vs ecosistema, pesca artesanal y deportiva vs recursos bentónicos plenamente explotados, pesca incidental vs Mamíferos marinos: lobos y fransiscana, pesca incidental vs Mamíferos marinos: orcas, pesca incidental vs Tortugas, Hidrocarburos vs Ambiente, turismo vs cetáceos, turismo vs medio ambiente, navegación vs AMP – AAP, prospección petrolera vs áreas acuáticas prioritarias, los emisarios subacuáticos vs medio ambiente. Los conflictos generados por estos usos tienden a no aumentar su ocupación del espacio ya que la mayoría ocupa actualmente grandes extensiones, sino que tienden a intensificar su acción en las zonas que ya ocupan. Los conflictos potenciales o futuros se podrían asocian con aquellos usos del medio marino que implican infraestructuras fijas en el mar, como la energía eólica, los cables, la defensa costera y las nuevas estructuras portuarias. Para todos estos usos existen nuevos proyectos. Las causas de estos conflictos se deben a: 1. a la concurrencia espacial de aquellos usos antrópicos: Parques eólicos vs extracción de arena, Parque eólico vs patrimonio cultural, Extracción de arena vs patrimonio cultural; conexiones a la costa del parque eólico y de la plataforma petrolera vs pesca 2. A la conservación del medio ambiente marino: prospección petrolera vs áreas acuáticas prioritarias, puerto de aguas profundas vs ambiente, terminal de gas natural offshore vs ambiente. Las necesidades futuras de espacio seguirán en aumento y con ello el número de conflictos asociados. Se plantean tres tendencias en relación a los usos del espacio marino: 1. la consolidación de usos, como la pesca, el transporte marítimo, el uso militar, la recreación en el agua, 2. la expansión de usos, como la energía eólica, los cables submarinos, la exploración petrolera, la defensa costera y las estructuras portuarias, 3. los nuevos usos como la acuicultura, la energía del mar. A su vez estas actividades humanas deben coexistir con los ecosistemas marinos. La comprensión de las pautas de transformación del territorio marino y sus conflictos hacia el “modelo” territorial marino tendencial y su contraste nos permitiría definir y situar posibles líneas de intervención dirigidas a modificar procesos que puedan no ser deseados. ¿Cómo promover la dimensión de la ordenación espacial marina en políticas nacionales?. ¿Cómo mejorar los conocimientos, la investigación y la información sobre el espacio marino en el Uruguay?. La ordenación la deberíamos entender como un “proyecto de país”, expresión 1512
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 democrática de lo que debe ser este territorio y un marco de referencia para la acción colectiva. Para ello nos deberíamos preguntar ¿Cómo mantener la base de los recursos naturales y la integridad de los servicios del ecosistema marino – costero, mientras la expansión económica continúa? Se requiere un cambio de enfoque de sectorial a una visión integral del espacio marino basado en dos pilares fundamentales del manejo costero integrado: la gobernanza y los ecosistemas, que reconozca la precaución y conexiones entre las actividades realizadas en este espacio. Sería saludable la elaboración de una política sobre el espacio marino para una buena “gobernanza”, es decir, dar prioridad a la asociación de los distintos niveles de responsabilidad sobre el territorio marino y de cooperación entre los sectores público y privado, dentro de una política definida mediante una concertación democrática lo más amplia posible. En este sentido cabría preguntarse: ¿Cómo construir una “visión compartida” del espacio marino en Uruguay? Y ¿Cómo fortalecer las capacidades de gobernanza para la aplicación de un manejo costero integrado costero y oceánico?. La ordenación espacial marina surge como una herramienta fundamental en el proceso de gestión de este espacio tan relevante para nuestro país. BIBLIOGRAFÍA • Acha M and Lo Nostro S. (2002). Biology of the Populations. Technical report. PNUD Project/GEF RLA/99/G31. • Arriaga Martínez, V; Córdova y Vázquez, A, (2006). Manual del Proceso de Ordenamiento Ecológico. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales México, D.F. • Brazeiro, A y Defeo, O. (2006) “Bases ecológicas y metodológicas para el diseño de un Sistema Nacional de Áreas Marinas Protegidas en Uruguay” en Bases para la conservación y el manejo de la costa uruguaya. VIDA SILVESTRE URUGUAY, Montevideo. ixiv+ 668pp • Brazeiro, A; Acha, EM; Mianzan, HW.; Gómez, M. y V Fernández (2003) “Aquatic priority areas for the conservation and management of the ecological integrity of the Rio de la Plata and its Maritime Front”. Technical Report PNUD Project/GEF RLA/99/G31, 81 pp (www.freplata.org/documentos/). • Comisión de las Comunidades Europeas, (2008).” Hoja de ruta para la ordenación del espacio marítimo: creación de principios comunes en la UE.” Sitio Web: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs. Fecha de consulta 19 de enero 2009. • Costanza RR d’Arge R de Groot S Farber M Grasso B Hannon K Limburg S Naeem R O’Neill J Paruelo RG Raskin P Sutton & M van den Belt (1999) The value of the world’s ecosystem services and natural capital. Nature 387:253‐260 • FREPLATA. (2004). “Análisis Diagnóstico Transfronterizo del Río de la Plata y su Frente Marítimo”. Documento Técnico. Proyecto Protección Ambiental del Río de la Plata y su Frente Marítimo. Proyecto PNUD/GEF/RLA/99/G31 • Gagliardini AD, Karsenbaum H, Bava J and Dogliotti AI, (2002). Teledetección: El Río de la Plata y su Frente Marítimo. Report. PNUD Project/GEFRLA/99/G31. • Gallichio E., Cantón, V, Sciandro, J.L. (2004) Estudio Sinóptico Gestión Costera en Uruguay: Estado Actual y Perspectivas. Ecoplata Montevideo, Uruguay 128 pp. • Menafra R Rodríguez L Scarabino F & D Conde (eds.) (2006) Bases para la conservación y el manejo de la costa Uruguaya. Vida Silvestre Uruguay, 668 pp • Piedra Cueva I. y Fossati M. (2003) Simulación numérica de la distribución estacional del frente salino. Informe técnico FREPLATA‐Instituto de Mecánica de Fluidos e Ingeniería Ambiental (IMFIA). www.freplata.org • Shiva, V. (2003). Las guerras del agua. Privatización, contaminación y lucro. Siglo XXI Editores. Bs As. Argentina. 162 pag. • Vallega, A. (1999). Fundamentals of Integrated Coastal Management. Kluwer Academics. 1513
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.05. CAMP LEVANTE DE ALMERIA: UNA EXPERIENCIA EN GIZC 1 A. Correa1, E. Roldán2, P. Villegas3, Callejón3, D., M. Prem4, J.L. Buceta5, V. Escobar5; J. A. Rodríguez5, F.J. Cobos6, L. Raya 6; J.R. Guzmán6 PAP/RAC UNEP MAP Consultora, C/ Fundición s/n Apdo. 04115 Rodalquilar, Níjar, Almería, [email protected]. Delegación Provincial, Consejería de Medio Ambiente, Junta de Andalucía, Almería. 3 Agencia Andaluza de Medio Ambiente y Agua, Junta de Andalucía, Almería. 4 Priority Actions Programme, UNEP‐Mediterranean Action Plan. 5 Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, Madrid. 6
Dirección General de Gestión del Medio Natural, Consejería de Medio Ambiente, Junta de Andalucía, Sevilla. 2 Palabras clave: GIZC, proyecto demostrativo, participación social, coordinación institucional RESUMEN El levante almeriense es una de las zonas más áridas del Mediterráneo Occidental, y a la vez de las mejores conservadas, albergando una gran variedad de ecosistemas, terrestres y marinos, únicos en el contexto europeo, que han sido reconocidos y amparados por diversas figuras de protección nacionales e internacionales. Como cabe esperar de un espacio litoral y con semejantes características, en él confluyen numerosos intereses de ocupación y desarrollo, que se entrelazan con una administración fragmentada por sus competencias territoriales. En este excepcional escenario se está llevando a cabo un proyecto piloto de Gestión Integrada de Zonas Costeras con implicaciones en la escala local, regional, nacional e internacional: el proyecto CAMP Levante de Almería, ejecutado conjuntamente por el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía y el Plan de Acción del Mediterráneo del Programa de Medio Ambiente de Naciones Unidas (PAM‐PNUMA). Imaginemos el Futuro de Nuestra Costa es el lema elegido para el proyecto CAMP, concebido como un laboratorio de sosteniblidad del Levante de Almería. Su ejecución permitirá ensayar un nuevo método de gestión integral del litoral conforme a los objetivos del Protocolo para la Gestión Integrada de las Zonas Costeras del Mediterráneo. A través de un proceso de aprendizaje y participación, las administraciones y los actores del territorio estudiarán los recursos clave para la sostenibilidad del litoral, diagnosticarán los problemas existentes y obtendrán como resultado un proyecto común para este territorio, materializado en una estrategia que marque los pasos a seguir para compatibilizar el desarrollo socioeconómico y la conservación de la naturaleza bajo el nombre de Marco de Referencia de Desarrollo Sostenible. Con ésta se pretende concretar un modelo de desarrollo integrado y sostenible en el tiempo a través de la identificación de los modelos que suponen riesgos para la sostenibilidad y la creación de alternativas a éstos con el diseño de propuestas de mejora de los espacios costeros. El CAMP‐Levante de Almería es, en definitiva, una experiencia piloto de Gestión Integrada de Zonas Costeras en España de la que es posible aprender los errores y aciertos derivados su desarrollo y ejecución. El objeto de la presente comunicación es dar a conocer cómo se ha trasladado la GIZC a la escala local a través del proyecto CAMP Levante de Almería. 1. INTRODUCCIÓN La Gestión Integrada de Zonas Costeras, de acuerdo con el Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo (Madrid, 21 de enero de 2008) es un proceso dinámico de gestión y utilización sostenibles de las zonas costeras, teniendo en cuenta simultáneamente la fragilidad de los ecosistemas y paisajes costeros, la diversidad de las actividades 1514
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 y los usos, sus interacciones, la orientación marítima de determinados usos y determinadas actividades, así como sus repercusiones a la vez sobre la parte marina y la parte terrestre. En definitiva, es un instrumento orientado a solventar los grandes desafíos que la cuenca mediterránea debe afrontar. El litoral suministra bienes y servicios fundamentales para asegurar la calidad de vida y sustentar las actividades de las sociedades que alberga y, a su vez, se ha convertido en un escenario en el que confluyen multitud de intereses, en ocasiones contrapuestos. A diario, las administraciones competentes se ven en la tesitura de diseñar y ejecutar medidas que corrijan los problemas generados por actuaciones sectoriales o permitan la compatibilidad de usos. La GIZC pretende afrontar precisamente las problemáticas generadas por la visión sectorial predominante a través de mejorar la coordinación institucional, estableciendo procedimientos y metodologías para asegurar el trabajo colaborativo. La conservación del medio ambiente actúa como impulsor de un nuevo enfoque para la resolución de conflictos sectoriales, dado que con ello se garantiza la calidad de vida de las poblaciones presentes y futuras, convirtiéndose en una política trasversal que debe incorporarse a todas las actuaciones territoriales. Elevar esta idea a la toma de decisiones e impregnar el resto de políticas sectoriales con el conocimiento de las implicaciones medioambientales y sus afecciones se convierte en un objetivo esencial. Por otro lado, la GIZC, a través del reforzamiento de la participación social, pretende acortar el distanciamiento de la sociedad en general respecto a sus administraciones, atendiendo a una creciente demanda social que busca un nuevo modelo de gobernanza más participativo, un modelo en el que tenga cabida los enfoques botton‐up. Estos son los principales retos que la GIZC debe afrontar y a su vez constituyen los motivos por los cuales esta herramienta, que promueve el Plan de Acción del Mediterráneo del Programa de Medio Ambiente de Naciones Unidas, se encuentra cada vez más respaldada en el marco internacional. Este respaldo ha hecho posible que la Convención de Barcelona haya hecho posible el único instrumento legal vinculante en cuanto a GIZC existente en la actualidad: el Protocolo relativo a la Gestión Integrada de Zonas Costeras del Mediterráneo, que entró en vigor en marzo de 2011. El Programa de Gestión de Zonas Costeras (CAMP) del Plan de Acción del Mediterráneo (PAM) promueve proyectos piloto en áreas costeras de los países firmantes del Convenio de Barcelona por medio de su centro regional PAP/RAC, en los que la Gestión Integrada de Zonas Costeras (GIZC/ICZM) es la herramienta principal para alcanzar metas de desarrollo sostenible. Los objetivos generales que se persiguen con la puesta en marcha de los Proyectos CAMP en áreas costeras mediterráneas son: • desarrollar estrategias y procedimientos en los niveles locales, regionales y nacionales para el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente y la utilización racional de recursos costeros y marinos, que puedan servir como experiencias; • identificar, adaptar y probar, en un contexto práctico, las metodologías y herramientas de gestión sostenible de la costa en el territorio; • contribuir al aumento de la formación y capacitación de los responsables y técnicos institucionales a nivel nacional, regional y local; • promover un uso más amplio, en los niveles nacionales, regionales y locales, de la experiencia alcanzada por el programa y por sus actividades individuales, y crear las condiciones para que estas actividades tengan continuidad. Mediante la metodología CAMP se generan y dinamizan espacios de debate para compartir las realidades, conocimientos y prioridades de los actores sociales, de los técnicos de las administraciones, y del sector científico técnico con el fin de elevar propuestas conjuntas a los decisores. Ciertamente, a la escala local se cuenta ya con todos estos actores pero se carece de un arbitraje y de espacios que sirvan como punto de encuentro para favorecer sus relaciones. Esta es una de las carencias que se pretende solventar a través del diseño de la estructura del proyecto 1515
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 CAMP Levante de Almería. Un diseño que se pone a prueba a través de su propia ejecución, con lo que se refuerza el proceso dinámico o de retroalimentación que es la base de la GIZC. Todos los proyectos CAMP constan de unas fases bien definidas: • Fase de Inicio: en la cual se llevan a cabo las negociaciones previas para la realización de un proyecto CAMP y se redacta un Estudio de Viabilidad que se realiza con la participación de los actores territoriales y que definen las líneas de trabajo del proyecto CAMP. • Fase de Formulación: comienza con la firma del Memorando de Entendimiento entre las partes. Durante esta etapa se elaboran los documentos directores del proyecto: el Informe de Inicio y el Reglamento de Régimen Interno para la estructura de participación y coordinación institucional. Tras las consultas a los actores territoriales ambos documentos se someten a aprobación durante el Taller de Inicio, momento a partir del cual comienza la fase de implementación del proyecto. • Fase de Implementación: durante esta fase se ejecutan las acciones del proyecto y se generan los resultados del mismo. Esta fase finaliza una vez que los resultados son asumidos por los actores y administraciones participantes en la Conferencia de Presentación de Resultados. • Fase Post‐proyecto: fase posterior a la realización del CAMP, en la cual se procede al seguimiento y evaluación de las medidas acordadas por las administraciones y los actores locales. Si bien las fases de los proyectos CAMP están bien definidas y estructuradas, el calendario real de ejecución es variable y está sometido a las circunstancias particulares de cada uno de ellos. Entre estas circunstancias, cobran especial relevancia, de acuerdo con nuestra experiencia, el calendario de la representatividad administrativa, política y sectorial (elecciones, cambios en el organigrama, etc) que influye de manera determinante en el desarrollo de las actividades. Es preciso diseñar un calendario realista de ejecución atendiendo a la complejidad de la Administración y a los cambios que se producen en el tiempo de desarrollo de las actividades. Dotar a los proyectos CAMP y, en general, a las iniciativas de GIZC, de la capacidad de adaptarse a las circunstancias que afectan al entorno social del proyecto es, por consiguiente, una tarea fundamental para el buen desarrollo de los mismos La propuesta para iniciar un proyecto CAMP en la costa mediterránea española fue presentada por las autoridades españolas a PNUMA‐PAM en julio de 2002 y se tomó en consideración durante la reunión de las Partes Signatarias del Convenio de Barcelona celebrada en Mónaco (17‐18 octubre 2002). El Estudio de Viabilidad, primer hito del proyecto, redactado en colaboración con la Universidad de Cádiz, fue presentado en una reunión convocada al efecto el 9 de noviembre de 2005 con ocasión de la XIV Reunión Ordinaria de las Partes Signatarias celebrada en Portoroz, Eslovenia. Con posterioridad, el 31 de Marzo de 2008 se firmó un Memorando de Entendimiento entre las tres partes que sentó las bases de la colaboración futura. La ejecución del proyecto propiamente dicha dio comienzo en 2009 con la designación de su coordinadora y la primera reunión de su Comité Ejecutivo. En julio de 2010, finalmente, se presentó y aprobó el Informe de Inicio del Proyecto, comenzando la fase de implementación que se pretende completar a mediados del año 2012. La implementación del CAMP Levante de Almería (CAMP, 2010) está justificada por las siguientes circunstancias: • Complejidad del marco institucional y un número importante de planes y programas sectoriales con incidencia en la zona. Ambos factores implican la necesidad de un instrumento que ejerza una acción coordinada de las administraciones y sus instrumentos de planificación y programación. • Fuerte y creciente presión sobre el litoral de la región como consecuencia de las actividades humanas. • Confluencia de una gran parte de los problemas típicos del litoral mediterráneo (desarrollo urbanístico, prácticas inadecuadas en actividades productivas, impacto sobre los recursos hídricos, contaminación, etc.). 1516
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 • Necesidad de superar una visión excesivamente sectorial de los distintos problemas existentes, y alcanzar una visión integrada que armonice las diferentes políticas sectoriales. • Voluntad de las autoridades locales, autonómica y nacional de hacer frente a estos problemas con una óptica integrada que convertirá esta región en un caso modelo. • Existencia de un marco jurídico e institucional adecuado. • Apoyo de las autoridades nacionales y autonómicas españolas. • Reto ante el escenario actual de cambio global, coyuntura económica y cambios normativos que obligan a tomar nuevas posiciones y decisiones estratégicas encaminadas a una economía sostenible y a una gestión integrada, participativa y capaz de adaptarse a los cambios de los territorios. • Carácter pionero del proyecto que supone una experiencia práctica de aplicación del Protocolo GIZC en el Marco del Convenio de Barcelona, y de la Propuesta de Estrategia Andaluza de Gestión Integrada de Zonas Costeras. Dos serán los resultados que constituirán la clave del éxito de la ejecución del CAMP Levante de Almería, En primer lugar, que la estructura de coordinación institucional y participación social diseñada y validada en el proceso perdure tras la ejecución del proyecto. En segundo lugar, que los agentes y actores sociales en su conjunto, incluidas las administraciones, asuman como hoja de ruta para el desarrollo sostenible de este tramo del litoral: el Marco de Referencia de Desarrollo Sostenible, estrategia a medio y largo plazo elaborada, consensuada y acordada por los actores del territorio durante el transcurso del proyecto. 2. AREA DEL PROYECTO Y CARACTERÍSTICAS El área del proyecto CAMP Levante de Almería abarca aproximadamente 219.000 hectáreas en la zona sur oriental de la provincia de Almería, en el sudeste español (Figura 1). De ese total, 148.122 hectáreas corresponden a la zona emergida, localizada en los siguientes ocho términos municipales: Pulpí, Cuevas de Almanzora, Vera, Garrucha, Mojácar, Carboneras, Níjar y Almería, así como las aguas costeras colindantes con estos municipios cubiertas por la Directiva Marco de Aguas que suponen 71.000 hectáreas. El ámbito marino incluye las aguas litorales en una milla náutica a partir de la línea de base recta; el ámbito de transición, las zonas de playa, acantilados y terrenos costeros hasta el lugar alcanzado por el mar en marea alta o hasta donde lleguen las olas en los mayores temporales conocidos (ribera del mar); y el ámbito terrestre, los terrenos situados tierra adentro desde la ribera del mar hasta el límite administrativo de los ocho términos municipales. 1517
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 1. Área del proyecto El área CAMP tiene una de las zonas costeras y marinas mejor conservadas del Mar Mediterráneo que alberga un considerable patrimonio natural, paisajístico y cultural. El 46,59% del territorio está catalogado e incluido en diversas figuras de protección: el Parque Natural de Cabo de Gata – Níjar, declarado Reserva de la Biosfera por la UNESCO y Geoparque por la Red Europea de Geoparques, parte del Paraje Natural Sierra Alhamilla, dos Zonas de Especial Conservación para Aves, doce Lugares de Interés Comunitario, un espacio protegido por el Convenio de Ramsar, y dos Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM). Así mismo, el Levante de Almería es una de las zonas más áridas del Mediterráneo occidental lo que ha condicionado históricamente el tardío desarrollo económico y demográfico de este territorio. Sin embargo, en las últimas décadas el desarrollo agrícola, turístico y urbanístico de la zona costera ha incrementado las demandas de agua y la presión sobre el territorio ya que al igual que en el resto del Mediterráneo se está produciendo un proceso de litoralización: la población, los equipamientos, infraestructuras y actividades económicas se concentran progresivamente en las áreas del territorio más cercanas al borde costero, provocando la transformación del litoral y la alteración de los equilibrios geomorfológicos y biológicos litorales El ámbito del proyecto CAMP Levante de Almería es un espacio muy dinámico a nivel económico y sobre el que se están operando cambios en las actividades productivas y en el uso del suelo que afectan a los recursos naturales, culturales y paisajísticos. Por otro lado, sobre él convergen múltiples planes y programas, algunos de reciente aprobación o en trámite, que plantean nuevos escenarios futuros. Entre estos cabe destacar el Plan de Ordenación del Territorio del Levante Almeriense, aprobado por Decreto 26/2009, de 3 de febrero de 2009 o el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, el Plan de Uso y Gestión y el Plan de Desarrollo Sostenible del Parque Natural del Cabo de Gata – Níjar. El dinamismo de la zona se enfrenta a la fragilidad de un territorio especialmente susceptible a los efectos del cambio global. Los dos principales factores impulsores del cambio global en la comarca son los rápidos cambios de uso del suelo y el cambio climático. El escenario previsible a medio plazo para esta zona de Andalucía, según los modelos elaborados por el Panel Intergubernamental sobre 1518
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Cambio Climático (IPCC), pronostica una disminución acusada de la disponibilidad de agua, un aumento de las temperaturas, sobre todo estivales, y un incremento importante del nivel del mar, amenazando la biodiversidad y los ecosistemas costeros y marinos. Al impacto derivado del cambio climático se le añaden los factores de presión vinculados al cambio en los usos del suelo, en los sistemas productivos, en la gestión del agua y de la energía, en las figuras normativas y de planeamiento territorial, etc. En un contexto de cambio global se plantea el desafío de establecer un Marco de Referencia para el Desarrollo Sostenible que defina la estrategia a seguir considerando las principales problemáticas del área CAMP: la gestión sostenible de los recursos hídricos en un medio árido y con altas demandas de agua, la regulación de uso y conservación de las áreas marinas que permita una explotación sostenible de los recursos pesqueros, la protección del dominio público marítimo terrestre e hidráulico, la sostenibilidad de las actividades económicas mediante la aplicación de buenas prácticas y la valoración del patrimonio paisajístico y cultural en los nuevos desarrollos. 3. ESTRUCTURA DEL CAMP LEVANTE DE ALMERÍA La definición de la estructura del proyecto CAMP Levante de Almería constituyó uno de los puntos claves de debate durante su fase de formulación. Implicaba responder a la siguiente cuestión: ¿cómo conseguir propuestas de sostenibilidad multisectoriales e integradas que sean elevadas desde la sociedad en general y asumidas por el amplio abanico de administraciones que tienen competencias en este tramo de litoral? Claramente, el proyecto el proyecto cuenta con dos niveles de organización: la estructura de organización del proyecto y la estructura de coordinación institucional y participación social (Figura 2) entre los cuales es preciso crear fuertes vínculos e interrelaciones: Figura 2. Estructura del proyecto 1519
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 La estructura de organización está compuesta por la dirección del proyecto, el Comité Ejecutivo (integrado por representantes de las tres partes firmantes de Memorando), y los ejecutores de las distintas actividades contempladas en el mismo, incluido el equipo técnico y de coordinación. Las actividades que s edesarrolan son de tres tipos: horizontales, proyectos singulares (dedicados al estudio de elementos de gestión clave para la sostenibilidad) y de coordinación, integración y difusión de resultados. En cuanto a la estructura de coordinación institucional y participación social, se recogen dos dimensiones: la social y la institucional. La dimensión social incluye a los actores sociales interesados y a la sociedad en general. Los actores sociales incluyen a aquellas agrupaciones sociales, empresariales, sectoriales o de conservación de la naturaleza o el patrimonio que están íntimamente relacionadas con los objetos de estudio de los proyectos singulares. Durante la fase de formulación del proyecto se invitaron a 46 organizaciones de esta índole para formar parte del Consejo del Litoral, órgano de participación social del CAMP. Se ha abierto la participación de la sociedad en general (a cualquier ciudadano o asociación) a través del Foro del Litoral, una plataforma web (www.camplevantedealmeria.com) en donde se dinamizan los temas que se tratan durante el desarrollo del proyecto. El Foro del Litoral también tiene una plasmación concreta en el desarrollo de algunos de los proyectos singulares a través de talleres presenciales de participación en temáticas concretas. La dimensión institucional se concreta en la Comisión del Litoral, formada por los 21 representantes de las administraciones con competencias en la gestión costera del área del proyecto: los ocho municipios del Área CAMP, la Mancomunidad de Municipios del Levante Almeriense, la Diputación Provincial de Almería, las siete Delegaciones Provinciales de las Consejerías de la Junta de Andalucía y cuatro organismos de la Administración General del Estado. Dentro de la Comisión del Litoral se pueden diferenciar dos segmentos. El primero de ellos es el de los decisores, los representantes políticos. Desde un punto de vista operativo se consideró necesario incluir un segundo grupo de involucrados en el proyecto, los técnicos de la Administración, para que actúen como nexo de unión entre la estructura del proyecto y los representantes políticos. Esta fue la razón por la que durante la fase de formulación se solicitó a los representantes políticos la designación de Delegados Técnicos que podrían formar parte bien de los grupos de expertos de los proyectos singulares, encargados de asesorar y de dar una visión multisectorial al personal encargado del desarrollo de los proyectos singulares, o bien ser observadores de las reuniones y talleres del Consejo del Litoral. Su función es estar informados e informar sobre los avances del proyecto a las administraciones a las que pertenecen. Como cabe esperar, hay muchas conexiones dentro de la estructura del proyecto CAMP. En esta comunicación se subrayan dos nodos que tratan de responder la cuestión formulada al comienzo del presente apartado: reuniones y talleres participativos del Consejo del Litoral y Equipos de expertos. 3.1. Reuniones y talleres participativos del Consejo del Litoral Reciben la denominación de Talleres Imagine por el nombre de la metodología del BP/RAC UNEP‐
MAP que se está utilizando para el desarrollo de los mismos. Su objeto principal es garantizar la participación de los agentes sociales. También cuentan con la presencia de los Delegados Técnicos de la Comisión del Litoral como observadores del Consejo. Gracias a este nodo se mejora la percepción de la actuación de las administraciones públicas de una forma integrada, es decir, los asistentes tienen la oportunidad de compartir distintos pareceres y aprender sobre el funcionamiento interno de sus administraciones y, de alguna manera, comprender las dificultades ante las que se encuentran los decisores. Adicionalmente, los talleres cumplen la misión de poner en contacto al personal de CAMP Levante de Almería dedicado a las actividades del proyecto con el Consejo del Litoral, de forma que se contrastan los avances con la percepción de los problemas y soluciones por parte de los actores sociales. 1520
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.2. Equipos de expertos En los proyecto CAMP esta figura está formada por un grupo de consultores especializados en las distintas materias para alcanzar una visión multisectorial de los problemas y elaborar propuestas de soluciones. En el CAMP Levante de Almería se ha modificado la composición de esta estructura y se ha invitado a participar, además de al sector científico, a los Delegados Técnicos de la Comisión del Litoral y a otros técnicos de las administraciones públicas encargados de gestionar los objetos de estudio de los proyectos singulares. La finalidad de esta modificación es obtener propuestas finales asumibles por las administraciones y facilitar su ejecución posterior al haber participado en su elaboración. De esta forma se pretende facilitar que las propuestas resultantes sean asumidas por parte de la Comisión del Litoral. Otra ventaja de esta composición es la de poder facilitar el intercambio de experiencias y conocimientos entre gestores y científicos y, por tanto, contar con su rigor y respaldo en la elaboración de propuestas. 4. ACTIVIDADES DEL PROYECTO En cuanto a las actividades del proyecto, obedecen a las directrices que se diseñaron en la fase de inicio del proyecto CAMP por los actores y administraciones locales durante la elaboración del Informe de Viabilidad, pero han sido readaptadas a lo largo de la fase de formulación (a través de la elaboración de los documentos directores y las consultas a las administraciones locales y actores territoriales) y durante los primeros meses de la fase de implementación, a través de consultas con los equipos de expertos. Tal como se puede ver en la tabla 1, las labores horizontales consisten en la coordinación, integración y difusión de resultados del proyecto, y las labores propias de dinamización de la estructura de coordinación institucional y participación social de acuerdo con la estructura presentada. A estas labores horizontales se les suman aquellas actividades dedicadas a mejorar la accesibilidad de la información a través de la página web del proyecto www.camplevantedealmeria.com que, a su vez, integra el Sistema de Información Geográfico del Levante de Almería, las campañas de sensibilización para la población local y la formación de los gestores del territorio y los actores locales. Tabla 1. Actividades del Proyecto Actividades Horizontales Coordinación Institucional y Marco de Participación Social
Información y Educación para la Sostenibilidad del Litoral
Formación y Capacitación Proyectos Singulares Marco de Referencia de Desarrollo Sostenible
Gestión Sostenible de los Recursos Hídricos
Uso sostenible del Medio Marino
Difusión de buenas Prácticas en las Actividades Productivas
Valoración y Conservación del Paisaje y del Patrimonio Cultural
Mejora de los Criterios de Gestión del Dominio Público Marítimo Terrestre e Hidráulico Coordinación del Proyecto, Integración y Difusión de Resultados
Los Proyectos Singulares son actividades concebidas para canalizar los procesos de participación y la toma de decisiones en la estructura de coordinación y participación del proyecto en relación con problemáticas concretas de la zona. Son herramientas flexibles con el fin de llevar a cabo un diagnóstico y proponer las posibles soluciones. Uno de los proyectos singulares se separa del esquema anterior: el Marco de Referencia de Desarrollo Sostenible. Tal y como se refleja en la figura 1521
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3, durante la fase de implementación del proyecto, el Marco de Referencia de Desarrollo Sostenible no sólo se limita a la redacción de un documento final, sino que comprende los Talleres Imagine, la metodología participativa escogida para el desarrollo del proyecto. El MRDS sostenible conforma un espacio en el que confluyen las deliberaciones de los actores sociales y los resultados técnicos del resto de actividades del proyecto: horizontales, proyectos singulares y de coordinación e integración de resultados. En el Marco se contrastan los resultados, se identifican discordancias y se diseñan las estrategias para solventarlas. Figura 3. Procedimiento para la elaboración del Marco de Referencia de Desarrollo Sostenible Grupos de expertos
Marco de Coordinación
Institucional y
Participación Social
Foro del
Litoral
Consejo
del Litoral
Proyectos Singulares
Gestión sostenible del
ciclo del agua
I
m
a
g
i
n
e
Uso sostenible del medio
marino
Valoración y
conservación del
territorio y el patrimonio
cultural
Mejora de los criterios de
gestión del Dominio
Público
Comisión del
Litoral
Resultados
Proyectos
Singulares
Buenas prácticas en
actividades productivas
Marco de Referencia de Desarrollo Sostenible
El Marco guía e integra a las distintas actividades del proyecto durante su desarrollo y genera un único documento estratégico consensuado para el territorio, resultado de la reflexión previa respecto a la sostenibilidad actual del sistema y el análisis de los escenarios de desarrollo deseables por parte de todos los agentes sociales implicados. El Marco de Referencia de Desarrollo Sostenible será, una vez aprobado por el Consejo del Litoral y la Comisión del Litoral, junto con el establecimiento de la estructura de Coordinación Institucional y Participación Social, el principal resultado del proyecto CAMP Levante de Almería. 5. RESULTADOS Cabe esperar un amplio abanico de resultados a través de la ejecución de las distintas actividades horizontales y proyectos singulares del proyecto CAMP Levante de Almería. Previamente se ha destacado la importancia de la permanencia de la estructura de coordinación institucional y participación social y el Marco de Referencia de Desarrollo Sostenible como los dos principales resultados del proyecto. Es importante resaltar que el CAMP, como proyecto piloto demostrativo, pretende implementar el Protocolo de GIZC: en este sentido, en la Tabla 2 se relacionan los artículos de este Protocolo cuya aplicación se logrará a través de los resultados de las actividades del proyecto CAMP Levante. Tabla 2. Artículos del Protocolo GIZC cuya aplicación se vera favorecida a través de los resultados de las actividades del proyecto CAMP Levante de Almería 1522
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Actividades del Proyecto CAMP Actividades Horizontales Coordinación Institucional y Marco de Participación Social Información y Educación para la Sostenibilidad del Litoral Formación y Capacitación Artículos del Protocolo GIZC Artículo 7. Coordinación Artículo 14. Participación Artículo 15. Sensibilización, formación, educación e investigación Artículo 15. Sensibilización, formación, educación e investigación Proyectos Singulares Marco de Referencia de Desarrollo Sostenible Gestión Sostenible de los Recursos Hídricos
Uso sostenible del Medio Marino
Difusión de buenas Prácticas en las Actividades Productivas Valoración y Conservación del Paisaje y del Patrimonio Cultural Mejora de los Criterios de Gestión del Dominio Público Marítimo Terrestre e Hidráulico Coordinación del Proyecto, Integración y Difusión de Resultados Artículo 18 estrategias planes y programas nacionales costeros. Artículo 5. c. Objetivos de la GIZC Artículo 10. Ecosistemas costeros particulares Artículo 9. Actividades económicas Artículos11 y 13. Paisajes costeros y patrimonio cultural Artículo 20 de Política territorial 6. CONCLUSIONES CAMP Levante de Almería supone una semilla de cambio, una aproximación a cómo abordar un importante reto en un futuro próximo: integrar la participación social en la gestión costera por medio de una fórmula capaz de adaptarse al contexto territorial y administrativo y paralelamente a las aspiraciones de participación de los actores locales. Así mismo, permite materializar las ventajas asociadas al fortalecimiento de la coordinación y colaboración institucional y facilita el acceso a información compartida a todos los agentes sociales, generando en su desarrollo propuestas consensuadas de desarrollo sostenible. Aunque CAMP estudia problemáticas concretas para las que propone soluciones, su mayor valor posiblemente resida en que ofrece un método para organizarnos mejor, para evolucionar juntos de modo más sensato. Para conseguirlo, hay una cuestión clave: que las administraciones públicas y los actores locales asuman la filosofía que subyace a la GIZC y al CAMP Levante de Almería. No se trata de una cuestión de fácil resolución: la esencia es fortalecer y ejercitar la democracia mediante la aplicación de mecanismos de gobernanza aceptados y ejercitados por todos los agentes sociales. En definitiva: aunque CAMP Levante de Almería da la oportunidad de mostrar una nueva forma de concebir la gestión del litoral, sus resultados dependerán del convencimiento e involucración de las administraciones competentes, de los actores locales y de la sociedad en general y de su intención de continuar el camino emprendido con este proyecto. 1523
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 BIBLIOGRAFÍA • BP/RAC UNEP‐MAP, A Practitioner’s Guide to Imagine. • UNEP‐MAP, 2008, Protocolo Relativo a la Gestión Integrada de las Zonas Costeras del Mediterráneo, Atenas, 2008, 20p. • VVAA. 2005. CAMP Levante de Almería. Estudio de Viabilidad, Almería, 231 p. • VVAA. 2010. CAMP Levante de Almería. Informe de Inicio. 61 p. 1524
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.06. CONSERVAÇÃO E SUSTENTABILIDADE EM PEQUENAS ILHAS: O PROJECTO SMARTPARKS C. Fonseca , H. Calado , C. Pereira da Silva2, M. Pereira2 e A. Gil3 1
1
1
CIBIO ‐ Centro de Investigação em Biodiversidade e Recursos Genéticos (Pólo Açores), Universidade dos Açores, 9501‐801 Ponta Delgada, Portugal, [email protected]; 2
e‐GEO, Centro de Estudos de Geografia e Planeamento Regional, FCSH‐Universidade Nova de Lisboa, 1069‐061 Lisboa, Portugal, [email protected] 3
CITA‐A (Azorean Biodiversity Group), Departamento de Biologia, Universidade dos Açores, 9501‐801 Ponta Delgada, Portugal, [email protected] Palavras‐chave: Sistemas insulares, desenvolvimento sustentável, gestão de áreas protegidas, participação pública. RESUMO O enquadramento geográfico e as características morfológicas e ecológicas das pequenas ilhas traduzem‐se numa maior vulnerabilidade destes territórios a determinadas ameaças, como alterações climáticas, proliferação de espécies invasoras, catástrofes naturais e sobre‐exploração dos recursos, apresentando desafios ao planeamento e gestão, em particular, das suas áreas protegidas. As áreas protegidas contribuem para a manutenção dos ecossistemas mas as restrições impostas podem criar conflitos com as expectativas e usos das comunidades locais. Os sistemas de planeamento e gestão destas áreas devem, portanto, ser adaptados ao contexto específico das ilhas, assegurando a máxima eficácia na organização do espaço, já por si limitado, e o cumprimento dos objectivos de conservação. O Projecto SMARTPARKS – Sistema de Ordenamento e Gestão de Áreas Protegidas em Pequenas Ilhas – tem como objectivo o desenvolvimento conceptual de um sistema de planeamento e gestão de áreas protegidas, que tenha em consideração as especificidades dos sistemas insulares. Para tal, segue‐se uma abordagem ecossistémica, encarando a área protegida como parte integrante da estrutura ecológica da ilha e do seu sistema biofísico. O caso de estudo seleccionado é a Ilha do Pico, nos Açores. O Parque Natural da Ilha do Pico foi escolhido pela percentagem de área classificada (cerca de um terço da ilha) e representatividade de categorias que abrange. Este Parque Natural abrange elementos singulares como a montanha do Pico, troços litorais importantes e o território da cultura da vinha, classificada como património cultural da Humanidade. Tendo por objectivo final o desenvolvimento sustentável da ilha e, consequentemente, da área protegida, o Projecto privilegia a compatibilização entre as actividades humanas e a conservação, pelo que a participação pública desempenha um papel crucial. Assim, foi desenvolvida uma abordagem metodológica para o envolvimento dos agentes locais, pretendendo‐se que estes participem de forma activa no processo de tomada de decisão, na construção de alternativas e na identificação da solução desejada. Os resultados do trabalho de campo realizado em Julho de 2011, que incluiu cerca de 20 entrevistas, 300 inquéritos a residentes e 130 a turistas e o primeiro workshop temático, permitiram avaliar a percepção da população relativamente ao Parque Natural, a identificação de áreas problemáticas e dos principais conflitos territoriais. De salientar, neste âmbito, a fraca compreensão e aceitação da classificação de algumas áreas costeiras para gestão de espécies ou habitats e o conflito entre as actividades agro‐pecuárias e os objectivos de conservação do Parque Natural. Espera‐se que este processo conduza à resolução de questões específicas relacionadas com a delimitação do Parque Natural, sua gestão e aplicação de restrições. Se o Projecto for bem‐sucedido nestas matérias contribuirá para um aumento do nível de aceitação em relação ao Parque Natural e para o envolvimento da população local na aplicação das medidas de gestão necessárias. 1525
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1. INTRODUÇÃO 1.1. Áreas Protegidas e o contexto insular A diversidade biológica oferece valores ecológicos, genéticos, económicos, científicos, educacionais, culturais, recreativos e estéticos que, em conjunto com o seu valor intrínseco, são responsáveis pela sua grandeza inestimável (UN, 1992). A sobrevivência e o bem‐estar da humanidade dependem, directa e indirectamente, da diversidade biológica. No entanto, é esta mesma dependência que está na origem de diversas ameaças à manutenção destes recursos. O papel das áreas protegidas na conservação da diversidade biológica e o seu contributo para o desenvolvimento sustentável são reconhecidos por organismos internacionais, governos nacionais, grupos e comunidades locais. Hoje em dia existem mais de 100.000 áreas protegidas pelo mundo. No entanto, estas áreas são insuficientes para cobrir de forma adequada todos os ecossistemas, habitats e espécies que necessitam de protecção (SCBD, 2004a). Para potenciar o contributo das áreas protegidas para a conservação dos recursos, o planeamento e gestão destas áreas deve ser cuidadosamente estudado (SCBD, 2004a). Os desafios impostos ao planeamento e gestão das áreas protegidas são inúmeros. Questões como qual a melhor configuração, quais os objectivos prioritários, como obter os recursos humanos e financeiros necessários, como verificar os resultados das acções e medidas concretizadas, como envolver e comunicar com as comunidades locais e como resolver os conflitos existentes são problemáticas familiares àqueles que lidam com a implementação e gestão destas áreas. Agravando a situação, a falta de informação disponível, as pressões socioeconómicas e as constantes mudanças biofísicas, como alterações climáticas e fragmentação de habitats, exigem novas abordagens e soluções no campo planeamento e gestão. O contexto insular, pelas suas características biofísicas, demográficas e económicas únicas, apresenta problemas específicos adicionais. Do ponto de vista biofísico, as ilhas constituem territórios isolados, com limitações em termos de espaço físico e recursos naturais disponíveis, forte influência do meio circundante, elevada susceptibilidade a alterações climáticas e riscos naturais e elevado rácio de troço costeiro por área terrestre, o que torna os impactos das alterações naturais e antropogénicas rapidamente perceptíveis. Do ponto de vista socioeconómico e demográfico, os principais desafios resultam da pequena dimensão das suas economias, dependentes de mercados externos e com limitações na diversificação da produção e exportação, elevados custos de transporte, reduzida dimensão das populações, com tendência para fenómenos de migração, e limitações em termos de pessoal qualificado. Os efeitos de problemas ambientais como escassez e vulnerabilidade dos recursos hídricos, proliferação de espécies exóticas invasoras, poluição e erosão costeira, entre outros, são amplificados em pequenas ilhas, tornando o planeamento e gestão destes territórios mais exigente em termos técnicos e científicos. Os sistemas insulares representam uma das problemáticas mais prementes dos nossos tempos: como equilibrar integridade ecológica, desenvolvimento económico e qualidade de vida colectiva, ilustrando o paradigma do desenvolvimento sustentável (Niles e Baldacchino, 2011). A principal questão, longe de ter uma resposta simples, resume‐se: como compatibilizar a necessidade de espaço e de recursos para a sociedade e para a conservação? Pelas razões acima apresentadas é compreensível que os sistemas de planeamento e gestão das áreas protegidas, já por si exigentes, precisam de ser adaptados ao contexto específico das ilhas pequenas, de forma a garantir máxima eficácia na organização do espaço e, simultaneamente, a concretização dos objectivos de conservação e sustentabilidade inerentes. De que forma? É esse o problema central que o Projecto SMARTPARKS tenta solucionar. 1526
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1.2. O Projecto SMARTPARKS O Projecto SMARTPARKS assenta numa abordagem ecossistémica (SCBD, 2004b), encarando a área protegida como uma parte integrante e indissociável da estrutura ecológica da ilha e do seu sistema biofísico (Vieira, 2007). Aplicando esta abordagem, um dos pressupostos do Projecto consiste na necessidade de compatibilização e integração do planeamento e gestão da área protegida com o sistema de planeamento e gestão da própria ilha, reflectindo os efeitos directos e indirectos das políticas de planeamento e medidas de gestão territorial aplicadas. Outra das bases do Projecto é a implementação do chamado “novo paradigma” de classificação, planeamento e gestão das áreas protegidas (Phillips, 2003) e sua adaptação às especificidades dos sistemas insulares. Esta abordagem privilegia a compatibilização entre as actividades humanas e os objectivos de conservação, promovendo o consequente aparecimento de novas oportunidades de desenvolvimento económico e cultural, associadas às áreas protegidas. Em vez de uma estratégia de conservação focada apenas na protecção de espécies ou na gestão de áreas ou habitats, o objectivo é uma abordagem integrada de todas as componentes ambientais, contribuindo para o desenvolvimento sustentável da área protegida e, em última análise, da ilha como um todo. Resumindo, o Projecto SMARTPARKS pretende contribuir para o desenvolvimento e implementação de áreas protegidas mais adaptáveis, realistas e sustentáveis, através da sua compatibilização com actividades económicas e culturais, do envolvimento activo da população e da integração com as opções de planeamento e gestão tomadas ao nível de ilha. A prossecução destes objectivos baseia‐se no estudo, concepção e desenvolvimento metodológico das seguintes tarefas: 1) caracterização e diagnóstico; 2) avaliação e valoração dos serviços prestados pelos ecossistemas; 3) planeamento e ordenamento do território; 4) gestão e monitorização; 5) proposta de avaliação ambiental estratégica. Na tentativa de conciliar conservação e desenvolvimento a participação pública desempenha naturalmente um papel crucial e, por essa razão, constitui um dos eixos estratégicos do Projecto. O Projecto SMARTPARKS desenvolve‐se com recurso a um caso de estudo: a Ilha do Pico, no Arquipélago dos Açores (Fig. 1). Figura 1. Arquipélago dos Açores O Arquipélago dos Açores, Região Autónoma Portuguesa, localiza‐se no Atlântico Norte, a cerca de 1500 km da costa ocidental do continente Europeu e 4000 km do sub‐continente América do Norte. É constituído por 9 ilhas de origem vulcânica, localizadas entre 37‐40 ºN e 25‐31 ºW, e que devido à sua dispersão geográfica se encontram divididas em três grupos: Grupo Ocidental (Flores e Corvo), o Grupo Central (Faial, Pico, São Jorge, Graciosa e Terceira) e do Grupo Oriental (São Miguel e Santa Maria). 1527
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 A actual Rede Regional de Áreas Protegidas do Açores inclui 9 Parques Naturais de Ilha, um por cada ilha do Arquipélago. Esta Rede resultou de um processo de reclassificação que teve por objectivo a sua simplificação, através da adopção do Sistema de Classificação da União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN). O processo de reclassificação deu origem a uma única área protegida em cada ilha, com diferentes unidades de gestão, cada uma delas com uma categoria UICN correspondente. O Parque Natural de Ilha (PNI) do Pico foi escolhido como caso de estudo pela sua singularidade, pela percentagem de área classificada (as áreas terrestres perfazem 35% da área da ilha) e pela representatividade de categorias que abrange. A estrutura territorial do PNI do Pico abrange áreas ocupadas pela Montanha do Pico (ponto mais alto de Portugal), troços litorais importantes e o território ocupado pela cultura da vinha do Pico, espaço de elevado valor cultural e paisagístico, com estatuto de património cultural da Humanidade. O presente trabalho reflecte sobre a importância de mecanismos de participação pública no planeamento e gestão das áreas protegidas, apresenta a abordagem metodológica desenvolvida no âmbito do Projecto SMARTPARKS e os resultados obtidos nos primeiros contactos com os agentes locais, com especial atenção para o workshop e as entrevistas conduzidas. 2. ESTADO DA ARTE 2.1. Áreas Protegidas e Participação Pública As áreas protegidas estão longe de constituírem áreas isoladas do seu meio envolvente e, por isso, o seu planeamento e gestão devem constituir processos inclusivos. Todos os agentes envolvidos na gestão das áreas protegidas ou susceptíveis de serem afectados pelas decisões de gestão devem ser incluídos no processo de tomada de decisão ou, pelo menos, consultados (Alexander, 2008). Segundo Creighton (2005), o processo através do qual as preocupações, necessidades e valores do público são incorporadas no processo de tomada de decisão, governamental ou corporativa, é designado participação pública. O principal objectivo é atingir melhores decisões, suportadas pelo público, através de comunicação bilateral e de interacção. No contexto das áreas protegidas (AP), um stakeholder pode ser definido como qualquer indivíduo, grupo ou comunidade que: i) vive na área de influência da AP; ii) é susceptível de ser afectado por decisões ou acções de gestão da AP, e/ou; iii) é susceptível de influenciar a gestão da AP (Alexander, 2008). Actualmente, o envolvimento dos stakeholders é encarado como uma chave para o sucesso da gestão das AP. Os principais benefícios do envolvimento dos stakeholders são: incremento do sentimento de pertença, aumento do apoio em relação à AP, maior envolvimento do público, criação de um elo entre o planeamento para a conservação e o planeamento para o desenvolvimento e estabelecimento de um mecanismo de comunicação (Thomas e Middleton, 2003). Para além disso, os stakeholders locais podem contribuir de diversas formas para a gestão da AP através do seu conhecimento tradicional e local (Alexander, 2008). O processo de participação pública também apresenta desvantagens, que devem ser identificadas e devidamente consideradas: tempo necessário, custos financeiros, necessidade de capacitação e pessoal qualificado e dificuldades na obtenção de um debate construtivo quando os grupos de interesse estão demasiado fechados nos seus pontos de vista (CNPPAM, 2002). Outro aspecto a ter em consideração é o nível desejado de participação. A participação pública pode ser vista como um espectro contínuo (Fig.2), no qual o nível mais baixo de participação é o cumprimento, resultado da imposição de uma decisão à comunidade, e o mais elevado é a acção auto‐dirigida, no caso em que a comunidade possui a responsabilidade total na tomada de decisão e controlo do processo. A maioria das experiências e programas de participação pública situam‐se num ponto entre estes dois extremos, maioritariamente nos níveis informar e consultar (do ponto de vista da abordagem da agência governamental). 1528
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 2. Espectro da Participação Pública (adaptado de IAP2, 2007) Dependendo dos objectivos da agência governamental, no que se refere ao envolvimento dos stakeholders no processo de tomada de decisão, podem ser escolhidas diferentes técnicas (Tab. 1). Tabela 1. Espectro da Participação Pública – Abordagem da Agência e principais técnicas utilizadas (adaptado de IAP2, 2007) Informar Consultar Envolver
Colaborar
Delegar
A agência tenta A agência fornece A agência tenta A agência coloca A agência forma obter feedback trabalhar informação parceria com o a decisão final do público sobre directamente com público em cada objective ao nas mãos do a análise, o público durante aspecto da público, com o público alternativas e/ou todo o processo objectivo de decisão, incluindo de forma a ajudar a uma soluções no percepção clara desenvolvimento assegurar que as dos problemas, de alternativas e suas alternativas, preocupações e na identificação oportunidades das soluções aspirações são e/ou soluções compreendidas e preferidas consideradas As técnicas mais As técnicas mais As principais As principais As principais utilizadas são utilizadas são técnicas são o técnicas são técnicas são fichas técnicas, júris de cidadãos, comentário workshops e concelhos websites, escrutínio e público, grupos votações consultivos de comunicados de decisão delegada focais, inquéritos deliberativas cidadãos, imprensa e e reuniões construção de divulgação de públicas consensos e relatórios técnicos tomada de decisão participada 2.2.Participação Pública em Portugal Em Portugal, como em muitos outros países, os níveis de participação pública estão longe de ser satisfatórios (Pereira da Silva, 2004). A participação pública é geralmente caracterizada por processos desadequados e, na maioria dos casos, ocorre apenas nas fases mais avançadas do processo de 1529
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 planeamento, correspondendo a simples informações e reclamações escritas (Alves, 2001). Na realidade, participação é muitas vezes confundida com consulta e o que acaba por acontecer é que decisões já tomadas são submetidas a apreciação pública, apenas devido à obrigação legal de o fazer, com poucos ou nenhuns resultados (Pereira da Silva, 2004). Mas nem todas as experiências de participação pública em Portugal são negativas; por exemplo, durante o já mencionado processo de reclassificação da Rede Regional de Áreas Protegidas da Região Autónoma dos Açores a participação pública teve resultados interessantes, com bons níveis de participação e sólidas propostas para a correcção dos limites das áreas protegidas, que foram consideradas na delimitação final. Para além da consulta a especialistas locais e da disseminação de informação através de um website durante todo o processo, a participação pública teve lugar em três momentos caracterizados pela distribuição de panfletos, exposição de mapas, apresentação multimédia e subsequente sessão de discussão. 3. ABORDAGEM METODOLÓGICA Como já foi mencionado, o Projecto SMARTPARKS tenta privilegiar a compatibilização entre as actividades humanas e os objectivos de conservação e por isso mesmo a participação pública assume um papel chave. Pretende‐se que os stakeholders participem de forma activa no processo de tomada de decisão, incluindo no desenvolvimento de alternativas e identificação das melhores soluções. A abordagem metodológica apresentada destina‐se à componente de participação pública prevista durante o processo de desenvolvimento de um sistema de planeamento e gestão para o PNI do Pico, procurando identificar os aspectos mais controversos e geradores de conflitos, construir consensos e encontrar soluções que contribuam para a sustentabilidade do Parque e da própria ilha. O Projecto SMARTPARKS tentará solucionar as situações que apresentam maior contestação por parte dos stakeholders, nomeadamente algumas das restrições impostas nas áreas do PNI. As principais razões para a contestação parecem dever‐se à falta do adequado esclarecimento e a potenciais erros na delimitação das áreas. A metodologia de participação pública do Projecto é composta pelas seguintes fases: i) identificação dos stakeholders; ii) reuniões preliminares; iii) apresentação pública do Projecto; iv) entrevistas e workshops temáticos; v) inquéritos à população residente e a turistas; vi) workshop final para a apresentação, avaliação e aprovação do sistema de planeamento e gestão. Para a disponibilização de informação adequada e actualizada foi criado um website (www.projectosmartparks.com). O Projecto recorre aos meios de comunicação local (rádio e jornais) sempre que adequado, de forma a incentivar o interesse e permitir um espaço para manifestação da opinião pública. Neste trabalho focam‐se os resultados obtidos no primeiro workshop temático e das entrevistas conduzidas durante o trabalho de campo realizado em Julho de 2011. O principal objectivo do trabalho de campo, que para além das entrevistas e do workshop incluiu inquéritos à população residente e a turistas, foi avaliar a percepção global da população relativamente ao PNI. O workshop “Viver num parque natural: a Ilha do Pico” teve como objectivos específicos: i) dar a conhecer o Projecto de forma simples, objectiva e de fácil compreensão; ii) compreender de que forma os principais agentes locais percebem a Ilha do Pico e as suas expectativas para o futuro; iii) conhecer a posição geral dos agentes locais em relação ao PNI do Pico; iv) estabelecer um veículo de comunicação entre o Projecto e os agentes locais. Para este primeiro workshop foram convidados todos os representantes das entidades governamentais e não governamentais, directa ou indirectamente afectadas pelo PNI, com sede, núcleo ou representação formal na Ilha do Pico. Foi seguida a metodologia de um “briefing workshop” ou reunião informativa, com características de grande informalidade, tentando ultrapassar os obstáculos iniciais de desconfiança, frequentes nestes processos, e introduzir os stakeholders ao Projecto, envolvendo‐os, dando‐lhes também o poder de estabelecer questões‐chave que desejam ver discutidas e identificando experiências pessoais relevantes e potenciais conflitos. Neste modelo de workshop, com a duração máxima de 2 1530
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 horas, tipicamente o coordenador lidera a sessão, onde são desempenhadas tarefas específicas, auxiliado por facilitadores que se encontram mais perto dos participantes, ajudando na resolução das tarefas pedidas. O workshop contou com a participação de representantes da administração local, meios de comunicação, agricultores, silvicultores, caçadores, alojamento e operadores turísticos e particulares. As entrevistas foram conduzidas a agentes locais que, pela sua natureza ou área de actividade, apresentam interesses directos ou indirectos na área do PNI, são susceptíveis de serem afectados pelas respectivas medidas de gestão ou de influenciar a gestão da área. Isto incluiu a administração local, associações e cooperativas de diversos sectores de actividade, alojamento e operadores turísticos. As entrevistas tiveram como objectivo perceber qual a sua posição dos agentes relativamente ao PNI (vantagens, desvantagens, expectativas, áreas menos consensuais). 4. RESULTADOS E DISCUSSÃO Seguindo uma abordagem integrada, na primeira parte do workshop os participantes foram conduzidos numa reflexão sobre a Ilha do Pico, identificação de problemas, mudanças registadas e expectativas para o futuro. Os problemas identificados pelos participantes colocam em causa a sustentabilidade da Ilha do Pico e a qualidade de vida da sua população, estando na sua maioria relacionados com aspectos socioeconómicos (e.g. decréscimo da população, fraco desenvolvimento económico, falta de emprego e de pessoal qualificado). Uma das vantagens deste exercício foi a identificação prévia de questões com as quais a gestão do PNI tem de lidar directamente, tais como a escassez de água, a integridade da paisagem da cultura da vinha e a preservação do meio marinho. O mesmo acontece com as expectativas para futuro da ilha nos próximos 10 anos que incluem “mais problemas na gestão dos recursos naturais” e em particular as questões relacionadas com a gestão da água. O “turismo sustentado” é apontado como futuro desejado para a ilha, traduzindo a sua importância para o desenvolvimento e a consciência de que este deve ser sustentado. Na esfera ambiental, o desejo de manutenção da “preservação conseguida até ao presente” poderá ser entendido como indicador de alguma satisfação com o actual estado de preservação. Os caminhos apontados para atingir “o sonho para a Ilha” passam por soluções transversais, focando a sustentabilidade e a consciência ambiental como aspectos‐chave e apontando para um modelo auto‐
sustentável para a Ilha do Pico. Na segunda parte do workshop as tarefas desenvolvidas permitiram que os participantes exprimissem e confrontassem as suas opiniões relativamente ao PNI. As ideias gerais associadas ao PNI são, na sua maioria, positivas, com forte conotação ambiental e cultural. As ideias negativas ou as que não são claramente positivas prendem‐se, sobretudo, com questões socioeconómicas e de gestão do próprio PNI. É reconhecido o papel do PNI como factor de atracção turística mas, por outro lado, o PNI é entendido como um obstáculo ao investimento e com impacto negativo nas actividades económicas. O envolvimento da população é uma das vantagens identificadas, existindo ainda muito trabalho a desenvolver neste âmbito de forma a colmatar a pouca empatia da população e a falta de informação. Muitas das desvantagens referidas estão relacionadas com o funcionamento e gestão do PNI, nomeadamente a falta de fiscalização, de instrumentos de operacionalização da gestão e de quadros (recursos humanos) e logística. Nesta fase proporcionou‐se ainda a espacialização dos problemas, dando a cada interveniente a possibilidade de destacar as áreas mais sensíveis do PNI, quer em relação a aspectos positivos, quer negativos. Este exercício foi importante para pré‐identificar as áreas do PNI onde existem, potencialmente, mais conflitos, sendo necessário aprofundar as razões que levam as pessoas a não gostar ou não compreender a classificação destas áreas. À partida, as razões que levam as pessoas a identificar áreas com aspectos negativos parecem estar relacionadas com restrições à construção, restrições à lavoura e o desconhecimento ou falta de empatia com os objectivos de conservação e gestão estabelecidos (particularmente relevante em algumas áreas costeiras do PNI). 1531
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 De entre os principais conflitos identificados pelos participantes destacam‐se: conflitos entre a conservação e o sector agro‐pecuário, restrições à construção, conflitos com o direito privado, conflitos entre a exploração e a protecção/gestão das lagoas e conflitos com a população, resultantes da falta de conhecimento sobre o valor das áreas protegidas. Alguns destes conflitos foram igualmente identificados no decurso das entrevistas realizadas; o conflito com o sector agro‐pecuário, particularmente as restrições à lavoura e à expansão de áreas de pastagem, e as restrições à construção foram dos problemas mais focados. A proibição de corte de urze foi identificado como outro dos principais constrangimentos, apesar de essa mesma proibição não resultar de regras do PNI mas sim de imposições internacionais. Os agentes locais entrevistados identificaram também alguns problemas no funcionamento do PNI, em particular no que se refere aos procedimentos (burocracia, morosidade de resposta). A falta de comunicação com a população é também apontada como um problema, que poderá estar na base da atitude negativa da população para com o PNI. Apesar disso, a opinião global da grande maioria dos entrevistados em relação ao PNI é positiva. A principal vantagem da existência do PNI, focada por um maior número de entrevistados, consiste no contributo para a promoção da actividade turística. O tipo de turismo praticado na Ilha do Pico é reconhecido como turismo de natureza e por isso o PNI é visto como um elemento de atractividade. Naturalmente, esta vantagem é focada, sobretudo, pelos agentes ligados à própria actividade turística. O trabalho desenvolvido até ao momento com os agentes locais permitiu compreender que a percepção geral relativamente ao PNI é positiva e, por outro lado, a identificação dos conflitos. É no desenvolvimento de soluções inovadoras para estes mesmos conflitos que o Projecto SMARTPARKS se deverá concentrar. Os conflitos entre os objectivos de conservação e as principais actividades económicas (agropecuária, turismo e vitivinicultura), os direitos dos privados (associados à possibilidade de construção e à utilização de determinadas áreas de pastagem), bem como o problema da gestão do recurso água (para consumo humano e para abeberamento do gado), destacam a importância que os resultados do Projecto podem trazer para a ilha, minimizando conflitos e possibilitando maior fluidez na disseminação da informação. Os resultados obtidos até agora serão confrontados com os resultados dos inquéritos realizados à população residente. O próximo workshop do Projecto irá tratar os conflitos identificados, em particular as actividades desenvolvidas no PNI. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS Com a abordagem metodológica adoptada no Projecto SMARTPARKS para a componente de participação pública procura‐se o envolvimento dos stakeholders na procura de soluções para os problemas por eles identificados. Considerando a percepção que os stakeholders têm sobre a importância dos seus recursos naturais, espera‐se que este processo possa conduzir à resolução de problemas específicos relacionados com a delimitação, gestão e implementação de medidas nas áreas protegidas. Se o Projecto for bem‐sucedido nestas matérias contribuirá para o aumento do nível de aceitação das áreas protegidas e para o envolvimento activo dos stakeholders nas medidas de gestão. Ao trabalhar directamente com os stakeholders locais, o Projecto SMARTPARKS procura não só informar e consciencializar para o papel da conservação da natureza na sustentabilidade da ilha mas espera chegar ao próximo nível: envolver realmente a população na gestão da área protegida, incrementando o nível de resposta da comunidade em relação às matérias ambientais. As ilhas pequenas apresentam características muito particulares e a eficiência e eficácia da adopção, nestes territórios, de políticas de gestão ambiental e conservação adoptadas com sucesso em territórios continentais, ainda não foi comprovada. Devido às suas pequenas dimensões, as ilhas são sistemas fechados e por isso os seus recursos naturais não podem ser considerados independentemente das actividades humanas. Pelo contrário, devem ser encarados como a base e suporte dessas actividades. 1532
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Esta compreensão e consciencialização são essenciais, não só por parte dos gestores das áreas protegidas mas, principalmente, por parte da comunidade local. O sucesso da gestão e do desenvolvimento sustentável dos recursos naturais das ilhas não pode ser conseguido sem a consciencialização das pessoas em relação à interdependência entre as actividades humanas e a natureza. Acredita‐se que o contexto dos sistemas insulares, onde tradicionalmente as comunidades locais aprenderam a sobreviver com recursos limitados, é o cenário ideal para testar novas metodologias e colocar em prática conceitos há muito discutidos mas com poucos resultados práticos no que se refere ao planeamento e gestão das áreas protegidas, particularmente em Portugal. AGRADECIMENTOS Os autores expressam o seu agradecimento à Fundação para a Ciência e Tecnologia (FCT Portugal) pelo financiamento do Projecto PTDC/AAC‐AMB/098786/2008. BIBLIOGRAFIA • Alexander, M., 2008, Management planning for nature conservation: a theoretical basis and practical guide. Dordrecht, The Netherlands: Springer, 426pp. • Alves, S. N., 2001, Planeamento Colaborativo em contextos de Regeneração Urbana. Porto, Portugal: FEUP/FAUP, Master’s Thesis. • CNPPAM, 2002, Public participation in protected area management best practice. Northern Territory, Australia: Benchmarking and Best Practice Program, Committee on National Parks and Protected Area Management, Parks and Wildlife Commission of the Northern Territory, Government of Australia, 60 pp. • Creighton, J., 2005, The Public Participation Handbook: making better decisions through citizen involvement. New Jersey: John Wiley & Sons, 288 pp. • IAP2, 2007, IAP2 Spectrum of Public Participation. Thornton, USA: International Association for Public Participation. • Niles, D. and Baldacchino, G. (Eds), 2011, Island Futures: Conservation and Development Across the Asia‐Pacific Region, Springer Link, In Press. • Pereira da Silva, C., 2004, Landscape Perception and Coastal Management: A Methodology to Encourage Public Participation. Journal of Coastal Research, SI 39, 930‐934. • Phillips, A., 2003, Un paradigma moderno. Conservación Mundial, 2: 6‐7. • SCBD, 2004a, Programme of Work on Protected Areas (CBD Programmes of Work) Montreal: Secretariat of the Convention on Biological Diversity 31 p. • SCBD, 2004b, The Ecosystem Approach. CBD Guidelines. Montreal, Canada: Secretariat of the Convention on Biological Diversity, 50 pp. • Thomas, L. and Middleton, J., 2003, Guidelines for management planning of protected areas. Best Practice Protected Area Guidelines Series No. 10. Gland, Switzerland and Cambridge, UK: IUCN, 79pp. • UN, 1992, Convention on Biological Diversity. Rio de Janeiro, Brazil. • Vieira, A., 2007, Islands Ecological Structure – The S. Miguel Island Case Study. Ponta Delgada, Portugal: University of Azores, Master’s Thesis on Land Management and Environmental Planning. 1533
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.07. CONTRIBUTO DA ESTRATÉGIA NACIONAL PARA A GESTÃO INTEGRADA DA ZONA COSTEIRA (ENGIZC) PARA A ADAPTAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS NO ESTUÁRIO DO RIO MINHO (ZONA COSTEIRA NW DE PORTUGAL) R. Pinto , J. Campos2, F. C. Martins1 1
1
Departamento de Ambiente e Ordenamento, Universidade de Aveiro, Campus Universitário de Santiago, 3810‐193, Aveiro, Portugal, [email protected] e [email protected] 2
CIMAR/CIIMAR, Centro Interdisciplinar de Investigação Marinha e Ambiental, Universidade do Porto, Rua dos Bragas 289, 4050‐123, Porto, Portugal, [email protected] Palavras‐chave: alterações climáticas, adaptação, ordenamento do território, instrumentos de gestão territorial, gestão integrada das zonas costeiras. RESUMO As alterações climáticas têm vindo a ser identificadas como uma das maiores ameaças ambientais, sociais e económicas que o planeta e a humanidade enfrentam na actualidade. As zonas costeiras assumem importância estratégica em termos ambientais, económicos e sociais, contudo encontram‐se particularmente ameaçadas pelos impactos das alterações climáticas, tanto em termos de exposição como de sensibilidade, podendo haver necessidade de adaptação. A adaptação às alterações climáticas permite responder automaticamente de forma reactiva ou de forma planeada a essas alterações para minimizar os efeitos adversos e maximizar os benefícios. Pela sua natureza transectorial e integrada, o ordenamento do território permite optimizar as medidas de adaptação, assumindo um papel antecipatório, evitando formas de ocupação do solo que aumentem a exposição aos efeitos das alterações climáticas, regional e localmente mais significativos, e promovendo soluções de baixo custo, mais sustentáveis, compatíveis com as especificidades de cada território. A Gestão Integrada das Zonas Costeiras (GIZC) tem como principal objectivo considerar a interacção entre as actividades económicas e as exigências sociais e ambientais na utilização dos recursos naturais nas zonas costeiras constituindo, por tal, uma componente fundamental do ordenamento do território e, assim, um importante instrumento de gestão territorial (IGT). Num contexto de alterações climáticas, constitui também uma grande preocupação da GIZC, a prevenção e gestão de riscos, em particular em áreas mais vulneráveis, como os estuários, pelo que deve também incluir medidas de adaptação às alterações climáticas. Esta comunicação tem como objectivos: a) identificar a integração da preocupação de adaptação às alterações climáticas num IGT de âmbito Nacional, nomeadamente na Estratégia Nacional para a Gestão Integrada da Zona Costeira (ENGIZC) de Portugal; e b) perceber de que forma esta integração pode ter implicações na adaptação, e, assim, na gestão dos impactos potenciais, às alterações climáticas a nível local, mais especificamente, no Estuário do Rio Minho situado na zona costeira NW de Portugal. Verificou‐se que a ENGIZC destaca a necessidade de integrar a problemática das alterações climáticas na gestão costeira e que dispõe de um conjunto de medidas que contribuem para o esforço de adaptação às alterações climáticas, as quais devem ser incluídas nos IGT de âmbito Regional e Local. Neste sentido, os IGT que abrangem o Estuário do Rio Minho, especialmente os IGT de âmbito Local, ou seja, os Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT), devem adequar‐se à ENGIZC no sentido de incluir as suas orientações para promoverem uma adaptação planeada às alterações climáticas, constituindo uma forma de gestão pró‐activa dos seus impactos potenciais. 1534
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1.
INTRODUÇÃO 1.1.
GIZC e a Adaptação às Alterações Climáticas As alterações climáticas podem ter efeitos significativos nos ecossistemas naturais e humanos, causando sérios impactos ambientais e socioeconómicos a nível regional e local, nomeadamente nas zonas costeiras. É de esperar, com elevado grau de confiança, que nas próximas décadas, as zonas costeiras em geral, estejam expostas a riscos crescentes devido às alterações do clima e à subida do nível do mar (IPCC, 2007). Embora estes fenómenos possam variar consideravelmente às escalas regional e local, os impactos serão extremamente negativos e agravados pelas pressões induzidas pelo Homem, considerando que as zonas costeiras são as mais densamente populadas da Terra (Small e Nicholls, 2003). Porém, apesar de áreas densamente povoadas, as zonas costeiras são o suporte de importantes ecossistemas, os quais são particularmente sensíveis a alterações no clima e no nível do mar (Nicholls e Tol, 2006; Chust et al., 2009), em especial as áreas mais vulneráveis como os estuários (Bates et al., 2008; FitzGerald et al., 2008). Estes encontram‐se entre os mais importantes ecossistemas das zonas costeiras devido à sua sensibilidade e produtividade biológica (Baban, 1997) e são também um local preferencial para a concentração de actividades sociais e económicas (Townend, 2002). Neste contexto, sendo ecossistemas costeiros complexos de grande valor mas particularmente vulneráveis às alterações climáticas (Baban, 1997; Marques et al., 2007), podem sofrer grandes mudanças nas suas configurações geomorfológicas, dinâmicas sedimentares e biológicas, bem como nas suas infra‐estruturas socioeconómicas (Pethick, 2001; Whitehead et al., 2009). A vulnerabilidade às alterações climáticas representa o grau em que um sistema é susceptível a, ou incapaz de lidar com, efeitos adversos das alterações climáticas, incluindo a variabilidade climática e os extremos, variando em função do carácter, magnitude e taxa de variação climática ao qual um sistema está exposto, bem como da sua sensibilidade e capacidade de adaptação (IPCC, 2007). Neste contexto, gerir a vulnerabilidade às alterações climáticas deve assentar num duplo desafio (Füssel, 2007): por um lado, através da mitigação, atacando a origem do problema, reduzindo as emissões de gases com efeito de estufa ou reforçando os seus sumidouros; e, por outro, através da adaptação, respondendo automaticamente de forma reactiva ou de forma planeada às alterações para minimizar os efeitos adversos e maximizar os benefícios. Neste desafio, a mitigação é essencial para tentar evitar impactos ainda piores das alterações climáticas, mas por melhor sucedida que seja na redução das emissões será necessário lidar com muitas décadas de alterações climáticas devido às emissões que já foram colocadas no sistema climático, sendo essencial começar hoje a adaptação a estas alterações para garantir que os sistemas ambientais, sociais e económicos estão bem preparados para os impactos inevitáveis e são capazes de aproveitar todas as oportunidades delas decorrentes. Assim, a adaptação fará sempre sentido económica, social e ambientalmente se for atempada e proporcionada, e é provável que seja muito menos onerosa do que a inacção, mas constitui um desafio específico de determinado contexto e local, pois a vulnerabilidade às alterações climáticas varia significativamente entre regiões e sectores (EEA, 2010). A vulnerabilidade às alterações climáticas de ecossistemas costeiros como os estuários é variável em função, tanto da exposição e sensibilidade às alterações climáticas, como da capacidade de adaptação para se ajustar a essas alterações, seja reactivamente a eventos que ocorram seja pró‐activamente através de decisões de ordenamento do território (EPA, 2009). É neste âmbito que o ordenamento do território com a sua abordagem interdisciplinar, intersectorial e multiescala, pode contribuir positivamente para a resposta às alterações climáticas (Dymén e Henriksson, 2009). Pela sua natureza transectorial e integrada permite optimizar as medidas de adaptação às alterações climáticas, assumindo um papel antecipatório, evitando formas de ocupação do solo que aumentem a exposição aos seus efeitos, regional e localmente mais significativos, e promovendo soluções de baixo custo mais sustentáveis compatíveis com as especificidades de cada território (Bulkeley, 2006; Campbell, 2006; Wilson, 2006; Heinrichs et al., 2009). Por um lado, através de instrumentos de ordenamento do território/instrumentos de gestão territorial, os quais devem assumir papel antecipatório na 1535
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 promoção de uma adaptação robusta e planeada, através da integração de medidas de adaptação para preservar e proteger os recursos em antecipação aos impactos potenciais das alterações climáticas. Por outro, através das decisões políticas e das autoridades com competências sobre o ordenamento do território, as quais devem agora ter em conta as alterações climáticas, constituindo um desafio para os responsáveis pelo ordenamento do território. Neste contexto, a GIZC, enquanto instrumento integrador do planeamento e da gestão, constitui um importante instrumento de ordenamento do território (Daschkeit, 2007) determinante na gestão dos impactos das alterações climáticas nas zonas costeiras, pois o aumento da temperatura, as variações da precipitação e a subida do nível médio do mar podem ter impactos significativos nas populações costeiras, economias e recursos naturais, podendo provocar graves efeitos na socioeconomia e biodiversidade (Nicholls e Tol, 2006; ESF, 2007; EEA, 2008). Assim, a GIZC, no seu processo dinâmico, contínuo e interactivo destinado a promover a gestão sustentável das zonas costeiras, deve incluir a preocupação de prevenção e gestão de riscos nas zonas costeiras decorrentes das alterações climáticas, em particular nos ecossistemas costeiros mais vulneráveis, como os estuários. 1.2 Adaptação às Alterações Climáticas na Zonas Costeira de Portugal Portugal Continental encontra‐se localizado na Península Ibérica, no Sudoeste da Europa, e apresenta uma vasta costa, com aproximadamente 900 km de extensão, a qual geomorfologicamente é composta essencialmente por praias, falésias litorais, áreas baixas rochosas e desembocaduras dos cursos de água em estuários. As condições morfológicas favoráveis, combinadas com o clima temperado, tornam a zona costeira de Portugal altamente atractiva para concentração de actividades económicas e população, sendo, por tal, densamente povoada, sobretudo junto aos estuários, os quais, com base na sua geomorfologia, são considerados áreas com elevada vulnerabilidade à subida do nível do mar, traduzindo‐se em áreas costeiras com perigo potencial elevado estando, portanto, sujeitas a impactos potenciais socioeconómicos (Ferreira et al., 2008). A primeira avaliação integrada dos impactos das alterações climáticas no século XXI, desenvolvido à escala nacional, tendo por base modelos regionais europeus, bem como dados climáticos e do nível do mar de Portugal, projecta, para Portugal Continental, para o horizonte temporal de 2100 (Santos e Miranda, 2006): o aumento significativo da temperatura máxima de Verão até 3 ºC nas zonas costeiras e acima de 7 ºC no interior, acompanhado pelo aumento na frequência e intensidade das ondas de calor; o aumento da temperatura média em todas as regiões portuguesas; a diminuição da precipitação, entre 20 a 40%, com as maiores perdas a ocorrerem no Sul, no entanto, devido a aumentos no número de dias de precipitação forte (acima de 10 mm/dia), pode haver um aumento na precipitação durante o Inverno; e a subida do nível médio do mar até 1 m. Assim, entre os principais impactos potenciais das alterações climáticas na zona costeira portuguesa (Ferreira et al., 2008; EC, 2009) destacam‐se: a inundação (permanente) de terra e de zonas húmidas em áreas baixas; o aumento das cheias; a sedimentação dos canais dos estuários; a aceleração da erosão; o recuo da linha de costa; o desaparecimento de praias; a escassez de água doce; e a potencial perda de ecossistemas. Os riscos que ameaçam a zona costeira portuguesa, nomeadamente os resultantes das alterações climáticas, mas também os decorrentes da crescente pressão antrópica, obrigam à adopção de medidas cautelares que previnam ou reduzam o impacto negativo destes fenómenos e promovam modelos adequados de uso dos recursos costeiros e de ocupação do solo. Em Portugal, a Política de Ordenamento do Território assenta num Sistema de Gestão Territorial (SGT) organizado num quadro de interacção coordenada em três âmbitos (níveis): Nacional, que define as directrizes a considerar no ordenamento regional e municipal; Regional, que define as directrizes orientadoras do ordenamento municipal; Municipal (Local), que define, de acordo com as directrizes de âmbito nacional e regional e com opções próprias de desenvolvimento estratégico, o regime de uso do solo e a respectiva programação. Este SGT concretiza a intervenção coordenada destes âmbitos através de um conjunto coerente e racional de Instrumentos de Gestão Territorial (IGT) (LBPOTU, 1998). Os IGT, de acordo com as funções diferenciadas que desempenham, integram: a) Instrumentos de Desenvolvimento Territorial (IDT), de natureza estratégica, que 1536
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 traduzem as grandes opções com relevância para a organização do território, estabelecendo directrizes de carácter genérico sobre o modo de uso do mesmo e consubstanciando o quadro de referência a considerar na elaboração de instrumentos de planeamento territorial [integram: Programas e Estratégias Nacionais, Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT) e Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (PIOT)]; b) Instrumentos de Planeamento Territorial (IPT), de natureza regulamentar, que estabelecem o regime de uso do solo [integram: Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT): Plano Director Municipal (PDM), Plano de Urbanização (PU) e Plano de Pormenor (PP)]; c) Instrumentos de Política Sectorial (IPS), que programam ou concretizam as políticas de desenvolvimento económico e social com incidência espacial [integram: Planos Sectoriais (PS)]; e d) Instrumentos de Natureza Especial (INE), que estabelecem um meio supletivo de intervenção do Governo apto à prossecução de objectivos de interesse nacional, com repercussão espacial, ou, transitoriamente, de salvaguarda de princípios fundamentais do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) [integram: Planos Especiais de Ordenamento do Território (PEOT)]. A ENGIZC (ENGIZC, 2009), enquanto IGT de âmbito Nacional e natureza estratégica, constitui um importante instrumento de desenvolvimento territorial, no quadro da Política de Ordenamento do Território, tendo como área de intervenção a zona costeira portuguesa, e traduz as opções estratégicas com relevância para a organização do território naquela zona, estabelecendo as directrizes de carácter genérico para o uso do território (componentes aquática e terrestre), consubstanciando a referência para os IGT nas zonas costeiras. Assim, a integração da preocupação com as alterações climáticas na ENGIZC é fundamental como quadro referência para os IGT que abrangem os estuários portugueses. É neste contexto que esta comunicação tem dois objectivos: o primeiro objectivo é identificar a integração da preocupação de adaptação às alterações climáticas na ENGIZC de Portugal, um IGT de âmbito Nacional; o segundo objectivo é perceber de que forma esta integração pode ter implicações na adaptação às alterações climáticas a nível local, e na gestão dos seus impactos potenciais, mais especificamente no Estuário do Rio Minho. 2.
MATERIAL E MÉTODOS 2.1.
Área de Estudo O Estuário do Rio Minho está localizado na parte final da secção internacional do Rio Minho (fronteira Noroeste entre Portugal e Espanha), na costa NW da Península Ibérica (Europa). Administrativamente, localiza‐se na Região Norte de Portugal, no distrito de Viana do Castelo e é abrangido por três municípios, nomeadamente: Valença, Vila Nova de Cerveira e Caminha (Figura 1.). Estes municípios têm as respectivas sedes contíguas ao estuário, representando um contínuo urbano que constitui a área da bacia hidrográfica do Rio Minho com maior densidade populacional (Valença:126,3 hab./km2, Vila Nova de Cerveira: 84,2 hab./km2 e Caminha: 117.9 hab./km2) e diversas actividades económicas (INAG, 2001; INE, 2001). O estuário tem aproximadamente 40 km de comprimento, até onde se estende a influência da maré, e uma largura máxima de pouco mais de 2 km (Alves, 1996). Reúne um conjunto de habitats húmidos de elevada importância ecológica os quais, conjuntamente com um clima predominantemente Atlântico, com algumas influências Mediterrâneas, cria condições favoráveis à ocorrência de diversas comunidades de aves e à reprodução e alimentação de espécies de peixe marinhas, migradoras e de água doce (INAG, 2001; ICNB, 2008). Devido ao seu elevado valor ecológico tem estatuto de protecção especial no âmbito da Rede Natura 2000 [Sítio de Importância Comunitária (SIC) Litoral Norte; Sítio de Importância Comunitária (SIC) Rio Minho; Zona de Protecção Especial (ZPE) Estuário dos Rios Minho e Coura] (ICNB, 2008). 1537
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 1. Localização Geográfica do Estuário do Rio Minho Ü
8°54'30"W
8°51'0"W
8°47'30"W
8°44'0"W
8°40'30"W
8°37'0"W
8°33'30"W
42°4'0"N
42°4'0"N
TUI
OIA
Porto
!.
p
Es
42°0'30"N
!.
ha
an
VALENÇA
!.
42°0'30"N
Lisboa
TOMIÑO
!.
100
200
km
41°57'0"N
O ROSAL
41°53'30"N
Estuário do Rio Minho
Oceano Atlântico
0
!.
!.
VILA NOVA DE CERVEIRA
41°57'0"N
A GUARDA
!.
41°53'30"N
CAMINHA
ga
rtu
Po
!.
l
Município
!.
41°50'0"N
41°50'0"N
Sede de Município
0
8°54'30"W
8°51'0"W
8°47'30"W
8°44'0"W
8°40'30"W
8°37'0"W
2
4
km
8°33'30"W
Pelas suas características biogeofísicas e socioeconómicas, o Estuário do Rio Minho representa uma área de gestão territorial e articulação institucional complexas, sendo abrangido por vários IGT e diversas entidades com competências na sua gestão, bem como por várias partes interessadas nesta, agravadas pelo cariz transfronteiriço do estuário. O equilíbrio e a biodiversidade do Estuário do Rio Minho têm estado sobre pressão e ameaças tais como as alterações climáticas, as quais colocam em risco o equilíbrio do ecossistema (Sousa et al., 2005; ICNB, 2008; Sousa et al., 2008). 2.3. Pesquisa, recolha e análise documental A metodologia de trabalho baseou‐se na análise detalhada da Resolução do Conselho de Ministros n.º 82/2009, de 8 de Setembro de 2009, a qual constitui o diploma de aprovação da ENGIZC de Portugal. Esta análise foi efectuada com base em dois critérios: a) identificação de acções (indicadores/metas) com referência directa, utilizando as palavras‐chave – alterações climáticas –, e com referência não directa mas subjacente, às alterações climáticas; b) identificação de acções com implicações directas nos IGT que abrangem o Estuário do Rio Minho. 3. RESULTADOS E DISCUSSÃO A gestão sustentável da zona costeira implica um planeamento responsável, adoptando medidas de ordenamento do território que permitam minimizar riscos e que restrinjam, ou interditem, a construção na zona costeira, garantindo a sustentabilidade do território. É neste âmbito que a ENGIZC estabelece um referencial estratégico de enquadramento à gestão global, integrada e participada da zona costeira, de forma a garantir condições de sustentabilidade ao seu desenvolvimento. Reafirma os desígnios conferidos pelo actual quadro legal em vigor, especialmente pelo Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT, 2007), actual quadro de referência para o ordenamento do território em Portugal que identificou como prioritária a execução de uma Política de Ordenamento e de Gestão Integrada das Zonas Costeiras, bem como de uma Política sustentada para as Alterações Climáticas, nomeadamente através da integração das suas orientações nos IGT. A ENGIZC tem como missão garantir a adequada articulação e coordenação das políticas e dos instrumentos que asseguram a desenvolvimento sustentável da zona costeira, numa visão de longo‐
prazo (20 anos), pretendendo alcançar, até 2029, uma zona costeira harmoniosamente desenvolvida e sustentável, baseada numa abordagem sistémica e de valorização dos seus recursos e valores identitários, suportada no conhecimento e gerida segundo um modelo que articula instituições, 1538
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 políticas e instrumentos e assegura a participação dos diferentes actores intervenientes/partes interessadas. Dá especial destaque à necessidade de integrar a problemática das alterações climáticas na gestão costeira e incorporar medidas e orientações sectoriais específicas de adaptação. Neste sentido, considera claramente nos seus valores, princípios, opções estratégicas e objectivos a preocupação relacionada com a necessidade de preparação para impactos potenciais das alterações climáticas e integra um conjunto de medidas, traduzidas em acções (indicadores/metas) de adaptação, as quais devem repercutir‐se espacialmente através dos IGT. Apresenta assim quatro valores subjacentes à GIZC: 1) Identidade: apostar nos recursos e nos valores únicos naturais e culturais; 2) Sustentabilidade: integrar as questões sociais, económicas e ambientais; 3) Ordenamento: ordenar considerando as capacidades de carga e de resiliência dos sistemas naturais, bem como a sensibilidade das diferentes áreas, no âmbito de uma visão sistémica e prospectiva; 4) Segurança: gestão preventiva dos riscos associados à subida do nível médio do mar. No âmbito destes valores, adopta nove princípios que reflectem a preocupação com as alterações climáticas e devem ser reflectidos e integrados nos IGT: 1) Sustentabilidade e solidariedade intergeracional; 2) Coesão e equidade social; 3) Prevenção e Precaução; 4) Abordagem sistémica; 5) Conhecimento científico e técnico; 6) Subsidiariedade; 7) Participação; 8) Co‐responsabilização; 9) Operacionalidade. Define também três opções estratégicas que constituem três modelos que devem nortear a organização e gestão do território e a adaptação às alterações climáticas: 1) Modelo de Ordenamento, que articule as dinâmicas socioeconómicas com as ecológicas na utilização dos recursos e na gestão de riscos – abordagem ecossistémica; 2) Modelo Institucional, alicerçado na articulação de competências entre instituições – co‐responsabilização institucional; 3) Modelo de Governança, assente na cooperação público‐privada, que aposta na convergência de interesses através de parcerias para a gestão da zona costeira – co‐responsabilização na partilha de riscos. Para a concretização destas opções estratégias define quatro objectivos temáticos e quatro transversais que integram de forma evidente a preocupação com os riscos decorrentes das alterações climáticas e a consequente necessidade de adaptação, os quais são consubstanciados através de vinte medidas, assentes num conjunto de acções (indicadores/metas) importantes para a sua concretização. As medidas assumem oito diferentes tipos [1) Normativas e de Gestão; 2) Temáticas: Ambiente valores; 3) Segurança; 4) Ordenamento; 5) Competitividade; 6) Conhecimento; 7) Monitorização; 8) Participação)] e três níveis de prioridade (Prioridade 1 ‐ curto‐prazo; Prioridade 2 ‐ médio/longo‐
prazo; Prioridade 3 ‐ médio/longo‐prazo). Para cada medida é apresentada a entidade responsável pela sua concretização e outras entidades a envolver. As entidades devem, no âmbito das suas competências, assegurar os respectivos recursos técnicos e financeiros para a sua execução. Das vinte medidas, as alterações climáticas são consideradas, de forma directa, ou indirecta mas subjacente, em doze (60% das medidas), com implicações bem determinadas nos IGT. 3.1. Adaptação às Alterações Climáticas na ENGIZC A ENGIZC integra a preocupação com as alterações climáticas e adopta acções preventivas e preparatórias em forma de medidas que contribuem para o esforço de adaptação, especialmente através do ordenamento do território e num quadro de cooperação institucional e de co‐
responsabilização da governança. Saliente‐se que a grande preocupação da GIZC, num contexto de alterações climáticas, deve ser a prevenção e gestão de riscos naturais, em particular em áreas mais vulneráveis, como são os estuários, sendo desta forma assumida a necessidade de adaptação às alterações climáticas através do ordenamento do território, constituindo um dos aspectos mais desenvolvidos na ENGIZC que, a par da articulação institucional e da cooperação público‐privada, revela um quadro estratégico consistente com estas prioridades de prevenção e gestão. Neste sentido, na ENGIZC são enunciadas medidas relevantes, sendo que mais de metade são motivadas exactamente por esta preocupação, algumas das quais com clara referência às implicações directas nos IGT. Verificou‐se então que a ENGIZC integra a preocupação de adaptação às alterações climáticas, através de um conjunto de medidas, que incluem acções específicas (indicadores/metas), cuja concretização deve assentar nas três, já referidas, opções estratégicas: 1) Modelo de 1539
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Ordenamento assente na articulação das dinâmicas socioeconómicas com as dinâmicas ecológicas na utilização dos recursos e gestão dos riscos, mediante a aplicação: a) da avaliação científica dos diferentes impactos das alterações climáticas nos diversos sistemas e ecossistemas costeiro, aplicando o conhecimento científico no ordenamento do território litoral; b) da prevenção e redução dos efeitos dos riscos naturais em particular os decorrentes das alterações climáticas, aplicando o conceito de «bem litoral», onde os imperativos de protecção se aliam às exigências da gestão da zona costeira e os princípios da Prevenção e Precaução são assumidos nos IGT existentes: PROT, PMOT e PEOT, pois a capacidade de antecipar e prevenir situações de risco e de acompanhar a evolução dos fenómenos naturais tendo por base mecanismos de avaliação contínua é determinante para a persecução de uma gestão adaptativa e prospectiva da zona costeira e suportará a tomada de decisões; c) do reconhecimento de que a zona costeira funciona como um espaço tampão no quadro das alterações climáticas e de subida geral do nível médio do mar, aplicando o conceito de «zona tampão» como princípio de ordenamento do território a integrar nos IGT, associado a um estatuto non aedificandi, o qual deve ser considerado um mecanismo de salvaguarda fundamental para as situações de risco e para os troços de maior vulnerabilidade da zona costeira, sendo que, os PROT devem definir as normas e as orientações a serem integradas em sede dos PMOT; d) das orientações do futuro Plano Sectorial para a Zona Costeira na eleição de áreas onde uma gestão adaptativa às alterações climáticas seja prioritária, aplicando directrizes que enquadrarão a revisão ou elaboração de outros IGT na zona costeira; 2) Modelo Institucional assente na articulação de competências e co‐
responsabilização institucional, mediante a aplicação: a) da articulação de competências em torno de uma entidade coordenadora nacional; b) de um novo quadro institucional para a GIZC, aplicando a cooperação institucional aos diversos níveis da Administração a nível Nacional (Central, Regional e Local) e com regiões vizinhas, nomeadamente com regiões espanholas fronteiriças; 3) Modelo de Governança assente num reforço do papel do Estado na regulação, financiamento e gestão das zonas costeiras e na cooperação público‐privada, mediante a aplicação: a) da aposta na convergência de interesses através de parcerias para a gestão da zona costeira, numa perspectiva de co‐
responsabilização e de envolvimento da sociedade civil e dos diferentes operadores económicos actores na gestão da zona costeira, incluindo a figura de Associações de Utilizadores, aplicando assim a co‐responsabilização na partilha de riscos e a potenciação do activo envolvimento do público, das instituições e dos agentes locais mediante o acesso a informação e à intervenção nos processos dos IGT. 3.2. ENGIZC e a Adaptação às Alterações Climáticas nos IGT do Estuário do Rio Minho Em conformidade com o disposto pela ENGIZC devem, os IGT que abrangem o Estuário do Rio Minho, nas componentes aquática e terrestre, integrar as suas directrizes, bem como as entidades com poder de decisão sobre os IGT do Estuário do Rio Minho, assumir, no essencial, as suas três opções estratégicas. Assim no âmbito do: 1) Modelo de Ordenamento, devem, os IGT que abrangem o Estuário do Rio Minho, com destaque para o Plano Regional de Ordenamento do Território do Norte (PROTN), os Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT) de Valença, Vila Nova de Cerveira e Caminha e o Plano Especial de Ordenamento do Território (PEOT) nomeadamente o Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Caminha a Espinho (POOC‐CE), integrar os princípios da Prevenção e Precaução e o princípio da «zona tampão» como área non aedificandi, assumindo assim uma abordagem ecossistémica, prospectiva e preventiva relativamente às alterações climáticas; 2) Modelo Institucional, devem, as instituições, aos diferentes níveis, responsáveis pelos IGT que abrangem o Estuário do Rio Minho, articular‐se melhor, sendo especialmente importante a articulação das instituições de âmbito Nacional mas também de âmbito Internacional, pois a articulação transfronteiriça no quadro biogeofísico do Estuário do Rio Minho, é fundamental, não só através de Programas de Cooperação Transfronteiriça entre as Regiões do Norte de Portugal e da Galiza, entre os vários municípios contíguos aos estuário e capitanias dos Portos dos dois países, mas também através da Comissão Interministerial de Limites e Bacias Hidrográficas Luso‐Espanholas (CILBHLE); 3) Modelo de Governança, devem ser desenvolvidas parcerias público‐privadas assentes 1540
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 no envolvimento de todas as partes interessadas e na co‐responsabilização na partilha de riscos, potenciando o activo envolvimento do público, das instituições e dos agentes locais e reforçando a consciência cívica dos cidadãos, através do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e revisão dos IGT. A integração das directrizes da ENGIZC através dos IGT e das entidades com poder de decisão sobre esses IGT no Estuário do Rio Minho providencia o quadro estratégico para a adaptação às alterações climáticas e, assim, para a melhor GIZC. 4. CONCLUSÕES As zonas costeiras constituem áreas prioritárias na adaptação às alterações climáticas, sendo que, a integração de considerações sobre as alterações climáticas no processo de ordenamento do território permitirá uma acção anterior, que poderá ser mais rentável do que responder às alterações à medida que acontecem, ou à posteriori (Wilson, 2006). Em Portugal, o ordenamento do território da zona costeira, materializado em IGT, de diferentes âmbitos, poderá assumir um papel singular na adopção de soluções técnicas ambientalmente apropriadas, socialmente valorizadas e economicamente viáveis de adaptação às alterações climáticas. Da análise de um importante IGT de âmbito Nacional, a ENGIZC de Portugal, identificou‐se a clara integração da preocupação de adaptação às alterações climáticas, a qual aparece consubstanciada em doze das suas vinte medidas para a GIZC. A ENGIZC evidencia a necessidade de prevenção e gestão de riscos naturais, particularmente nas zonas mais vulneráveis porque estas questões são particularmente relevantes devido às actuais ameaças relacionadas com as alterações climáticas e à possibilidade de ocorrerem eventos extremos nas áreas costeiras, constituindo prioridade actual na GIZC, pelo que as alterações climáticas foram consideradas um Factor Crítico para a Decisão (FCD) na Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) da ENGIZC de Portugal (Partidário et al., 2009). Verificou‐se portanto que a preocupação com a necessidade de adaptação às alterações climáticas aparece contemplada em 60% das medidas da ENGIZC, as quais devem ser vertidas nos IGT da zona costeira. Esta integração nos IGT influenciará a gestão dos impactos potenciais das alterações climáticas no Estuário do Rio Minho, porque as directrizes, em forma de acções (indicadores/metas) da ENGIZC, devem ser incorporadas nos IGT que abrangem aquele estuário. No entanto, este será necessariamente um processo gradual, dependente dos ciclos de revisão dos IGT, mas que será, provavelmente, a forma mais dirigida de levar à prática muitas das medidas de adaptação que permitirão anular ou reduzir significativamente o risco de danos e potenciar os benefícios associados às alterações climáticas (ENAAC, 2010). Os municípios que abrangem o Estuário do Rio Minho assumem um papel determinante na adaptação às alterações climáticas pois deve ser ao nível local que muitas das medidas de adaptação devem ser implementadas e executadas. As autoridades locais devem tirar partido da sua posição privilegiada e fazer uso do seu conhecimento local detalhado, na identificação de prioridades de actuação, na aplicação de medidas de adaptação nos domínios sob sua competência e na incorporação do conhecimento sobre cenários climáticos e seus impactes potenciais nos instrumentos de planeamento local (IGT de âmbito Local) nomeadamente nos PMOT, pois estes estabelecem o regime de uso do solo e têm natureza regulamentar, sendo vinculativos para públicos e privados, pelo que é no seu nível de intervenção que melhor pode ser executada a adaptação planeada aos impactos potenciais das alterações climáticas. Ao mesmo tempo, a articulação e cooperação com as regiões transfronteiriças espanholas, através da elaboração de IGT transfronteiriços, será fundamental para uma adaptação integrada e planeada às alterações climáticas no Estuário do Rio Minho. Como desafios futuros, importará avaliar a capacidade de adaptação dos decisores sobre o ordenamento do território, procurando dar resposta às seguintes questões: Os decisores conhecem a vulnerabilidade às alterações climáticas? Como é que os decisores ao nível regional e local lidam com as exigências colocadas aos instrumentos de ordenamento do território devido às alterações climáticas? Como estão dispostos a adaptar‐se? 1541
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 5. AGRADECIMENTOS Rute Pinto é Bolseira de Doutoramento da Fundação para a Ciência e a Tecnologia (FCT) (SFRH/BD/33389/2008) do Ministério da Educação e Ciência. 6. BIBLIOGRAFÍA • Alves, A.M., 1996, Causas e processos da dinâmica sedimentar na evolução actual do litoral do Alto Minho, Tese de Doutoramento (Não publicado), Universidade do Minho, Braga, Portugal, 442 p. • Baban, S.M., 1997, Environmental monitoring of estuaries; Estimating and mapping various environmental indicators in Breydon Water Estuary, U.K., using Landsat TM Imagery, Estuarine, Coastal and Shelf Science, 44(5), 589‐598. • Bates, B.C., Kundzewicz, Z.W., Wu, S. e Palutikof, J.P., 2008, Climate change and water, Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) Technical Paper VI, IPCC Secretariat, Geneva, 210 p. Disponível em: http://www.ipcc.ch/pdf/technical‐papers/climate‐change‐water‐en.pdf • Bulkeley, H., 2006, A changing climate for spatial planning, Planning Theory and Practice, 7(2), 203‐214. • Campbell, H., 2006, Is the issue of climate change too big for spatial planning?, Planning Theory and Practice, 7(2), 201‐203. • Chust, G., Borja, A., Liria, P., Galparsoro, I., Marcos, M., Caballero, A. e Castro, R., 2009, Human impacts overwhelm the effects of sea‐level rise on Basque coastal habitats (N Spain) between 1954 and 2004, Estuarine Coastal and Shelf Science, 84(4), 453‐462. • Daschkeit, A., 2007, Integrated Coastal Zone Management (ICZM) as instrument of spatial planning for the assessment of climate changes in the coastal areas, Berichte zur Deutschen Landeskunde, 81(2), 177‐187. • Dymén, C. e Henriksson, A., 2009, Spatial planning and its contribution to climate friendly and sustainable transport solutions, Nordic Centre for Spatial Development (Norderegio), Nordregio Working Paper 2009:4, 28 p. Disponível em: http://www.nordregio.se/?vis=artikkel&fid=5699&id=030920091824518042&magasin=ja. • EC (European Commission), 2009, The economics of climate change adaptation in EU coastal areas, Country Report of Portugal, Directorate‐General for Maritime Affairs and Fisheries, Policy Research Corporation, Brussels, 13 p. Disponível em: http://ec.europa.eu/. • EEA (European Environment Agency), 2008, Impacts of Europe´s changing climate: 2008 Indicator‐
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.08. DA AGÊNCIA COSTEIRA AO FÓRUM DO MAR: UM INSTRUMENTO DE INTEGRAÇÃO DA GESTÃO COSTEIRA E OCEÂNICA A. Poleti , M. Filet , M. Sanches1², M. Scherer1³ 1
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Agência Brasileira de Gerenciamento Costeiro. [email protected] Universidade Federal do Rio de Janeiro. [email protected] 3 Universidade Federal de Santa Catarina, Depto. Geociências, CFH. [email protected] 2 Palabras clave: Gerenciamento Costeiro Integrado, Participação Cidadã, Sociedade Civil Organizada, Assuntos do Mar, Plataforma de Diálogo. RESUMEN A Agência Brasileira de Gerenciamento Costeiro – Agência Costeira, uma organização da sociedade civil de interesse público criada para promover a convergência de ações para a gestão ambiental integrada da Zona Costeira e Marinha, e com um objetivo social de contribuir para o desenvolvimento sustentável do Litoral Brasileiro, atua neste momento para estruturar o Fórum do Mar. Fundada em 2001, e apoiada por um grupo de pessoas e instituições interessadas na resolução dos problemas da gestão costeira e marinha, seus membros definiram como principal missão o desenvolvimento de um fórum independente de discussão de políticas públicas para a zona costeira e marinha. Este artigo tem a finalidade de detalhar as formas como a sociedade civil organizada, com coordenação da Agência Costeira, procura transformar os fóruns bienais representados pelos Encontros Nacionais de Gerenciamento Costeiro, em um fórum permanente de discussão e num canal de diálogo com o Governo Federa, representado pela CIRM ‐ Comissão Interministerial para os Recursos do Mar, cujo colegiado é integrado por diversos órgãos federais que atuam no Litoral Brasileiro. Dentre as atividades para a constituição do Fórum estão o desenvolvimento das estratégias de divulgação, a consolidação das articulações políticas engendradas e a formulação das regras básicas de funcionamento que assegurem a plena e livre manifestação dos múltiplos interesses, difusos e conflitantes, e que permeiam o processo de ocupação do território e a utilização dos recursos naturais costeiros. O Fórum do Mar está sendo estruturado para ser um mecanismo institucional de iniciativa de cidadãos e organizações sociais interessados no desenvolvimento sustentável da zona costeira e marinha brasileira. Um dos principais objetivos do Fórum é promover uma visão intersetorial e multidisciplinar dos assuntos do mar, bem como a expressão de posições e pontos de vista diversos sobre o tema, contribuindo para o conhecimento, divulgação e sensibilização aos assuntos do mar, numa perspectiva de desenvolvimento sustentável e governança responsável, nas componentes econômicas, sociais, ambientais e institucionais. O principal desafio a ser superado pela instituição do Fórum do Mar é a baixa, senão irrelevante, participação da sociedade brasileira de modo geral, e da comunidade costeira em particular, na definição e aplicação de políticas públicas relacionadas ao desenvolvimento socioeconômico da região costeira e marinha do País. Não há de fato um canal de diálogo estabelecido entre a Sociedade Civil organizada e o Governo Federal, maior responsável pela gestão e administração dos recursos ambientais costeiros e marinhos brasileiros. Neste sentido o Fórum se insere como instrumento a serviço das Políticas Públicas Nacionais voltadas à governança da gestão dos Recursos do Mar, Meio Ambiente, Recursos Hídricos e das Mudanças Climáticas. 1545
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1.INTRODUÇÃO O Fórum do Mar, criado oficialmente em 04 de novembro de 2011, está intimamente relacionado com a trajetória da Agência Brasileira de Gerenciamento Costeiro – Agência Costeira, uma organização da sociedade civil sem fins lucrativos, fundada em 2001 e reconhecida pelo Ministério da Justiça como entidade de interesse público. Ao longo de uma década, a Agência Costeira se dedicou à promoção de eventos e debates em torno das políticas públicas relacionadas à gestão costeira integrada. Desde sua criação, a Agência Brasileira de Gerenciamento Costeiro adotou a premissa de promover a convergência de ações para a gestão ambiental integrada da zona costeira e marinha, com um objetivo social de contribuir para o desenvolvimento sustentável do litoral brasileiro. Sua fundação foi proposta por um grupo de pessoas e instituições interessadas na resolução dos problemas da gestão costeira e marinha. Seus membros definiram como principal missão da Agência Costeira a de atuar como um fórum independente de discussão de políticas públicas que contribuíssem para o desenvolvimento sustentável da costa brasileira, com padrões que assegurassem sua integridade e qualidade ambiental, defendendo o seu patrimônio natural e cultural em todas as frentes sociais e políticas. Para cumprir esta missão a Agência Costeira procurou respaldo nas universidades e instituições afins, firmou acordos de cooperação técnica e científica; trabalhou em conjunto com órgãos públicos, por meio de convênios e termos de parceria; buscou sempre apoio nas empresas privadas, bem como a permanente articulação com outras instituições não governamentais. Desta forma, nestes 10 anos de funcionamento, a Agência Costeira tem buscado articular os agentes públicos, privados e não governamentais, pela integração das ações de apoio à implantação dos instrumentos de gerenciamento costeiro e, principalmente, na reunião de esforços para replicar as experiências bem sucedidas e que reflitam positivamente nos índices de desenvolvimento humano e de qualidade ambiental da zona costeira e marinha do Brasil. Essa articulação e aproximação levou a ações concretas, como a realização de eventos (palestras, oficinas, seminários e encontros) que mobilizaram os atores no sentido de manter ativas as discussões e iniciativas da gestão costeira integrada, propondo medidas de orientação política, capacitação e replicação de experiências inovadoras. Como exemplo, cita‐se que os Encontros Nacionais de Gerenciamento Costeiro ‐ ENCOGERCO, considerados como as mais tradicionais reuniões de agentes e gestores costeiros do Brasil, organizados pelo governo desde a década de 80, foram assumidos pela Agência Costeira a partir de sua fundação em 2001. Durante sua existência a Agência Costeira já organizou três ENCOGERCOs, em 2002, 2004 e 2006, respectivamente, em Santos‐SP, Salvador‐BA e Florianópolis‐SC. Contudo, diferentemente dos três encontros anteriores, realizados como um evento único vinculado ao programa nacional de gerenciamento costeiro integrado (GERCO), o ENCOGERCO 2009 “Valorização da Costa e do Mar” foi formatado para ser realizado em cinco dias, com diversos eventos temáticos relacionados à zona costeira e marinha, como os encontros internacionais: Reunião Anual da Red Iberoamericana de Manejo Costero Integrado – IBERMAR; Reunião Anual do Programa Bandeira Azul; e o Seminário Iberoamericano ‐ Conservação Marinha Reserva da Biosfera; reunindo representantes de mais de 50 países. Outra iniciativa importante no âmbito das ações da Agência Costeira foi a realização de um ciclo de debates denominado Cidades Costeiras Sustentáveis ‐ CCS. Estes eventos surgiram por orientação da plenária do ENCOGERCO ‐ 2006 de Florianópolis, com o objetivo de estimular o debate sobre o gerenciamento costeiro integrado no Brasil. Durante dois anos foram realizados 06 seminários e duas participações em seminários relacionados à zona costeira, com objetivo de fomentar a discussão sobre as políticas públicas para a gestão costeira. Estes seminários tiveram como foco diferentes assuntos, como questões urbanas, portos, turismo, erosão costeira, unidades de conservação, entre outros, 1546
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 extraindo subsídios para a melhoria da gestão costeira e marinha no Brasil. As propostas resultantes dos eventos CCS foram compiladas e apresentadas no ENCOGERCO 2009, realizado no Rio de Janeiro entre 22 e 25 de novembro. Apesar do grande interesse despertado pelos seminários CCS, pelo menos três eventos tiveram que ser adiados por falta de recursos financeiros e problemas de agenda, como foi o caso do CCS que seria realizado na Câmara Federal, tendo como pauta os instrumentos financeiros e o financiamento da gestão costeira. No entanto, considerando‐se o fato de que um relatório do Tribunal de Contas da União –TCU, emitido em 2009, constatou a carência de estudos sobre as vulnerabilidades das zonas costeiras frente às mudanças climáticas que se avizinham em escala nacional ‐ e a consequente ausência de ações concretas de adaptação para o enfrentamento da elevação do nível do mar e dos eventos climáticos extremos ‐ a Agência Costeira tem planejado realizar, em futuro próximo, uma segunda fase do ciclo de debates CCS enfocando esta questão emergente no cenário costeiro. Dos resultados da apresentação das propostas oriundas do ciclo Cidades Costeiras Sustentáveis no ENCOGERCO 2009, deve‐se destacar uma das principais resoluções aprovadas: a de transformar o próprio ENCOGERCO em um fórum permanente de discussão dos assuntos do mar. A proposta foi respaldada pelo interesse da sociedade em manter um canal de diálogo permanente com o Governo, assegurando o processo de gestão integrada e participativa. Existe uma grande demanda e necessidade de debate das grandes questões que afetarão o futuro do desenvolvimento da Zona Costeira e Marinha do Brasil, além dos efeitos das mudanças climáticas e elevação do nível do mar sobre as comunidades litorâneas. Também merecem atenção os impactos da exploração do petróleo e gás do pré‐sal sobre a estrutura urbano‐portuária costeira e, finalmente, o modo sobre como se dará a gestão desta ampla área marítima de 4,5 milhões de km², já batizada de Amazônia Azul, cuja administração estará sob responsabilidade brasileira a partir deste ano. Com foco nestas questões, uma proposta completa e uma estratégia para a criação do fórum passaram a ser desenvolvida pela Agência Costeira, sendo levadas à discussão junto aos principais órgãos relacionados às questões do mar e submetidas às demais organizações sociais que atuam na zona costeira. 2. DESENVOLVIMENTO DO FORUM DO MAR Diante da atribuição aprovada em plenária final do ENCOGERCO 2009, a Diretoria Executiva da Agência Costeira, contando com as contribuições voluntárias de seus colaboradores, passou a articular a construção deste canal de comunicação. Várias reuniões e uma intensa troca de informações e de experiências foram realizadas com a finalidade de equacionar uma proposta factível e que atendesse aos objetivos desejados. As dificuldades iniciais foram enormes. Primeiro, a falta de interesse aparente do Governo Federal em abrir este canal de diálogo, e, segundo, a conhecida dificuldade da sociedade civil em se organizar e estar devidamente preparada para participar nos assuntos da gestão ambiental costeira e marinha. Por um lado, procurou‐se analisar no âmbito do Governo Federal qual a instância que seria legítima e institucionalmente habilitada para servir como interlocutor neste processo. Identificou‐se prontamente a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar – CIRM, como a instância que deveria ser contatada a princípio, pois nela estão representados os órgãos do Poder Executivo que têm a responsabilidade sobre os programas e projetos diretamente relacionados aos ambientes costeiros e marinhos. No âmbito do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro, pela estrutura atual, todas as instâncias governamentais deveriam ter suas ações integradas e harmonizadas na CIRM, através do Grupo de Integração do Gerenciamento Costeiro ‐ GIGERCO. Porém, lamentavelmente, esta realidade sempre esteve muito longe do ideal, haja vista a ausência de políticas públicas sistematizadas e 1547
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 organizadas em um plano estratégico voltado aos ambientes costeiros e marinhos cada vez mais cobiçados e sujeitos ao uso desordenado e predatório; ambientes estes que ainda dispõe de baixos níveis de proteção e conservação no que diz respeito aos seus recursos naturais estratégicos e/ou ecossistemas de elevada biodiversidade. De outro lado, vários segmentos da sociedade civil foram investigadas a fim de se identificar quais instituições poderiam ser a outra ponta neste dialogo. Foram várias as tentativas de se encontrar uma que pudesse se ocupar dessa lacuna. No entanto, as instituições de maior representatividade estavam distantes do alcance dos objetivos que se imagina para construção deste canal, pois todas estavam voltadas aos seus projetos específicos. Outras organizações, de menor envergadura, com muita dificuldade, estavam buscando se viabilizar, lutando pela sua própria sobrevivência. Na busca de modelos para essa modalidade de plataforma de diálogo, encontrou‐se a experiência do “Fórum permanente para os Recursos do Mar” desenvolvida em Portugal. Para aquele fórum, foi criada uma nova estratégia de diálogo entre o Governo e a Sociedade Civil, modelo bastante semelhante ao que se imaginava desenvolver no Brasil. Assim, com o aproveitamento da idéia e, adaptando‐a às condições brasileiras, foi formulada uma proposta que poderia ser o modelo institucional pretendido. A sugestão foi absorvida no grupo interno que estudava o arranjo institucional para propor a criação do Fórum Brasileiro do Mar e, por consenso, determinou‐se que o modelo poderia ser o já experimentado em Portugal, definindo‐se o seguinte conceito: O Fórum do Mar é uma organização nacional independente, aberta à Sociedade Civil, com amplo envolvimento dos cidadãos e parceiros sociais interessados em contribuir com a troca de informações, reflexão e o debate sobre os assuntos do mar, numa perspectiva abrangente, instituído para realizar o acompanhamento, e manifestar‐se sobre os temas relacionados às políticas públicas e a gestão costeira e marinha no Brasil. Assim, após ampla consulta a especialistas, consultores, empreendedores locais, líderes da sociedade civil e, inclusive, membros do Governo Federal, a Agência Costeira assumiu a liderança no desenvolvimento do projeto de criação do Fórum do Mar. Dentre as estratégias adotadas ressalta‐se a elaboração, e disponibilização no site da Agência Costeira, de um Edital de Chamamento visando uma ampla divulgação pública da constituição do Fórum, contendo o roteiro completo para a realização da Sessão Plenária de criação do fórum com os seguintes objetivos: receber as inscrições de pessoas físicas interessadas a serem membros participantes do Fórum do Mar; convocar a Sessão Plenária para instalação do Fórum do Mar; estabelecer o processo para efetivação das inscrições e o regulamento da Sessão Plenária de Instalação. Alem disso o Edital ainda continha as disposições para as seguintes fases: a. Inscrições dos membros participantes – Informando que as inscrições são espontâneas, voluntárias, e poderão ser feitas a qualquer tempo. b. Realização da Sessão Plenária – Informando data e local da sua realização, bem como a pauta que se segue: 1. Formação da Mesa Diretora dos trabalhos; 2. Verificação da lista de presença; 3. Discussão e aprovação do Regimento de Funcionamento; 4. Eleição e posse do Conselho Diretor; 5. Escolha do presidente do Fórum, entre os eleitos para o Conselho Diretor; 6. Solenidade de instalação do Fórum; 7. Aprovação da Ata da Sessão Plenária. c. Apreciação da Minuta do Regimento de Funcionamento – para apreciação e aprovação dos membros participantes da Sessão Plenária. d. Processo de eleição e posse do Conselho Diretor – definindo que o mesmo teria sete membros. 3. INÍCIO DO FÓRUM DO MAR E CONCLUSÃO Como resultado da Sessão Plenária realizada em 04 de novembro passado ‐ no Balneário de Camboriú, realizada paralelamente ao Congresso Latino Americano de Ciências do Mar, COLACMAR ‐ foi criado o Fórum do Mar, uma organização nacional da Sociedade Civil, independente e que será utilizada 1548
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 como "canal de diálogo” com o Governo em torno das políticas públicas relacionadas ao Mar e à Zona Costeira Brasileira. A Sessão Plenária, realizada com a participação de aproximadamente 50 participantes, de um total de 150 pessoas inscritas desde a publicação do Edital, cumpriu seus objetivos com a discussão e aprovação do Regimento de Funcionamento e a apuração dos votos do primeiro Conselho Diretor do Fórum do Mar. Submeteram‐se ao processo eleitoral para o preenchimento das vagas no Conselho Diretor 14 candidatos, e foram eleitos os quatro membros. Para as três vagas que completam o Conselho de sete membros, uma será preenchida por um Membro Honorário, outra indicada pela Agência Costeira, e a última vaga será preenchida por indicação do Conselho Diretor dentre as pessoas de notório saber da sociedade brasileira. Os objetivos do Fórum do Mar, aprovados na referida Sessão Plenária são: • Promover uma visão intersetorial e multidisciplinar dos assuntos da costa e do mar, bem como a expressão de posições e pontos de vista diversos; • Contribuir para o conhecimento, divulgação e sensibilização dos assuntos da costa e do mar, numa perspectiva de desenvolvimento sustentável e governança responsável, nas componentes econômicas, sociais, ambientais e institucionais; • Estimular a pesquisa, gestão e o compartilhamento das informações, promovendo um sistema informatizado de apoio ao Fórum do Mar e à realização dos seus objetivos; • Contribuir para a promoção das atividades marítimas e outros usos do mar, com base num melhor conhecimento do oceano, e o desenvolvimento das tecnologias e de recursos humanos qualificados; • Incentivar a ocupação e utilização adequada da costa e do mar, a conservação do meio marinho e dos seus recursos; • Incentivar a criação e implantação de áreas marinhas protegidas; • Estimular a promoção do ensino náutico, oceanográfico e biológico e a formação, valorização profissional e social dos profissionais ligados aos temas costeiros e marinho; • Contribuir para a afirmação da mentalidade marítima nacional e a cooperação internacional em assuntos da costa e do mar; • Colaborar no desenvolvimento da política brasileira para os oceanos, costas e ilhas em áreas sob sua jurisdição; • Atuar na interface entre pesquisa e política, facilitando o processo de implantação da gestão ambiental costeira e oceânica no Brasil; • Gerar subsídios às posições brasileiras em fóruns internacionais relacionados com a discussão sobre políticas oceânicas em geral. Há agora um espaço legitimamente estabelecido e amplamente reconhecido pela sociedade brasileira, para o debate e encaminhamento de propostas e para enfrentar os grandes desafios que afetam o desenvolvimento sustentável da zona costeira. Enfrentar principalmente as mudanças climáticas e a elevação do nível do mar que afetam mais intensamente as regiões litorâneas, bem como os impactos da exploração do petróleo e gás do pré‐sal e da expansão portuária e de seus respectivos corredores de exportação, é missão do Fórum do Mar. Obter compromissos mais consistentes em torno de uma gestão mais eficiente da utilização dos recursos naturais e um controle mais efetivo dos vetores da degradação dos ecossistemas costeiros e marinho, notadamente a pesca predatória, a poluição e a urbanização descontrolada das regiões litorâneas, é um dos primeiros temas que estarão sendo colocados neste diálogo. A Agência Costeira assumiu o protagonismo desta iniciativa, tornando público e convidando todos a participarem desta iniciativa. Espera‐se que o diálogo entre os setores se consolide e que este diálogo contribua, efetivamente, para a gestão costeira integrada e participativa. 1549
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.09. DESENVOLVENDO UM PLANO DE GESTÃO DA ZONA COSTEIRA: UMA ABORDAGEM METODOLÓGICA M. SCHERER1, J. ANDRADE2, E. EMERILSON3, A. FELIX3, T. C. R. OLIVEIRA3, H. B MONDL3, F. A. VEIGA LIMA4 1
Universidade Federal de Santa Catarina, Depto. Geociencias, CFH. [email protected] Mestranda do Programa de Mestrado Profissional em Planejamento Terretorial e Desenvolvimento Socioambiental. Universidade Estadual de Santa Catarina. [email protected] ,
3
Ambiens Consultoria e Projetos Ambientais. Florianopolis, SC. [email protected] 3,4
Mestrado Oficial em Gestão Costeira, Faculdade de Ciências do Mar, Universidade de Las Palmas de Gran Canária, Espanha, [email protected] 2,3
Palabras clave: Plano de gestão da zona costeira, participação cidadã, gerenciamento costeiro integrado. RESUMEN Planos de Gestão da Zona Costeira (PGZC) se configuram como uma importante fase do processo de gerenciamento costeiro, sendo um dos instrumentos definidos pelo Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro do Brasil. Para a construção de planos de gestão costeira apresenta‐se uma metodologia desenvolvida e que consta das seguintes fases: (i) revisão dos objetivos e diretrizes das normativas existentes e pertinentes ao gerenciamento costeiro, além de planos e programas pertinentes; (ii) envolvimento e participação em oficinas de trabalho, na qual são realizadas discussões com o objetivo de consolidar a metodologia de trabalho, por meio de grupos de debate de propostas de programas e ações para potencializar ou resolver os conflitos da região costeira; (iii) definição de propostas iniciais para a implantação do plano de gestão, através da elaboração de um diagnóstico dos pré‐requisitos estratégicos e de governança para a gestão costeira com a aplicação da metodologia do decálogo, por meio de questionários virtuais e em papel, dirigidos a diferentes atores; (iv) definição dos programas e projetos prioritários, sendo desenvolvidos critérios de seleção e priorização. O método permite que a atenção da equipe de elaboração seja focada para as opções mais relevantes, estabelecendo uma classificação numérica de prioridade entre as opções. A metodologia permiti também elencar uma série de ações de gestão para a zona costeira priorizando ações estratégicas e ações operativas. As ações priorizadas ainda são agrupadas em programas que apresentam: Linhas de Atuação e Projetos, com a descrição de: a) área e limite de atuação; b) objetivos; c) metas; d) projetos de execução; e) custos; f) fontes de recursos; g) responsáveis; h) atores envolvidos. Esse trabalho pretendeu explanar uma metodologia de elaboração de planos de gestão, fazendo uma análise crítica das potencialidades e fragilidades dos processos de gestão participativa na elaboração destes instrumento. 1. INTRODUÇÃO O Planejamento Ambiental é uma das fases do ordenamento do espaço. Segundo Lanna (1995, p.18) o planejamento ambiental visa organizar a atividade socioeconômica no espaço, respeitando suas funções ecológicas de forma a promover o desenvolvimento sustentável. De acordo com diversos autores/instituições, as atividades de planejamento são parte de uma etapa intelectual de um processo de ordenamento do espaço costeiro (BARRAGÁN, 2003; KAY e ALDER, 1999; UNEP, 1995; PERNETTA e ELDER, 1993; OLSEN, 1993). Barragán (2003) ainda define que a etapa de Planejamento seria a etapa intelectual e técnica e a etapa de Gestão seria a etapa política e executiva. Com pequenas diferenças na terminologia, uma vez que todos os autores se baseiam nos conceitos de planificação estratégica, estes autores e instituições apontam etapas e fases neste 1550
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 processo sendo elas: 1) Etapa de planejamento: fases de definição/diagnose do problema; definição de objetivos e estratégias; definição de ações, prazos, recursos – desenvolvimento do Plano; e 2) Etapa de Gestão: fases de implantação do Plano; monitoramento das ações; avaliação das ações; e retroalimentação. Essas etapas, quando devidamente desenvolvidas, levam ao desejável caráter cíclico da gestão na zona costeira, ou ainda à gestão adaptativa (GESAMP, 1996), com avaliação das ações gerenciais e análise de seus resultados. No Brasil, Planos de Gerenciamento Costeiro são um conjunto de ações e instrumentos que visam o planejamento e gerenciamento da zona costeira, sendo instituídos legalmente pela Lei Federal nº 7.661/88. Já os planos de gestão da zona costeira são instrumentos definidos no Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro II (PNGC II), sendo então definidos com instrumentos de gestão costeira. Assim, o Plano de Gestão da Zona Costeira (PGZC) é um importante instrumento na gestão costeira dos estados e dos municípios, devendo ser desenvolvido com participação de diversos setores da sociedade civil e entes públicos, tendo também como base, mas não se restringindo a, as diretrizes do Zoneamento Ecológico‐Econômico. Segundo Agra Filho e Viegas (1996) o desenvolvimento de um Plano de Gestão envolve várias linhas de atuação, tais como: ordenamento do uso e/ou apropriação dos recursos ambientais; regulação ou balizamento dos usos e atividades que ocorrem na zona costeira em questão; fomento às atividades sustentáveis; preservação/conservação dos ecossistemas e processos ecológicos; desenvolvimento institucional para a condução da gestão; controle das atividades e processos impactantes; monitoramento da qualidade ambiental; conscientização ambiental; entre outros. Os autores ainda definem três ações estratégicas que devem estar presentes em cada linha de atuação: normatização ambiental, desenvolvimento e articulação institucional, e monitoramento ambiental. Para que a gestão costeira seja coloca em prática é necessário que uma série de pré‐requisitos institucionais e de governança existam. Segundo estudo realizado pela UNEP (1995) os pré‐requisitos necessários são: consciência política e pública; existências de estratégias de gestão; conhecimento científico acerca dos ecossistemas e ambientes marinhos e costeiros; reconhecimento dos valores intrínsecos dos recursos costeiros e os potenciais benefícios para o desenvolvimento sustentável; recursos humanos com capacidade de gestão; apoio financeiro. Nesse sentido, um dos primeiros passos para implantar a gestão costeira, e seu plano de gestão, em um município, região ou país é diagnosticar e entender sua maturidade para a gestão costeira, ou ainda quais elementos estratégicos estão presentes, possibilitando a governança costeira (Barragán et al., 2008). Assim, há um pouco mais de uma década estudiosos sentiram a necessidade de definir parâmetros a fim de avaliar o progresso de programas e projetos de gestão costeira. Um exemplo é a publicação “A manual for assessing progress in coastal management” de Olsen et al. (1999). Neste manual se identificam temas que devem ser avaliados, segundo agências de fomento e organizações internacionais, tais como: compromisso governamental; marco político/mecanismos legislativos; qualidade da administração; responsabilidades claras; estrutura institucional; uso de informação científica; planificação; tomada de decisões e gestão participativa; resolução de conflitos; sustentabilidade financeira; análise de assuntos chave; capacidade profissional; educação pública e conscientização; divulgação pública; usos e direitos tradicionais; monitoramento e avaliação ambiental; condições e tendências socioeconômicas e institucionais; transferência de conhecimento/experiência (Olsen, et al.,1999, pg.11). Recentemente a literatura especializada também definiu alguns indicadores estratégicos de gestão costeira e/ou sustentabilidade e governança. Estes indicadores são descritos por Barragán (2004) e Barragán et al. (2008) e corroboram aqueles temas citados por Olsen (1999). Importante também levar em consideração indicadores de governança costeira, tais como critérios que indiquem a real participação dos diferentes setores da sociedade civil nos processos de tomada de decisão e gestão (ex: SALAS, 2005; ARNSTEIN, 1969). 1551
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Neste contexto, e entendendo a necessidade de planejamento participativo, desenvolveu‐se uma metodologia de desenvolvimento de planos de gestão da zona costeira, a qual apresenta‐se a seguir. 2. METODOLOGIA No contexto de uma proposta metodológica para planos de gestão tomou‐se a etapa do planejamento como aquela que trata de encontrar respostas em conjunto com a sociedade civil, na forma de ações concretas, aos desafios de ordenamento do espaço litoral previamente diagnosticados, e a etapa de gestão como aquela a ser desenvolvida pelas instituições competentes a fim de implementar as ações apontadas. Assim devem ser definidos projetos através da análise e diagnóstico da maturidade gerencial dos órgãos governamentais, assim como através da análise de diagnósticos socioeconômicos, de instrumentos de planejamento regional e/ou urbano, e dos resultados de oficinas participativas. A metodologia proposta leva em consideração diversas fases e etapas descritas abaixo e esquematizadas na Figura 1. 2.1. Primeira Fase ‐ Diagnóstico e Definição de Projetos 2.1.1 Revisão Normativa Devem ser estudados e analisados as leis e decretos pertinentes ao gerenciamento costeiro das esferas federal, regional e, se for o caso, municipal, com o objetivo de subsidiar o plano de gestão. Estas normas deverão ser levadas em consideração quando da priorização dos projetos a serem desenvolvidos. Além de que, a revisão das mesmas poderá apontar para lacunas normativas a serem preenchidas, gerando ações/projetos a serem desenvolvidos. Revisão de programas e planos Devem ser revisados e avaliados outros programas e planos no âmbito federal, regional e, se for o caso, municipal e que possam ter influência no gerenciamento costeiro. Assim como no caso das normas, os programas e planos serão levados em consideração na avaliação da prioridade dos projetos definidos, assim como a falta de programas e plano poderá ser identificada. Envolvimento e participação em oficinas de trabalho Para o desenvolvimento de planos de gestão e definição das ações devem ser realizadas oficinas participativas com representantes governamentais, da sociedade civil organizada, setor produtivo, instituições de ensino e pesquisa, e demais atores considerados de participação relevante para o desenvolvimento do instrumento. As oficinas tem como objetivo consolidar a metodologia de trabalho e levantar, por meio de grupos de discussão, as potencialidades e fragilidades da zona costeira, afim de auxiliar na definição de programas e ações. Para isso sugere‐se que sejam trabalhadas e discutidas entre os participantes as seguintes temáticas: Infraestrutura; Meio físico‐natural; Uso e Atividades Socioeconômicas; Gestão e Políticas públicas. As oficinas devem permitir que diversos atores participem, devendo ser amplamente divulgadas e serem de fácil acesso. Procura‐se uma participação efetiva, que deve ser enquadrada em, pelo menos, em um nível de “consulta” e “parceria”, segundo os níveis de participação cidadã de Armstein (1969). No nível de parceria deve haver real negociação entre os participantes e os órgãos públicos, gerando a responsabilidade de tomadas de decisão através de estruturas como conselhos, comitês e mecanismos de solução de conflitos (Asmstein, 1969). Assim, os resultados das oficinas participativas deverá ser uma série de ações definidas como importantes pelos participantes. Estas ações devem ser agrupadas em Linhas de Ação, que por sua vez formam Programas. 1552
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 1: Esquema metodológico 2.2.2 Diagnóstico dos pré‐requisitos para a governança estabelecida Deve ser realizado um levantamento e análise da maturidade gerencial do estado, ou município, e da sociedade civil organizada para a gestão costeira. Sugere‐se a aplicação de um questionário e a adoção de uma adaptação da metodologia do Decálogo (BARRAGÁN, 2004), a qual foi utilizada na definição da Estratégia Andaluza de Gestão Integrada das Zonas Costeira (Barragán, 2008) e que também é base de análise da Rede Ibero Americana de Manejo Costeiro Integrado (RED IBERMAR, 2009). O Decálogo consiste em caracterizar a maturidade estratégia para a governança costeira dentro de 10 dimensões. Essas dimensões são pontos chave na estrutura e funcionamento dos processos de GCI, sendo elas: 1) Política pública para o litoral; 2) Estrutura normativa; 3) Competências; 4) Instituições públicas envolvidas; 5) Instrumentos e Estratégias; 6) Formação e Capacitação; 7) Recursos; 8) Informação; 9) Educação para a Sustentabilidade; 10) Participação. Especificamente para o componente Política Pública também deve‐se também lançar mão de análise baseada nas características básicas citadas por Diegues (2001): a) ter apoio político, b) ser clara e, c) ter consistência interna, sendo ecológica e economicamente viável. O questionário deve ser enviado e respondido por diversas secretarias/departamentos da estrutura governamental, tais como secretarias responsáveis por assuntos relacionados à zona costeira. O questionário também deve ser respondido por representantes do setor produtivo e comercial, assim como aqueles dos movimentos sociais e de instituições de ensino e pesquisa. Os questionários poderão ser virtuais ou por escrito. Aqueles virtuais serão respondidos em ambiente virtual, em meio digital, com aviso por correio eletrônico. Os mesmos devem ser sempre acompanhados por carta de apresentação explicando os objetivos da pesquisa. 1553
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Durante as oficinas participativas também podem ser disponibilizados questionários em papel para aqueles que preferem respondê‐lo desta forma. Os resultados dos questionários devem ser analisados de maneira a identificar as lacunas estratégicas existentes, definindo‐se os Programas, Linhas de Ação e projetos que devem ser desenvolvidos para a melhoria da governança costeira. 2.2. Segunda Fase – Metodologia de Priorização dos Projetos A partir das definições das ações necessárias através das diversas etapas descritas acima (avaliação de normas, programas e planos; resultados das oficinas participativas e dos questionários sobre governança), são definidos os projetos necessários. No entanto, normalmente são definidos um grande número de projetos, devendo‐se, então, priorizar aqueles de maior importância e/ou urgência para a gestão integrada da zona costeira. A priorização consiste na aplicação de critérios para seleção de projetos importantes e/ou urgentes para a gestão costeira. Esses critérios tem a finalidade de apontar os projetos mais necessários para atingir os objetivos estratégicos de implantação do gerenciamento costeiro e os objetivos operativos de garantia da qualidade socioambiental. Para a construção da Matriz de Priorização deve ser utilizado o método da priorização por critérios, usado quando a priorização das opções é baseada na análise do atendimento de cada opção a um determinado critério preestabelecido. Para a construção desta matriz tomou‐se como base documentos como Dicas de Qualidade: Matriz de Priorização e Diagrama PDPC e Ferramentas Tradicionais da Qualidade (Fonseca, 2009); Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável da Costa do Descobrimento (Secretaria da Cultura e Turismo – SCT da Bahia) e Critérios sugeridos para priorização de Projetos Estratégicos (Ministério da Justiça, 2009) Os parâmetros de priorização devem ser discutidos com a equipe técnica e, se possível, durante as oficinas participativas, levando assim a uma correta análise de cada projeto e seu grau de priorização. Os seguintes critérios na matriz de priorização são sugeridos: determinação legal ou da administração, característica estratégica, situação de implementação, complexidade técnica, resolução de problemas de cunho ecológico, resolução de problemas de cunho socioeconômico, resolução de problemas de infraestrutura, compatibilidade com instrumentos de planejamento territorial. Nas linhas devem ser colocadas as opções ou projetos a serem desenvolvidos, definidos na Primeira Fase, e nas colunas os parâmetros previamente estabelecidos (exemplo hipotético na Tabela 1). Observando cada coluna, julga‐se o grau em que cada opção atende ao critério, recebendo uma nota de ‐3 a +3, de acordo com os parâmetros previamente descritos como o que segue: 1. Determinação legal ou da Administração ‐ Pontua as iniciativas em função de cumprimento de lei ou de determinação da Administração da Organização. O projeto recebe pontuação máxima ou mínima nesse critério, não há pontuação intermediária. Lei aplicável = 3; Não existe lei = 0; Contra a lei = ‐3. 2.
Característica Estratégica – Pontua os projetos que, por sua natureza estratégica, são estruturantes da gestão costeira, incentivando a adoção de políticas claras, normativa pertinente, instrumentos eficazes, formação e capacitação dos agentes públicos, divulgação de informação de interesse, participação cidadã e educação (elementos de um decálogo para a governança costeira). Quanto maior for à característica estratégica do projeto, maior a pontuação: projeto muito estratégico, se encaixa perfeitamente na análise do decálogo = 3; projeto medianamente estratégico, se encaixa parcialmente na análise do decálogo = 2; projeto pouco estratégico, faz referência a apenas um dos tópicos do decálogo = 1; não se aplica = 0. 3.
Situação de implementação ‐ Investiga a situação atual do projeto, ou seja, o seu percentual de implementação à época da definição e priorização dos projetos 1554
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1.2 2 2.1 3 3.1 2 1 2 0 0 1 2 1 1 2 0 0 0 0 2 2 ‐1 ‐1 0 ‐2 ‐1 ‐1 ‐3 ‐1 Resolução de problemas de cunho ecológico Resolução de problemas de cunho socioeconômico
Resoluções de problema de infraestrutura Complexidade técnica 3 0 0 0 3 3 3 0 Estratégico (decálogo) para GIZC Situação de implementação 1.1a 1.1b 1.2a 1.2b 1.2c 2.1a 2.1b 3;1a 2 3 1 2 1 3 3 2 1555
1 3 2 3 3 3 1 1 1 1 3 1 2 0 2 0 Compatibilidade planejamento territorial 1 Determinação legal 1.1 Projetos Linha de Ação Programas estratégicos: quanto maior o percentual, maior a pontuação. Os projetos não iniciados recebem pontuação zero. Projeto com até 90% implantado = 3; projeto com até 60% implantado = 2; projeto com até 30% implantado = 1; não iniciou = 0; não pode ser realizado = ‐3. 4.
Complexidade técnica – Avalia a complexidade técnica de pessoal e equipamentos do órgão gestor e/ou responsável pela ação: quanto maior a complexidade, mais negativa a pontuação: alta complexidade = ‐ 3; média complexidade = ‐ 2; baixa complexidade = ‐ 1; não se aplica = 0. 5. Resolução de problemas de cunho ecológico – Mede a relevância estratégica, ou seja, a contribuição do projeto para a resolução de problemas ambientais: quanto maior a relevância, maior a pontuação: alta relevância = 3; média relevância = 2; baixa relevância =1; sem relevância = 0; agrava o problema de cunho ecológico em um nível baixo = ‐1; agrava o problema de cunho ecológico em um nível médio = ‐2; agrava o problema de cunho ecológico em um nível alto = ‐3. 6. Resolução de problemas de cunho socioeconômico ‐ Mede a relevância estratégica, ou seja, a contribuição do projeto para a resolução de problemas socioeconômicos: quanto maior a relevância, maior a pontuação: alta relevância = 3; média relevância = 2; baixa relevância =1; sem relevância = 0; agrava o problema de cunho socioeconômico em um nível baixo = ‐1; agrava o problema de cunho socioeconômico em um nível médio = ‐2; agrava o problema de cunho socioeconômico em um nível alto = ‐3. 7. Resolução de problemas de infraestrutura ‐ Mede a relevância estratégica, ou seja, a contribuição do projeto para a resolução de problemas de infraestrutura: quanto maior a relevância, maior a pontuação: alta relevância = 3; média relevância = 2; baixa relevância =1; sem relevância = 0; agrava o problema de infraestrutura em um nível baixo = ‐1; agrava o problema de infraestrutura em um nível médio = ‐2; agrava o problema de infraestrutura em um nível alto = ‐3. 8. Compatibilidade com instrumentos de planejamento/zoneamento territorial – análise da compatibilidade do projeto com as definições e diretrizes estabelecidas em instrumentos de planejamento territorial, como zoneamento ecológico econômico, planos diretores, macrozoneamentos, etc.: ou a ação é : compatível = 3; ou não se aplica = 0; ou ainda é incompatível = ‐3 Assim, no caso da tabela hipotética (Tabela 1), o projeto de maior prioridade seria o Projeto 1.1a, da Linha de Ação 1.1 e do Programa 1, seguido pelo Projeto 2.1b, da Linha de Ação 2.1 e do Programa 2. Tabela 1 . Matriz de Priorização hipotética TOTAL 3 0 0 0 0 0 0 0 12 9 8 4 8 9 10 5 I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.2 3.2a 3.2b 3.2c 3.2d 0 0 0 3 1 0 0 2 1 1 1 1 ‐1 ‐3 ‐2 ‐1 1 1 3 2 0 0 1 2 3 2 1 0 0 3 0 0 5 4 4 9 Nesta fase não se considera a influência que uma opção pode ter sobre a outra, sendo que esta análise depende da Matriz de Relações. Então, após a definição dos projetos prioritários, aplica‐se a técnica de priorizar as opções com base na existência e na intensidade das relações de causa‐e‐efeito entre elas. Neste caso usa‐se a Matriz de Relações (Tabela 2) . Na matriz de relações cada opção foi comparada com as outras a fim de saber se existem relações de causa‐e‐efeito entre elas; além de tentar avaliar a intensidade das relações. Utiliza‐se a numeração de 0 a 3 conforme o grau de relação, sendo o número 3 a maior relação e o número zero significando que a relação não existe. Depois de estabelecidas todas as relações, são quantificadas suas intensidades através do somatório tanto das linhas, significando a ação de maior relação, arraste ou força motriz – ou seja aquela que, se desenvolvida tem a capacidade de alavancar outras; como das colunas, significando ações que sofrem o maior impacto – ou seja, aquelas que irão se desenvolver mais facilmente, pela relação com as demais. No caso da matriz de relações hipotética apresentada (Tabela 2) o projeto de maior arraste é o Projeto 3.1a, da Linha de Ação 3.1 e Programa 3. Por outro lado, o projeto que sofre o maior impacto de relação é o Projeto 2.1b, da Linha de Ação 2.1 e Programa 2. Tabela 2. Matriz de Relações hipotéticas Matriz de Relações entre os Projetos 1.1a 1.1b 1.2a 1.2b 1.2c 2.1a 2.1b 3.1a 3.2a 3.2b 3.2c 3.2d Total 1.1a 0 2 3 0 2 0 0 2 1 3 0 0 13 1.1b 3 0 3 0 1 2 2 1 1 0 0 0 13 1.2a 1 0 0 0 2 2 3 3 0 0 1 2 14 1.2b
2 0 2 0 3 0 3 1 0 1 3 0 15 1.2c
0 0 1 2 0 0 3 2 0 2 2 0 12 2.1a
0 1 2 3 0 0 1 1 0 3 1 0 12 2.1b
0 2 3 1 1 2 0 3 2 0 1 1 16 3.1a
2 1 0 2 2 1 0 0 1 0 1 1 11 3.2a
1 0 0 0 0 1 0 2 0 0 2 0 6 3.2b
2 0 2 0 1 0 0 1 2 0 0 0 8 3.2c 0 0 0 0 2 0 2 0 3 2 0 0 9 3.2d 0 2 0 1 0 0 3 2 0 1 2 0 11 Total
11 8 16 9 14 8 17 18 10 12 13 4 Além da definição dos projetos prioritários e da relação entre estes, ainda pode‐se identificar aqueles que são de cunho estratégico, respondendo à necessidade de ações estratégicas e de governança, sendo muitas vezes qualificados como projetos de força motriz/arraste; e aqueles de cunho operativo, os quais levam a implantação de ações operativas, muitas vezes setoriais e que normalmente aparecem como projetos que sofrem os impactos das ações definidas. 3. PROGRAMAS E PROJETOS Cada projeto deverá ser definido dentro de uma Linha de Ação, que por sua vez fará parte de um Programa. Ainda, cada projeto será detalhado com os seguintes itens: área e limite de atuação; 1556
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 objetivos; metas; projetos de execução; custos aproximados; prováveis fontes de recursos; responsáveis; atores envolvidos. Para definição dos custos, para fins de priorização, sugere‐se estipular bandas de valores como, por exemplo: Custo baixo – até 20.000,00 Euros/ano; Custo médio – de 20.000,00 Euros/ano a 80.000,00 Euros/ano; Custo alto – 80.000,00 Euros/ano. Segundo experiências anteriores, os Programas mais comuns definidos para a gestão costeira em estágio inicial são: Estruturação e Implantação de Políticas Públicas; Definição de Normativa; instrumentos para a gestão; Participação; Programa de Capacitação; Informação e educação; Gestão de Recursos Naturais; Conservação de Recursos Históricos e Culturais; Saneamento Básico; Adaptação e Mitigação às Mudanças Cimáticas; entre outros. 4. RESULTADOS ESPERADOS Como resultado da metodologia apresentada, espera‐se obter uma série de Programas, Linhas de Ação e Projetos, os quais são analisados e priorizados conforme os critérios preestabelecidos. Dependendo do estado de maturidade da gestão costeira espera‐se obter projetos prioritários mais estratégicos ou mais operativos. Pois, o gerenciamento costeiro, como processo adaptativo e de melhoria contínua deve seguir as etapas de planejamento, implantação das ações, monitoramento, avaliação das mesmas e proposição de melhorias. Neste momento o ciclo reinicia dando o caráter cíclico e processual do gerenciamento costeiro (GESAMP, 1996 apud Ochoa et al., 2001; Barragán, 2003). Assim, se a gestão da zona costeira em estudo está em um estado primário de implantação, a tendência é que projetos estratégicos sejam priorizados, pois é necessária toda a estruturação da política, normas e instrumentos de gestão. Ou seja o sistema político/jurídico/administrativo e de governança deve ser implantado. Por outro lado, uma vez que a região já possui um sistema de governança estabelecido, a priorização provavelmente apontará para projetos operativos que irão desenvolver iniciativas de melhoria do meio físico‐natural e/ou socioeconômico A priorização realizada se traduz em uma diretriz para aplicação de recursos e definição de agenda de ações mais imediatas. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE A METODOLOGIA PARTICIPATIVA Segundo muitos autores (ex: KAY e ALDER, 1999; BARRAGÁN, 2003; SALAS, 2005), a participação cidadã em processos de planejamento e gestão é essencial para a governança costeira. Barragán (2003) cita ainda que para a maioria dos projetos de interesse público, a participação cidadã é muito conveniente, pois permite: informar e conscientizar usuários dos recursos costeiros, definir com mais clareza os problemas, criar canais de comunicação a fim de solucionar conflitos, traçar relações estratégicas entre os diversos atores, melhorar a capacidade de coordenação e cooperação. No entanto, existem diversos níveis de participação pública nos processos de gestão costeira. Segundo Arnstein (1969), a participação pública pode se dar desde níveis muito básicos, nos quais não há real participação, até níveis bastante elevados e elaborados, como o de controle cidadão. A metodologia apresentada de construção de um Plano de Gestão tem como base a participação cidadã em duas fases prévias: 1) oficinas de trabalho e definição dos projetos de ação e 2) respostas aos questionários sobre aspectos estratégicos da gestão costeira. A participação também deve se dar, em um segundo momento, na audiência pública de apresentação do plano. A participação propiciada premite um levantamento de problemas, ações necessárias para combatê‐los e também traçar relações estratégicas entre os diversos atores. Neste sentido, pode‐se dizer que a metodologia de participação utilizada neste processo se encontra entre o nível quatro e seis da escada de participação proposta por Arnstein (1969) e outros 1557
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 autores (Barragán, 2003), e que consta de oito níveis. Nestes níveis a participação é considerada de simbólica (consulta) a poder cidadão (parceria). Levando‐se em consideração que, o nível mais alto citado pelos autores – nível oito, controle cidadão – é raramente alcançado (GOMES e POMPÉIA, 2005), a possibilidade de participação em processo que envolvem consulta (nível quatro) e parceria (nível seis), pode ser considerada como um passo importante na gestão costeira. Uma vez que os projetos estratégicos prioritários elencados poderão ser instrumentos que levam ao aumento da possibilidade de participação cidadã nos níveis mais elevados (parceria, delegação de poder e controle cidadão), estima‐se que as oportunidade de real participação podem vir a ser incrementadas de acordo com a evolução dos processos de gestão costeira. Essa situação deverá levar a uma maior solidez na estrutura de planejamento e gestão, levando a tão desejada gestão costeira integrada e participativa. BIBLIOGRAFIA • Agra Filho, S. S.; viegas, O. Planos de Gestão e Programas de Monitoramento Costeiro: diretrizes de elaboração. Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal ‐ MMA. Brasília – DF. 1995 • Arnstein, Sherry R. A Ladder of Citizen Participation. JAIP, Vol. 35, No. 4, July. pp. 216‐224. 1969. • Barragán, J.M.M., Ruiz, A.J.C; Cayero, M.L.P, Estratégia Andaluza de Gestión Integrada de Zonas Costeras. Consejería de Medio Ambiente, Junta de Andalucía. 255p. 2008. • Barragán, J.M.M. Las Áreas Litorales de España. Del análisis geográfico a la gestión integrada. Editorial Ariel S.A. Barcelona. 214 p. 2004. • Barragán, J.M.M. Medio Ambiente y Desarrollo en Áreas Litorales: introducción a la planificación y gestión integradas. Universidad de Cádiz, Servicio de Publicaciones. 306 p. 2003. • BRASIL, CIRM – Comissão Interministerial para os Assuntos do Mar. Resolução CIRM Nº 05 de 1997. Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro II. 1997. • BRASIL, CIRM – Comissão Interministerial para os Assuntos do Mar. Resolução CIRM Nº 01 de 1990. Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. 1990. • Diegues, A. C. Ecologia Humana e Planejamento Costeiro. Editora. Hucitec. São Paulo, 223 p. 2001. • Kay, R.; Alder, J. Coastal Planning and Management. New York: E & FN SPON ‐ Routledge, 375 p.1999. • Lanna, A. E. L. Gerenciamento de bacia hidrográfica: aspectos conceituais e metodológicos. Brasília: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, 1995. • MATUS, C. Adeus, senhor presidente: governantes governados. São Paulo: Editora FUNDAP, 1996. • Ochoa, E., Olsen, S. B., Windevoxhel, N. Avances del Manejo Costero Integrado en PROARCA/Costas. • Universidad de Rhode Island (CRC ‐URI). Centro Regional para el Manejo de Ecosistemas Costeros. 54p. 2001 • Olsen, S.B; Lowry, K.; Tobey, J. A Manual for Assessing Progress in Coastal Management. The University of Rhode Island. Coastal Resources Center, Graduate School of Oceanography, Narragansett, RI 02882 USA. 61p. 1999. • Pernetta, J.; Elder, D. Cross‐sectoral, Integrated Coastal Area Planning (CICAP): guidelines and principles for coastal area development. The World Conservation Union – IUCN. IUCN, Gland, Switzerland in collaboration with World Wide Fund for Nature (WWF). 1993. • Red Ibermar, Rede Iberoamericana de Manejo Costero Integrado. Manejo Costero Integrado y Política Pública en Iberoamérica: un diagnóstico. Necesidad de Cambio. Coordinador: Juan Manuel Barragán Munõz. Editores: Pedro Arenas Granados, Juan Adolfo Chica Ruiz, Javier García Onetti y Javier García Sanabria. CYTED‐SEGIB. Espanha. 2009. • Salas, E. Diálogos Políticos: poniendo en práctica la gobernanza costera, en A. Dans e E. Salas (comp.) Encuentro Regional Cooperación en el Espacio Costero.Compilación de textos y presentaciones, Montevideo: ECOPLATA‐UNMP‐GAPAS‐FREPLATA‐PROBIDES, 174pp. 2005. 1558
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 • UNEP – United Nations Environmental Programe. Guidelines for Integrated Management of Coastal and Marine Areas. UNEP Regional Seas Reports and Studies n° 161. 1995. • Conselho Nacional de Justiça. Critério de Priorização de Projeto. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/index.php?option=com_content&view=article&id=6775:criterios‐priorizacao‐
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diagrama‐pdpc/>. Acessado em abril de 2011. 1559
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.10. DETERMINACIÓN DE LÍNEAS BASE E INDICADORES PARA EVALUAR EL MANEJO INTEGRADO DE RECURSOS MARINO‐COSTEROS EN COSTA RICA: RESULTADOS PRELIMINARES A. Morales1,3 A. Ulate 2, J. Samper1 1
Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología (CIMAR), Ciudad de la Investigación, Universidad de Costa Rica, San Pedro, 11501‐2060 San José, Costa Rica, [email protected]; [email protected] 2
Observatorio del Desarrollo. Universidad de Costa Rica, San Pedro, 11501‐2060 San José, Costa Rica,[email protected] 3
Escuela de Biología, Universidad de Costa Rica, San Pedro, 11501‐2060 San José, Costa Rica. Palabras clave: Gestión Integrada Áreas Costeras, Parques Nacionales, Áreas de Conservación, procesos de consultación, Centroamérica. RESUMEN Costa Rica cuenta con dos costas: mar Caribe y océano Pacífico. Aunque la mayor parte de la población habita en las partes montañosas del centro del país los impactos a nivel marino‐ costero incluyen las diversas cuencas de todo el territorio pues desembocan en alguno de los cuerpos marinos. Este proyecto de gestión costera se inició en el año 2010, desarrollando una estrategia de trabajo basada en un análisis detallado de bibliografía, metodologías y datos disponibles para analizar la gestión costera integrada en el país y desarrollar índices adecuados para su actual y futuro análisis. El objetivo principal es contribuir al manejo costero integrado a través de la generación y evaluación de una guía de indicadores biológicos, socio‐económicos y de manejo integrado que permita diagnosticar integralmente el estado del manejo de los recursos marino‐costeros, por medio del desarrollo de diversas metas relacionadas con la Estrategia Nacional para la Gestión Integral de los Recursos Marinos y Costeros de Costa Rica. Se ha establecido la metodología para elaboración de índices, las líneas de información requeridas y disponibles para desarrollarlos, así como la identificación de numerosos vacíos de información. Se ha desarrollado una matriz de políticas y acciones estratégicas, culminando en un listado de 94 indicadores tentativos para el análisis cuantitativo de la gestión marino‐costera. Se desarrolló una encuesta de consulta de percepción como metodología a emplear para evaluar el estado del manejo costero integrado actualmente en las Áreas de Conservación (AC) del país, de las cuales se han visitado tres (de siete estipuladas): 1) AC Osa (Parque Nacional Marino Ballena‐PNMB); 2) AC La Amistad‐Caribe (Parque Nacional Cahuita‐PNC); y 3) AC Pacífico Central (Parque Nacional Manuel Antonio‐PNMA). Se ha entrevistado un total de 355 personas a la fecha (PNMB=194; PNC=68; PNMA=93) en tres categorías (Residentes Locales, Funcionarios de AC y Turistas), incluyendo tanto hombres como mujeres en proporciones cercanas al 50%, oscilando entre los 14 y 71 años de edad. Se han identificado claramente gran variedad de retos en la gestión costera de cada uno de los sitios visitados, así como diversos retos en común entre los sitios y fortalezas específicas. El proyecto aspira a culminar en el desarrollo de un instrumento de evaluación integral sobre el estado de manejo de sus recursos marino‐costeros, comunicar los resultados a los actores correspondientes y autoridades nacionales, que el país lleve a cabo evaluaciones periódicas del estado de manejo de los recursos marino‐
costeros y finalmente, que los entes adecuados respondan a las necesidades de investigación identificadas durante el estudio 1560
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1. ANTECEDENTES En Centroamérica, Costa Rica es un país que se encuentra entre la costa del Océano Pacífico y el mar Caribe, con 12 millas de aguas territoriales y 200 de zona económica exclusiva, para una extensión marina de 589 000km2; diez veces mayor que la terrestre (51 900 km2) (Morales Ramírez et al. 2009). En sus costas existe una enorme diversidad de ambientes y ecosistemas marino‐costeros, como: manglares, arrecifes coralinos, pastos marinos, estuarios, islas, playas, así como gran diversidad de comunidades bénticas y pelágicas, y poblaciones migratorias y residentes de invertebrados, peces, tortugas y mamíferos marinos, entre muchos otros (Cortés y Jiménez 2003, Quesada‐Alpízar 2006). Sin embargo, la mayor parte de las amenazas que afectan a los ecosistemas marinos en Costa Rica son de origen antropogénico: la sobreexplotación de los recursos marinos, la pesca ilegal, no reportada y/o no regulada, la contaminación y la introducción de especies no nativas son tan sólo algunos ejemplos (Quesada‐
Alpízar 2006). Aunado a dichas amenazas muchos de los recursos marinos y costeros del país no se encuentran protegidos por áreas marinas protegidas o su similar dentro de alguna de las once Áreas de Conservación establecidas para el país (ocho con componente marino) (SINAC 2009). Ante tales amenazas y falta de protección, la necesidad de proponer e implementar nuevas medidas de manejo y conservación de los recursos marinos resulta impostergable (Quesada‐Alpízar 2006); así como el desarrollo de una gestión integrada efectiva y mantenida. Respondiendo a esta realidad, la Comisión de la Zona Económica Exclusiva de Costa Rica, trabajó entre los años 2005 y 2008 en la elaboración de la Estrategia Nacional para la Gestión Integral de Recursos Marinos y Costeros de Costa Rica (ENMC) con el fin de articular y dotar de dirección y visión los esfuerzos nacionales para la gestión del océano y del área costera. El planteamiento de esta Estrategia, así como las acciones definidas en ella, se dirigen no sólo al mejoramiento del estado de los recursos y espacios marino‐costeros como tales; sino también, a una mejor gobernanza de los mares y costas de Costa Rica (CIZEE‐CR 2008). En las políticas establecidas por la ENM resalta el hecho de que se aborda claramente la necesidad de manejar los recursos marinos del país desde una perspectiva de manejo integrado. De acuerdo a la teoría asociada al concepto de manejo integrado, algunos de sus componentes clave incluyen: i) la participación en la toma de decisiones, de un amplio grupo de actores, ii) la efectiva coordinación entre sectores y a múltiples escalas, iii) un énfasis sobre el manejo descentralizado y la compatibilidad entre la gobernanza local y nacional, iv) un compromiso para crear y/o fortalecer la capacidad, humana y organizacional, de manejo integrado y v) que las decisiones sean basadas en ciencia (Anónimo 2002). Unido a lo anterior, la necesidad de que el país enfrente las enormes carencias y amenazas en materia de manejo costero y ambiental en general, así como la necesidad de buscar un balance entre el desarrollo económico y ambiental del país enfocado hacia un desarrollo realmente sostenible (Programa Estado de la Nación 2000‐2010). 2. PROYECTO DETERMINACIÓN DE LÍNEAS BASE E INDICADORES PARA EVALUAR EL MANEJO INTEGRADO DE RECURSOS MARINO‐COSTEROS EN COSTA RICA Ante las amenazas a los recursos marino‐costeros del país y las ineficiencias en materia de conservación y gestión costera integrada surge la iniciativa de un Programa de Manejo Costero Integrado en el Centro de Investigación de Ciencias del Mar y Limnología (CIMAR) de la Universidad de Costa Rica, el cual tiene como objetivo general el contribuir al manejo integrado de zonas costeras de Costa Rica a través de la investigación científica inter‐ y multidisciplinaria, la integración de conocimiento relevante forjado por diversas disciplinas científicas y la generación de criterios técnicos relevantes a instituciones gubernamentales y no gubernamentales encargadas de tareas relacionadas a la gestión de recursos marino‐costeros. En el marco de este programa se inicia en el 2010 en conjunto con el Observatorio del 1561
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Desarrollo de la Universidad de Costa Rica un proyecto de Determinación de líneas base e indicadores para evaluar el manejo integrado de recursos marino‐costeros en Costa Rica. 2.1. Objetivo General El objetivo general de este proyecto es contribuir al manejo costero integrado en Costa Rica a través de la generación y evaluación de una guía de indicadores biológicos, socio‐económicos y de manejo integrado que permita diagnosticar integralmente el estado del manejo de los recursos marino‐costeros en Costa Rica. 2.2. Objetivos Específicos Sus objetivos específicos se refieren a: 1) Generar una guía de indicadores biológicos, socio‐
económicos y de gestión de recursos que permita evaluar y diagnosticar el estado de manejo de los recursos marinos y costeros en Costa Rica; 2) Preparar una evaluación actualizada del estado del manejo costero en cada Área de Conservación con componente marino en Costa Rica al implementar la guía de indicadores de manejo; 3) Identificar vacíos y necesidades de información en el campo de las ciencias marinas y del manejo de recursos costeros que sean considerados como prioritarios para la toma de decisiones y gestión futura de los recursos marinos y costeros en Costa Rica; y 4) Elaborar mapas dinámicos que permitan apreciar la dinámica de los indicadores en los distintos cantones costeros en un periodo de tiempo representativo (10 años). 3. DIAGNÓSTICO DEL ESTADO DE MANEJO DE RECURSOS MARINOS Y COSTEROS Se llevó a cabo una revisión bibliográfica exhaustiva de toda la literatura existente en relación a la temática de gestión costera para Costa Rica. Con la información obtenida se determinó el estado y tendencia de conservación de los ambientes marino‐costeros por área de conservación y de manera más general para el país. Se desarrolló un análisis del estado anual de las áreas marino‐costeras tomando como base los Informes del Programa Estado de la Nación (2000‐2010), identificando problemáticas recurrentes y mantenidas críticas para la gestión costera. Se elaboró una encuesta semi‐estructurada para llevar a cabo sondeos en las comunidades aledañas a áreas protegidas en cada de las ocho Áreas de Conservación con componente marino Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) planteadas por visitar durante la duración del proyecto. Dicha encuesta tuvo como objetivo la identificación de la perspectiva de residentes locales, funcionarios y turistas (nacionales e internacionales) sobre la gestión costera, manejo de los recursos, estado de los recursos naturales, participación comunitaria, entre otros. Se seleccionaron y priorizaron ciertas áreas protegidas dentro de cada una de las Áreas de Conservación con componente marino por representar tanto la costa Caribe como la del Pacífico y la existencia de conocimiento base para el desarrollo de la herramienta de consulta. Entre el 2010 y 2011 se visitaron cuatro áreas (Tabla 1): 1) Área de Conservación Osa (Parque Nacional Marino Ballena‐PNMB) 2) Área de Conservación La Amistad‐Caribe (Parque Nacional Cahuita‐PNC) 3) Área de Conservación Pacífico Central (Parque Nacional Manuel Antonio‐PNMA) 4) Área de Conservación Tortuguero (Parque Nacional Tortuguero‐PNT) Tabla 1. Personas entrevistadas en sondeos preliminares en Parques Nacionales (PN) de Áreas de Conservación con componente marino, Costa Rica. 1562
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Sitio Fecha de Consulta
Funcionari
Local
Turist
TOT
os es as AL junio & setiembre 8
67
119 194
1
2010 PN Cahuita 2 octubre 2010
11
30
27 68
PN Manuel junio 2011
7
34
49 90
Antonio 3 octubre 2011
6
48
36 90
PN Tortuguero 4 TOTAL 32
179
231 442
1
Área de Conservación (AC) Osa; 2 AC La Amistad‐Caribe; 3 AC Pacífico Central; 4 AC Tortuguero De manera paralela se desarrolló una herramienta de consulta (entrevista semi‐estructurada) para indagar la percepción de los residentes de las áreas centrales del país (Valle Central) sobre temáticas de gestión costera, estado de los ambientes marino‐costeros, necesidades para incrementar concientización en la población del Valle Central sobre dichas temáticas, entre otros. En el 2011 se realizó la consulta en cada una de las cuatro Provincias que conforman el Valle Central con un total de 243 entrevistados a la fecha (Tabla 2). Se han digitalizado el total de entrevistas realizadas y se está analizando toda la información obtenida a modo de determinar el estado de manejo de los recursos marinos y costeros de cada área según la percepción de dichos participantes, localizar problemáticas críticas e identificar variables a incluir en los indicadores de gestión costera. Aunado a estos esfuerzos, también se ha desarrollado una encuesta semi‐estructurada para consultar la percepción de dichas temáticas en los Gobiernos Locales (Municipalidad) relevantes y así ampliar el alcance del proceso de consulta. Tabla 2. Personas entrevistadas en sondeos preliminares el Valle Central, Costa Rica Sitio Fecha Total de Encuestados
San José
Octubre 2011
75
Heredia
Octubre 2011
39
Noviembre Cartago 2011 65 Noviembre Alaguela 2011 64 TOTAL 243
4. DESARROLLO DE INDICADORES PARA LA GESTIÓN COSTERA Aunado a la examinación extensiva de toda literatura relevante se realizó un análisis a fondo la ENMC, documento especializado que detalla ocho políticas nacionales para la gestión marino‐costera (Tabla 3). Basado en dicho documento, información disponible y opinión experta de los investigadores se elaboró una matriz de políticas y acciones estratégicas culminando en un listado de múltiples variables a considerar para el desarrollo final de indicadores para la gestión marino‐costera en Costa Rica. Además, utilizando como base metodologías internacionales (Statistics New Zealand 2009) se realizó un análisis de unificación de los nudos críticos de la ENMC con información existente con potencial utilidad en determinación de indicadores tentativos. Como parte de dicho análisis se identificaron múltiples vacíos de información y dificultades de acceso a información existente. PN Marino Ballena 1563
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 5. METAS FINALES Este proyecto busca culminar en un conjunto de metas finales, hacia las cuales ya se ha encaminado con resultados obtenidos hasta el momento. Finalmente, se espera que: a) Costa Rica cuente con un instrumento de evaluación integral sobre el estado de manejo de sus recursos marino‐costeros; b) que se presenten los resultados ante las autoridades nacionales relevantes; c) la evaluación detallada y actualizada sobre el estado de manejo de sus costas; d) que Costa Rica evalúe periódicamente el estado de manejo de sus recursos marinos; y e) que los Centros de Investigación y autoridades relevantes del Estado responden a las necesidades de investigación identificadas durante el estudio. Tabla 3. Políticas nacionales establecidas en Estrategia Nacional para la Gestión Integral de los Recursos Marinos y Costeros de Costa Rica (CIZEE‐CR 2008) 1. Fortalecer y establecer las instancias, instrumentos y mecanismos técnicos, del Gobierno y de participación de la sociedad civil; para su efectiva incorporación en la gestión integrada de los recursos naturales marinos y costeros. 2. Asegurar la ejecución de acciones para la investigación científica y tecnológica, el aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos vivos y no vivos, marinos y costeros que existen en la columna de agua, fondo y subsuelo. 3. Establecer y consolidar los mecanismos financieros por parte del Estado, para implementar la Estrategia Nacional Marina y su plan nacional de acción. 4. Armonizar el marco legal nacional e internacional, regular vacíos legales y ratificar los instrumentos internacionales, relacionados con el ejercicio de la seguridad marítima, el resguardo del patrimonio natural y cultural y la gobernanza de las aguas jurisdiccionales del país. 5. Promover las condiciones para mejorar la calidad de vida de los pobladores de la zona marina costera, mediante la implementación en conjunto con las comunidades de modelos de desarrollo sostenible. 6. Establecer los compromisos de cooperación técnica, financiera, nacional e internacional en los procesos de administración, estudio, extracción y conservación sostenible del recurso. 7. Implementar acciones para evaluar y mitigar los impactos del cambio climático, así como promover medidas de adaptación. 8. Integrar y fortalecer un sistema de ordenamiento espacial del uso de la columna de agua, fondo, suelo, subsuelo marino, de la plataforma continental y de la zona marítima terrestre que permita el uso racional de los recursos marinos de acuerdo a su potencialidad. BILIOGRAFÍA • Anónimo. 2002. A World of Learning in Coastal Management: A Portfolio of Coastal resources Managemen Program Experiences and Products (CD’ROM Included). Coastal Management Report #2235. University of Rhode Island, Coastal Resources Center. Narraganset, Rhode Island, USA. 30pp. • Cortés, J. & C.E. Jiménez. 2003. Corals and coral reefs of the Pacific of Costa Rica: history, research and status, p. 361‐385. In J. Cortés (ed.). Latin American Coral Reefs. Elsevier Science, Holanda. • Comisión Interinstitucional de la Zona Económica Exclusiva de Costa Rica (CIZEE‐CR). 2008. Estrategia • Nacional para la Gestión Integral de los Recursos Marinos y Costeros de Costa Rica. San José, Costa Rica.74p. • Moraes Ramírez, A., M. Silva Benavides & C. González Gairaud. 2009. La Gestión Integrada de la Zona Costera en Costa Rica: Experiencias y Perspectivas. En: J.M. Barragán Muñoz (cord). Manejo Costero 1564
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Integrado y Política Pública en Iberoamérica: Un diagnóstico. Necesidad de Cambio. Red Ibermar. Cádiz, España. • Programa Estado de la Nación. 2000. Sexto Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Capítulo 4: Armonía con la Naturaleza. San José, Programa Estado de la Nación. pp. 187‐ 239. • Programa Estado de la Nación. 2001. Sétimo Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Capítulo 4: Armonía con la Naturaleza. San José, Programa Estado de la Nación. pp. 157‐202. • Programa Estado de la Nación. 2002. Octavo Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Capítulo 4: Armonía con la Naturaleza. San José, Programa Estado de la Nación. pp. 189‐243. • Programa Estado de la Nación. 2003. Noveno Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Capítulo 4: Armonía con la Naturaleza. San José, Programa Estado de la Nación. pp. 217‐281. • Programa Estado de la Nación. 2004. Décimo Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. San José, Programa Estado de la Nación. pp. 239‐291. • Programa Estado de la Nación. 2005. Undécimo Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Capítulo 4: Armonía con la Naturaleza. San José, Programa Estado de la Nación. pp. 177‐ 223. • Programa Estado de la Nación. 2006. Dudodécimo Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Capítulo 4: Armonía con la Naturaleza. San José, Programa Estado de la Nación. pp. 191‐246. • Programa Estado de la Nación. 2007. Décimotercer Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Capítulo 4: Armonía con la Naturaleza. San José, Programa Estado de la Nación. pp. 227‐288. • Programa Estado de la Nación. 2008. Décimocuarto Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Capítulo 4: Armonía con la Naturaleza. San José, Programa Estado de la Nación. pp. 215‐266. • Programa Estado de la Nación. 2009. Decimoquinto Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Capítulo 4: Armonía con la Naturaleza. San José, Programa Estado de la Nación. pp.215‐266. • Programa Estado de la Nación. 2010. Decimosexto Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Actualmente en proceso de revisión. • Quesada‐Alpízar, M. 2006. CAPITULO XVI: Conclusiones y Recomendaciones Finales, p. 199‐208 En V. • Nielsen‐Muñoz & M. Quesada‐Alpízar Informe Técnico: Ambientes Marino Costeros de Costa Rica. Comisión Interdisciplinaria Marino Costera de la Zona Económica Exclusiva de Costa Rica. Statistics New Zealand (2009). Measuring New Zealand’s Progress Using a Sustainable Development Approach: 2008. Wellington: Statistics New Zealand. • Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). 2009. Análisis de Vacíos de Conservación en Costa Rica. Volúmen III. Vacíos en la Representatividad e Integridad de la Biodiversidad Marina y Costera. Grúas II. Propuesta de Ordenamiento Territorial para la conservación de la Biodiversidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 1565
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.11. EL MANEJO INTEGRADO COSTERO EN LA PROVINCIA DE MATANZAS, CUBA. IMPLEMENTACIÓN, PERSPECTIVAS Y RETOS Angel Alfonso 1, Alfredo Cabrera 2, Daniel Martínez2, Jorge Jiménez3, Andrés Martínez2, Froilán Dueñas Pérez1, Ivis Villasuso 1, Mario Gutiérrez1, Nelvis Gómez Campos1, Juliet Gonzáles 3, Mariela Almeida2, José Braga1, Manuel Perera 2, Juana Anoyvega1, Antonia Estévez1, Milka Castellini1, Dubier Cañas1, Barbaro Moya4 1 Unidad de Medio Ambiente, CITMA‐Matanzas, Cuba, [email protected] Oficina de Manejo Costero Varadero, CITMA‐Matanzas, Cuba, [email protected] 3 Organo de Ciencia Tecnología y Medio Ambiente de Ciénaga de Zapata, CITMA‐Matanzas, Cuba, [email protected] 4 Centro Meteorológico Provincial. CITMA‐Matanzas, Cuba, [email protected] 2 Palabras clave: Política pública, Instituciones, cooperación y coordinación, gestión de conflictos 1. INTRODUCCIÓN Los avances en la implementación del Manejo integrado costero en la provincia de Matanzas están indisolublemente ligados a la ejecución exitosa del Proyecto GEF‐PNUD para la protección de la biodiversidad en el Archipiélago Sabana‐ Camaguey, que desde mediados de la década de los 90s cobró fuerza en este territorio. Primero fueron las acciones de capacitación, que permitieron conocer el basamento teórico metodológico desarrollado por el Centro para el Manero Costero de la Universidad de Rhode Island, y posteriormente, a partir del año 2000, ya en pleno desarrollo de la segunda etapa de este proyecto, la realización de un Taller sobre Manejo Integrado Costero, con la participación directa de Consultores de gran renombre internacional como el Dr Stephen Olsen del Centro de recursos costeros de la Universidad de Rhode Islands, Msc Emilio Ochoa de Ecocostas de Ecuador, Néstor Windevoxhel de Proarca Costas y el Dr Juan Barragán de la Universidad de Cádiz. De igual manera la participación de especialistas provinciales en las redes Ecocostas e Ibermar, facilitaron la sistematización en el intercambio de experiencias locales y nacionales, lo que indiscutiblemente favoreció definitivamente la adquisición de los conocimientos suficientes para la implementación en la provincia del esquema metodológico para el desarrollo de programas de manejo integrado costero. Aquí se exponen las experiencias alcanzadas y se ofrecen importantes aprendizajes en el diseño, implementación y perfeccionamiento continuo de un programa de manejo enfocado, que ha tratado de ser cada vez más completo, y que está enfocado a una de las zonas costeras más complejas e importantes de toda Cuba. 2. RASGOS GEOGRÁFICOS FUNDAMENTALES DE LA PROVINCIA DE MATANZAS Y DE SU LITORAL La provincia de Matanzas, situada en la parte centro‐occidental de Cuba, con su extensión territorial de 11 802, 7 km2 y una población heterogénea, que rebasa los 670 000 habitantes, constituye uno de los territorios más importantes del país, tanto por sus valores naturales como por su desarrollo económico‐productivo y socio‐cultural. Hacia el sur de la provincia se encuentra el humedal más extenso, interesante y mejor conservado de Cuba, la Ciénaga de Zapata, que ostenta las categorías de Reserva de la Biosfera y Sitio Ramsar. En su panorama socio‐económico el turismo, la prospección y extracción de petróleo, la generación de energía y la agricultura, se mantienen como actividades fundamentales, pero en los últimos anos con la reconversión de áreas cañeras a cultivos, se han incrementado las tierras dedicadas a las viandas, hortalizas y otros cultivos, así como las zonas de desarrollo de la ganadería y la reforestación. También participa la actividad extractiva del petróleo, que tiene amplias perspectivas 1566
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 y que ya representa un valioso aporte al país. Junto a todo ello se ha intensificado el desarrollo industrial y urbano‐portuario. En el sur en el humedal, se desarrollan las actividades forestal, turística, pesquera y apícola donde la conservación de la biodiversidad constituye uno de los atributos principales para la garantía de la sostenibilidad de tan frágil territorio (CITMA, 2008) El litoral de la provincia de Matanzas, desde el punto de vista físico‐geográfico, como la mayor parte de las zonas costeras del archipiélago cubano, se caracteriza por el predominio de los paisajes de llanuras y terrazas marinas, con amplitud superficial de las rocas carbonatadas y la presencia intercalada de sectores de playas arenosas o sectores bajos y pantanosos, en partes vinculados con lagunas costeras, estas características se acentúan en el litoral sur occidental está caracterizado por paisajes de llanuras litorales y sublitorales sobre depósitos palustres y palustres marinos frecuentemente inundados y cubiertos principalmente por manglares (Alfonso 2011) En toda esta región se han acumulado problemas ambientales desde hace varias décadas, muy íntimamente ligadas al desarrollo de la actividad de prospección y extractiva de petróleo, el auge acelerado del turismo, actividad forestal, pesquera e industrial, que se concentran en estas zonas, han generado la aparición de afectaciones significativas al medio natural: • Afectaciones a la diversidad biológica y ecosistemas frágiles, como los humedales y otros. • Contaminación de las aguas marino costeras y de los cuerpos de agua dulce. • Contaminación del aire. • Pérdida de valores estético‐escénicos. • Contaminación por residuales sólidos • Empobrecimiento de los fondos marinos aledaños. • Carencia de una capacitación y conciencia ambiental favorable • Insuficiencia del sistema de inspección y control de las medidas implementadas para la corrección, mitigación y control (monitoreo) de los impactos identificados. 3. EVOLUCIÓN DE LOS ESFUERZOS DE DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL MANEJO INTEGRADO COSTERO DE LA PROVINCIA DE MATANZAS Década de los 60s Situación Panorama Ambiental Panorama Marco Legal Socioeconómica Institucional Auge de la industria Notable falta de Creación de un aparato Falta de un marco azucarera, actividad conocimientos sobre los estatal con funciones legal apropiado para agrícola e industria temas ambientales de planeamiento físico, la protección pesquera, y el comienzo esenciales. No estaban pero inexistencia de un ambiental del desarrollo de la identificados procesos sistema de gestión y prospección y extracción graves de degradación control ambiental, y petrolera, actividades ambiental en la zona de elementos para el que generan afectaciones costera. desarrollo de Manejo ecológicas a la zona Integrado Costero. costera. No existe una efectiva política ni conciencia ambiental. Década de los 70s Situación Panorama Ambiental Panorama Marco Legal Socioeconómica Institucional Altos niveles de Continúa la Se produce un Sigue siendo producción azucarera y profundización de fortalecimiento de la inexistente un marco agropecuaria, auge de la procesos de degradación actividad de propicio para la actividad industrial ambiental, que se planificación física y el protección y gestión 1567
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 portuaria, de la comienzan a hacer comienzo de los ambiental prospección y extracción evidentes en la primeros planes de petróleo y de la contaminación de las directores en zonas actividad pesquera, y un aguas y atmosférica, así costeras, en particular desarrollo incipiente de como en los procesos de en el caso Varadero. infraestructuras y erosión y degradación Es también la etapa en actividades turísticas. La ambiental de las playas. que se crea la dimensión ambiental no Comienzan los estudios COMARNA, lo cual esta presente en el de la dinámica litoral y evidencia una mayor desarrollo económico monitoreo físico‐ preocupación por los provincial, pero con la ambiental de la playa de asuntos que afectan a preparación de los Varadero, principal la zona costera, pero recursos humanos y destino de sol y playa todavía el análisis que elevación de los cubano. se realiza es sectorial y conocimientos en sin muchos algunos sectores conocimientos del comienza un proceso de funcionamiento preocupación por la ecológico de las zonas problemática ambiental costeras. en los escenarios costeros Década de los 80s Situación Panorama Ambiental
Panorama Institucional Marco Legal Socioeconómica Mantenimiento de altos Agudización de los Creación de la Comisión Aprobación de la Ley niveles de producción procesos negativos de Provincial para la 33 sobre el Medio azucarera, incremento contaminación de las protección del Medio ambiente, que se de la prospección y aguas y atmosférica. Ambiente, e inicio de convierte en un extracción de petróleo y Ante los efectos acciones de gestión y primer e importante del desarrollo turístico, y negativos de la erosión control ambiental de paso en materia el decrecimiento de las en la playa de Varadero, forma organizada y legal ambiental en capturas de langostas y se ejecuta acciones de sistemática. Cuba. de especies de escamas. alimentación artificial de Perfeccionamiento del Comienzo de un proceso la misma. Se pone en trabajo de de concientización social práctica así un incipiente ordenamiento hacia los problemas programa de gestión, territorial de ambientales en las zonas más bien dirigido a los planificación física y costeras. Se introduce la problemas naturales‐ mayor control por la dimensión ambiental en ambientales de la playa alta dirección de la algunos sectores de la de Varadero. Se revisan Academia de Ciencias economía. con mayor énfasis los de Cuba y las sistemas de tratamiento autoridades de residuales en centros provinciales del área contaminantes, y se Varadero ‐ Cárdenas, introducen medidas en por su importancia esta dirección ambiental. estratégica para el país. Década de los 90s Situación Panorama Ambiental Panorama Marco Legal Socioeconómica Institucional 1568
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 El contexto socio‐ Ante la evidencia de los Desarrollo de la económico se caracteriza procesos de degradación Primera Etapa del por el decrecimiento de en los ecosistemas proyecto Sabana la producción azucarera, costeros, se inician Camaguey. Creación pesquera, industrial, acciones concretas del Ministerio de agrícola, pero se dirigidas a contrarrestar Ciencia, Tecnología y incrementa fuertemente la pérdida de la arena de Medio Ambiente. Y la actividad turística y las playas y disminuir los más tarde, la Creación petrolera. Elevación procesos de del Grupo de Cuencas significativa de la cultura contaminación costera, Hidrográficas. Se ambiental a todos los derivados principalmente conforman ya niveles, se inicia el de las actividades estructuras básicas proceso de elaboración e industriales y que facilitarán el implementación de los constructivas. avance hacia planes de acción para el Declaración de Reserva concepciones de un mejoramiento ambiental de la Biosfera y sitio Manejo Integrado por sectores de la Ramsar al humedal Costero economía. Ciénaga de zapata Primera década del siglo XXI Situación Panorama Ambiental Panorama Socioeconómica Institucional Incremento de la Disminución de la carga Desarrollo de la actividad turística y la contaminante al agua de Segunda y Tercera producción petrolera, y mar, cierto Etapa del Proyecto se produce una mejoramiento de la Sabana Camaguey, recuperación de otros biodiversidad marina, donde se hizo énfasis sectores de la economía, una notable disminución en acciones de así como el de la contaminación capacitación e perfeccionamiento en atmosférica y la implementación de las acciones de eliminación del traslado acciones de manejo mejoramiento ambiental de hidrocarburos por integrado costero. en los sectores cabotaje. Fortalecimiento del productivos. Diseño de una red de CITMA y sus Preocupación por la monitoreo ambiental en estructuras percepción ambiental a el ecosistema Sabana provinciales, como todos los niveles Camagüey. organismo líder de los Varias instalaciones asuntos inherentes a la petroleras, turísticas y de gestión, manejo y servicios con control de la zona reconocimiento costera. ambiental nacional. Aprobación e inicio de Número creciente de la implementación del instalaciones con avales Programa de manejo ambientales. enfocado a la playa de Mejoramiento en la Varadero. efectividad de la Desarrollo de los actividad regulatoria Talleres ambiental Internacionales de Incremento de cobertura Educación Ambiental y boscosa. Manejo Integrado 1569
Aprobación de la Ley 81 de Medio Ambiente, y de un grupo de Resoluciones complementarias, así como la aprobación e Implementación de la Estrategia Ambiental Provincial, que presta especial atención a los asuntos claves de las zonas costeras. En esta etapa se inicia en Cuba el debate en torno a un anteproyecto de Decreto‐ley para la zona costera. Marco Legal Fortalecimiento del aparato estatal de control y regulación ambiental. Aprobación del Decreto ley 212 sobre el manejo de la zona costera Aprobación del Decreto ley 200 sobre las contravenciones ambientales. Aprobación del Programa de manejo integrado costero del litoral norte por el Consejo de la administración Provincial e indicación a los municipios costeros la ejecución de programas similares Aprobación legal por acuerdo del consejo de Ministros de las Áreas Protegidas dentro del Sistema Nacional. I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Identificación de vulnerabilidades de la zona costera y realización de los estudios de Peligros, Vulnerabilidad y Riesgos. Ejecución de acciones de ordenamiento ambiental.
Incremento en la efectividad en el manejo de las áreas protegidas Introducción y perfeccionamiento del manejo sostenible de tierra, como herramienta de trabajo ambiental. 1570
Costero, en Varadero (Matanzas) Creación de Junta provincial de Áreas Protegidas Desarrollo de Juntas locales para el Manejo Integrado Costero en Varadero, Martí, Bahía de Matanzas. Fortalecimiento de la Junta Coordinadora de la Reserva de la Biosfera Ciénaga de Zapata. Creación y perfeccionamiento del trabajo del grupo técnico de manejo integrado costero y realización de balances anuales del trabajo desde el 2006 hasta la fecha. Formalización y aprobación de los planes de manejo de los municipios de Martí y Ciénaga de Zapata. Creación de los centros de creación de capacidades para el Manejo Integrado costero en Martí y Cárdenas, en el marco de la tercera etapa del proyecto Sabana Camagüey. Aprobación de áreas bajo régimen de manejo integrado costero de varadero, Martí y Ciénaga de Zapata. Creación de oficinas para el manejo integrado costero en Martí, Cárdenas, bahía de Matanzas. Implementación del proyecto Aplicación sistemática de la legislación ambiental vigente. Aprobación de los lineamientos para la aprobación de áreas bajo régimen de manejo integrado costero Aprobación del Decreto ley 136/2009 sobre el manejo integral de desechos peligrosos Aprobación del Programa Nacional de lucha contra la contaminación. Aprobación del programa nacional de producción y consumo sustentable.
Perfeccionamiento de las actividades de control en áreas de riesgo biológico y de identificación y manejo de especies exóticas invasoras. I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Fortalecimiento Institucional del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de la República de Cuba Implementación del proyecto PNUD GEF sobre Archipiélago del Sur. Desarrollo del proyecto PNUD GEF sobre el manejo y control de especies exóticas invasoras. 4. EL PROGRAMA DE LA PLAYA DE VARADERO, UN PROYECTO PILOTO QUE SIRVIÓ DE BASE AL MANEJO INTEGRADO COSTERO EN LA PROVINCIA DE MATANZAS La más famosa playa de Cuba es Varadero, que está ubicada en la península de Hicacos, en la costa norte de la provincia de Matanzas. Es una playa exterior con una longitud aproximada de 21 Km., formada por arenas muy fina, de origen biogénico. Varadero, ya con más de 16 000 habitaciones, en el principal polo turístico de sol y playa en el país. Ya en la década del 70 se inician investigaciones por el Instituto de Oceanología de la Academia de Ciencias, que llamaron la atención sobre la tendencia erosiva irreversible, factores humanos y naturales fueron de inmediato señalados como causantes de esta situación. A finales del año 2000 la Oficina de Manejo Costero de la playa de Varadero, realizó un estudio diagnóstico fisco ambiental de la playa, que permitió identificar, los problemas que afectan la calidad ecológica y ambiental de esta y elaboró entonces un programa integrado de acciones, que propone varias direcciones de trabajo y que ha logrado una concertación entre todos los actores que intervienen en la gestión ambiental y turística de la playa, a través de su Junta Coordinadora. Ya en el 2008, la Playa de Varadero se ubica en el primer grupo de áreas aprobadas nacionalmente bajo régimen de manejo integrado costero. 5. PROGRAMA DE MANEJO INTEGRADO COSTERO DEL LITORAL NORTE DE LA PROVINCIA DE MATANZAS Como una lógica continuación se decide desarrollar un esfuerzo de diseño e implementación de un Programa de Manejo Integrado Costero a la escala de todo el Litoral Norte de la Provincia de Matanzas, existían para ello los conocimientos de partida, había una fuerte motivación en cuanto a la implementación de un programa en un área mayor y más compleja que Varadero. Se contaba con los resultados obtenidos en todo este escenario geográfico y sobre todo con el deseo de demostrar que 1571
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 también era posible desarrollar acciones de manejo integrado costero en otras zonas fuera del contexto turístico Se propusieron, desarrollaron y aprobaron los siguientes subprogramas de manejo: •
Ordenamiento Territorial. •
Conciliación Económica e Integración con el Medio Ambiente de las Políticas Sectoriales para el desarrollo del Turismo, Pesca y Actividad Petrolera. •
Protección y Manejo Sostenible de los Recursos Naturales en ecosistemas sensibles. •
Ciencia, Innovación Tecnológica, Informatización y Monitoreo. •
Supervisión y Control. •
Reducción de Riesgos contra Desastres naturales y /o Antrópicos •
Educación, Capacitación y Divulgación Ambiental. •
Protección del Patrimonio Cultural De esta forma se contó con un primer esbozo del Programa de Manejo Integrado Costero para el Litoral Norte de la Provincia de Matanzas, el cual fue presentado y aprobado por el Consejo de la Administración Provincial según acuerdo 56/07 en abril del 2007 en su apartado quinto y sexto, en este último se indicaba a los Consejos de la Administración de los Municipios Matanzas, Varadero Cárdenas, Martí y Ciénaga de Zapata que coordinaran las acciones necesarias la implementación sus respectivos territorios. 6. MANEJO INTEGRADO COSTERO EN EL MUNICIPIO DE MARTÍ La ejecución exitosa del proyecto GEF PNUD Sabana Camagüey en su primera y segunda etapa y el trabajo de Desarrollo Local de la Estación Experimental de Pastos y Forrajes Indio Hatuey en el municipio, alcanzaron un resultado significativo que como impacto directo, obtuvo un incremento en el conocimiento y sensibilidad por la temática. Aquí se logró la convocatoria necesaria para que la construcción del proceso fuera participativa, donde representantes comunitarios participan de una manera activa. El gobierno local ha tenido un rol decisivo en los logros que en la actualidad poseen. Fue declarada bajo manejo integrado costero el pasado año. Posee un Centro de Creación de Capacidades para el Manejo integrado Costero y una Oficina de Manejo Integrado Costero trabajando con sistematicidad. 1572
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 7. CIÉNAGA DE ZAPATA La Ciénaga de Zapata es una de las unidades geográficas más notable del territorio cubano por su extensión, integridad y desarrollo de sus ecosistemas. Por ser portadora de un gran potencial de recursos naturales de alto valor ostenta los títulos de Reserva de la Biosfera y Sitio Ramsar como humedal de importancia internacional. Además, gran parte de su territorio ha sido declarada Parque Nacional (Órgano de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente Ciénaga de Zapata, CITMA, 2008) Tomando en consideración los atributos mencionados que tiene el territorio, desde hace varios años se han ejecutado acciones en torno a la protección ambiental, con énfasis en la protección de la biodiversidad, los cuales han tenido la característica distintiva de la integración de estos esfuerzos, que han aprovechando los antecedentes que han tenido lugar en el territorio sobre la base de los planes de manejo de las áreas protegidas y las acciones relacionadas con los proyectos implementados en el territorio, que constituyen fortalezas, además de poseer una Junta Coordinadora de la Reserva de la Biosfera, dirigida por el gobierno local, a través de la cual se atienden de manera integral todos los aspectos de carácter ambiental que en este territorio tienen lugar, aspectos que han posibilitado un arranque exitoso del programa. Fue declarada área bajo manejo integrado costero en el 2009 y trabaja activamente en un programa de adaptación al cambio climático con participación comunitaria. 8. BAHÍA DE MATANZAS La Bahía de Matanzas es amplia y abierta. Se caracteriza por su capacidad autodepuradora, posee además un grupo de pequeñas playas ampliamente explotadas por sus más de 120 000 habitantes, desde la década de los 80s, fue seleccionada entre las bahías priorizadas de Cuba, por los intereses socioeconómicos y ambientales que en la misma se agrupaban. Esta premisa condicionó que desde aquel instante se fueran ejecutando acciones de manejo que se han consolidando en la actualidad, logrando resultados en torno a la conciliación interinstitucional, establecimiento de alianzas estratégicas entre organismos e instituciones, y el logro de una atención por parte de las autoridades 1573
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 del gobierno local sobre la problemática a fin de garantizarle a la población residente en ese escenario geográfico condiciones que permitieran el desarrollo de la actividad recreativa en la misma.(Santalla, 2005) No obstante lo anterior, no fue hasta noviembre del 2008, que se formalizó la creación del Grupo de Manejo Ambiental de la Bahía de Matanzas, presidido por el gobierno local y asesorado por el CITMA, con un programa de manejo integrado para este importante accidente geográfico, que constituye una herramienta de trabajo de las autoridades locales. Aquí se ejecutan de manera positiva un plan de acción por los organismos que intervienen de manera directa en la Junta Coordinadora y posee un área de referencia atendida por la Asociación de Combatientes de la Revolución Cubana (Plan Operativo de Manejo Integrado Costero de la Bahía de Matanzas, 2011) 9. PRINCIPALES RESULTADOS EN EL ÁMBITO PROVINCIAL De orden 1, cambios institucionales • Fortalecimiento de la Oficina para el Manejo Integrado de la Playa de Varadero, que en coordinación con la Unidad de Medio Ambiente, realizan un trabajo conjunto en áreas como Martí, Ciénaga de Zapata, Bahía de Matanzas y Cárdenas. • Perfeccionamiento de las acciones de monitoreo integrado en sectores costeros de la provincia de Matanzas por parte de la oficina de Manejo Integrado Costero de Varadero con el apoyo de la UMA. • Perfeccionamiento en el funcionamiento y el seguimiento de las tareas inherentes a la actividad por parte del grupo técnico provincial de manejo integrado costero. • Organización por parte CITMA, gobierno provincial y locales de los estudios sobre peligros vulnerabilidad y riesgos, los cuales tienen en la zona costera, una expresión importante por su utilidad para la toma de decisiones. De orden 2, cambios de comportamiento • Incremento de la percepción ambiental de los sectores involucrados e interés de participar en la solución de la problemáticas ambientales de las zonas costeras. • Revalidación y obtención del RAN por entidades pertenecientes a la Empresa de Prospección y Extracción de Petróleo del Centro y otras instituciones interesadas en la obtención de reconocimientos ambientales de diversos tipos y niveles. • Número significativo de especialistas en diversas instituciones que estudian maestrías sobre manejo costero. • Incremento en la disciplina por parte de inversionistas, reflejado en el incremento del % de cumplimiento de las inspecciones estatales ambientales y el monitoreo de licencias ambientales otorgadas e iniciadas. • Participación de la población en la denuncia de actividades que pueden constituir contravenciones ambientales • Participación de ONGs en la divulgación y apoyo a las problemáticas existentes en las zonas costeras. 1574
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 • Incremento de la existencia de estrategias ambientales sectoriales en organismos con incidencia en la zona costera. • Incremento del número de instalaciones turísticas poseen el aval de cumplimiento de la legislación ambiental. • Ejecución sistemática de un programa de monitoreo integrado enfocado a playas. • Reconocimiento cada vez mayor de la importancia de las formaciones vegetales en la zona costera, principalmente los manglares. De orden 3, cambios en la calidad de vida y el ambiente • Perfeccionamiento en el manejo de la Playa de Varadero, de su explotación turística y manejo integrado, con el consiguiente incremento de los ingresos en el sector turístico. • Reducción de la carga contaminante por residuales líquidos en zonas costeras • Indicadores de mejoramiento de la calidad ambiental en varios sectores costeros, principalmente calidad de las aguas costero ‐ marina y de la biodiversidad asociada. • Incremento en la efectividad del manejo de las áreas protegidas. • Incremento de la cobertura boscosa 10. EVALUACIÓN DEL PROCESO DE MANEJO INTEGRADO COSTERO EN LA PROVINCIA DE MATANZAS El desarrollo del manejo integrado costero, en el territorio matancero, no solo ha sido el resultado del incremento de los conocimientos, sino también al sostenido fortalecimiento de las capacidades institucionales y de gestión ambiental territorial que ha tenido lugar donde el impacto y generalización de las lecciones aprendidas de los proyectos implementadas a posibilitado la generalización en todos los ámbitos posibles, de aprendizajes y de lecciones aprendidas, lo que ha posibilitado un fluido proceso de implementación. A continuación una evaluación general preliminar de algunos aspectos sustantivos de este proceso, que solo pretende dar una idea general de cuál ha sido el comportamiento del una acción que ya está presente de manera positiva en casi el 90 % de las costas matanceras, de la cuales tres de las cinco iniciativas de manejo están acreditadas nacionalmente bajo régimen de manejo integrado costero. Algunas causas que han favorecido el proceso • Seguimiento sistemático a las tareas del manejo integrado costero, por parte de la Unidad de Medio Ambiente, a través del grupo técnico provincial. • Apoyo sistemático en aspectos técnico metodológico, logístico, solución de conflictos en la medida de lo posible a los sitios que desarrollan iniciativas de manejo integrado costero. • Fortalecimiento del Sistema Provincial de Áreas Protegidas. • Comienza a construirse un proceso de integración entre los diferentes grupos de inspección de los organismos, lo que ayuda a mitigar una de las debilidades identificadas. 1575
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 • Carácter integrador de la Gestión Ambiental Cubana y que aborda hacia lo interno dos áreas temáticas principales, gestión y manejo de recursos naturales e instrumentos para la aplicación de la política ambiental. Debilidades • Aunque se avanza debe perfeccionarse la acción conjunta de todos los actores vinculados para el desarrollo de la actividad de supervisión y control. • Insuficiencias en el sistema de monitoreo ambiental. • Insuficiencias en la capacitación ambiental a tomadores de decisiones. • Financiamiento insuficiente. 11. RETOS Y PERSPECTIVAS Cada día la zona costera ante los efectos de cambio climático, incrementa su vulnerabilidad ante lo insostenible de la actividad antropogénicas sobre esta, ignorando sus características funcionales y los servicios ecosistémicos que estos paisajes constituye un área tremendamente vulnerable. Es por esto que resulta imprescindible ejecutar acciones dirigidas a (Cabrera, 2009, Alfonso, 2011): • Discusión y acuerdos con respecto a la zonificación funcional para el MIZC, utilizando un enfoque geoecológico. • Definición clara de los asuntos claves y lograr consenso antes de iniciar los esfuerzos de manejo. • Integración de los mecanismos de Gestión Ambiental en entorno a la zona costera, como el manejo de cuencas hidrográficas, áreas protegidas, etc., es en la actualidad impostergable • Incorporar aspectos sociales y económicos al monitoreo, para evaluar de manera integral la sostenibilidad del desarrollo de la zona costera. • Potenciación de los órganos de manejo local, que facilite la conciliación y el seguimiento. El éxito sostenido depende siempre de la participación y del compromiso de todos los actores • Potenciar el trabajo primero a escalas locales y después ir ampliando el espacio de manejo. Los ensayos pilotos ayudan mucho generar aprendizajes ya facilitar el ensayo. Sin experiencias pilotos, el conocimiento confiable crece muy lentamente, y sin conocimiento confiable no habrá aprendizaje. • Identificación, evaluación y protección de los servicios ambientales que se generan en las zonas costeras. • Estudio de las vulnerabilidades de las zonas costeras y ejecución de acciones de adaptación de estas ante los efectos del cambio climático • Incrementar la capacidad de gobernar los cambios institucionales y sociales 12. NUESTRAS LECCIONES APRENDIDAS 1. Un enfoque holístico en el análisis de la zona costera es imprescindible. 2. Es preciso lograr siempre una alta participación de todos los sectores interesados en la zona costera desde la etapa inicial de diseño del programa de manejo integrado costero hasta la conducción del proceso por una entidad con suficiente liderazgo para ello. 3. Un papel fundamental en todo este proceso lo tiene el permanente intercambio de información entre la estructura local, incluida la comunidad, que trabaja en el diseño, elaboración e implementación del programa de manejo, con las autoridades gubernamentales. 4. Es muy importante el establecimiento de alianzas estratégicas entre sectores involucrados, altamente interesados en el tema, a fin de propiciar la solución de problemas prioritarios previamente identificados. 5. Una herramienta muy influyente en el logro de los objetivos planteados son las actividades de educación, capacitación y divulgación ambiental, que deben integrarse al proceso. 1576
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 6. Aprovechar todos los resortes de la gestión ambiental territorial es estratégico, pues demás de evitar duplicar esfuerzos, aporta integralidad, sistematicidad y nivel superior de actuación al proceso de manejo. 7. Es fundamental la implementación de un programa de monitoreo, tanto de los parámetros ecológico‐ambientales como de instrumentación del Programa, y de seguimiento a la percepción socio‐ambiental de los sectores involucrados en la problemática de la zona costera, a fin de lograr la corrección de los planes implementados. 8. Se ha demostrado que tiene gran efectividad la creación de una estructura u órgano local, con la presencia de todos los grupos interesados en la zona costera, que funciona a través de un consejo consultivo, al cual corresponde aprobar las decisiones debidamente conciliadas entre todos y un grupo técnico‐ejecutivo encargado de proveer de la información necesaria al consejo consultivo, y trabajar en la implementación práctica de las decisiones adoptadas. 9. La visión dialéctica del proceso de implementación del manejo integrado costero, permite que este se encuentre en constante movimiento y evolución, que no sea un proceso estático inamovible y responda al contexto histórico‐socioeconómico concreto y a las características del escenario geográfico, donde este tenga lugar. 1577
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.12. EQUILIBRIO, RESISTENCIA Y RESILIENCIA EN EL DELTA DEL EBRO* Francesc Romagosa, Lorenzo Chelleri, Antonio J. Trujillo‐Martínez; Françoise Breton
Departamento de Geografía, Universidad Autónoma de Barcelona – 08193 Bellaterra [email protected]; [email protected]; [email protected]; [email protected]; Palabras claves: Delta del Ebro, usos del suelo, planificación, resiliencia. RESUMEN La reciente y creciente preocupación por la adaptación al cambio climático ha dado un nuevo impulso al tema de la vulnerabilidad y desarrollo sostenible en las áreas litorales que desde hace dos décadas se propone como principio fundamental de planeamiento territorial y socio‐económico. Los sistemas socio‐ ambientales de importancia estratégica a nivel regional y nacional, como es el caso del Delta del Ebro, ahora más que nunca se hacen centrales en temas de decisión, organización de usos de suelo y actividades humanas. A partir de un análisis de los usos del suelo de los últimos 30 años, y a nivel más profundizado de los últimos 15 años, la investigación quiere poner sobre la mesa una cuestión fundamental para el desarrollo y gestión local de las actividades del delta frente los retos que a más largo plazo plantea el cambio climático: la “resistencia” del modelo actual del delta (la configuración constituida mayoritariamente por arrozales) frente a la resiliencia (capacidad de adaptación y cambio) del mismo sistema. Durante los últimos años presiones constantes (desde las actividades locales de pesca, agricultura, producción energética, desarrollo urbano) han contribuido a fomentar una serie de conflictos ambientales que hoy en día se encuentran en el centro del debate de la redacción de muchos planes que se están constituyendo alrededor de estos ecosistemas frágiles. Entre el Plan de Protección del Delta (plan‐programa de acciones y proyectos a largo plazo), catálogos del paisaje y un nuevo plan territorial, entre otros programas e instrumentos, las comunidades locales y los sistemas costeros se ven afectados por decisiones multi‐escalares que proponen y apuestan por un desarrollo sostenible y un delta resiliente, aunque en realidad siguen apostando por el modelo de desarrollo actual, suavizando los impactos del corto‐medio plazo. La protección ambiental del litoral, la vinculación a la no construcción en todo el territorio deltaico y la monitorización ambiental son herramientas necesarias, siempre y cuando se desarrollen contemporáneamente estrategias de adaptación, coordinación y cambio a largo plazo de las actividades que se verán afectadas por el cambio climático. El debate que se quiere plantear con esta comunicación es sobre las herramientas actuales propuestas (planes territoriales,áreas costeras protegidas, etc.) y la posible implementación de otras de carácter más integrado (como la GIAL, MSP, etc.) para conseguir un delta resiliente (en vez de resistente) frente los retos socio‐ambientales futuros. 1. EL TERRITORIO DELTAICO El delta del Ebro, localizado al sur de Cataluña, tiene un área de 320 km2 y representa una de las principales zonas húmedas del Mediterráneo occidental por su extensión e importancia ecológica. Como la mayoría de deltas del mundo, el delta del Ebro se ha desarrollado a lo largo de los últimos 5000‐7000 años, como consecuencia de la progradación sedimentaria que tuvo lugar a partir de la
última estabilización del nivel relativo del mar. Hasta el principio del siglo XX el delta fue ganando *
Esta comunicación está basada en la investigación llevada a cabo en el proyecto “WETPLAN: Servicios de ecosistemas y planeamiento adaptativo. El caso de estudio de las zonas húmedas”, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación (CSO 2009‐08918). 1578
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 territorio al mar, en la medida que se iban creando sucesivos lóbulos a partir del avance de distintos canales. Durante los últimos dos mil años han existido tres lóbulos principales. El desarrollo del lóbulo meridional llegó a su máximo al fin del primer milenio. Alrededor del año 1500 el lóbulo ya había sufrido una notable regresión una vez el antiguo canal del río había sido abandonado. El lóbulo septentrional alcanzó su máximo desarrollo en 1700. A mediados de siglo XVIII el canal actual ya era activo y favoreció el desarrollo del lóbulo central hasta el siglo XX (Figura 1). Durante las últimas décadas algunos tramos de la costa deltaica han sufrido procesos de regresión.
Figura 1. Evolución histórica del delta del Ebro Fuente: Parque Natural del Delta del Ebro (a partir de A. Canicio). El delta actual constituye un territorio anfibio que presenta una combinación de distintos paisajes y ecosistemas. Como muchos ecosistemas antropizados y desde una perspectiva socio‐ecológica, el delta del Ebro ofrece un marcado contraste entre los ecosistemas naturales y los espacios agrícolas que en forma de arrozales han transformado la mayor parte de la llanura deltaica y ahora son el elemento dominante del paisaje, ocupando más de la mitad de la superficie del delta. Los arrozales se establecieron y expandieron durante el siglo XIX sobre antiguas marismas naturales que fueron drenadas y se construyó un complejo sistema de regadío mediante canales en todo el sector central del delta. La producción actual de arroz supera las 120.000 tn anuales, siendo la tercer mayor producción dentro de la Unión Europea (Day et al., 2006). Actualmente poco más del 20% del delta está formado por paisajes naturales, y estos los componen mayoritariamente humedales como lagunas y marismas, pero también playas y sus sistemas dunares adyacentes. Estos espacios naturales son los que quedaron integrados dentro del Parque Natural creado en 1983. Dentro del espacio protegido, en la Punta de la Banya, se encuentran las últimas salinas operativas en Cataluña. Otras actividades tradicionales que se han realizado en el territorio deltaico, como la caza o la pesca, siguen realizándose aunque de forma controlada (Parc Natural del Delta de l’Ebre, 2005). En las dos grandes bahías del delta encontramos la moderna acuicultura, especializada en el cultivo del mejillón. El resto del territorio está formado por otros usos del suelo, siendo uno de ellos el uso urbano (el delta alberga dos ciudades en su área central, cinco en su periferia, tres pequeños núcleos rurales y dos urbanizaciones turísticas costeras, sumando un total de 62.766 habitantes en 2010 (Institut d’Estadística de Catalunya, 2010)). El análisis de los cambios en los usos del suelo realizado para el período 1990‐2006 a partir de la base de datos espacial Corine de la Agencia Europea del Medio Ambiente nos muestra como en un
período marcado por grandes transformaciones territoriales en otras zonas del litoral catalán y 1579
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 español en el caso del delta del Ebro estos cambios no han sido muy marcados, si bien es cierto que los usos industriales y portuarios han duplicado su superficie, mientras que los usos urbanos han experimentado un ligero crecimiento, al igual que la superficie dedicada al cultivo del arroz, que se ha consolidado, todo ello a expensas de otros usos agrícolas y de zonas con vegetación seminatural como pastizales o áreas periurbanas (Tabla 1).
Tabla 1. Cambios de los usos del suelo en el delta del Ebro (1990‐2006) Usos del suelo
Áreas urbanas
Áreas industriales y portuarias
Arrozales
Otros usos agrícolas
Vegetación seminatural
Humedales, dunas y playas
Cursos de agua
Aguas marinas costeras
**
TOTAL
1990
Ha
2006
%
Ha
1990 - 2006
%
Ha
%
1.463,00
3,47
1.681,00
3,99
218,00
0,52
282,00
0,67
595,00
1,41
313,00
0,74
23.484,00
55,70
23.671,00
56,14
187,00
0,44
7.171,00
17,01
6619,00
15,70
-552,00
-1,31
779,00
1,85
614,00
1,46
-165,00
-0,39
6.925,00
16,42
6845,00
16,23
-80,00
-0,19
877,00
2,08
880,00
2,09
3,00
0,01
1.182,00
2,80
1258,00
2,98
76,00
0,18
42.163,00
100,00
42.163,00
100,00
0,00
0,00
Fuente: Elaboración propia. 2. ¿HACIA UN DELTA INSOSTENIBLE? Los deltas son zonas húmedas, o complejos de zonas húmedas, que juegan un papel fundamental en la conservación de la biodiversidad pero también en la sostenibilidad de las sociedades humanas, ya que ofrecen una larga lista de funciones o de servicios de ecosistemas (ROMAGOSA, 2000; MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005). Además, los deltas son sistemas socio‐ecológicos con una creciente vulnerabilidad al actual cambio ambiental global. Según muchos autores, los deltas son elementos geomorfológicos frágiles que pueden sufrir cambios imprevistos y dramáticos en el equilibrio del sistema, incluso con cambios modestos. Además, el desarrollo humano intensivo, el crecimiento poblacional, así como los recientes cambios globales antropogénicos están degradando los deltas y en muchas ocasiones los están convirtiendo en áreas costeras altamente expuestas a riesgos. Teniendo en cuenta las tendencias actuales que incluyen el cambio climático, los cambios en la calidad y cantidad del agua en las cuencas hidrográficas y las presiones antrópicas, muchos deltas del mundo se encuentran actualmente en peligro de colapso (OVEREEM Y SYVITSKI, 2009). En este sentido, el delta del Ebro ya está afrontando diversos retos y problemas socio‐ecológicos (DAY ET AL., 2006) entre los cuales podemos señalar: • La disminución del caudal hídrico y una casi completa desaparición de la descarga sedimentaria del río Ebro que lleva a la regresión costera. • Un deterioro de la calidad de las aguas en el río, estuario, lagunas y bahías que lleva a un retroceso en la pesca. • Una pérdida de zonas húmedas y otros ecosistemas naturales debido a la acción humana. • Una intrusión del agua salina en los acuíferos deltaicos. • Una subsidencia de la llanura deltaica y una falta de acreción que lleva a un hundimiento de algunas partes del delta por debajo del nivel del mar. • Unas predicciones de un ascenso acelerado del nivel del mar de entre 40 y 100 cm durante el **
La diferencia en la superficie analizada en esta tabla (421 ha) y la superficie mencionada del delta del Ebro (320 ha) se debe a que el área de estudio de los cambios de uso del suelo no sólo incluye el delta estricto sino también unas 100 ha de su área de influencia socioeconómica. 1580
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 siglo XXI. Algunos de estos problemas están provocados por las actividades humanas que se realizan en el mismo territorio, principalmente debido a patrones de ocupación y explotación humana del territorio. La actividad que genera un mayor impacto es la producción arrocera, ya que es la principal actividad humana en el delta y no sólo ha transformado totalmente el paisaje sino también ha alterado las dinámicas hidrológica y sedimentaria (CARDOCH Y DAY, 2002). La propia actividad arrocera con el paso del tiempo se ha hecho más insostenible económicamente, ya que depende para su supervivencia en gran medida de las subvenciones de la política agraria europea. Sin embargo, teniendo en cuenta el papel crucial que los arrozales juegan en la economía y en la ecología del delta (funcionando como zonas húmedas antropizadas), parece necesario mantener esta actividad productiva, introduciendo algunos cambios que la hagan más ecológicamente sostenible (por ejemplo, con la reducción de productos químicos, la regulación de los regímenes hidrológicos, etc.). Esto también sería beneficioso para las demás actividades económicas del delta, como la pesca o la acuicultura que sufren impactos indirectos de la actividad arrocera intensiva. Por lo que se refiere a la presión urbanizadora, la mayor parte residencias secundarias, se ha ido extendiendo (siempre fuera de los límites del espacio protegido) y representa una amenaza para la conservación del patrimonio natural del delta en un futuro cercano (TÀBARA ET AL., 2008). Los nuevos instrumentos de planificación deberán afrontar este problema si se quiere mantener el paisaje tradicional. La conservación de este paisaje armónico en tanto que recurso turístico puede ser otro argumento potente para la protección de áreas que actualmente no gozan de protección, teniendo en cuenta que la mayor parte de turistas que van al delta del Ebro son turistas de naturaleza, interesados en la biodiversidad y en la belleza escénica del lugar. Pero otros problemas a los que el delta debe hacer frente tienen su origen fuera del delta. Es el caso, por ejemplo, de la regresión costera, que se explica por la proliferación de grandes embalses a lo largo de la cuenca hidrográfica del Ebro que tuvo lugar durante el siglo XX y que llevó a la reducción de caudal y transporte de sedimento. Se estima que estas disminuciones fueron del orden del 50% por lo que se refiere al caudal hídrico y del 99% en cuanto al volumen de sedimentos, entre principios y finales del siglo XX (IBAÑEZ ET AL., 1997). La progradación que había caracterizado la evolución del delta durante los últimos siglos quedó interrumpida a mediados del siglo pasado, dando paso al inicio de un período de regresión (aunque actualmente algunas áreas están progradando, la mayor parte de la línea de la costa del delta se encuentra en regresión). El estudio de la evolución de la costa deltaica muestra como este retroceso es evidente en la zona de la desembocadura del río durante la segunda mitad del siglo XX, con más de un kilómetro lineal de retroceso (VALDEMORO ET AL., 2007). Además, la llanura deltaica se está hundiendo porque la subsidencia ‐resultado de la sobreexplotación de los acuíferos y de otros procesos físicos y humanos‐ no es compensada por la entrada de nuevos sedimentos de arcillas y limos. A eso hay que añadir que las aguas de drenaje de los arrozales exportan sedimentos a una tasa equivalente a unos 0,2 mm anuales de pérdida de elevación (IBAÑEZ ET AL., 1997). En definitiva, la reducción en el aporte de arena en la línea de la costa ha conllevado la adaptación de la franja costera sin disponer de un incremento en el balance sedimentario (SANCHEZ‐ARCILLA ET AL., 1998). La restauración parcial de los flujos de sedimentos en el tramo final del río Ebro parecería técnicamente viable y ambientalmente deseable, pero se requiere la realización de estudios detallados antes de la implementación de estas acciones (ROVIRA E IBÀÑEZ, 2007). Finalmente, a esas prácticas locales y regionales cabe añadir otros impactos de escala superior que afectan la evolución del delta. Nos referimos al impacto del cambio climático global, que con la elevación del nivel del mar y la salinización de los acuíferos está amenazando las costas bajas a escala planetaria. Por otra parte, como sucede en otros deltas, este impacto se ve agravado por la subsidencia previamente mencionada (IPPC, 2001). En el caso del delta del Ebro, una parte significativa de la llanura deltaica ya se encuentra actualmente cerca o por debajo del nivel medio del mar. Durante las próximas décadas el principal problema geomorfológico será la pérdida de elevación del terreno en la llanura deltaica debido a la falta de deposición sedimentaria combinada con la subsidencia y la elevación del nivel del mar (DAY ET AL., 2006). El estudio que llevó a cabo 1581
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Taller d’Enginyeria Ambiental (2008) por encargo de la Oficina Catalana del Cambio Climático, muestra las áreas expuestas a la inundación de acuerdo con diferentes escenarios de elevación del nivel del mar: 15 cm en 2050 (A), 40 cm en 2100 (B) y 100 cm en 2100 (C) (Figura 2). Como se puede observar, los distintos escenarios tienen en común el hecho que extensas áreas del delta actual quedarían inundadas si se cumplen las previsiones (tanto las más pesimistas como las más optimistas). Es preciso tener en cuenta que el delta es un área extremadamente llana y este hecho lo hace especialmente vulnerable a los cambios en el nivel del mar. Además, los cambios en la dirección, intensidad y frecuencia de los oleajes pueden verse reflejados en cambios en el modelo de erosión, transporte y sedimentación a lo largo de la costa del delta. Figura 2. Escenarios de aumento del nivel del mar para el delta del Ebro Fuente: Taller d’Enginyeria Ambiental (2008). 3. PLANES E INSTRUMENTOS COMO RESPUESTA A LOS RETOS DE LA SOSTENIBILIDAD Durante las tres últimas décadas han surgido distintos intentos de abordar los retos de sostenibilidad que el delta del Ebro afronta. A continuación analizaremos los principales planes e instrumentos que se han desarrollado en este período, que van desde la planificación y la gestión ambiental del territorio hasta los planes territoriales de carácter general, pasando por la gestión integrada de los recursos hídricos. 3.1 Planificación y gestión ambiental Con el objetivo de favorecer la armonía entre los valores naturales del delta y su uso por parte de los humanos en 1983 se creó el Parque Natural del Delta del Ebro (Decreto 357/1983 del gobierno catalán, ampliado por el Decreto 332/1986). Inicialmente el espacio protegido sólo incluía las zonas húmedas, playas y sistemas dunares de la franja costera, abarcando 8.445 ha terrestres y 564 ha marinas. El espacio también incluía una Reserva Natural en la Punta de la Banya, dónde el nivel de protección es superior al resto del parque. En 1992 el gobierno autonómico aprobó el Plan de Espacios de Interés Natural (PEIN) para todo el territorio catalán y esto permitió ampliar la superficie protegida del delta del Ebro. La superficie protegida total pasaría a ser de 12.378 ha terrestres y 35.647 ha en el mar. La misma superficie sería finalmente incorporada en 2006 en la Red Natura 2000 (Figura 3). Además, el delta del Ebro cuenta con otras figuras de protección internacional, como la Zona de Especial Protección (1987), de acuerdo con la Directiva europea de conservación de las aves (79/408/EEC), o la resolución de 15 de marzo de 1993 para su inclusión en la lista Ramsar de humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas. 1582
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 3. Espacios naturales protegidos en el delta del Ebro Fuente: Departament de Medi Ambient i Habitatge (2006). A pesar de que ha habido varios intentos por parte de la administración de ampliar la superficie protegida, integrando los arrozales en el parque natural o en la Red Natura 2000, hasta el momento los agricultores y la comunidad de regantes no han visto positiva para sus intereses tal propuesta. Sin embargo, desde un punto de vista objetivo, parecería apropiado e incluso recomendable que todo el delta tuviese una única figura de protección, asegurando de este modo una planificación y una gestión ambiental integrada que en última instancia impulsaría la sostenibilidad global del delta (económica, social y ambiental). En cualquier caso, la figura de Parque Natural ha sido muy importante para el delta del Ebro porque en muchas ocasiones ha sido el impulsor de políticas y actuaciones que han favorecido no sólo el área protegida sino también el conjunto del delta. Un ejemplo de este rol socioeconómico que juega el parque en todo el delta es el hecho que ha sido el impulsor del proceso de convertir el delta del Ebro en un destino turístico de calidad en el contexto europeo, materializándose en la obtención de dos distintivos de alto nivel (la Carta Europea del Turismo Sostenible, otorgada por la Federación Europarc en 2007, y el distintivo de Destino Europeo de Excelencia EDEN, otorgado por la Comisión Europea en 2009) (Parc Natural del Delta de l’Ebre, 2009). Ambos distintivos tratan al conjunto del delta como destino turístico de naturaleza (no sólo al espacio protegido) y todo el sector turístico del área de influencia del delta debería verse beneficiada por esas iniciativas. 3.2 Hacia una gestión integrada del agua Durante los últimos años el delta del Ebro ha experimentado un cambio en el concepto de gestión hídrica: el agua debería ser entendida como un recurso y principio guía para la ordenación del territorio y de sus usos (Ministerio de Medio Ambiente, 2007). Esta idea va en la línea de la demanda creciente de la integración entre la gestión hídrica y las políticas sectoriales, uno de los conceptos clave de la Directiva Marco del Agua de la Unión Europea (2000/60/EC). La gestión hídrica, en tanto que principio estratégico para la consiguiente planificación territorial integrada, es todavía un concepto relativamente reciente en España. Una muestra de ello es la necesidad que hubo de modificar el Plan Hidrológico Nacional (RDL 2/2004 y Ley 11/2005) aprobado inicialmente en 2001, por considerar algunos de sus principios como insostenibles y poco acordes a los nuevos principios de la gestión hídrica (la denominada “nueva cultura del agua”) y a las políticas hídricas y ambientales europeas. Algunas de las actuaciones inicialmente previstas por el plan incluían la construcción de más de un centenar de nuevos embalses para garantizar la distribución de las aguas trasvasadas del Ebro hacia otros territorios, generando impactos socio‐ambientales significativos (DAY ET AL., 2006). 1583
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 En cuanto al trasvase de agua implicaría impactos directos sobre los diversos servicios de ecosistemas identificados en el delta y cuantificados en alrededor de 120 millones de euros anuales (SLOOTWEG Y VAN BEUKERING, 2002). Con la modificación del plan el trasvase fue abortado y el Plan Integral para la Protección del Delta del Ebro (PIPDE) inicialmente previsto también fue reformulado en 2006, teniendo ahora como objetivos principales: • La definición de un régimen hidrológico (caudal) mínimo para mantener las funciones ecológicas básicas del delta. • La mejora de la calidad de las aguas de la agricultura, evitando la eutrofización y promoviendo modelos agronómicos sostenibles. • El seguimiento de las condiciones ecológicas del delta mediante la construcción de indicadores y bases de datos fiables. El plan completo prevé implementar actuaciones por valor de 425 millones de euros durante los próximos años. Podría ser definido como un plan de gestión integrada del agua, pero también del territorio, no cerrado en el tiempo ni en el espacio, porque su naturaleza de proceso continuo de seguimiento y retroalimentación de actuaciones, a la espera de la incorporación del nuevo Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Ebro, que también incorporará los criterios de la Directiva de aguas europea y los principios de sostenibilidad en el uso de los recursos.
3.3 Planificación territorial Una primera constatación es el hecho que, si no tenemos en cuenta el descoordinado planeamiento urbanístico municipal, el delta del Ebro no tuvo ningún tipo de planificación territorial hasta los años noventa del siglo XX. Hasta entonces los asentamientos humanos habían seguido la morfología territorial del delta y sólo en tiempos recientes tuvieron que adaptarse a los bruscos cambios y nuevas jerarquías territoriales debidos a la aparición de nuevas infraestructuras y nuevas polaridades territoriales (especialmente la expansión urbana). El primer plan de desarrollo del delta del Ebro (Plan Director del Delta del Ebro) empezó, en 1995, a promover el desarrollo del delta con nuevas infraestructuras, industrias y equipamientos para el turismo de masas, intentando proteger la naturaleza al mismo tiempo (BRETON Y SAURI‐PUJOL, 1997). El siguiente paso para la planificación territorial debería haber sido la integración de programas y políticas sectoriales, frenar la expansión urbana redefiniendo los usos del suelo y tener en cuenta el medio natural en el planeamiento. Pero el Plan Territorial de las Tierras del Ebro (DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL I OBRES PÚBLIQUES, 2001), realizado y aprobado en 2001 por el gobierno autonómico no sólo para el delta sino para todas las comarcas de su entorno, no tuvo en consideración esos aspectos. Ese plan junto con el mencionado Plan Hidrológico Nacional de 2001, pusieron claramente en evidencia la necesidad de reformar el marco completo de planificación para el delta del Ebro si realmente se quería perseguir la sostenibilidad territorial y ambiental. La evolución demográfica del primer decenio del siglo XXI también contribuyó a hacer evidente esa necesidad, ya que el límite de crecimiento previsto de alcanzar en 2016 en el plan de 2001 ya fue superado en 2007 y la mayor parte del suelo urbanizable ya había sido urbanizado durante los últimos años, coincidiendo con el último boom urbanístico en el litoral español. Con el nuevo Plan Integral para la Protección del Delta del Ebro (PIPDE) empezaron a incorporarse enfoques más sostenibilistas e integradores en la planificación territorial e hídrica, actuando como se ha dicho, como un auténtico plan de ordenación y planificación territorial. Lo mismo se puede afirmar del más reciente e innovador Catálogo del Paisaje de las Tierras del Ebro, aprobado en 2010, así como del nuevo Plan Territorial de las Tierras del Ebro, también aprobado definitivamente en 2010 (inicialmente en 2009) por el gobierno catalán y que sustituye al plan de 2001 (DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL I OBRES PÚBLIQUES, 2009). Eso significa que este último plan será el nuevo instrumento de planificación territorial para los próximos años y que los demás instrumentos de planificación, como los planes urbanísticos, deberán seguir su marco planificador. Entre sus objetivos principales se pueden citar: 1584
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 • Favorecer la diversidad del territorio y mantener la matriz biofísica como referencia. • Proteger las áreas naturales, el paisaje agrario y las zonas no urbanas en general como elementos básicos del planeamiento. • Controlar la ocupación del suelo (desarrollo urbano racional, promoviendo el crecimiento urbano compacto y continuo). • Favorecer la movilidad sostenible en la región. • Mejorar las dinámicas energéticas y ambientales. Este nuevo plan representa para el delta del Ebro una oportunidad para contribuir a la sostenibilidad ecológica y socio‐económica, ya que se protegen todas las áreas naturales (previamente protegidas o no) y áreas agrícolas (catalogadas como áreas agrícolas de interés socio‐
económico) y tiene en consideración las dinámicas ambientales y las amenazas del cambio climático. En cualquier caso, deberá comprobarse a lo largo de los próximos años si esta planificación es efectiva para hacer frente a los retos que tiene el delta del Ebro y si realmente puede asegurar un futuro sostenible para ese delta. 4. ¿QUÉ ADAPTACIONES PARA QUÉ TIPO DE RESILIENCIA? Como se ha analizado en la sección anterior, el delta del Ebro es un territorio que se ha caracterizado por una falta de atención por parte de la planificación durante muchas décadas, y que solo recientemente ha desarrollado algunos instrumentos de ordenación territorial centrados en proteger, valorar y recuperar las peculiaridades del delta. Los estudios de cambios de usos del suelo evidencian como no ha habido cambios sustanciales en las dinámicas socio‐ecosistémicas del delta, y el cultivo del arroz sigue siendo el principal motor de funcionamiento de ese territorio. Coherentemente a este análisis, siendo la vulnerabilidad muy alta en el largo plazo, y muy poco evidente en el corto, las medidas de adaptación al cambio climático han sido enfocadas prioritariamente en la franja litoral, la más sensible a los posibles impactos. En un primer momento, prensa y opiniones de los principales agentes territoriales del delta hablaron mucho (especialmente en contra) sobre las opciones defensivas enfocadas hacia un protección “dura” (con barreras físicas) del litoral. En este sentido, en 2009 apareció en la prensa la propuesta de construcción de un dique que podría estar financiado por el Plan Integral de Protección del Delta del Ebro, y que recorrerá los 16 km de mar para “cerrar” el brazo norte del delta, mientras el proyecto para el brazo sur aún no estaba desarrollado (EL PAÍS, 2009). Las entrevistas realizadas entre 2008 y 2010 a los distintos grupos de agentes a lo largo del territorio demostraron lo ajeno que era el tema de la adaptación al cambio climático para los habitantes, agricultores, instituciones y demás agentes. Las respuestas confundían adaptación y mitigación, y principalmente reclamaban protección para el delta, lo que significaba intentar mitigar los posibles impactos para que no afectaran el equilibrio actual del territorio (cosa imposible en el largo plazo). Mientras tanto, autores como Overeem y Syvitski (2009) exponían la preocupación de que si ninguna medida de transformación y adaptación del sistema delta empezaba a desarrollarse inmediatamente, una hipótesis científicamente realística y cierta seria un colapso del sistema deltaico en el largo plazo. Paralelamente se produciría un desplazamiento de las zonas húmedas (VALDELMORO ET AL., 2007). Otra constatación hecha por Overeem y Syvitski (2009) es que si en el corto plazo es sencillo actuar con medidas de protección, en el largo plazo será muy costoso y casi inaceptable seguir con el mantenimiento de un equilibrio previo o restauración del delta. En el año 2009 empezaron una serie de obras del nuevo Plan Integral de Protección del Delta del Ebro (PIPDE) que prevén una coherente protección de la franja litoral, entre ellas: a) la creación de un área de influencia, inicialmente propiedad privada y adquirida por el Ministerio de Medio Ambiente y que pasa a ser área protegida; b) la construcción de unas dunas artificiales (Barra de Trabucador y franja litoral de Sant Carles de la Ràpita) que hagan de barreras para posibles inundaciones y tormentas (que se prevé que aumentarán en el corto‐medio plazo); c) la construcción 1585
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 de un humedal artificial para la fitodepuración del agua de los riegos que desembocan en la bahía norte del delta, donde hay importantes zonas de producción acuícola. Hasta el momento presente no nos consta ninguna obra‐proyecto, ni incluso debate, sobre estrategias de adaptación experimental a largo plazo que no entren en el esquema mental tradicional de protección del delta, aunque existen distintas herramientas de gobernanza territorial, que permitirían desarrollar tales estrategias. La futura monitorización ambiental seguramente proporcionará indicadores para una gestión siempre más adecuada y adaptativa de ese dinámico y frágil socio‐ecosistema. Sin embargo, cabe hacer una reflexión inicial sobre la filosofía de las recientes actuaciones de adaptación y protección del delta, que si en un primer momento, a corto plazo, son coherentes con los indicadores de vulnerabilidad del delta, posteriormente pueden exacerbar las consecuencias de los futuros posibles impactos. La reflexión que queremos poner sobre la mesa es sobre la relación resiliencia‐
sostenibilidad versus resiliencia‐resistencia (diminución de la percepción del riesgo). Adaptaciones que en el corto plazo pueden parecer aliviar o solucionar un impacto (como la construcción de un dique) al mismo tiempo reducen la percepción social del riesgo (de inundaciones, en el caso del dique) y aumentan la magnitud del posible daño futuro (en caso de una inundación más violenta en la que el dique no pueda resistir). El caso holandés explica muy claramente esta paradoja del “más defendido hoy, más vulnerable mañana”. Cuando en los años 1970 se construían diques para la protección de las ciudades en los estuarios holandeses, en los 1980 se reforzaban y en los 1990 continuaban creciendo los costes de protección, hasta que a principios del nuevo milenio se optó por un cambio de paradigma, apostando más bien por una adaptación del sistema que por una protección (Schuetze y Chelleri, en prensa). Eso significa que si hasta ahora se intentaban proteger las viviendas, las zonas urbanas y la población desde las inundaciones (siempre más frecuentes y fuertes) ahora se intenta adecuar viviendas, zonas urbanas y hábitos ciudadanos a convivir con el agua de manera que una inundación no represente un impacto peligroso, sino un factor ambiental que hay que aceptar en el funcionamiento del propio sistema. Esa clase de reflexión, de adaptación (resiliencia) mediante una transformación del mismo sistema (absorción del impacto) es la clave para llegar a la sostenibilidad de un sistema, versus una filosofía adaptativa (resiliencia en forma de resistencia) que disminuye la exposición a los impactos, que se relaciona con la protección y que en el largo plazo hace subir seguramente los costes de mantenimiento e incrementa la vulnerabilidad potencial, pese a una menor percepción del riesgo. En el caso del delta del Ebro, todas las intervenciones, como estudios sobre la vulnerabilidad del socio‐ecosistema (por ejemplo, Taller d’Enginyeria Ambiental, 2008) intentan proteger el delta desde los principales impactos (subida del nivel del mar y posibles inundaciones) que podrían amenazar el delta con su configuración sistémica tal como la conocemos hoy en día, dependiente del (casi) monocultivo del arroz. Si bien coincidimos en que una protección del litoral, mediante proyectos de relevancia ambiental como áreas protegidas y sistemas dunares artificiales (que fortalecen las dinámicas ecosistémicas de los humedales), constituyen una práctica positiva en términos generales, nos preguntamos si no sería necesario al mismo tiempo crear una plataforma de gobernanza que impulse un debate sobre las posibles transiciones y transformaciones que a largo plazo se puedan llegar a desarrollar en el delta (es decir, una adaptación/resiliencia a largo plazo, comúnmente entendida bajo el concepto de sostenibilidad). La preocupación surge desde los hechos de que ese delta es muy dependiente de un equilibrio muy precario (un monocultivo del arroz económicamente no rentable por sí mismo y financiado de momento en buena parte por un mercado externo) y, por lo tanto, poco flexible. Aquí, por lo tanto, se considera el ser “resiliente” según su máxima expresión de algo que es capaz de adaptarse a los posibles cambios (WALKER Y SALT, 2006). Si se apuesta por una creciente protección del delta, entendida esta como protección física ante las inundaciones, se vinculará el delta a un determinado tipo de equilibrio muy poco elástico y su vulnerabilidad (y coste de gestión y protección) aumentará en el futuro próximo. Mientras opciones y estrategias de medio‐
largo plazo deberían empezar ya a debatirse para que el sistema sea más elástico y pueda adaptarse (no protegerse) a nuevas posibles situaciones ambientales como un nivel más elevado de sal en el agua y el suelo, o inundaciones más frecuentes. Proyectos de investigación sobre cultivos resistentes 1586
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 a la sal, como proyectos pilotos sobre transformación de los arrozales más cercanos a la franja costera hacia acuicultura o muchas otras posibles propuestas de diversificación funcional de ese sistema deberían empezar a explorar sus posibles implementaciones a medio plazo para poder planear un delta resiliente y sostenible en el largo plazo. Un largo plazo del cual se tiene suficiente conocimiento científico como para saber que el delta no podrá seguir teniendo su estructura y sus usos actuales. En definitiva, los distintos planes e instrumentos de gestión vigentes actualmente en el delta del Ebro proponen y apuestan por un desarrollo sostenible y un delta teóricamente resiliente, aunque en realidad es más bien resistente, ya que siguen apostando por el modelo de desarrollo actual, suavizando los impactos del corto‐medio plazo. La protección ambiental del litoral, el control de la urbanización en todo el territorio deltaico y la monitorización ambiental son herramientas necesarias, siempre y cuando se desarrollen paralelamente estrategias de adaptación, coordinación y cambio a largo plazo de las actividades que se verán afectadas por el cambio climático y otros retos socio‐ambientales futuros. Se hace necesario la implementación de otras herramientas de carácter más integrado ‐como la Gestión Integrada de Áreas Litorales‐ y adaptativo ‐como la gobernanza adaptativa o las innovadoras experiencias de gestión de la transición o transition management (GRIN ET AL., 2010). BIBLIOGRAFIA • Breton, F. y Sauri‐Pujol, D., 1997, Toward a redefinition of resources and hazards in coastal management: Examples from the lowland coastal areas of Catalonia, Spain, Coastal Management, 25, 363‐385 • Cardoch, L. y Day, J.W., 2002, Biophysical energy analyses of non‐market values of the Ebro Delta, Journal of Coastal Conservation, 8, 87‐96 • Day, J.W.; Maltby, E. y Ibáñez, C., 2006, River basin management and delta sustainability: A commentary on the Ebro Delta and the Spanish National Hydrological Plan, Ecological Engineering, 26, 85–99 • Departament de Política Territorial i Obres Públiques, 2001, Pla Territorial de les Terres de l’Ebre, Barcelona, Generalitat de Catalunya • Departament de Política Territorial i Obres Públiques, 2009, Pla Territorial de les Terres de l’Ebre. Aprovació inicial. Juliol 2009, Barcelona, Generalitat de Catalunya • Departament de Medi Ambient i Habitatge, 2006, Proposta catalana a la Xarxa Natura 2000, Barcelona, Generalitat de Catalunya • El País, 2009, ¿Salvará un muro el delta del Ebro? 27‐07‐2009. • Grin, J.; Rotmans, J. y Schot, J., 2010, Transitions to sustainable development. New directions in the study of long term transformative change, Nueva York, Routledge • Ibañez, C.; Canicio, A.; Day, J.W. y Curco, A., 1997, Morphologic development, relative sea level rise and sustainable management of water and sediment in the Ebre Delta, Spain, Journal of Coastal Conservation, 3, 1‐12 • Institut d’Estadística de Catalunya, 2010, Anuari Estadístic de Catalunya 2010, Barcelona, Generalitat de Catalunya • IPCC – Intergovernmental Panel For Climate Change, 2001, Climate Change. Impacts, Adaptations and Vulnerability. Contribution to the Third Assessment report of the Intergovernmental Panel of Climate Change, Cambridge, Cambridge University Press, 641‐693 • Millennium Ecosystem Assessment, 2005, Ecosystems and human well‐being: Wetlands and water. Synthesis, Washington, DC, World Resources Institute • Ministerio de Medio Ambiente, 2007, Evaluación y conclusiones generales del ciclo de debate “El uso del agua en la Economía Española: situación y perspectivas”, Madrid, Grupo de Análisis Económico / Fundación Biodiversidad 1587
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.13. PESQUERÍA ARTESANAL DE ANADARA TUBERCULOSA Y ANADARA SIMILIS EN EL MARCO DE UNA ESTRATEGIA DE GESTION COMUNITARIA EN EL MANGLAR DE PURRUJA (PACIFICO SUR, COSTA RICA) I. Pérez Rubio Asociación Mixta de Piangüeros de Purruja (APIAPU), 25 m. Restaurante Río Janeiro, Purruja, 60701 Purruja, Golfito, Costa Rica, [email protected] Palabras clave: manglar, pesquería artesanal, Anadara tuberculosa, Anadara simlis, Costa Rica RESUMEN Un aspecto crítico en el manejo de los moluscos bivalvos (Anadara tubercolosa y Anadara similis) conocidos en Costa Rica con el nombre común de pianguas es el control de la tallas de extracción. En el manglar de Purruja una asociación de base comunitaria APIAPU está implementando un programa de uso sostenible de este recurso pesquero. En este contexto se evaluaron las tallas de longitud de ambas especies capturadas en nueve sitios diferentes durante la jornada diaria regular de un extractor determinado entre octubre y noviembre del 2011. Se diseñaron dos métodos de captura distintos. En el primer método el piangüero extrae todos los individuos encontrados en el sitio 1 o sitio de referencia. En el segundo método, aplicado en el resto de los sitios evaluados, el piangüero selecciona in situ el tamaño de las capturas. Las tallas de longitud promedio obtenidas para A. tuberculosa fueron de 42.456 mm y 46.994 mm para los métodos 1 y 2 respectivamente. Para A.similis de 42.722 mm y 44.0377 mm. Estos resultados demuestran la validez de la política de selección de tallas exigida al colectivo de extractores. Por el contrario, las tallas promedio apenas alcanzan la talla mínima de captura (TMC) o talla legal vigente en Costa Rica en 47 mm y además, el porcentaje de capturas por debajo de esta medida fluctuó en un rango de 30 a 54%. Los datos cuantitativos referidos a la toma de muestras de los bivalvos y la información cualitativa basada en la experiencia de trabajo comunal recomiendan el fortalecimiento de las medidas de conservación mediante una estrategia de gestión planificada y participativa del ecosistema en el marco del instrumento legal ad hoc denominado plan de manejo. 1. INTRODUCCIÓN La piangua (Anadara tuberculosa y Anadara similis) habita en zonas mesolitorales del trópico y subtrópico en el sustrato fangoso de los manglares asociada a las raíces de Rhizophora spp. (JIMÉNEZ 1999, BORDA Y CRUZ 2004). Este recurso es objeto de una alta pesquería artesanal de subsistencia en las comunidades costeras del Pacífico Sur de Costa Rica como el Golfo de Nicoya, el Humedal Nacional Térraba Sierpe y el Golfo Dulce (STERN‐PIRLOT Y WOLFF 2006). En la Bahía de Golfito, en el Golfo Dulce, se localiza el manglar de Purruja con una extensión de 70 ha. donde se practica una pesquería artesanal de pequeña escala dirigida a la extracción y comercialización de moluscos bivalvos principalmente en el recurso piangua (SILVA Y BONILLA 2001, STERN‐PIRLOT Y WOLFF 2006). A lo largo de la costa de Purruja se han encontrado vestigios de extracción de moluscos en el período precolombino (HOOPES 1994). Según un estudio de Silva y Bonilla (2001) en el manglar de Purruja se observó que A tuberculosa presentó una densidad promedio de 0,9 organismos /m2 y una talla de longitud promedio de 43,3 mm mientras que para A similis corresponde a una densidad de 0.2 y 42,8 mm de talla promedio, encontrándose ambas especies en procesos de sobre explotación. Según Stern‐Pirlot y Wolff (2006) la talla de longitud promedio observada en Purruja fue de 46.7 mm para A tuberculosa (Figura 1) y los valores estimados de explotación para Purruja fueron de 0.76, valores que exceden los valores sostenibles en todos los sitios de muestreo. 1589
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 1. Histograma de distribución frecuencia de tallas de longitud de A tuberculosa en el manglar de Purruja para una muestra de 938 individuos (octubre 2003 – marzo 2004) Fuente: Stern‐Pirlot y Wolff 2006. Según estudios basados en el Pacífico panameño para A tuberculosa; en el archipiélago de Las Perlas la distribución de frecuencia de tallas de longitud obtenidas fue la siguiente: El 4.7 % de las conchas entre 32 and 41 mm, 40.4 % entre 42 and 51, 49.6 % entre 52 and 61cm y 5.3 % entre 62 and 72 cm (GUILBERT 2007) (Figura 2). En el manglar de Morrito la longitud promedio fue de 48.08 mm. La densidad promedio de la población de A tuberculosa fue de 1.00 organismos /m2 (JORDÁN 2004). En el mismo estudio las comunidades de Las Huacas y el Golfo de Montijo, la mayoría de los ejemplares comerciables, están entre las tallas de 40‐65 mm. Los resultados indican que el 14 % del total de la muestra están por debajo de la talla mínima establecida por (FAO 1988). El índice de explotación del recurso en las Huacas resulto ser de 0.16. (JORDÁN 2004). 1590
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 2. Histograma de distribución de frecuencias de tallas de longitud de A tuberculosa para machos y hembras en Las Perlas entre el 5 de mayo y el 12 de mayo del 2007 Fuente: Guilbert 2007. La mayoría de los estudios que se han realizado recaen sobre A. tuberculosa, pero sobre A. similis existe escasa información. La extracción de A. similis no es tan representativa en comparación con la concha prieta (A. tuberculosa) como consecuencia de su menor densidad (MUSELLO ET AL. 2003). Según Silva y Bonilla (2001) y Flores (2002) la densidad a la que se encuentra A. similis es aproximadamente de 3.5 a 4 veces menor que A. tuberculosa. Al comparar los parámetros obtenidos en este estudios para A. similis, con los del resto de especies del género Anadara, podemos observar que esta es una de las especies con menores tasas de crecimiento (MUSELLO ET AL. 2003). Un aspecto crítico en el manejo de estos bivalvos, es la talla en la que el organismo madura. (SILVA Y BONILLA, 2001; BORDA Y CRUZ, 2004; STERN‐PIRLOT Y WOLFF, 2006; MUSELL ET AL 2003). Como parte de los procesos que está realizando APIAPU para aplicar un uso sostenible del recurso piangua en el marco regulatorio de un plan de manejo del ecosistema, el presente trabajo muestra los resultados provisionales de la evaluación de la pesquería actual con datos de medición de tallas de longitud en muestras de Anadara tuberculosa y Anadara similis. Se realiza un pronóstico de la evolución con base en los indicadores de capturas y tallas de longitud y recomendaciones para una ordenación planificada de la pesquería. 2. MATERIALES Y MÉTODOS 2.1 Descripción del área de estudio El área de influencia del presente estudio se localiza en la Bahía de Golfito situada en la orilla este del Golfo Dulce en el Pacífico Sur de Costa Rica y delimitada por la latitud 8º33`N y la longitud 83º 07´W (Figura 3). El manglar posee una extensión de 70 ha en su área nuclear y está localizado a 7 kilómetros del puerto de Golfito. El manglar abarca una línea de costa cercana a 1 km, parches de árboles de 5 a 10 m de altura, cuya especie dominante es Rhizophora mangle, y en las partes internas, formando un continuo, las especies Rhizophora racemosa y Avicennia germinans (SILVA Y ACUÑA‐GONZÁLEZ 2006). Esta área conecta con el estuario de manglar más extenso del Golfo Dulce, en la convergencia de los ríos Coto‐Colorado y Manzanillo. Esta zona, conocida localmente como La Trocha también constituye un área de extracción alternativa para los piangüeros de Purruja, En esta región del Golfo Dulce la biotemperatura media anual varía entre 24° y 25° y la precipitación anual oscila entre 4.000 y 6.000 mm (ARIAS CASTILLO 1996). 1591
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 3. Localización del manglar de Purruja, Provincia de Puntarenas, Pacífico Sur, Costa Rica 2.2 Descripción socioeconómica del grupo base de estudio Los piangüeros que extraen sus capturas de conchas prioritariamente en el manglar de Purruja pertenecen a las comunidades barrio de Purruja, La Mona y Kilómetro 5, próximas al puerto de Golfito. Mientras que los extractores más próximos al manglar de La Trocha pertenecen a un conjunto de caseríos ubicados en Playa Azul. El número de piangüeros que ejercen esta actividad de forma regular en esta área es variable y dependiente de la situación coyuntural del mercado de trabajo local. APIAPU ha realizado censos anuales desde el año 2006 en las comunidades mencionadas, registrándose un rango de población entre los 35 a 40 individuos. Una encuesta socio‐biológica realizada por Aldaz (2010) en hogares de usuarios del manglar localizados en Purruja y Playa Azul revela las condiciones de pobreza, analfabetismo y marginalidad. Un 25% de los hogares entrevistado reportan no disponer acceso a electricidad o agua corriente. Un 35% padecen enfermedades crónicas y sin embargo, solamente el 12 % cuentan con seguro social (ALDAZ 2010). Desde un punto de visto económico la comercialización de las pianguas representa el 75% del ingreso familiar, un 13% otros productos pesqueros de lo manglares y un 12% proveniente de empleos temporales (ALDAZ 2010). Este resultado confirma la dependencia económica de muchas familias en la comercialización de pianguas a pesar de su declive poblacional (SILVA Y BONILLA, 2001; SILVA Y CARRILLO, 2004; STERN‐
PIRLOT Y WOLFF, 2006) como consecuencia de su alta demanda en el mercado local y su progresivo incremento de precios. 2.3 Descripción del proyecto de manejo de la pesquería de piangua en Purruja A partir del año 2008, la Asociación Mixta de Piangüeros de Purruja (APIAPU), una organización de base comunitaria establecida en el año 1998, con la colaboración de la Universidad de Costa Rica y el Programa de Pequeñas Donaciones de Costa Rica, inició una programa de uso sostenible del recurso piangua para tratar de reducir los niveles de sobreexplotación y cumplir con la talla mínima de 1592
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 captura legal en Costa Rica (el Decreto Ejecutivo Nº 13375 del Ministerio de Agricultura del 16 de febrero de 1982 en 47 mm para A.tuberculosa). La asociación cuenta con un centro de acopio donde se aplica una selección de tallas de longitud en las dos especies de pianguas recibidas de los extractores (Figura 4) y se devuelven al manglar los individuos por debajo de la talla mínima. Además la asociación dispone de un censo de piangúeros localizados en el área de influencia del manglar de Purruja y una base de datos de capturas y muestreos de conchas. Figura 4. Proceso de conteo de capturas y selección de tallas en el centro de acopio de APIAPU 2.4 Trabajo de campo El trabajo de campo diseñado para la evaluación de la pesquería de pianguas medición de impactos y construcción de escenarios de manejo contiene el levantamiento de datos cualitativos y cuantitativos. Los cuantitativos incluyen la cuantificación de capturas y medición de tallas de longitud de .A. tubercolosa y A. similis recibidas en el centro de acopio, la zonificación de áreas de extracción y su relación con la evolución de las mareas. La información cualitativa se registra mediante entrevistas abiertas y observación directas durante la práctica de extracción. 2.5 Toma de muestras Se seleccionó el manglar de Purruja por ser el lugar de extracción más accesible para los recolectores. Se comprobó mediante entrevistas que los puntos principales de capturas corresponden precisamente con las áreas registradas de mayores densidades, como son la boca del estero principal y áreas aledañas (SILVA Y BONILLA,2001; STERN‐PIRLOT Y WOLFF, 2006). El estudio contempla el levantamiento de 9 muestreos realizados entre los días 20 de octubre y 09 de noviembre del 2011 que corresponden con los dos meses de máximas precipitaciones anuales, por encima de 600 mm mensuales (www.imn.ac.cr). Cada muestreo corresponde a la jornada cotidiana de extracción de un piangüero determinado que entrega su producto en el centro de acopio de APIAPU. El experimento contempla dos métodos. En el primer método, correspondiente al primer sitio de muestreo, el extractor captura el total de las conchas encontradas. En el segundo método, aplicado en los otros ocho muestreos restantes, el extractor realiza su desempeño cotidiano tomando en cuenta la selección de tallas practicada en el centro de acopio, por lo tanto las conchas desembarcadas deberían medir por encima de la talla mínima de captura (TMC) o talla de extracción legal establecida en 47mm. A pesar de esto la base de 1593
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 datos posee información de tallas menores a la TMC. En cada una de las 9 jornadas el recolector selecciona un sitio diferente en función de diversos factores con el objetivo de maximizar eficiencia y eficacia (NORDI ET AL 2009). Con esta metodología se pretende medir la variabilidad en el número total de las capturas, los sitios de extracción seleccionados, el área cubierta y el tiempo empleado con respecto a la evolución semanal de las mareas. En total se contabilizaron 3056 conchas de los cuales 319 fueron Anadara similis y 2737 individuos de Anadara tuberculosa. Las tallas de longitud se midieron mediante un calibrador Vernier con precisión de 0.02 mm. Se aplicó estadística descriptiva y análisis de histogramas de tallas de longitud para A. tuberculosa y A. similis con el objetivo de comparar la distribución de tallas de longitud en ambas especies capturadas y desembarcadas considerando los dos métodos realizados para un total de nueve sitios de muestreo diferentes en nueve jornadas diferentes. El número total de capturas por jornadas es variable y depende de dos factores primordiales que se relacionan mutuamente como son la selección del sitio de extracción y la duración hábil de la marea. Se calculó un análisis de correlación entre el número total de capturas y la talla promedio y un análisis de varianza para determinar si había diferencias significativas entre las tallas de longitud en los 9 sitos de colecta. 3. ANÁLISIS DE RESULTADOS El análisis de histograma de frecuencias aplicado a tallas de longitud de los ejemplares de A similis (Figuras 5 y 6) muestra en primer lugar una alta concentración general de individuos entre las tallas 42 y 44 mm. En el primer sitio de extracción aplicando el método 1, la talla promedio fue de 42.722 mm y en los otros 8 sitios aplicando el método 2 la talla promedio resultante fue de 44.0377 mm obteniéndose en esta prueba una mayor concentración de tallas superiores a 45 mm. Si se comparan con los datos del estudio de Silva y Bonilla (2001) en el manglar de Purruja para A. similis se observa una talla promedio (42,8 mm) similar a la registrada en el método 1 y ligeramente inferior a la talla promedio en el método 2. Estos datos evidencian una cierta efectividad en la aplicación de la regulación de tallas por parte de APIAPU aunque insuficiente y siguen desembarcándose individuos por debajo de tallas inferiores a 47 mm. Dado que esta especie se distribuye en densidades sensiblemente inferiores a A. tuberculosa, y su rango de tallas es más bajo y estrecho, no se ajusta proporcionalmente a la talla reglamentaria de 47 mm considerando además que es una especie menos estudiada y de menor importancia como producto comercializable. Figura5. Histograma de distribución de frecuencias de tallas de longitud de A. similis en el manglar de Purruja entre el 20 de octubre y el 9 de noviembre del 2011 1594
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 6. Histograma de distribución de frecuencias de tallas de longitud de A. similis en el manglar de Purruja entre el 20 de octubre y el 9 de noviembre del 2011 Para el caso de A. tuberculosa la distribución total de individuos capturados en función del sitio de extracción se presenta en la tabla 1 y fue muy superior al total de datos de A. similis (319 unidades). La menor densidad poblacional comparativa de esta especie observada en este manglar (Silva y Bonilla 2001) no justifica completamente la diferencia de recolección entre las dos especies. Se han registrado mayores desembarques de A. similis en el centro de acopio por otros piangüeros e incluso existe un área de extracción que popularmente recibe el nombre de “Los Machos” nombre común que recibe la especie A. similis. Tabla 1. Datos de tallas de longitud para A. tuberculosa según sitios de muestreo en el manglar de Purruja entre el 20 de octubre y el 9 de noviembre del 2011 SITIO
FECHA
CAPTURAS
MUESTRA
TALLA
PROMEDIO (mm)
TALLA
PROMEDIO
<47 mm (%)
SITIO 1
20.10.2011
377
360
42.456 ± 5.081
81.38
SITIO 2
25.10.2011
367
360
46.994 ± 4.611
48.61
SITIO 3
26.10.2011
225
100
47.78 ± 5.062
48
SITIO 4
27.10.2011
373
100
47.31 ± 4.218
45
SITIO 5
01.11.2011
171
100
50.21 ± 5.345
30
SITIO 6
02.11.2011
389
100
46.20 ± 4.767
54
SITIO 7
03.11.2011
262
100
47.81 ± 4.802
46
SITIO 8
08.11.2011
248
100
48.43 ± 4.440
39
SITIO 9
09.11.2011
355
100
49.21 ± 5.220
30
La metodología utilizada para el análisis de resultados correspondientes a A. tuberculosa presentó algunas variaciones comparados a la utilizada para A. similis. Se aplicó el análisis de histograma de frecuencias de tallas de longitud en los sitios 1 y 2 para un tamaño de muestra equivalente de 360 individuos para comparar las variaciones según el método de muestreo utilizado. Los resultados (Figuras 8 y 9) muestran diferencias significativas entre un método y otro. Se ha trazado una línea 1595
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 vertical en la TMC de 47 mm legal en Costa Rica. En el método 1 la talla promedio obtenida fue de 42,456 mm (Figura 8) ligeramente inferior a los registrados por Silva y Bonilla (2001) en 43.3 mm y sensiblemente inferior en el estudio de Stern‐Pirlot y Wolff (2006) de 46.7 mm en el mismo manglar de Purruja, considerando además que la muestra para este estudio se recolectó en una de zonas estudiadas por dichos autores de mayor densidad de población. Si se comparan estos resultados con los reportados por Jordan (2004) en el Golfo de Montijo (Panamá) con un promedio de 48.08 y el estudio de Guilbert (2007) en Las Perlas (Panamá) con un porcentaje de 4.7% entre los 32‐41 mm frente al 47.22 mm para el mismo rango en el presente estudio. Figura 7. Imagen de A. tuberculosa (izquierda) y A. similis (derecha) Figura 8. Histograma de distribución de frecuencias de tallas de longitud de A. tuberculosa en el manglar de Purruja entre el 20 de octubre y el 9 de noviembre del 2011 TMC Los resultados del método 2 aplicados en el sitio 2 para una muestra de 360 (Figura 9) registran una talla media de 47 mm tomando en cuenta el esfuerzo de selección que lleva a cabo el extractor. Las tallas promedio obtenidas en el resto de los sitios analizados para una muestra de 100 individuos en cada una superan en su mayoría los 47 mm y el porcentaje de individuos por debajo de los 47 mm es sensiblemente inferior al obtenido en el método 1. 1596
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 A fin de evaluar diferencias estadísticas de las tallas de longitud entre los dos métodos aplicados en los sitios 1 y 2 se realizó un ANOVA de un factor que demostró que no existen diferencias significativas (p>0.05). Figura 9. Histograma de distribución de frecuencias de tallas de longitud de A. tuberculosa en el manglar de Purruja entre el 20 de octubre y el 9 de noviembre del 2011 TMC
5. DISCUSIÓN Los datos obtenidos en las muestras de pianguas de A. .similis y A. tuberculosa en el manglar de Purruja indican altos índices de explotación tal como lo demuestran investigaciones previas en la misma área de estudio (SILVA Y BONILLA,2001; STERN‐PIRLOT Y WOLFF,2006). A pesar de la política de concientización, de medidas de control y selección de tallas y monitoreos sistemáticos en las áreas prioritarias de extracción implementadas por la organización APIAPU e instituciones públicas, los niveles totales de capturas siguen siendo elevados. Los dos métodos de capturas muestran resultados que verifican la importancia de aplicar una selección de tallas de longitud en el centro de acopio de APIAPU. Sin embargo sigue siendo elevado el porcentaje de individuos con tallas inferiores a la talla mínima de captura (TMC) o talla legal de extracción establecida en Costa Rica de 47 mm. En este sentido debería especificarse una medida regulatoria distinta para cada especie dado que presentan características morfométricas y de abundancia diferentes. En el caso de A. similis incluso debería aplicarse una regulación más restrictiva dados sus índices más bajos de densidad con respecto a A. tuberculosa. La política de selección de tallas es necesaria y positiva pero claramente insuficiente. De ahí que la estrategia efectiva debe dirigirse en tres lineamientos concordantes sobre la base de una gestión planificada del área de estudio instrumentalizada legalmente en un plan de manejo. En primer lugar, desde el ámbito de acción de una organización de base comunitaria, las acciones deben dirigirse hacia la cohesión grupal, la aplicación de cantidades máximas de capturas y selección estricta de tallas de longitud en el centro de acopio y la zonificación y rotación de las áreas de extracción. En segundo lugar, desde el punto institucional, ante la ausencia de una legislación ad hoc en materia de extracción, procesamiento y comercialización, las medidas normativas deben incorporarse dentro del plan de manejo del área protegida (Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554 de 1995 y Ley de Pesca y Acuacultura del 2004). 1597
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 En tercer lugar, la investigación científica debe coadyuvar en la conservación integral del ecosistema y el avance hacia técnicas de acuicultura para repoblación, con el fin de llevar a niveles de recuperación los stocks naturales en especial en zonas donde se registraron bajas densidades y que son lugares de extracción. Es necesario valorar los logros conseguidos a través de la acción comunitaria en el manglar de Purruja y, con base en la experiencia y conocimientos acumulados, encadenar estas alianzas estratégicas para el desarrollo del plan de manejo BIBLIOGRAFIA • Aldaz, I.,2010, Exploring the Links between Poverty and Socio‐Institutional Mechanisms in the Purruja Mangrove Ecosystem, Costa Rica. MSc Thesis. University College London. London, UK. 64p • Arias Castillo, E.,1996, Vegetación y zonas costeras de la Península de Osa. CEAP‐BOSCOSA. Fundación Neotrópica. 42 p. • Borda, C.A., Cruz, R., 2004, Pesca artesanal de bivalvos (Anadara tuberculosa y A. similis) y su relación con eventos ambientales, Pacífico Colombiano. Rev. Invest. Mar. 25(3):197‐208. • FAO., 1988, Manejo integral de un área de manglar. Reserva Forestal de Térraba‐Sierpe, Costa Rica, Información básica. Informe Preparado para el Gobierno de Costa Rica por La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Basado en la labor de Isabel Martín Núñez. 140 p. • Flores, L. 2002, Biometría, Edad y Crecimiento de Anadara tuberculosa (C.B. Adams, 1852) y • Anadara similis (Sowerby, 1833) en Estero Hondo, Reserva Ecológica Manglares Cayapas. Mataje (REMACAM), Esmeraldas. Tesis de Biólogo, Universidad de Guayaquil. 99 p. • Guilbert, A., 2007, State of the Anadara tubercolosa (Bivalvia: Archidae) fishery in Las Perlas Archipelago, Panama. MSc Thesis. Heriot‐Watt Univerity. Edinburgh. UK, 73p. • Jiménez, J.A., 1999, El manejo de los manglares en el Pacífico d Centroamérica: Usos tradicionales y potenciales. Ecosistemas de manglar en América Tropical. Instituto de Ecología, A.C. México, UICN/ORMA, Costa Rica, 275‐290 • Jordán, L.Y., 2004, Evaluación biológica pesquera de Anadara tuberculosa, Golfo de Montijo, Rep. de Panamá. Análisis social y recomendaciones para su manejo. MSc Thesis. Univesidad de Costa Rica. San José. Costa Rica.88p • Musello, C., Álvarez, M., Flores, L.A., 2003, Crecimiento de Anadara similis (C.B. Adams, 1852) en la Reserva Ecológica de Manglares Cayapas‐Mataje, REMACAM: Una Aproximación Basada en Tallas. • Nordi, N., Nishida, A.K., Alves, R.R., 2009, Effectiveness of Two Gathering Techniques for Ucides cordatus in Northeast Brazil: Implications for the Sustainability of Mangrove Ecosystems. Hum Ecol (2009) 37:121–127. • Silva, A. M. y Bonilla R., 2001, Abundancia y morfometría de Anadara tuberculosa y A. similis (Mollusca: Bivalvia) en el manglar de Purruja, Golfo Dulce, Costa Rica. Rev. Biol. Trop. 49(2): 315‐320. • Silva, A.M. y Acuña‐González, J., 2006, Caracterización físico química de dos estuarios en l bahía de Golfito, golfo Dulce, Pacífico de Costa Rica. Rev. Biol. Trop. 54 (suppl 1) 241‐256 • Silva, A.M. y Carrillo, N.N., 2004, El manglar de Purruja, Golfito, Costa Rica: un modelo para su manejo. Rev. Biol. Trop. 52 (Suppl. 2): 195‐201, • Stern‐Pirlot, A. y Wolff, M., 2006, Population dynamics and fisheries potential of Anadara tuberculosa (Bivalvia: Arcidae) along the Pacific coast of Costa Rica. Rev. Biol. Trop. 54: 87‐99. 1598
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.14. GERENCIAMENTO COSTEIRO DE SANTA CATARINA (BRASIL): NA PERSPECTIVA DO PLANEJAMENTO TERRITORIAL J. Andrade1, N. L. R. Bitencourt2, I. O. Rocha3 1
Mestrado Profissional em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Socioambiental, Universidade do Estado de Santa Catarina, Av. Madre Benvenuta, 2007, 88.010.020, Florianópolis, Santa Catarina (Brasil), [email protected] 2
[email protected] 3
[email protected] Palabras clave: Gerenciamento Costeiro, Planejamento territorial, Santa Catarina (Brasil). RESUMEN O Brasil se preocupa há décadas com a sua extensa zona costeira, isso porque é nesse complexo ambiente, que a diversidade do quadro natural convive com a dinâmica do desenvolvimento socioeconômico, resultando muitas vezes em conflitos de interesses no seu uso e ocupação. Mas, o processo de planejamento territorial da zona costeira brasileira ainda é muito incipiente, embora o seu principal instrumento – o Plano de Gerenciamento Costeiro Estadual – ter nascido em 1988, a partir da institucionalização do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro brasileiro (Lei Federal nº 7.661/1988). Tais Planos de Gerenciamento Costeiro estaduais são desenvolvidos com a finalidade, dentre outras, de estabelecer estratégias para ordenar as formas de uso e ocupação do litoral. O planejamento territorial é importante na medida em que pode propor um desenvolvimento da área costeira, que seja capaz de suprir as necessidades atuais sem comprometer o atendimento das necessidades das futuras gerações, visto que muitos são os atrativos sociais, turísticos e econômicos nela incidentes. Este presente estudo tem como objetivo analisar o Plano de Gerenciamento Costeiro do Estado de Santa Catarina (localizado na Região Sul do Brasil), na perspectiva do planejamento territorial. Para tanto, foi adaptada a metodologia do Decálogo (Barragán, 2004), que consiste na caracterização de 10 dimensões para a gestão costeira, fundamentais para a compreensão dos processos de Gerenciamento Costeiro. Destaca‐se que esta adaptação é necessária, pois o foco da pesquisa é o planejamento territorial e não a análise dos processos de gestão. O Estado de Santa Catarina iniciou as ações e as políticas governamentais na zona costeira (composta atualmente por 36 municípios) em 1987, a partir de parceria com a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM). Desde então, foram executadas cinco fases de implantação do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, em diferentes estruturas governamentais federais e estaduais. O trabalho compreendeu a análise das ações efetivadas no segundo mandato do governo estadual de Luiz Henrique da Silveira, iniciadas no ano de 2008 na Secretaria de Estado do Planejamento de Santa Catarina. Verificou‐se que as políticas normativas desta fase definiram alguns instrumentos de planejamento territorial para a zona litorânea estadual. O Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC) é um desses instrumentos de planejamento territorial em escala regional, elaborado segundo os desígnios da participação e seguindo prévia proposição legal. No entanto, o zoneamento regional indicado (ZEEC) não está sendo incorporado nos Planos Diretores em grande parte dos municípios costeiros catarinenses; mesmo naqueles onde o processo de planejamento municipal está sendo implantado, como decorrência da duplicação da rodovia federal BR 101 (que interliga o Brasil de norte a sul). Assim, pelas dificuldades de implementação constatadas, o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro do Estado de Santa Catarina corre o risco de não se tornar uma ferramenta de planejamento territorial para a zona costeira catarinense. 1599
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1. INTRODUÇÃO Desde os primórdios do século XVI, o processo de ocupação da zona costeira brasileira vem se intensificando devido à facilidade de comunicação e escoamento da produção econômica, para o mercado externo e interno. (Maroni; Asmus, 2005). Assim cresceram cidades situadas no entorno de baías e estuários, que são favorecidas por condições de acesso ao continente, além das águas serem biologicamente mais produtivas. Para tanto, a ocupação desordenada do ambiente associada à facilidade de obtenção de alimentos pode levar à degradação ambiental e à exaustão de muitos recursos existentes, como vem acontecendo em diversos estuários e manguezais do Brasil (Sodré et al, 2008). Marroni e Asmus (2005) entendem que o problema com recursos naturais se dá pelo acelerado crescimento populacional nas áreas litorâneas brasileiras, onde hoje vive 23% da população do país. É neste cenário que os Planos de Gerenciamento Costeiros estão inseridos. O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC tem seus princípios fundamentais voltados ao desenvolvimento sustentável da zona costeira, objetivando estabelecer “normas gerais visando a gestão ambiental da Zona Costeira do País, lançando as bases para a formulação de políticas, planos e programas estaduais e municipais”1. A faixa litorânea brasileira é compreendida por dezessete estados costeiros que vem de alguma forma desenvolvendo seus planos estaduais de gerenciamento costeiro, uns já elaborados outros em fase de elaboração, contudo todos com a finalidade de estabelecer estratégias de combate e controle em relação às formas de uso e ocupação deste território. 2. METODOLOGIA Para que haja qualquer tomada de decisão é importante se ter o conhecimento do objeto de intervenção; conhecimento este que embasará o planejamento e a gestão costeira. Barragán (2004:10) apresenta o planejamento como uma ação antecedente à gestão, como um processo interativo que deve ter um mecanismo de retroalimentação. Salienta que mesmo sendo interdependente e absolutamente entrelaçados, o planejamento e a gestão são processos diferentes. O foco deste estudo volta‐se ao processo de planejamento da zona costeira no Estado de Santa Catarina. Entende‐se o planejamento como sendo “uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decisões e organizar as ações de forma lógica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a realização dos objetivos de uma sociedade (Buarque, 1999), além de ser o espaço de construções da liberdade da sociedade dentro das circunstâncias, delimitando o terreno possível para implementar as mudanças capazes de moldar a realidade futura” (Buarque, 1999). Para entender e analisar o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro do Estado de Santa Catarina‐ PEGC/SC foi empregada a metodologia do Decálogo (Barragán, 2004), que consiste num esquema metodológico usado para analisar de forma geral o planejamento e gestão da zona costeira. O Decálogo visa estudar 10 aspectos considerados importantes para a gestão costeira, sendo fundamentais para a compreensão dos processos de Gerenciamento Costeiro. As 10 dimensões de estudo são: Política Pública, Normativa, Responsáveis/Competências, Instituições, Instrumentos, Capacitação e Formação, Recursos Econômicos, Conhecimento e Informação, Educação para a sustentabilidade e Atores Envolvidos. Como resultado da análise destas dimensões tem‐se um diagnóstico geral do planejamento e gestão da zona costeira (Barragán, 2004:11). Por se tratar de uma análise voltada ao planejamento, buscou‐se a adaptação da metodologia do Decálogo. As 10 dimensões foram mantidas sendo analisadas sempre conforme o ponto de vista do planejamento territorial. Diante deste enfoque se ateve com maior detalhe na dimensão de instrumentos. 1
Lei Federal nº 7.661/88, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC. 1600
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Vale lembrar que o período de estudo levado em consideração para esta pesquisa, teve início em 2009 com o processo licitatório para o desenvolvimento do Diagnóstico Sócio‐Ambiental, bem como de dois instrumentos de gerenciamento costeiro: Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro – ZEEC e Plano de Gestão da Zona Costeira – PGZC dos cinco setores costeiros do Estado de Santa Catarina. 3. O ESTADO DE SANTA CATARINA No Brasil a zona costeira compreende 8.698km de extensão litorânea, levando‐se em conta os recortes litorâneos, constituindo uma grande diversidade fisiográfica. Ela abrange uma área de aproximada de 514 mil km², onde 324 mil km² tratam‐se da faixa terrestre e 190 mil km² consiste o mar territorial (MMA, 2008). Nesta zona há dezessete unidades federativas envolvendo 395 municípios (Brasil, 1997), onde, com base no Censo Demográfico de 2010 realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, vivem aproximadamente 43 milhões de pessoas o que corresponde a 23% da população brasileira. O Estado de Santa Catarina, sendo uma das unidades federativas do Brasil, localiza‐se na Região Sul do país, ocupando cerca de 29% da área da zona costeira terrestre nacional (9.505km²) (IBGE, 2011), e 21,5% (1.874km) da extensão litorânea brasileira (levando‐se em conta os recortes litorâneos). O Estado, segundo o Censo 2010 do IBGE conta com aproximadamente 2,5 milhões de habitantes na zona costeira, o que equivale a 40% da população do Estado. A zona costeira estadual é formada por uma diversidade de ecossistemas como, manguezais, dunas, restingas, lagoas e lagunas. Essa diversidade está presente também na economia estadual, desenvolvendo as atividades de aquicultura, pesca, indústria e tendo grande destaque o turismo. Para tanto, o crescimento demográfico juntamente com a exploração dos recursos pesqueiros desencadeia em um cenário de conflitos de uso comprometendo a qualidade de vida e ambiental (Santa Catarina, 2010). Diante do exposto, vê‐se a importância do planejamento na zona costeira como instrumento de ordenamento territorial frente aos conflitos socioambientais, sendo uma ferramenta necessária para que haja um desenvolvimento da zona costeira capaz de suprir as necessidades da geração atual sem comprometer as necessidades das futuras gerações, visto que muitas são as potencialidades sociais, turísticos e econômicos desta área. 4. PLANO ESTADUAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO DO ESTADO DE SANTA CATARINA Os Planos Estaduais de Gerenciamento Costeiros ‐ PEGC são um dos instrumentos previstos pelo Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro ‐ PNGC. Estes planos são legalmente estabelecidos, e devem ter como base o PNGC visando “a implementação da Política Estadual de Gerenciamento Costeiro, incluindo a definição das responsabilidades e procedimentos institucionais para a sua execução” (CIRM, 1997). O PEGC estabelece os mesmos instrumentos de gestão apresentados a nível federal, sendo os mais discutidos o Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro – ZEEC e o Plano de Gestão da Zona Costeira ‐ PGZC. Para analisar o PEGC/SC foi elaborado um diagnóstico do atual processo de elaboração do Plano segundo o método do Decálogo (Barragán, 2004) que segue: 4.1. Política Pública Em Santa Catarina, além da vigência das Políticas Nacionais a Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA estabelecida pela Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, e a Política Nacional para os Recursos do Mar – PNRM aprovada pelo Decreto nº 5.377, de 23 de fevereiro de 2005, o estado conta com a Política Estadual sobre Mudanças Climáticas e Desenvolvimento Sustentável instituída pela Lei Estadual nº 14.829 de 2009, e de extrema importância frente às mudanças climáticas mundiais que muito assola a região costeira. Junto a esta política há a Política Estadual de 1601
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Saneamento disposta na Lei Estadual nº 13.517 de 2005. A partir de alguns instrumentos esta política visa “disciplinar o planejamento e a execução das ações, obras e serviços de saneamento no Estado”. No Brasil um fator contribuintes para a poluição e contaminação dos recursos naturais é a falta de saneamento básico nas cidades litorâneas, daí a importância desta política na zona costeira. Por ultimo tem‐se a Política Estadual de Educação Ambiental instituída pela Lei Estadual nº 13.558 de 2005 entendendo a educação ambiental como “processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade”. 4.2. Normativa O Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro é instituído pela Lei Estadual nº 13.553 de 2005 e regulamentado pelo Decreto Estadual nº 5.010 de 2006. Este Plano é uma legislação específica para o ordenamento territorial e marinho da zona costeira estadual. Para tanto, devido à aplicabilidade da ferramenta legal o Decreto Estadual nº 5.010/06 foi revisado em 2009/2010, na última fase do GERCO/SC, a fim que se desenvolvam com maior clareza os instrumentos de planejamento e gestão do litoral catarinense, no entanto esta proposta de revisão do Decreto ainda não foi sancionada. Os instrumentos estabelecidos pelo referido decreto e voltados ao planejamento territorial da zona costeira são: Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro – ZEEC, Plano de Gestão da Zona Costeira ‐ PGZC, Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima (Projeto Orla). 4.3. Responsáveis/competências Atualmente a responsabilidade de desenvolvimento do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro está a cargo da Secretaria de Estado do Planejamento essa competência se deu pela alteração da Lei Estadual nº 13.553/05 pela Lei nº 14.465/08 (Art. 1º), pois anteriormente esta responsabilidade era da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Sustentável – SDS. Não há duvidas quanto à atual competência do Gerenciamento Costeiro, para tanto vem se questionando da possibilidade de outra instituição tomar frente neste processo. Apesar da Lei nº 14.465/08 ter alterado a competência do Plano de Gerenciamento Costeiro Catarinense, no Decreto 5.010/06 ainda é mantida a SDS como responsável pela Coordenação do PEGC/ES. Este mesmo decreto juntamente com sua lei correspondente estabelece para o grupo de coordenação a seguinte competência: “a) elaborar, implementar, e acompanhar a execução do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro; b) promover a articulação intersetorial e interinstitucional no nível estadual; c) promover o fortalecimento das entidades diretamente envolvidas no Gerenciamento Costeiro; d) orientar e apoiar as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional, na estruturação e coordenação dos Comitês temáticos de Gerenciamento Costeiro, dentro dos Conselhos de Desenvolvimento Regional”. No processo de elaboração dos instrumentos de planejamento do PEGC/SC, a coordenação se dá de forma setorial por meio das Secretarias de Desenvolvimento Regional dos cincos setores costeiros. Apesar de haver esta coordenação junto à instituição responsável é pouco cooperativa frente aos municípios envolvidos, muito por falta de interesse dos gestores municipais que não tem conhecimento suficiente para entender a importância de trabalhar com a zona costeira, dificultando a integração das diversas escalas de planejamento. Outra dificuldade enfrentada refere‐se à disponibilidade de recursos financeiros. Infelizmente os recursos disponíveis para a elaboração e implementação do PEGC/SC são escassos contando com um corpo técnico reduzido, o que muitas vezes inviabiliza determinadas atividades. Os Planos de Gerenciamento Costeiros Municipais não estão sendo elaborados por todos os 36 municípios costeiros catarinenses, diante disso recai sobre o Estado a responsabilidade sobre a zona costeira. 1602
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Esses 36 municípios correspondem o espaço costeiro estadual, que é definido pelos seus limites administrativos e estabelecido pelo Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNGC‐II. Para o Plano a “zona costeira é o espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos ambientais. Sua Faixa terrestre é se estende mar afora distando 12 milhas marítimas das Linhas de Base estabelecidas de acordo com a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, compreendendo a totalidade do Mar Territorial. Para tanto, a faixa terrestre é formada pelos municípios que sofrem influência direta dos fenômenos ocorrentes na Zona Costeira”. Assim, é visto que para o planejamento costeiro o que é definido como limite atual são os limites administrativos. Apesar do comitê gestor do gerenciamento costeiro estadual ser composto por diversas instituições, inclusive pelos comitês de bacias, que busca o diálogo entre os gestores de bacias com as demais instituições, não há efetivamente um planejamento voltado para as bacias hidrográficas. A gestão de bacias no estado está vinculada a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável de Santa Catarina – SDS/SC, eis um dos motivos elencados por muitos técnicos para transferir a competência para tal. 4.4. Instituições Tanto a Secretaria de Planejamento do Estado de Santa Catarina‐ SPG/SC quanto a SDS, não foram instituídas para a coordenação do GERCO/SC e sim ocorreu que elas assumiram este projeto. Para coordenar este projeto foi instituído o Comitê Gestor Integrado para o Planejamento Territorial da região costeira – CGI, pelo Decreto nº 1.591/08, e que tem como objetivo integrar, compatibilizar e articular três programas setoriais segundo o Art. 1º do referido decreto: I Implementação do PEGC da Secretaria de Estado do Planejamento ‐ SPG; II Elaboração ou Revisão de Planos Diretores nos Municípios impactados pela duplicação da Rodovia BR 101, no litoral sul de SC, da CODESC; e III Zoneamento Turístico Ambiental ‐ZTA do litoral norte de SC, da Secretaria de Estado do Turismo, Cultura e Esporte ‐ SOL. No Decreto nº 1.591/08 no Art.2º estabelece a composição do CGI, para tanto no regimento interno do comitê foram acrescidos os representantes da sociedade civil organizada: I 1 (um) representante da SPG; II 1 (um) representante da SOL; III 1 (um) representante da Companhia CODESC; IV 1 (um) representante da SDS; V 1 (um) representante do DEINFRA; VI 1 (um) representante da SAR. VII a XII 6 (seis) representantes da sociedade civil organizada. Juntamente com os representantes indicados pelo decreto, participam da coordenação o Comitê Técnico Estadual do Projeto Orla. Apesar de todos esses representantes participarem de um grupo que tratada em discutir a zona costeira catarinense, suas ações frente aos órgãos de origem são isolada e não articuladas com os programas setoriais. 4.5. Instrumentos O Brasil conta com o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro desde 1988, sendo sua revisão estabelecida pela Resolução Federal nº 005, de 03 de dezembro de 1997, além do Plano de Ação Federal para a Zona Costeira ‐ PAF‐ZC, de 2005. Alguns estados contam com o Plano Estadual com é o caso de Santa Catarina, que também apresenta alguns municípios com seus Planos Municipais de Gerenciamento Costeiro. Os Instrumentos Estratégicos estabelecidos por estes planos são de grande utilidade para se ter um visão da macro escala, para tanto a escala de trabalho ainda dificulta seu desenvolvimento e implementação, por se tratar de um nova abordagem no planejamento regional não usual. 1603
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 O Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro em Santa Catarina foi desenvolvido a fim de dar suporte aos municípios para o desenvolvimento local de seus planos, em especial os Planos Diretores Municipais. Assim o PEGC tem como finalidade estabelecer estratégias de combate e controle em relação às formas de uso e ocupação deste território. Este instrumento de planejamento territorial é importante para propor estratégias para o desenvolvimento. O Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro ‐ ZEEC e o Projeto Orla são dois instrumentos voltados ao ordenamento territorial que vem sendo elaborado no Estado catarinense. O primeiro é um instrumento de planejamento com o objetivo de estabelecer diretrizes de uso e ocupação do solo e do mar, bem como do manejo dos recursos naturais, visando o desenvolvimento socioeconômico tendo em vista as condicionantes ambientais. O segundo é voltado para o ordenamento com foco nas estratégias de gestão ambiental da orla marítima. Ao estabelecer diretrizes de uso e ocupação do solo, chega‐se a discussão local do planejamento territorial que são os Planos Diretores Municipais ‐ PDMs. Para a elaboração do atual ZEEC foi levado em conta, além de toda a legislação ambiental existente, os PDMs. O cruzamento das informações dos PDMs com diretrizes legais geraram grandes conflitos. Para que estes conflitos sejam minimizados foram realizadas diversas reuniões com os representantes municipais dos 36 municípios costeiros, focando primeiramente na capacitação dos gestores municipais para a discussão do gerenciamento costeiro e posteriormente desenvolver a compatibilização entre o ZEEC e os PDMs.2 Na discussão da faixa marinha o plano que foi associado é o Plano de Desenvolvimento Local da Maricultura. O conflito que se deparou no processo de elaboração do zoneamento marinho frente às delimitações dos parques aquícolas, suscitou em reuniões técnicas junto aos responsáveis pelo PLDM com o objetivo de compatibilizar o planejamento de uso e conservação dos espaços marítimos e estuarinos catarinense com o ZEEC.3 Em todo o território nacional, em especial depois de 2001 com a criação do Estatuto da Cidade4, o Plano Diretor tornou‐se um instrumento estratégico para o planejamento municipal. A nível regional, um instrumento que vem sendo aplicado é o Zoneamento Ecológico Econômico‐ ZEE5. Esse instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, para a organização do território, visa organizar as tomadas de decisões quanto a planos, programas, projetos e atividades que fazem usufruto dos recursos naturais visando o desenvolvimento econômico, contudo garantindo a qualidade ambiental e a conservação da biodiversidade. Evidente que o ZEEC segue os mesmo princípios e objetivos do ZEE, levando em conta também os fundamentos do PNGC que o institui como instrumento para o planejamento e gestão da zona costeira. A operacionalização destes instrumentos se dá pela aplicação das leis ambientais em especial, as voltadas ao ambiente protegido como é o caso das Áreas de Preservação Permanente – APPs, as Unidades de Conservação – UCs, Terrenos de Marinha, além da Reserva da Biosfera. Acrescido a esses instrumentos operativos, ainda tem‐se o Licenciamento Ambiental e a agenda portuária (Scherer et al, 2009). Para tanto, esses instrumentos poderiam sanar os conflitos na zona costeira, contudo a aplicabilidade e principalmente a fiscalização destes instrumentos são ineficazes. Assim como os instrumentos de avaliação do planejamento e gestão da zona costeira, que existem legalmente, mas que não tem sido implementado. 2
Informativo 06/ agosto de 2010, do Gerenciamento Costeiro de Santa Catarina. Parecer técnico emitido pela Secretaria de Estado do Planejamento, Diretoria de Desenvolvimento das Cidades, em 13 de agosto de 2010. 4
Lei Federal nº 10.257 de 10 de julho de 2001, regulamenta os Arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana. 5
Decreto nº 4.297 de julho de 2002. Estabelece critérios para o Zoneamento Ecológico‐Econômico do Brasil – ZEE.
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.6. Formação e capacitação A relação da academia com os gestores responsáveis pelo ordenamento costeiro é reduzido, sobressaindo somente a participação nas reuniões do CGI, carecendo sobre maneira de um vínculo para a formação e capacitação dos gestores bem como da visão prática dos gestores para a academia. Porém, há iniciativas pontuais em eventos nacionais organizados pelo Ministério do Meio Ambiente que possibilita aos gestores estaduais a troca de experiência auxiliando na sua formação e capacitação. 4.7. Recursos econômicos Para a realização da última fase do gerenciamento costeiro estadual, os recursos financeiro utilizados vieram do Fundo de Turismo da Secretaria de Estado do Turismo, Cultura e Esporte – SOL, ou seja, fora da instituição responsável pelo PEGC/SC. Diante disso, fica claro que não há um fundo disponível para o planejamento e gestão costeira no Estado de Santa Catarina6. Infelizmente a recurso disponível não foi proporcional ao papel ecológico e socioeconômico da zona costeira, tampouco foi disponibilizado de forma periódica, o que evidentemente prejudica o resultado final do trabalho. 4.8. Conhecimento e informação No Estado de Santa Catarina, para a elaboração do ZEEC, foram desenvolvidos diagnósticos setoriais contendo informações do meio abiótico, biótico e socioeconômico dos cinco setores costeiros catarinense. Este diagnóstico, em sua totalidade está disponível no site da SPG7 para todos os interessados. Assim como a formação e capacitação, a existência de cooperação das instituições de planejamento e gestão e das técnicas‐científicas ainda não é suficiente e se dá muitas vezes, através da participação dos comitês na ação de avaliação do processo do gerenciamento costeiro, faltando maior proximidade dos gestores com as universidades. Para tanto, apesar de haver instituições voltadas para as temáticas de planejamento e gestão da zona costeira, as pesquisas ainda são incipientes. Fora da academia, as instituições governamentais tiveram papel importante na difusão do conhecimento produzido por elas, isso porque informações como, uso do solo, linhas de costa, unidades de conservação, infraestrutura, patrimônio histórico e arqueológico entre outros, foram disponibilizados pelas instituições competentes a fim de embasar o produto do ZEEC. Quanto ao processo de tomada de decisão, esta se volta ao conhecimento técnico‐ científico e legal, sendo que o conhecimento tradicional foi levado em conta no diagnóstico socioambiental e no plano de gestão, onde se estabeleceu linhas de ação para o resgate do conhecimento tradicional. No que tange a informação do processo e do resultado do planejamento e gestão no gerenciamento costeiro, as informações necessárias sobre o andamento do PEGC/SC podem ser encontradas no site da SPG, além da disponibilidade do material trabalhado e informes da situação do gerenciamento costeiro, também disponibilizados no site e enviados para uma lista de contatos por correio eletrônico. Somam‐se oito informes desde novembro de 2009. Vale ressaltar que qualquer pessoa pode ser adicionada à lista bastando solicitar junto à coordenação do PEGC/SC. Importante salientar que a própria SPG se encarrega da compilação, organização e difusão da informação relativa aos distintos subsistemas, incluindo o jurídico‐administrativo, não havendo nenhuma instituição específica para este fim. 6
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Informativo 07/ dezembro de 2010, do Gerenciamento Costeiro de Santa Catarina. http://www.spg.sc.gov.br/gerco.php
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.9. Educação para a sustentabilidade O Programa Educação Ambiental (ProEEA‐SC) aprovado em dezembro de 2010, e elaborada pela Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável – SDS tendo como desafio a construção de “um caminho em conjunto com seus parceiros que leve a um novo modelo de Educação Ambiental, com planejamento estratégico bem desenhado, para que alcance resultados à médio e longo prazo na prática8. Este programa encontra‐se em fase de implantação”. 4.10. Atores envolvidos Os Comitês Temáticos Regionais foram criados dentro dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento Costeiro de forma paritária tendo representação do Governo Estadual e Municipal além da sociedade civil para cada setor costeiro. (Art. 7º do Decreto nº 5.010/06), no entanto trata‐
se aqui de uma participação representativa das instituições e população. A representatividade dos grupos populares, tanto no CGI quanto nos Comitês Técnicos Regionais não tem número significativo ou proporcional da população de cada município. No CGI essa representatividade corresponde a seis representações, sendo categorizadas de acordo com as atividades dentro da zona costeira, pois como há muitos interesses na zona costeira, participam das discussões grupos diversos da sociedade civil organizada (Tabela 1). Tabela 1. distribuição da representação da sociedade civil organizada Representação Empresarial
Representação Sócio‐Laboral
Atividade (Titular e Suplente) * (Titular e Suplente)* Portuárias e Indústrias/Transporte/ Trabalhadores/ Movimentos Navegação Navegação/ Logística Sociais/ ONGs afins Turismo, lazer e cultura, Turísticas e Sócio‐
Trabalhadores/ comércio, construção e terceiro Econômicas sociais/ ONGs afins setor em geral Movimentos Trabalhadores/ Movimentos Pesca/ Aquicultura/ Pesca e aquicultura Maricultura sociais/ ONGs afins (*) Entidades representativas que atuem em âmbito estadual. Fonte: Informativo novembro 2009 ‐ Programa Estadual De Gerenciamento Costeiro Do Estado De Santa Catarina Nos Comitês Temáticos Regionais – CTRs, cada município designou um representante (titular e suplente) dos três setores: governamental, empresarial e sócio‐laboral. Para tanto, por se tratar de uma participação representativa, a participação da população, efetivamente, ocorre de forma pontual dentro do Projeto Orla, onde a escala de estudo é menor e local. Quanto aos mecanismos de participação, a SPG dá encaminhamento aos questionamentos e solicitações, no entanto, não há um mecanismo para a participação e ou/ denúncia/inconformidade, o que existe é o simples correio eletrônico. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS A aplicação da metodologia do Decálogo (Barragán, 2004) foi bastante importante para a compreensão do processo de desenvolvimento do Gerenciamento Costeiro do Estado de Santa Catarina. Muitas foram as fragilidades encontradas, mas vale lembrar que trata‐se do início da discussão do planejamento regional no Estado. Um destaque positivo na elaboração dos instrumentos de gerenciamento costeiro foi a discussão para a revisão do Decreto nº 5.010/06. O Anexo desta normativa indica a definição, uso e 8
http://www.sds.sc.gov.br/ 1606
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 enquadramento de cada zona costeira, no entanto ao ser aplicado encontrou‐se certas incongruências. Para sua revisão tomou‐se como base diretrizes técnicas e legais, sendo levada a discussão dos CTRs que aprovaram um documento aplicável a zona costeira catarinense. Para as políticas públicas é fundamental que todas as ações incidentes na zona costeira sejam convergentes para o ordenamento territorial. Das cinco políticas listadas, o PNMA e o PNRM voltam‐
se para instituir o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, o que permite uma inter‐relação entre as mesmas. No entanto, as políticas estaduais tão pouco são consideradas no processo de planejamento. A exemplo, tem‐se que a Política Estadual sobre Mudanças Climáticas e Desenvolvimento Sustentável poderia estar inseridas no ZEEC, visto que neste instrumento foi elaborado um elemento cartográfico a fim de indicar as “ ‘áreas litorâneas de instabilidade potencial’, denotando áreas potenciais para retrabalhamento de barreiras sedimentares litorâneas a partir de inundações eventuais ou periódicas e incidência de processos erosivos” (Santa Catarina, 2010). Essa temática foi abordada no Plano de Gestão da Zona Costeira do Estado como Programas Estratégicos Regionais propondo a Adaptação e mitigação às mudanças climáticas com o “objetivo principal de atenuar os riscos sobre a zona costeira advindas das consequências das mudanças climáticas globais” (Santa Catarina, 2010a). Já a Política Estadual de Saneamento poderia ser fortalecer o Programa de Saneamento Básico estabelecido no PGZC/SC, que “busca estabelecer diretrizes de prevenção para a manutenção/recuperação da qualidade das águas e do solo com relação aos efluentes e resíduos oriundos das diversas atividades desenvolvidas na zona costeira” (Santa Catarina, 2010a). Essa integração das Políticas Públicas aos instrumentos do PEGC/SC proporcionaria o fortalecimento das ações de planejamento e gestão na zona costeira, além de garantir interação dos órgãos responsáveis. Quanto aos responsáveis/competências, instituições e atores envolvidos, um ponto importante a ser levantado são as representatividades. Sabe‐se que o ideal para o planejamento seria a participação das instituições e população como um todo, porém há dificuldade de discutir‐se o planejamento regional desta forma. Assim, a representatividade é vista como uma solução para o envolvimento de todos os órgãos envolvidos. Porém, duvida‐se dessa representatividade, isso porque se confunde o interesse da instituição a que representa com os interesses pessoais de cada participante, fato este que pode prejudicar o processo de planejamento e gestão. Analisando o instrumento de planejamento, o ZEEC, é possível entendê‐lo como um produto inicial para o ordenamento do território. Como resultado final na última fase de discussão obteve‐se um zoneamento que expressa a atual situação do litoral catarinense. Isso se dá pela espacialização da legislação ambiental associada à sobreposição dos Planos Diretores Municipais. A espacialização legal sem dúvida foi o ponto que gerou maior polêmica no Estado, tendo em vista que muitos municípios se situam em ambientes legalmente protegidos, em especial a ocupação de áreas de restinga. Esta ocupação entrou como ação de gestão com o objetivo de controle da ocupação neste ambiente de fragilidade ambiental. Na sobreposição dos Planos Diretores, levaram‐se em conta as áreas que cada município destinava para seu desenvolvimento e sendo inseridas ao ZEEC. O passo seguinte seria analisar tais dados, a partir de um entendimento regional de planejamento, a fim de propor um ordenamento de longo prazo. Nos município onde não havia Plano Diretor ou que o mesmo estava em fase de elaboração, o ZEEC pode dar sua contribuição para o desenvolvimento do macrozoneamento, a exemplo dos Planos Diretores nos municípios impactados pela duplicação da BR‐101, no Litoral Sul. Diz‐se macrozoneamento por constituir numa ação de escala regional, que engloba a competência municipal, no que se refere às diretrizes de usos e ocupação do solo. Por isso é tão importante a participação dos gestores de cada município costeiro no desenvolvimento deste instrumento, sendo que no Estado, estes gestores necessitam de capacitação para atuarem nos PDMs. Ao entender que o planejamento da zona costeira é um processo e não um produto estável, pode‐se concluir que o Estado de Santa Catarina encontra‐se na sua fase inicial no planejamento costeiro. As falhas surgem a partir de um processo empírico, levando a um constante aprimoramento 1607
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 de técnicas e metodologia. O importante é que o primeiro passo foi dado rumo a desenvolvimento econômico tendo em vistas as condicionais ambientais. BIBLIOGRAFIA • BARRAGÁN, J. M. M., 2004, Las Áreas Litorales de España. Del análisis geográfico a la gestión integrada. Editorial Ariel S.A. Barcelona. 214 p. • BUARQUE, S., 1999, Metodologia de planejamento do desenvolvimento local e municipal sustentável. Material para orientação técnica e treinamento de multiplicadores e técnicos em planejamento local e municipal. Brasília, DF: IICA. • IBGE, 2011, IBGE Cidades. <http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1> Acesso em 12 de novembro de 2011. • MARRONI, E. V.; ASMUS, M. L., 2005, Gerenciamento costeiro: uma proposta para o fortalecimento comunitário na gestão ambiental. Pelotas: Ed. USEB. • MMA, 2010, Macrodiagnóstico da Zona Costeira e Marinha do Brasil. Brasília, 2008. 242 p. • SANTA CATARINA, 2010, Implantação do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro: Diagnóstico Sócio Ambiental – Setor Litoral Central. SC. • SANTA CATARINA, 2010ª, Implantação do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro: Plano de Gestão Regional. SC. • SANTA CATARINA, 2010b Implantação do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro: Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro – Setor Litoral Centro‐Norte. SC. • SCHERER, M.; SANCHES, M.; HEES, D. N., 2010, Gestão das zonas costeiras e as políticas públicas no Brasil: um diagnóstico. Barragán Muñoz, J.M. (coord.). Manejo Costero Integrado y Política Pública en Iberoamérica: Un diagnóstico. Necesidad de Cambio. Red IBERMAR (CYTED), Cádiz, 291 – 329 p. • SODRÉ, F. N. G. A. S.; FREITA, R. R.; REZENDE, V. L. F. M., 2008, Índice de Desenvolvimento da Atividade de Maricultura (IDAM): Diagnóstico Socioambiental no Espírito Santo. DIVERSA ‐ Revista de Divulgação Científica do Campus Ministro Reis Velloso. Ano I ‐ nº 2. EDUFPI, Paranaiba, 2008. 1608
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.15. GESTÃO INTEGRADA DO TERRITÓRIO DO COMPLEXO DO AÇU E SUAS REGIÕES DE INFLUÊNCIA L. M. Oosterbeek , A. Tristão Bernardes2, I. Scheunemann2, 1
Instituto Politécnico de Tomar, Quinta do Contador, 2300‐313, Tomar, Portugal, [email protected] 2 Instituo BioAtlantica, Rua Goethe 75, 22281‐020, Rio de Janeiro, RJ,Brasil, [email protected] [email protected] 1 PALAVRAS – CHAVE: Território, Gestão Integrada, Porto, Indústria. RESUMO No norte do Estado do Rio de Janeiro, município de São João da Barra, encontra‐se em fase de construção e implantação o maior complexo portuário industrial do Brasil e um dos maiores do mundo, comportando o porto para exportação de minérios e outros granéis, usinas termoelétricas, siderúrgicas, cimenteiras, estaleiros, indústria automobilística, entre outras. O início das obras ocorreu em 2008 e sua conclusão está prevista para 2025 quando se completará o quadro de 42.000 empregos fixos diretos. A região onde se instala o empreendimento, comporta uma população, censo 2010, de 530.000 habitantes, sendo 32.000 em São João da Barra, 30.000 em São Francisco do Itabapoana e 470.000 em Campos dos Goytacases, estando dimensionado que a população alcançará a marca de 1.500.000 pessoas quando do complexo em operação. A despeito da alta arrecadação municipal e alto PIB face aos royalties provenientes da extração de petróleo off‐shore em curso há mais de uma década, os indicadores sociais são baixos, representados pelo alto índice de analfabetismo que se situa em torno de 60%, indicador do pouco aproveitamento de mão de obra local seja na fase de implantação seja na fase de operação. A Empresa EBX, holding que implanta o Complexo Portuário Industrial, entendendo as profundas modificações por quais passará o território de influência do Complexo decidiu estender suas ações para além do requerido legalmente pelo que buscou o Instituto BioAtlÂntica e o Instituto Politécnico de Tomar para desenvolvimento de Programa de Gestão Integrada do Território (GIT). A Gestão Integrada do Território apoia‐se no reiteramento da constatação óbvia da unidade da realidade, ou seja, de que não há fenômenos econômicos, urbanísticos, sociais, físicos, biológicos ou quaisquer outros e, o que existe são fenômenos reais que, consoante as circunstâncias e o interesse do seu estudo, são abordados na ótica econômica, urbanística, sociológica, física, biológica, etc.1. . O Programa foi iniciado em finais de 2010, tendo como objetivo atender às necessidades decorrentes da gestão do Complexo Portuário Industrial do Açu integrando as quatro dimensões estruturantes da GIT – econômica, social, ambiental, identitária – em um processo dinâmico e sustentável que possibilite crescimento gerador de real desenvolvimento. Ao longo do primeiro ano, para além da construção do programa detalhado, foram iniciados processos de intervenção orientados para a formação de competências, a difusão de uma compreensão sistêmica do território, a prospectiva participada por lideranças e a construção de instrumentos de atuação no território que possam apoiar futuras soluções de governança. A comunicação apresenta os conceitos orientadores, a reorientação estratégica introduzida e os resultados já obtidos no primeiro ano, e que justificaram a continuidade do projeto de GIT. 1.O COMPLEXO LOGÍSTICO E INDUSTRIAL DO AÇU COMO EIXO DE UM TERRITÓRIO SUSTENTÁVEL O Superporto do Açu é considerado o quintal do petróleo da região Sudeste. A sua localização estratégica propicia o atendimento de toda a Bacia de Campos, responsável por 85% da produção nacional do petróleo. O projecto do Superporto comporta uma grande diversidade de empreendimentos, ocupando mais de 9 mil hectares de terreno, incluindo o porto, o pátio logístico, 1609
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 termoeléctricas, corredor logístico, distrito industrial. Mas não é apenas um projecto industrial e logístico, pois comporta também outras intervenções, como a criação de uma Reserva Privada de Protecção Natural (RPPN de Caruara) e o mega‐projecto ambiental do corredor do Muriqui, para além de uma intervenção profunda na rede de serviços urbanos e sociais da região. É um projecto que comporta um enorme rearranjo territorial, que se estrutura envolvendo um numero muito elevado de partes interessadas e que pretende constituir‐se como referência no futuro (MASCARÓ. E YOSHINAGA, 2005). No quadro de uma economia plenamente globalizada, o projecto do Açu, que é o maior empreendimento em curso na América do Sul, assume‐se como uma mega‐plataforma para servir os intercâmbios na escala planetária, ao mesmo tempo que integra totalmente os recursos que a ele afluem (minérios, mercadorias), não apenas com a componente de distribuição mas, também, de produção (geração de energia, estaleiro naval, cimenteiras, produção de automóveis, pólo tecnológico, etc.). Localizado no município de São João da Barra, a cerca de 300 Km a Norte do Rio de Janeiro, no litoral Norte Fluminense, a idêntica distância de Vitória (Espírito Santos), o Superporto do Açu será o principal porto ao serviço da produção do Estado de Minas Gerais grande produtor de minérios do país e, estado situado adentro do continente. São João da Barra, com pouco mais de 30.000 habitantes, é uma histórica cidade de comércio marítimo, por onde passou boa parte da produção dos diversos ciclos de crescimento desta região do Estado do Rio de Janeiro, cuja principal cidade, Campos dos Goytacazes, se situa a cerca de 50 Km. Campos foi a primeira cidade da América Latina equipada com iluminação pública eléctrica, o que atesta a sua importância, associada a diversos ciclos económicos hoje em crise. Com mais de 400.000 habitantes, um hospital central, diversas universidades públicas e privadas e um grande politécnico, Campos estrutura a malha urbana e de comunicações de toda a região (GOMES FILHO, 2003). Em termos tradicionais, a região vive de uma combinação de actividades ligadas à agricultura, pesca, indústria sucro‐alcooleira e turismo, sendo deficitária em diversos indicadores: taxa de analfabetismo elevada, baixa frequência do ensino superior, escassez de transportes públicos, rede viária limitada, oferta cultural limitada, mão de obra pouco qualificada, rede de assistência médica insuficiente, crise da produção sucro‐alcooleira e em geral das actividades económicas tradicionais. Paralelamente, é uma das regiões do Brasil que já tem beneficiado, de forma crescente, com os royalties da exploração petrolífera, e onde pontua a experiência, com alguns anos, da criação de um grande porto industrial em Macaé. Nesta cidade, o crescimento muito acelerado e não programado conduziu a graves rupturas na qualidade de vida dos habitantes, traduzidas em degradação do parque habitacional, dos serviços e da segurança, apesar do enriquecimento em termos absolutos (ARCADIS TETRAPLAN, 2009). O Superporto do Açu implanta‐se assim numa região com um passado histórico importante, em crise, traumatizada pela experiência de Macaé, e com uma população global de cerca de meio milhão de habitantes. É, também, uma zona ecologicamente sensível, em função da vegetação de restinga que domina o litoral, e que abriga diversas espécies terrestres, para além da rica fauna piscícola, particularmente importante na barra do importante rio Paraíba do Sul. O empreendimento criará dezenas de milhares de empregos directos, estimando‐se que atrairá até um milhão de novos habitantes para a região, ao longo do seu processo de crescimento, até 2025. Os desafios e expectativas são, por isso, muito grandes. O Complexo do Açu oferece uma oportunidade para desenhar uma estratégia inovadora, no domínio da gestão territorial, que com esta dimensão será pioneira em termos mundiais. O programa que foi definido é o de crescer não apenas no plano económico, mas também nas vertentes da equidade social e do ambiente, o que implicou uma mudança de paradigma. Importa compreender que a legislação ambiental, que enquadra as condicionantes dos empreendimentos, se baseia num princípio de mitigação e compensação dos seus impactos negativos (traduzido no conhecido “princípio do poluidor‐pagador”), com base numa visão que encara preservação do ambiente (assumida como vertente estática) e crescimento da economia (assumida como vertente 1610
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 dinâmica) como sendo, na raiz, contraditórios. Tal contradição não é mais subscrita por muitos especialistas nas áreas consideradas, mas não deixa de ser a base conceitual da legislação, que explica as suas limitações. Expressões como “poluidor‐pagador”, ainda que geradas pela correcta intenção de difundir práticas social e ambientalmente responsáveis, ilustram esse entendimento dicotómico que se posiciona como reactivo e não proactivo. O projecto de gestão territorial em curso decorre de um objectivo traçado pelo Grupo EBX que é o de não apenas instalar um complexo portuário, industrial e logístico, atendendo a obrigações nas esferas social e ambiental, mas de contribuir para a construção um novo modelo operacional para o desenvolvimento sustentável (OOSTERBEEK E SCHEUNEMANN, 2010). Neste novo modelo, partimos da compreensão de que um complexo como o do Açu, com a sua dimensão, possui uma dinâmica que obriga a reestruturar todo o território, de forma a assegurar um novo equilíbrio, que seja sustentável. As acções nas esferas ambiental ou social não deverão ser, por isso, apenas medidas compensatórias: elas fazem parte do próprio projecto, embora sejam dimensões em que as empresas do grupo, e as empresas associadas, além de se articularem entre si têm de se articular com um grande número de stakeholders, e em primeira instância com o Poder Público. Isso significa que a escala de intervenção e de responsabilidade vai muito além do Açu ou do município de São João da Barra. Ela incorpora mesmo mais do que os municípios imediatamente vizinhos, como Campos dos Goytacazes ou São Francisco de Itabapoana. Por isso decidiu‐se integrar desde já, os projetos do grupo na vertente industrial e logística, com projectos nas esferas do urbanismo ou com o projecto do corredor do Muriqui. A articulação desses projectos permite ao grupo actuar num território “real”, cuja dimensão lhe confere potencial sustentabilidade (MICARELLI, 2002). É um desafio complexo e que exige das empresas um grau de articulação e integração novo mas crucial, pois sem ele a dispersão de esforços terá duas ordens de consequências negativas: as empresas irão desperdiçar recursos e reduzir as suas margens de lucro, por um lado, e serão indutoras de dispersão e conflitualidade no território (afetando a qualidade de vida dos seus residentes e, por essa via, gerando também novas dificuldades para os empreendimentos). Este projecto enfrenta várias dificuldades. A primeira é o fato de que não compete às empresas fazer a gestão do território global, mas a escala de intervenção e de construção de soluções para os diferentes problemas, e mesmo dilemas, é em muitos casos (habitação, recursos humanos, saúde, segurança, etc.) supra‐municipal. Porém, não existem no Brasil estruturas de governação pública com essa escala, pois as existentes são ou demasiado pequenas (municípios) ou demasiado grandes (estado, governo federal). A segunda é a de que a região enfrenta problemas de baixa qualificação de recursos e de insuficiente massa crítica, que é urgente apoiar no seu processo de reforço. A não capacitação da população residente, além de gerar problemas de recrutamento de mão‐de‐obra, propicia dinâmicas de exclusão social e de revolta, no caso de os empregos que forem gerados serem absorvidos essencialmente por trabalhadores que estão a migrar para a região. Estas duas primeiras dificuldades, de governança territorial e de capital humano, prolongam‐se depois em dificuldades quer endógenas (desestruturação de actividades econômicas tradicionais, insuficiente capacidade de carga das infraestruturas existentes para o afluxo acelerado de pessoas e mercadorias) quer exógenas (concorrência com outras regiões, crise internacional). Como enfrentar, ao mesmo tempo, todas estas dificuldades? 2. CONCEITOS E METODOLOGIA As preocupações no domínio da Gestão Integrada do Território, isto é, da necessidade de contrariar as tendências dispersivas que decorrem do planeamento segmentado por esferas de intervenção (indústria, agricultura, saúde, educação, cultura, ambiente, etc.), têm sido amadurecidas ao longo da primeira década do século XXI (CORAGGIO,1994; COSTA, 2007; FERREIRA, 2007; OOSTERBEEK 2002, A, B). Em particular, a expressão “Gestão do Território” ganha terreno face à priorização do “Planeamento e Ordenamento do Território”, por duas ordens de considerações: a 1611
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 compreensão de que o planeamento não esgota todas as dimensões da gestão; a incorporação das dinâmicas de imprevisibilidade, que sugerem modelos de gestão apoiados na probabilidade e na conjugação de tendências opostas, e não na superação de tais oposições. Diferentes agentes, com diferentes e por vezes contraditórias agendas (Saraiva, 1999), podem contribuir para um desenvolvimento sistémico, desde que o modelo de gestão seja adequado e flexível. O princípio de base da “Gestão Integrada do Território” (GIT) apoia‐se na constatação da óbvia unidade da realidade, ou seja, de que “(…) não há fenómenos económicos, urbanísticos, sociais, físicos, biológicos ou quaisquer outros. O que existe são fenómenos reais que, consoante às circunstâncias e o interesse do seu estudo, são abordados na óptica económica, urbanística, sociológica, física, biológica, etc.” (MAFRA E SILVA, 2004, 10) As reflexões que conduzem a esta perspectiva têm como origem o espaço Europeu, e em especial a European Spacial Development Perspective – ESDP (Perspectiva sobre o desenvolvimento do espaço Europeu), aprovada no Conselho de Ministros da União Europeia de Maio de 1999, em Potsdam. Este documento orientador, preocupado com o desenvolvimento sustentável, equilibrado e diversificado do território, afirma três eixos fundamentais: coesão económica e social, competitividade baseada no conhecimento e preservação da diversidade cultural e natural. Retoma assim as orientações que haviam sido originalmente desenvolvidas por Eliezer Batista e teorizadas por Stephan Schmidheiny. O ESDP priorizou, em consequência, quatro esferas de atuação: zonas urbanas, zonas rurais, transportes e património (natural e cultural). A GIT não elimina o que constitui o cerne das estratégias de planeamento territorial, mas incorpora‐as num quadro que actuação que também valoriza a importância dos indivíduos (e não apenas dos colectivos), que valoriza a diversidade e a contradição (entendida não como problema a superar, nem apenas como inevitável mas como factor de dinamismo e desenvolvimento) e que recorre a novos meios de intervenção: a perspectiva de grupo culturalmente identificado (de base socioeconómica, étnica, etária, de género e outras) que tende a entender as questões de formas distintas; o exercício de prospectiva, não apenas como episódio mas como processo permanente; a inclusão tecnológica (não apenas das tecnologias complexas, mas também das tecnologias primitivas); e a transdisciplinaridade (ou seja, a capacidade não apenas de articular as áreas de conhecimento disciplinares entre si, chegando ao todo a partir das partes, mas antes de chegar às partes a partir do todo, e da sua compreensão global – a realidade é só uma e está integrada; e apenas o nosso olhar, e a nossa actuação, podem ser factores de desintegração, de dispersão e de acréscimo de entropia (OOSTERBEEK, SCHEUNEMANN, ANASTÁCIO ET AL., 2010). Assim, a GIT parte do tripé da sustentabilidade (economia, sociedade, ambiente), articula‐o a partir da dimensão cultural‐patrimonial (reconhecendo a diversidade de perspectivas), combate a exclusão e a alienação (através de uma estratégia de formação de capital humano) e constrói processos de governança territorial (que garantam a efectividade de todos os demais). Uma atenção especial é conferida pela GIT a três eixos de actuação: a reflexão prospectiva, a formação de capital humano e a governança (ANDRADE E ROSSETTI, 2009). A primeira é essencial para assegurar quer a coesão de uma visão comum e partilhada entre os diferentes stakeholders, quer a capacidade de construir cenários de futuro em que se possam reconhecer os diferentes segmentos da sociedade. A segunda é fundamental para que o processo seja assumido e garantido de forma consciente pelos agentes locais, não ficando como uma responsabilidade apenas das empresas, o que seria insustentável, paternalista e não democrático; a terceira é crucial para a condução quotidiana e estratégica da GIT, evitando a descoordenação institucional (não raro manifestada sob a forma de sobreposição de competências e duplicação de esforços), o desperdício de recursos (técnicos, financeiros e, sobretudo, humanos) ou a falta de transparência (bloqueadora do dinamismo competitivo das unidades territoriais). 1612
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3. EIXOS DE RE‐ORGANIZAÇÃO: ESCALA E SUSTENTABILIDADE O projeto de Gestão Integrada do Território do Açu visa ir além das obrigações legais no que concerne a intervenção social e ambiental no território, construindo novos modelos e aplicações práticas de gestão territorial, que superem a visão dicotómica entre economia e ambiente e a redução do comportamento dos grupos humanos ao seu posicionamento socioeconómico. Para isso foram incorporadas as noções de contradição (reconhecer a contradição como algo de positivo e gerador de dinamismo, e não como algo a superar) e de dilema (compreender que um programa de gestão territorial visa buscar um equilíbrio dinâmico não em face de problemas – que seriam resolúveis – mas sim face a dilemas, que resultam das contradições). O objectivo estratégico do programa que o grupo EBX está a implementar com a orientação do Instituto Bio‐Atlântica (do Brasil) e do Instituto Politécnico de Tomar e Instituto Terra e Memória (de Portugal) é o de ajudar a estruturar, a par do projecto industrial e logístico, uma dinâmica territorial integrada, envolvendo diversos municípios e inúmeras partes interessadas, para constituir um território altamente competitivo pelos seus índices de qualidade empresarial, social e ambiental. Tal dinâmica, que se inscreve numa compreensão dos desafios que hoje se colocam à Humanidade face à globalização (SANTOS, 2007) só poderá existir se nela se puderem reconhecer as diversas partes interessadas, o que implica reconhecer e proteger a sua diversidade, construindo processos de conexão entre as antigas matrizes territoriais e uma nova matriz sustentável que as integre (OOSTERBEEK, SCHEUNEMANN, TRISTÃO ET AL., 2010). Pretende‐se integrar as quatro dimensões estruturantes da GIT (económica, social, ambiental e cultural) num processo dinâmico e sustentável, que possibilite um crescimento gerador de real desenvolvimento. O projecto considera essencialmente três esferas de intervenção: os processos de GIT ao nível intraespecífico (o porto, o distrito industrial e o corredor logístico, o plano de alojamentos, o corredor ecológico do Muriqui), interespecífico (integração regional) e supra‐
específico (na sua articulação suprarregional). É nesta dialéctica de múltiplos níveis que se afirmará o capital territorial do Complexo do Açu (capacidade produtiva, qualidade de vida, preservação dos fatores naturais endógenos, pluralidade cultural, equidade social). No plano intraespecífico, a GIT procurará promover um crescimento em mosaico, evitando a criação de coroas de qualidade decrescente e entropia crescente (como ocorre normalmente na relação entre centros urbanos degradados e periferias suburbanas – vd. Costa 1998). A mais que duplicação demográfica da região tenderá não apenas a estruturar‐se como um “eixo urbano” entre Campos e São João da Barra, mas também a integrar‐se com Macaé, estruturando uma rede urbana multipolar. No plano regional, procurará promover os factores de mobilidade e soluções de continuidade entre os espaços urbanos e os espaços rurais, que reforcem a coesão e evitem a criação de guetos ou descontinuidades espaciais (que seriam favorecidos num modelo de concentração em um único espaço ou bairro). No plano suprarregional, a GIT promove por um lado a auto‐
sustentabilidade em rede e por outro a globalização, contrariando dinâmicas de isolamento proteccionistas e reforçando os factores de competitividade territorial. Problemas nucleares do desenvolvimento sustentável, como as oscilações no mercado de emprego, o despovoamento de amplos territórios que acompanha a concentração urbana, ou a insuficiência de massa crítica endógena, encontram resposta nesta articulação de escalas. Assume aqui um papel nuclear a integração com o Corredor Ecológico do Muriqui – CEM, projeto que há dois anos é desenvolvido pelo IBio com apoio da EBX. O CEM é uma região situada na Serra do Mar, região serrana do Estado do Rio de Janeiro, interligando os Parques Estaduais dos Três Picos e do Desengano e Reserva Biológica União que abrange uma área de quase 400 mil hectares, fazendo deste um dos maiores projetos de restauração florestal do mundo. Como um objetivo pretende‐se interligar os últimos remanescentes florestais bem preservados da Mata Atlântica. Esta região abrange 09 municípios, entre eles Campos dos Goytacases, um dos municípios considerados como diretamente envolvidos com o Complexo do Açu. 1613
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 No entanto, a vizinhança entre o CEM e o Açu permite observar uma intensa inter‐relação e interdependência entre estes o que indica que devam ser tratados como um território único. Identificam‐se vetores de interface entre o Corredor Ecológico do Muriqui e o Açu, na linha de serviços ecossistêmicos, econômicos e sociais. O CEM, se constitui em provedor de suprimento complementar e emergencial de água demandada pelo Açu, regulação microclimática principalmente pluviosidade, abatimento de emissões de carbono por restauração florestal. A demanda por alimentos na região vem aumentando e atingirá seu máximo em 2025 quando da complementação do Complexo Logístico‐Portuário‐ Industrial requerendo um organização dos produtores no CEM para que se constitua supridor de alimentos, reativando a economia ora deprimida. O mesmo se pode afirmar em relação a serviços de turismo e lazer intensificando a latente atividade nos setor. De outra forma, o Complexo do Açu, pela demanda de trabalhadores que apresenta já se vem ocasionando êxodo de mão‐de‐obra do CEM, bem como, pelo dramático aumento da população tende a ocasionar parcelamento do solo nesta região serrana em busca de terrenos para moradias, em especial levando em consideração o ameno microclima da região serrana. A apresentação desta análise a EBX levou ao entendimento de que o CEM deva ser tratado como área de abrangência do Complexo do Açu, a partir do que empresa a requer do IBio, que vem desenvolvendo tanto o projeto GIT Açu o projeto CEM, que redimensionasse este de forma a considerar esta região como de abrangência do Complexo do Açu, na ótica de um território único para estes efeitos o que passou a ser feito. Assim, a sustentabilidade do território amplo é: • possibilitada pela escala da área a intervencionar; • suportada pela dinâmica do empreendimento do Açu; • estruturada a partir de um programa plurianual de consciencialização e empoderamento que permita superar o assistencialismo; • e garantida por uma dinâmica de governança que terá de ser induzida em parceria. 4. INTERVENÇÕES NO TERRITÓRIO: CAMINHOS DE INTEGRAÇÃO O elemento nuclear para a GIT é a governança territorial, associada ao conceito de competitividade de territórios. Trata‐se de assegurar a concertação entre os diferentes stake holders num processo em que as barreiras institucionais e administrativas acentuam as tendências para a desintegração. Os dois processos estruturantes, a formação de capital humano e a construção participada de cenários e visões de futuro, estão a ser estruturados no território do Açu a partir de um programa que visa envolver a totalidade da população. Para esse efeito, as equipas do IBIO‐IPT‐ITM estão a fazer a formação para a GIT não apenas dos quadros, mas de todos os trabalhadores do empreendimento e da população em geral. Essa formação é feita em moldes diferenciados e adequados aos destinatários, desde reuniões nos locais de trabalho até um curso de pós‐graduação, mas sempre sem excluir ninguém. Um dos propósitos das formações é a capacitação dos envolvidos como agentes multiplicadores, juntos dos seus vizinhos, familiares ou colegas. Paralelamente, ocorreu já um primeiro seminário de prospectiva, e outras iniciativas similares se seguirão, que seguiu na sua formação o mesmo princípio abrangente. A construção de uma dinâmica de GIT passa, no entanto, essencialmente pelo reforço orgânico do território. Para esse efeito, foram iniciados fóruns de debate temáticos, em torno aos quatro eixos que, num primeiro momento, foram evidenciados como mais urgentes: cultura e educação; saúde; actividades económicas tradicionais; e território. Estes fóruns são na verdade grupos de trabalho, socialmente heterogéneos, que buscam construir projectos exequíveis numa lógica de autonomização e cooperação face aos poderes, empresariais, políticos ou outros. Em apenas duas reuniões foram estruturados os primeiros cinco projectos, que começam agora a ser implementados. A lógica dos fóruns de debate é a de convocar pessoas, independentemente das suas filiações institucionais, a partir das suas competências e vontades. Todos os resultados dos fóruns são 1614
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 condensados em estudos, projectos e demais documentação, que se reúne num centro de recursos do território, que foi designado como “Centro de Conhecimento”, em São João da Barra. O Centro de Conhecimento é um espaço que centraliza todo o conhecimento, académico ou outro, disponível sobre o território. É, também, um espaço onde ocorrem reuniões (como as dos fóruns), exposições e debates sobre o território. O Centro de Conhecimento, envolvendo pessoas ligadas ao poder público municipal, a organizações não governamentais, a empresas e ao ensino , é também um embrião de suporte à governança futura do território, que se irá estruturar numa base já não pessoal, mas institucional. O Centro de Conhecimento, além de promotor de projectos, é um facilitador de relações, contribuindo para a confiança entre os protagonistas das diversas entidades. Ainda que para o Centro de Conhecimento possam convergir pessoas com diferentes interesses e enquadramentos, a região possui uma grande diversidade de identidades e interesses, desde o recorte entre as “terras altas” e as “terras baixas” até às clivagens étnicas, sociais, ideológicas e outras. A estratégia de GIT passa não por dissolver essa diversidade, mas por a reforçar, através da infra‐estruturação do território com uma rede de “espaços de memória”, que são elos que a um só tempo promovem a diversidade e a especificidade de cada grupo e, também, a conexão desse grupo com os demais, assim consolidando o território como uma rede de espaços, de lugares (Levi e Segaud, 1983). Os espaços de memória são lugares de auto‐representação das identidades, que unem a dimensão cultural com as actividades económicas. Centro de Conhecimento, Espaços de Memória, fóruns de debate, acções de formação e interlocução institucional são os instrumentos essenciais da GIT no Açu. 5. PERSPECTIVAS O projeto de Superporto do Açu assume uma visão de médio e longo prazo de uma região altamente competitiva, que engloba mais de uma dezena de municípios e integra não apenas o projeto industrial e logístico, mas também a reestruturação urbana e de mobilidade e diversas unidades de conservação (RPPN, corredor ecológico do Muriqui). É a visão de uma região com elevado PIB e IDH, com equilíbrio e qualidade entre as vertentes de crescimento econômico, equidade social e preservação ambiental, valorizando a diversidade identitária e cultural. É uma visão integradora de distintos interesses e partes interessadas, com agendas muitas vezes contraditórias, mas que ganharão na construção de convergências estratégicas. Para a aferição dos progressos da integração, foi desenvolvido um sistema de medição que monitoriza o território e que culmina numa certificação do território. Esta certificação territorial é o complemento de mensuração da estratégia de gestão integrada do território (SCHEUNEMANN, CARVALHO E PIMENTA, 2011). O projecto assume assim uma visão de Gestão Integrada do Território para o Desenvolvimento Sustentável, tal como proposta pelo IBIO, pelo IPT e pelo ITM, que se implementa através de uma política de sustentabilidade (SCHEUNEMANN, 2009) assente em quatro pilares: social, ambiental, de saúde e segurança e, finalmente, de consciencialização e prospectiva. BIBLIOGRAFIA • Alves, R. M. A., 2007, Políticas de Planeamento e ordenamento do território no Estado Português, Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian • Andrade, A., Rossetti, J. P., 2009, Governança Corporativa. Fundamentos, desenvolvimento e tendências, São Paulo, Ed. Atlas • Arcadis Tetraplan, 2009, AAE–Avaliação Ambiental Estratégica–Complexo Industrial e Portuário do Açu, São Paulo, LLX Logística • Coraggio, J. L., 1994, Territorios en transición: crítica a la planificación regional en América Latina, Toluca, México, Universidad Autónoma del Estado de México, Instituto Literário 1615
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 • Costa, A. A., 1998, A cidade, o subúrbio e o resto: a terra, Trabalhos de antropologia e etnologia, Porto, Sociedade Portuguesa de Antropologia e Etnologia, Vol. 38, fasc. 3‐4, 91‐98 • Ferreira, A.F., 2007, Gestão Estratégica de Cidades e Regiões, Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian • Gomes Filho, H., 2003, A experiência de Plano Estratégico no Município de Campos dos Goytacazes: um cabra marcado para morrer, Campos dos Goytacazes, Tese de Mestrado apresentada à Universidade Cândido Mendes • Levi, F. P. e Segaud, M., 1983, Anthropologie de l'espace, Paris, Centre Georges Pompidou • Mafra, F. e Silva, J.A., 2004, Planeamento e Gestão do Território, Porto, Sociedade Portuguesa de Inovação • Mascaró, J. L. e Yoshinaga, M., 2005, Infra‐estrutura urbana, Porto Alegre, Editora +4 • Micarelli, R., 2002, Sustainable planning and social ecology : first steps to a first application of the European Landscape Convention of the Council of Europe, Area Domeniu, vol 1, 23‐36. • Oosterbeek, L. e Scheunemann, I., 2010, Falsas contradições entre crescimento e desenvolvimento, Custo Brasil – Soluções para o Desenvolvimento, 25, Fev/Mar, 29‐31. • Oosterbeek, L., 2002a, Gérer le Territoire, Area Domeniu, vol. 1, 19‐22. • Oosterbeek, L., 2002b, Joint interventions and eco‐sustainable development, Area Domeniu, vol. 1, 53‐58. • Oosterbeek, L., I. Scheunemann, P. Rosina, Tristão, A., Anastácio, R., Guimarães, A. E Santos, F. D. , 2010, Gestão Integrada de Grandes Espaços Urbanos. Uma reflexão transatlântica, Revista Internacional em Língua Portuguesa, II. Série, vol. 23, 163‐176 • Oosterbeek, L., L., Scheunemann, I., Anastácio e R., Tristão, A., 2010, Gestão integrada do território. Uma matriz compatível e sustentável, Pedra & Cal, nº 47, 21‐24. • Santos, F. D., 2007, Que futuro? Ciência, tecnologia, desenvolvimento e ambiente, Lisboa, Gradiva pub. • Saraiva, M.G.A.N. , 1999, O Rio como Paisagem, Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian • Scheunemann, I., 2009, Uma Nova Perspectiva sobre Sustentabilidade, Forever Brazil – Revista Brasileira de Desenvolvimento Sustentável, 10(37), 10‐14 • Scheunemann, I., Carvalho, J. A. G. e Pimenta, J. A., 2011, Certificação territorial: uma nova bússola para o mundo, Custo Brasil – Soluções para o Desenvolvimento, nº 30, 5‐8. 1616
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.16. GESTIÓN EFICAZ DE ÁREAS MARINAS PROTEGIDAS DEL MEDITERRÁNEO ANTE LOS RETOS DEL CAMBIO GLOBAL: EL PROYECTO MEDPAN NORTE M. M. Otero1, D. Rodríguez2 1
España, [email protected] Centro de Cooperación del Mediterráneo (UICN). Marie Curie, 22, PTA Campanillas, 25590, Málaga, 2
[email protected] Instituto de Economía, Geografía y Demografía (CSIC). Albasanz, 26‐28, 28037, Madrid, España Palabras Clave: Gestión eficaz, áreas marinas protegidas, cambio global, proyecto MedPAN Norte. RESUMEN La asociación MedPAN (Red de gestores de las áreas marinas protegidas del Mediterráneo) tiene como objetivos fundacionales mejorar la gestión efectiva de una red mediterránea de áreas marinas protegidas (AMPs). MedPAN se constituyó en entidad jurídica bajo la legislación francesa en 2008. El Proyecto MedPAN Norte es un proyecto independiente cofinanciado por la Comisión Europea que opera bajo el marco de la Red MedPAN, y cuyo objetivo es mejorar la eficacia de la gestión de las AMPs, incluyendo las zonas Natura 2000, para la mejora del medio ambiente marino, así como el apoyo al trabajo en red de las AMPs mediterráneas. El proyecto tiene una duración de 3 años (01/07/2010 a 30/06/2013). Está liderado por WWF‐Francia y cuenta con 11 socios en 6 países mediterráneos que incluye tanto gestores de AMPs como agentes de conservación. La Componente 3 del proyecto MedPAN Norte trata de los “Aspectos innovadores en la gestión de las AMPs” e incluye tres temáticas directamente relacionadas con la gestión adaptativa ante el cambio global, y cuyo progreso y resultados serán objeto del desarrollo de esta comunicación: 1. Evaluación de la eficacia de la gestión de las AMPs del Mediterráneo . Esta temática trata de compilar las experiencias existentes en sistemas de seguimiento y evaluación de AMPs y de proponer una metodología simplificada y harmonizada basada en indicadores para evaluar la eficacia de las AMPs mediterráneas, así como la eficacia de su gestión. 2. AMPs y cambio climático . El objetivo de esta temática es proporcionar a los gestores de las AMPs del Mediterráneo directrices operativas para facilitar el conocimiento y la adaptación de los efectos del cambio climático sobre la biodiversidad marina en las AMPs. 3. AMPs y especies invasoras . Esta temática tiene como objetivo proveer a los gestores de AMPs del Mediterráneo de directrices estratégicas comunes y de un programa de seguimiento harmonizado para abordar el problema de las especies exóticas invasoras en las AMPs. Se espera que los resultados de las 3 temáticas puedan ser usados por terceros países, en particular por los países de la ribera sur y este del Mediterráneo, para la mejora de la sostenibilidad de las AMPs y del medio marino en general. 1617
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Las áreas marinas protegidas en el contexto de cambio global Las consecuencias de las actividades humanas sobre la biosfera, o del cambio global (Duarte, 2009), alcanzan proporciones gigantescas, teniendo en cuenta que éstas son ocasionadas por una sola de las millones de especies que pueblan a día de hoy el Planeta (Wilson, 2002). A comienzos de la década de 2000, el ser humano usaba directamente más del 40% de la energía primaria producida en la Tierra, el 35% de la productividad oceánica y el 60% del agua dulce circulante (Sanderson et al., 2002). A día de hoy, las actividades humanas afectan al 83% de las tierras emergidas y al 100% de los océanos (Mora and Sale, 2011). Una de las consecuencias más preocupantes de dichas actividades es la pérdida de biodiversidad a escala global (Butchart et al., 2010). En el medio marino, los efectos combinados de la sobreexplotación de los recursos, la contaminación de las aguas, el calentamiento global y las especies exóticas invasoras se consideran amenazas generalizadas que comprometen la salud e integridad de los ecosistemas (EEA, 1999) y de los modos de vida a ellos asociados. Una de las definiciones más extendidas de área protegida (AP) es la proporcionada por la UICN (Dudley, 2008): “Un espacio geográfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros medios eficaces, para conseguir la conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores culturales asociados”. Cuando esta definición se aplica sobre espacios marítimo‐costeros o enteramente marinos, hablamos de un área marina protegida (AMP). Las AMPs se establecen sobre la base de la conservación de la biodiversidad y, en ciertos casos, adicionalmente sobre el fomento y uso sostenible de los recursos naturales que albergan, principalmente las pesquerías. También se consideran zonas para la conservación de la cultural local y de sus elementos históricos asociados, como los sitios arqueológicos submarinos. Existen numerosas tipologías, figuras y grados de protección dentro de las AMPs. Así, encontramos desde las reservas integrales (no‐take marine reserve, en inglés), donde todo tipo de actividad extractiva está permanentemente prohibida (Russ et al., 2005), hasta zonas donde tan sólo se realiza una regulación de determinados usos y actividades, con la explotación controlada de los recursos que ofrecen estas áreas. Cualesquiera que sean sus objetivos o figuras de protección, las AMPs se configuran como una herramienta para reducir la acelerada pérdida de biodiversidad debida a causas humanas. 1.2. Las AMPs en el Mediterráneo El mar Mediterráneo y la cuenca que lo rodea se consideran uno de los puntos calientes de biodiversidad a escala global. Comprendiendo sólo el 1% de la superficie oceánica mundial, el mar Mediterráneo alberga aproximadamente 12.000 especies nativas, un 25‐30% de las cuales son endémicas de este mar (Abdullah et al., 2008). El Mediterráneo es también un mar amenazado por actividades humanas. Entre sus amenazas más importantes se encuentran: la contaminación, la destrucción de los hábitats costeros y marinos, la sobreexplotación de recursos biológicos, las especies exóticas invasoras, y el cambio climático (EEA, 1999; Abdullah et al., 2008). Estas dos últimas amenazas tienen una importancia creciente (RAC/SPA, 2010). Ambas pueden originar cambios sustanciales en la abundancia y distribución de las especies y hábitats nativos y requieren por ello un seguimiento continuado para identificar, prevenir y mitigar sus posibles impactos sobre los ecosistemas. Actualmente, existen más de 750 Áreas de Especial Protección marinas y costeras en el Mediterráneo, con una superficie de 144.000 km2 (RAC/SPA, 2010). Estas áreas no están, sin embargo, equitativamente distribuidas, concentrándose en mayor número en el norte y occidente de la cuenca. Más de 2/3 de las AMPs son áreas protegidas marinas aunque individualmente de relativamente pequeña extensión. Cubren aproximadamente 97.000km2 o un 4% del medio marino del mar Mediterráneo (RAC/SPA, 2010). En términos de área y a escala regional, estas cifras están 1618
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 aún lejos de los objetivos del CBD marcados para 2020, que abogan por la protección efectiva de al menos el 10% de los ecosistemas costeros y marinos para esa fecha (CBD, 2010). No obstante, la conservación efectiva de las APs suele requerir, además de una normativa de protección, una gestión eficaz de estas áreas que prevenga, controle y reduzca o elimine los impactos potenciales de las amenazas a estos espacios (Chape et al., 2008). En un estudio preliminar acerca de la evaluación de la eficacia de la gestión (EEG) en AMPs del Mediterráneo, Abdullah y cols. (2008) muestran que, al igual de lo que ocurre con las APs a nivel global (Chape et al., 2008), la variabilidad de la eficacia de la gestión entre AMPs es muy grande. En general, las AMPs mediterráneas mejor gestionadas se encuentran en el noroeste de la cuenca mediterránea, y las que presentan mayores deficiencias en cuanto a su gestión se situarían en el noreste, quedando las AMPs del sur de la cuenca en un estadio intermedio (Abdullah et al., 2008). Por todo ello, resulta necesario evaluar la eficacia de la gestión de las AMPs mediterráneas, en aras de implementar una gestión eficaz de estas áreas enfocada a la reducción de sus principales amenazas. A esto es a lo que trata de responder el proyecto MedPAN Norte. 2. EL PROYECTO MedPAN NORTE 2.1. La Asociación MedPAN La asociación MedPAN (Red de gestores de las áreas marinas protegidas del Mediterráneo) tiene como objetivos fundacionales mejorar la gestión efectiva de una red mediterránea de áreas marinas protegidas (AMPs). MedPAN se constituyó en entidad jurídica bajo la legislación francesa en 2008. 2.2. El proyecto MedPAN Norte El objetivo del proyecto MedPAN North es mejorar la eficacia de la gestión de las AMPs del Mediterráneo, incluyendo espacios marinos de la Red Natura 2000, en beneficio del medio ambiente marino y para contribuir a su integración en redes, en el marco del derecho internacional y, en particular, de los compromisos europeos en este ámbito. Los objetivos del proyecto se prevé que se alcancen a través de varios componentes: 1) aspectos innovadores de la gestión de las AMPs; 2) gestión sostenible de la pesca en las AMP; 3) gestión sostenible del turismo en las AMPs; 4) información, comunicación y capitalización; y 5) la propia gestión del proyecto. Para cada una de estas componentes, también se desarrollan actividades y estrategias comunes entre los distintos países que componen el proyecto así como la inclusión de este programa en toda la Red MedPAN. El proyecto tiene una duración de 3 años (01/07/2010 a 30/06/2013). Está liderado por WWF‐
Francia y cuenta con 11 socios en 6 países mediterráneos que incluyen tanto gestores de AMPs como agentes de conservación de España, Francia, Grecia, Italia, Malta y Eslovenia. Este proyecto contribuye a varias políticas de la UE: Directiva Hábitats, Plan de Acción de la Biodiversidad, Directiva Marina, Política Comunitaria sobre Pesquerías, Política Marítima y Turismo así como su transposición al marco legal de los países mencionados y sus políticas nacionales. Igualmente, el proyecto recibe el apoyo oficial del Convenio de Barcelona, a través de su Centro Regional para Áreas Especialmente Protegidas (RAC / SPA) del Mediterráneo y se complementa con el proyecto MedPAN Sur, que tiene por objeto la creación de redes de AMPs en otros países mediterráneos durante el período 2008‐2012. 2.3. Innovación en la gestión de AMPs En la componente dedicada a aspectos innovadores de la gestión de AMP se está trabajando en: • Seguimiento de la eficacia de la gestión: para dotar a los gestores de la red mediterránea de AMPs de una metodología armonizada a la hora de evaluar la eficacia de su gestión. 1619
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 • Las AMP y el cambio climático: busca proporcionar a los gestores de AMPs las directrices operacionales sobre la forma de abordar la cuestión del cambio climático en las AMPs, así como una orientación estratégica común a nivel de la red de AMPs del Mediterráneo. • Áreas marinas protegidas y especies invasoras: pretende proporcionar a los gestores de AMPs un programa de seguimiento y una estrategia comunes a escala Mediterránea. Hasta la fecha de redacción de este texto, se han realizado tres reuniones de seguimiento del proyecto, un taller de capacitación y una reunión de expertos. 2.4. Evaluación de la eficacia de la gestión El objetivo de esta actividad consiste en proporcionar a los gestores de la red de AMPs mediterráneas una metodología estandarizada para evaluar la eficacia de su gestión, así como crear un grupo de técnicos especializados en la evaluación de la eficacia de la gestión de AMPs. Esta actividad se desarrolla en colaboración entre el Centro de Cooperación del Mediterráneo de la UICN (UICN‐Med) y la Reserva Natural de Miramare‐WWF en Italia. Se comenzó con revisión inicial de publicaciones especializadas sobre EEG, especialmente aplicada al medio marino, para identificar posibles indicadores de EEG: Pomeroy et al. (2005), European Eco‐
Management Audit Scheme (EMAS), international ISO 140001 and ISO 19011, Port Cros (2007), Natura 2K, procedimientos de evaluación de lugares SPAMI (UNEP‐MAP RAC/SPA) y Evaluación Rápida y priorización en Gestión de espacios protegidos (RAPPAM; Erbin, 2003). Para la selección de un conjunto completo pero reducido de indicadores, se procedió a consultar a especialistas en oceanografía (Alain Jeudy, del UICN‐Med, y Dan Laffoley, asesor del Programa Marino y Polar de la UICN y Vicepresidente de la Comisión Mundial de Áreas Protegidas), gestión de AMPs (Milena Tempesta y Franco Zuppa), y desarrollo de indicadores de evaluación de APs (David Rodríguez, del Consejo Superior de Investigaciones Científicas). La tabla 1 muestra los 18 indicadores que han sido seleccionados para formar parte del sistema de EEG del proyecto MedPAN Norte: Tabla 1. Indicadores de EEG del proyecto MedPAN Norte Tipo Prioridad Indicadores para la Evaluación de AMPs Categoría MEE 1 Existencia de legislación sobre AMPs Legislación y Gestión
MEE 1 Existencia de un órgano de gestión operativo Legislación y Gestión
MEE 1 Existencia de un plan de gestión actualizado Legislación y Gestión
MEE 1 Recursos financieros destinados al AMPs Legislación y Gestión
Coordinación con grupos de interés y MEE 2 planificadores Legislación y Gestión
Comunicación y MEE 1 Existencia de actividades interpretativas Resultados Comunicación y MEE 2 Formación y Trabajo en red Resultados ECO 1 Calidad del agua Amenazas ECO 1 Gestión del esfuerzo pesquero Amenazas ECO 1 Presencia de especies exóticas invasoras Amenazas MEE 1 Gestión de visitantes Amenazas MEE 1 Vigilancia y cumplimiento de la legislación Amenazas Actuaciones y concienciación sobre cambio ECO 2 climático Amenazas Abundancia y estructura poblacional de especies ECO 1 focales Rasgos de interés 1620
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 ECO 1 MEE 2 Estado de conservación de los hábitats focales Estado de elementos físicos, culturales y espirituales clave Población local ocupada en actividades relacionadas con el AMP Percepción local del AMP Rasgos de interés Rasgos de interés MEE 2 Rasgos de interés MEE 2 Rasgos de interés Cada uno de los indicadores seleccionados se ha desarrollado mediante una sencilla ficha que establece, entre otros parámetros, la descripción, justificación, fuente de datos, frecuencia de actualización, y protocolo de medida (incluyendo, siempre que puedan justificarse, unos umbrales de valoración) e interpretación de los indicadores. La propuesta de un sistema estandarizado de EEG para las AMPs del Mediterráneo constituye una iniciativa interesante de cara a incluir la evaluación regular de estas áreas en la práctica de la gestión (Múgica y Gómez‐Limón, 2002), así como a mejorar la comparabilidad y transferencia de información, resultados y experiencias sobre EEG. Tras meses de desarrollo de los indicadores persisten, sin embargo, algunas limitaciones al desarrollo sencillo, justificado y útil de algunos indicadores complejos, como el “Estado de conservación de los hábitats focales” o la “Gestión del esfuerzo pesquero”. La imprecisión terminológica del concepto de “EEG” originó una considerable confusión en las fases iniciales de identificación, enfoque y desarrollo de los indicadores pues, pese a lo que indica su nombre, el concepto engloba no sólo variables relacionadas con la gestión, sino también variables de contexto (Hockings et al., 2000) que pueden estar poco o nada relacionadas con los objetivos y capacidades de gestión de las APs, en particular de las AMPs (Jameson et al., 2002), lo cual generó inconformidad entre diversos gestores. De forma que para diferenciar claramente los indicadores específicos de “EEG”, imputables directamente a la gestión de las AMPs, de otros indicadores de contexto, bastante independientes de la eficacia de la gestión (Allison et al., 1998; Jameson et al., 2002), se clasificaron los indicadores según su “Tipo”, de manera que los primeros se clasificaron como MEE (EEG), y los segundos como ECO (Observatorio Ecológico de las AMPs). Igualmente se dividió el grupo de indicadores seleccionados según su prioridad (1 ó 2) para una gestión eficaz del AMP, de cara a hacerla más flexible a las necesidades de cada AMP y a optimizar los recursos en la evaluación. 2.5. AMPs y cambio climático El cambio climático es reconocido como una de las causas de mayor relevancia social y medioambiental por sus ya presentes y también futuros impactos potenciales (Duarte et al., 2009). Hoy en día, se le considera uno de las amenazas mayores para la conservación de la biodiversidad del planeta (Araújo et al., 2011). Los océanos juegan un papel fundamental en la regulación del clima a través del intercambio de temperatura y del dióxido de carbono. El incremento en el nivel del mar, el aumento de la temperatura superficial, la acidificación de las aguas, la acentuación de eventos climatológicos extremos y la expansión de especies exóticas invasoras son, entre otros, los efectos más inmediatos del cambio climático en los mares y océanos (Informe especial del Grupo de trabajo IV del IPCC). Las características del mar Mediterráneo, de dimensiones moderadas en una cuenca semi‐
cerrada, rangos de marea pequeños, alta biodiversidad y endemismos y clima templado, lo predisponen como uno de los lugares donde los efectos del cambio climático se prevén que sean más exacerbados (UNEP‐MAP‐RAC/SPA, 2009). Por su posición y configuración geográfica, la cuenca mediterránea está sometida a un régimen climatológico que le impone unas pérdidas de agua por evaporación superiores a las ganancias debidas a la suma de precipitación y aportes fluviales. Este rasgo climático se manifiesta en una mayor vulnerabilidad a las variaciones de temperatura y pH. Para el año 2025, se estima que la temperatura superficial del mar aumentará entre 1 a 1,4oC, que el 1621
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 nivel del mar podría subir 20cm y que las precipitaciones podrán reducirse en un 4% y hacerse más irregulares, especialmente en las costas del Norte del África. Las áreas marinas protegidas contribuyen a incrementar la capacidad adaptativa de las comunidades costeras y marinas así como actuar como amortiguación de los riesgos de posibles impactos. Además de los efectos observados a escala local y regional, las consecuencias del cambio climático ya se están percibiendo en muchas de las AMPs del Mediterráneo. Entre estas consecuencias, se han detectado: • Mortalidad en las poblaciones de varias especies de gorgonias entre ellas Paramuricea clavata y Eunicella singularis debido al incremento de la temperatura del mar asociada a la producción de mucílagos; • Mortalidad de colonias de Cladopora caespitosa debido a anomalías termales y estrés producido en las poblaciones dando lugar al blanqueamiento de corales y desplazamiento por otra especie, Oculina patagónica, coral invasor en las costas del Mediterráneo; • Alteración del ratio sexual de la tortuga boba, Caretta caretta, debido al incremento de la temperatura en las playas de anidamiento; • Expansión geográfica de especies de afinidades cálidas y retroceso en especies de afinidades frías; • Presencia y expansión de especies exóticas; • Alteración del régimen térmico del agua de las reservas marinas; • Modificación de la estación reproductora de aves marinas; • Epidemias en delfines y otros mamíferos marinos ligadas al aumento de las temperaturas marinas. A pesar de la importancia del cambio climático sobre la conservación de la biodiversidad, existe gran incertidumbre sobre sus impactos reales en las comunidades marinas. El conocimiento actual está basado en hipótesis, investigaciones puntuales o datos discontinuos principalmente provenientes de la región noroeste del Mediterráneo (UNEP‐MAP‐RAC/SPA, 2010). Por ello obtener información y realizar un mejor seguimiento sobre las especies y los ecosistemas más vulnerables es de crucial importancia para la gestión preventiva y adaptativa de estos ecosistemas. En este sentido, las AMPs del Mediterráneo pueden jugar un papel importante como “casos control”, donde pueden estudiarse los efectos del cambio climático y donde pueden experimentarse estrategias de gestión para la adaptación y mitigación de sus efectos. La componente 3 del Proyecto MedPAN Norte trabaja sobre el impacto del cambio climático en las AMPs del Mediterráneo con el objetivo de construir a medio plazo una estrategia orientativa para valorar y minimizar los riesgos del cambio climático en los ecosistemas costeros y marinos. En general, a escala mediterránea, pocos programas tienen como objetivo valorar los impactos del cambio climático sobre la biodiversidad marina o promover planes de adaptación en las AMPs u otros espacios de conservación. La capacidad para mitigar el cambio climático y adaptarse a sus impactos está limitada por la disponibilidad de información, de conocimiento de administradores y gestores sobre el tema, y por la escasa colaboración entre los distintos programas de seguimiento de impactos y modelización de escenarios a nivel regional. 2.6. AMPs y especies exóticas invasoras Las especies exóticas invasoras (EEI) son plantas o animales introducidos en ambientes distintos de su distribución normal, en el pasado o en el presente, y cuya propagación amenaza los ecosistemas, los hábitats o las especies, produciendo daños ambientales, económicos e incluso sanitarios (IUCN, 2002). En sus ambientes de origen, estas especies viven en equilibrio con el medio natural que las rodea y su población está controlada por las interacciones del ecosistema como los predadores, las enfermedades, o las fluctuaciones de alimentos. Fuera de sus ecosistemas, sin embargo, las EEI pueden experimentar un crecimiento exponencial de sus poblaciones resultando una amenaza a la 1622
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 diversidad o abundancia de especies locales, a la estabilidad del ecosistema impactado, a las actividades económicas ligadas a estos ecosistemas e incluso a la salud humana (Occhipinti‐Ambrogi & Galil, 2004; Occhipinti‐Ambrogi et al, 2011; Zenetos et al., 2010). Las EEI pueden competir y, en ocasiones, reemplazar a las especies nativas, causando complejos cambios en la estructura y funcionamiento del ecosistema de acogida (Galil, 2007, 2009). Por todo ello, las EEI son consideradas una de las principales causas de pérdida de la biodiversidad en el Mar Mediterráneo (Galil, 2007, Coll et al., 2010). Representan asimismo un problema creciente debido a su continuo aumento, para el cual en muchas ocasiones no existe una solución conocida (Zenetos et al., 2010). Según las últimas revisiones regionales hay un total de 122 especies clasificadas como EEI en el Mediterráneo, siendo los macrófitos el grupo más dominante en la región oeste y los poliquetos, crustáceos, moluscos y peces, en la región este (Galil, 2009; Zenetos et al, 2010). Las AMPs del Mediterráneo no se excluyen de esta tendencia general y una mayoría han sido o están siendo ya afectadas por la invasión de especies exóticas desde hace ya algún tiempo, repercutiendo en la biodiversidad que protegen. El proyecto pretende el desarrollo de medidas armonizadas de seguimiento que faciliten detectar la presencia de EEI en las AMPs y el desarrollo de una estrategia común para la actuación sobre las invasiones incipientes o su contención en la red de AMPs. En este contexto general, se recomienda la puesta en funcionamiento de un programa común para los participantes de este proyecto y las AMPs del Mediterráneo que comprenda varias líneas de trabajo. Una primera línea que incluya los trabajos de evaluación preliminar sobre la situación actual de las EEI en cada AMP. Una segunda línea en la que se identifique una lista de EEI de alta prioridad para toda la región, que permita a posteriori la elaboración de un sistema de alerta temprana y un programa de acción para la detección de estas especies en las AMPs. La estrategia resultante y otra información y productos de interés obtenidos a través de este proyecto permitirán mejorar el conocimiento de los gestores y administradores de AMPs del Mediterráneo, en particular sobre cómo identificar estas especies, realizar su seguimiento, evitar su expansión y/o prevenir nuevas introducciones. 3. CONCLUSIONES El proyecto MedPAN Norte es una iniciativa que, una vez finalizada, permitirá una mejor información, coordinación y gestión de las AMPs del Mediterráneo. Asimismo, los protocolos y herramientas desarrollados en el marco del proyecto (evaluación de la eficacia de las AMPs, cambio climático, especies exóticas invasoras, entre otros) pueden servir como modelo o para su implementación tal cual en AMPs de otros contextos geográficos, pues las presiones y amenazas a la biodiversidad marina tienen un carácter más global que en el medio terrestre (Salm et al., 2000). Las AMPs pueden contribuir a reducir la pérdida de biodiversidad y del resto de bienes y servicios ecosistémicos por causas humanas, pero son sólo parte de la solución a la crisis ambiental. Los procesos biogeoquímicos marinos se expresan a unas escalas menores que en el medio terrestre, lo cual hace que la conservación de las AMPs esté muy condicionada por las circunstancias de sus entornos (Allison et al., 1998). A pesar de que estas áreas pueden ser eficaces para proteger determinados hábitats o especies, la elevada conectividad asociada a los ecosistemas marinos determina que las AMPs sean muy sensibles a los impactos locales, regionales y globales, hasta tal punto de hacer de la gestión eficaz una variable poco relevante para el éxito conservacionista de las AMPs (Jameson et al., 2002). Por tanto, la conservación eficaz y duradera de las AMPs y de sus bienes y servicios asociados no será posible sin medidas orientadas a la conservación eficaz y duradera de los mares y océanos en su conjunto. BIBLIOGRAFIA •
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.17. GESTIÓN INTEGRADA DEL PATRIMONIO NATURAL Y CULTURAL EN ÁREAS MARINAS PROTEGIDAS (AMP) DE MÉXICO: ESTUDIO DE CASOS EN EL GOLFO DE MÉXICO Y EL MAR CARIBE L. Carrillo1, L. Ménanteau2 1
Subdirección de Arqueología Subacuática, Instituto Nacional de Antropología e Historia, Moneda 16 Col. Centro, Delegación Cuauhtémoc, CP. 06070, Distrito Federal, México, [email protected] 2
Géolittomer UMR 6554 LETG, CNRS y Universidad de Nantes, BP 81227, 44032 Nantes cedex 3, Francia, loic.menanteau@univ‐nantes.fr Palabras clave: áreas marinas, protección, patrimonio sumergido, México. RESUMEN México cuenta con tres Parques Nacionales marinos, otros Parques Nacionales, Reservas de la Biosfera y Reservas Especiales de la Biosfera, que incluyen asimismo espacios marinos. Se hará un breve balance del desarrollo de esta política de protección específica, que está relacionada con actividades de preservación de los ecosistemas acuáticos, de investigación, de recreación, de educación ambiental y de aprovechamiento autorizado de recursos naturales. Una parte de estas áreas marinas posee también un alto valor debido a su patrimonio cultural sumergido. El objetivo de la comunicación es analizar, a través de dos casos ‐el Sistema Arrecifal Veracruzano (23 arrecifes, 52 239 ha), en el Golfo de México, y el Banco Chinchorro (144 360 ha), en el Mar Caribe‐, cómo se integran la protección y la valorización de este patrimonio cultural en la gestión de espacios protegidos que fueron así declarados con criterios exclusivamente naturales. Las dos zonas cuentan con un patrimonio sumergido excepcional, que se expondrá brevemente. El primer caso, el Parque marino Nacional Sistema Arrecifal Veracruzano (PNSAV, declarado en 1992), que todavía no cuenta con un programa de gestión de usos, refleja la dificultad administrativa de elaborar un programa mixto que incorpore tanto aspectos naturales como culturales. Se analiza la propuesta del Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) y de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas de México (CONANP), que no fue aceptada debido al marco jurídico que rige a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de la cual depende la CONANP. El segundo caso es diferente, porque la Reserva de la Biosfera de Banco Chinchorro (así declarada en 1996 debido a su relevancia natural y cultural, y que forma parte del Sistema Arrecifal Mesoamericano), está actualmente en proceso de evaluación para su integración como un bien mixto en la Lista de Patrimonio Mundial de la UNESCO. Dentro del proceso de gestión de recursos culturales, se detallan las principales condiciones solicitadas por el INAH, como la elaboración de programas rectores en aquellos sitios visitados por el público. A modo de conclusión, se realizará una comparación con ciertas áreas marinas protegidas situadas en otros países americanos y europeos, a fin de evaluar mejor la integración de los aspectos naturales y culturales en la gestión de este tipo de espacios. La creación de áreas marinas protegidas1 deriva de una política promovida a partir de varios convenios internacionales como el Convenio sobre la diversidad biológica (CDB)2 u otros, regionales, como el OSPAR3 y el Convenio de Barcelona4. Esta política de protección, justificada con 1
En 2000, 4300 áreas que cubren 0,6% de la superficie de los océanos (contra 9% para las áreas terrestres protegidas). Esta superficie crece 0,5% por año y, en 2011, no supera el 1%. 2
Firmado en febrero de 2011 por México. 3
Convención para la Protección del Medio Ambiente Marino del Atlántico del Nordeste (entrada en vigor: el 25‐03‐
1998). 1626
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 base en criterios exclusivamente ecológicos, se relaciona con la conservación de ecosistemas acuáticos, permitiendo la investigación, el desarrollo de actividades de recreación y educación ambiental, así como el aprovechamiento de recursos naturales. México emprendió una política de este tipo a partir de 1990, aunque el primer espacio marino protegido se decretó en 1973 (Tabla 1). En 2011 cuenta con trece Reservas de la Biosfera, trece Parques Nacionales, cuatro Áreas de Protección de Flora y Fauna y un Santuario que incluyen espacios marinos. La tabla 1 presenta las principales características de estas áreas. Algunas destacan no sólo por su biodiversidad, sino también por la riqueza de su patrimonio cultural sumergido. El objetivo de la comunicación es analizar, a través de dos casos ‐el Sistema Arrecifal Veracruzano (23 arrecifes, 52 239 ha), en el Golfo de México, y el Banco Chinchorro (144 360 ha), en el Mar Caribe‐, cómo se integran la protección y la valorización de este patrimonio cultural en la gestión de estos espacios marinos que fueron decretados como áreas protegidas basándose únicamente en su valor natural. 1. LA PROTECCIÓN DE LAS ÁREAS MARINAS EN MÉXICO La protección de las áreas marinas está regulada por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) que es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), encargado de la administración y conservación del patrimonio natural de México a través de la creación de Áreas Naturales Protegidas, fomentando una cultura de la conservación y el desarrollo sostenible de las comunidades asentadas en su entorno. Las Áreas Protegidas Marinas son zonas acuáticas del territorio nacional representativas de los diversos ecosistemas, que no han sido muy alterados y cuyos beneficios ecológicos son cada vez más reconocidos y valorados. Se crean mediante un decreto presidencial y las actividades que pueden llevarse a cabo en ellas se establecen de acuerdo con la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, su Reglamento, el programa de manejo y los programas de ordenamiento ecológico. Están sujetas a regímenes especiales de protección, conservación, restauración y desarrollo, según categorías establecidas en la citada Ley. Actualmente, la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) administra un total de 174 áreas naturales, terrestres y marinas5, de carácter federal que representan más de 25 384 818 hectáreas (253 384,18 km2) entre las cuales se encuentran las siguientes áreas marinas o áreas naturales que incluyen zonas marinas protegidas6: Tabla 1. Áreas naturales con espacios marinos protegidos en México. Categorías Internacionales: RAMSAR (Convención de Humedales); PM (Patrimonio Mundial); MaB (Hombre y Biosfera) CATEGORÍA: RESERVAS DE LA BIOSFERA FECHA SUPERFICIE PLAN DE NOMBRE ESTADO (S) DE DECRETO TOTAL (EN HA) MANEJO/OTROS REGIÓN CONANP: Península de Yucatán y Caribe Mexicano
05‐06‐
Tiburón Ballena Quintana Roo 145 988,10 No disponible 2009 02‐02‐
No disponible
Arrecifes de Sian Ka'an Quintana Roo 34 927 1998 RAMSAR 22‐04‐2009
24‐05‐
Los Petenes Campeche 282 858 1999 RAMSAR 4
Protocolo sobre zonas especialmente protegidas y la diversidad biológica de la Convención para la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación. 5
Con muchas islas, en particular en el golfo de California (Anaya Reyna, 2001). 6
En: http://www.conanp.gob.mx 1627
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 19‐07‐
1996 20‐01‐
Sian Ka'an Quintana Roo 1986 Yucatán y 27‐11‐
Ría Celestún Campeche 2000 REGIÓN CONANP: Noroeste y Alto Golfo de California Alto Golfo de California y Delta Baja California y 10‐06‐
del Río Colorado Sonora 1993 13‐06‐
Isla San Pedro Mártir Sonora 2002 REGIÓN CONANP: Península de Baja California y Pacífico Norte
05‐12‐
El Vizcaíno Baja California 1988 14‐04‐
Isla Guadalupe Baja California 2005 Zona Marina Bahía de los 05‐06‐
Ángeles, canales de Ballenas y Baja California 2007 Salsipuedes REGIÓN CONANP: Frontera Sur, Istmo y Pacífico Sur
06‐06‐
La Encrucijada Chiapas 1995 REGIÓN CONANP: Occidente y Pacífico Centro
27‐11‐
Islas Marías Nayarit 2000 CATEGORÍA: PARQUES NACIONALES REGIÓN CONANP: Península de Yucatán y Caribe Mexicano
19‐07‐
Arrecifes de Cozumel Quintana Roo 1996 02‐02‐
Arrecifes de Puerto Morelos Quintana Roo 1998 Costa Occidental de Isla 19‐07‐
Mujeres, Punta Cancún y Quintana Roo 1996 Punta Nizuc 02‐02‐
Isla Contoy Quintana Roo 1998 27‐11‐
Arrecifes de Xcalak Quintana Roo 2000 06‐06‐
Arrecife Alacranes Yucatán 1994 REGIÓN CONANP: Península de Baja California y Pacífico Norte
Baja California 19‐07‐
Bahía de Loreto Sur 1996 Baja California 06‐06‐
Cabo Pulmo Sur 1995 25‐04‐
Archipiélago de San Lorenzo Baja California 2005 Baja California 10‐05‐
Archipiélago Espíritu Santo Sur 2007 REGIÓN CONANP: Frontera Sur, Istmo y Pacífico Sur
Huatulco Oaxaca
24‐07‐
Banco Chinchorro Quintana Roo 1628
144 360 25‐09‐2000
RAMSAR, MaB 528 148 RAMSAR, PM, MaB
81 482 22‐11‐2002
RAMSAR, MaB 934 756 30 165 15‐09‐2009
RAMSAR, PM, MaB
01‐02‐2011
RAMSAR, PM, MaB
2 493 091 01‐09‐2000
RAMSAR, PM, MaB
476 971 No disponible 387 956,80 No disponible 144 868 13‐09‐2000
RAMSAR, MaB 641 285 PM, MaB 11 988 9 067 8 673 5 126 17 949 333 769 184 888,67 7 111 58 442 02‐10‐1998
RAMSAR 18‐09‐2000
RAMSAR 06‐08‐1998 05‐1997 RAMSAR 08‐10‐2004
RAMSAR 29‐11‐2007
RAMSAR, MaB 11‐11‐2002
RAMSAR, PM 13‐11‐2009
RAMSAR, PM No disponible, PM 48 655 18‐04‐2001 11 891
02‐12‐2002
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1998
RAMSAR, MaB
REGIÓN CONANP: Planicie Costera y Golfo de México
Sistema Arrecifal Veracruzano Veracruz 24‐08‐
1992 52 239 No disponible
RAMSAR, MaB 25‐04‐
2005 1 383 14‐02‐2011
RAMSAR, PM, MaB
REGIÓN CONANP: Occidente y Pacífico Centro
Islas Marietas Nayarit CATEGORÍA: ÁREA DE PROTECCIÓN DE FLORA Y FAUNA
REGIÓN CONANP: Península de Yucatán y Caribe Mexicano
06‐06‐
No disponible
Yum‐Balam Quintana Roo 154 052 1994 RAMSAR REGIÓN CONANP: Península de Baja California y Pacífico Norte
Baja California 27‐11‐
No disponible
Cabo San Lucas 3 996 Sur 1973 PM REGIÓN CONANP: Planicie Costera y Golfo de México
Sistema Arrecifal Lobos‐
05‐06‐
No disponible
Veracruz 30 571 Tuxpan 2009 RAMSAR 06‐06‐
04‐06‐1997
Laguna de Términos Campeche 706 148 RAMSAR 1994 CATEGORÍA: SANTUARIOS REGIÓN CONANP: Península de Baja California y Pacífico Norte
Ventilas Hidrotermales de La Golfo de 05‐06‐
Cuenca de Guaymas y de La California y 145 564 No disponible 2009 Dorsal del Pacífico Oriental Pacífico Norte Hasta ahora sólo se ha comprobado la presencia de bienes culturales sumergidos en las siguientes áreas naturales protegidas: “Tiburón Ballena”, “Arrecifes de Sian Ka'an”, “Arrecifes de Cozumel”, “Arrecifes de Puerto Morelos”, “Costa Occidental de Isla Mujeres, Punta Cancún y Punta Nizuc”, “Isla Contoy”, “Arrecifes de Xcalak”, “Banco Chinchorro”, “Arrecife Alacranes”, “Sistema Arrecifal Veracruzano”, “Sistema Arrecifal Lobos‐Tuxpan” y en la “Laguna de Términos”. La mayoría de estos bienes tienen una protección legal (Dromgoole, 1999). Sin embargo, si se incluyen los pecios, no solamente de época colonial, pero también más recientes, en particular los del siglo XIX, existen otras zonas, con restos materiales de gran interés, muchos de ellos todavía no inventariados. La mayor parte corresponde a pecios de distintos tipos de barcos (veleros, vapores y cargueros, entre otros) de los siglos XVI a XX que navegaron bajo diferentes banderas. 2. DOS CASOS DE ESPACIOS MARINOS PROTEGIDOS CON BIENES CULTURALES SUMERGIDOS Las dos zonas escogidas cuentan con un patrimonio sumergido excepcional relacionado, para el primero, con el papel fundamental del puerto de Veracruz en la historia marítima y, para el segundo, con la permanencia de rutas de navegación y el desarrollo tecnológico en la construcción naval. 2.2. Sistema arrecifal veracruzano El Parque Nacional Sistema Arrecifal Veracruzano (PNSAV) está formado por 23 arrecifes divididos geográficamente en dos grupos, el primero, frente al puerto de Veracruz y el otro, más al sur, frente a punta Antón Lizardo, (Tunnel, Chávez y Withers, 2010). Los recursos de este parque 1629
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 llevan varios años sometidos a diversas presiones generadas por el hombre, lo cual ha provocado graves problemas de conservación: A raíz de esta situación se decreta primero como Parque Marino y después como Parque Nacional. En la época prehispánica, esta zona estuvo habitada por Olmecas, Tepehuas, Totonacas y Huastecos, éstos dos últimos, a principios del siglo XVI (Díaz del Castillo, 1632), habían alcanzado un desarrollo urbano, tecnológico y social muy avanzado. Sus asentamientos más importantes fueron Zempoala, Quiahuiztlan y Cotaxtla7. Estos grupos explotaban los recursos naturales del área con fines de autoconsumo y, sobre todo durante el periodo postclásico y parte del clásico, utilizaron algunas de las islas que hoy se encuentran dentro del PNSAV para realizar rituales dedicados a tres de las deidades principales de las culturas prehispánicas. En lo que era el islote de San Juan de Ulúa (Tecpan Tlayácac, nariz o saliente de la tierra del palacio) se adoraba a Tezcatlipoca, en Sacrificios (Chalchuihuitlapazco, en el apaztle o lebrillo de jade) a Quetzalcóatl (Montero, 1996), y en la banda de tierra firme frente a ellas (Tenoyan, donde hay puente) a Chalchiuhtlicue8. Esta zona tuvo un papel clave en la Conquista. Así, la tercera expedición española, capitaneada por Hernán Cortés, tuvo como primer enclave uno de sus arrecifes, el de la Gallega donde se ubica San Juan de Ulúa, debido al resguardo que ofrecía contra los vientos del norte y su posición sobre la ruta directa al Altiplano. Otro arrecife del parque que tuvo un papel importante tanto en la época prehispánica como histórica, fue Sacrificios, de donde emerge la isla del mismo nombre9, reconocida en 1518 durante la expedición al mando de Juan de Grijalva. Esta isla ha sido utilizada para el culto a los dioses, como cementerio, hospital y zona de resguardo para embarcaciones, entre otros. Figura 1. Parque Nacional Marino Sistema Arrecifal Veracruzano. Fondo: detalle de una imagen del satélite Landsat 7 ETM+ (escena 024‐47) adquirida el 24‐04‐2000. Cuadricula UTM 14 (10x10 km). Real. L. Ménanteau 7
Montero Pablo, coordinador, 1996. San Juan de Ulúa. Puerta de la Historia, en: Colección San Juan de Ulúa en la Historia, Vol. 1. Instituto Nacional de Antropología e Historia, Internacional de Contenedores Asociados de Veracruz, México, p. 63. 8
Ibid.:4. 9
Nombrada así por haber encontrado en ella un altar con los cuerpos, así como restos óseos, de varias víctimas sacrificadas como ofrendas a los dioses. 1630
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 El puerto de Veracruz, ubicado dentro del PNSAV, constituye la entrada de embarcaciones provenientes de varios países desde el siglo XVI hasta nuestros días. Se convirtió en la puerta de la Nueva España desde el mismo momento de su fundación, el 15 de abril de 1519. Fue uno de los tres puntos claves del sistema portuario de la Carrera de Indias en el Caribe, junto a La Habana y Cartagena de Indias, al convertirse en el puerto terminal de la Flota de Nueva España, el convoy que canalizaba el comercio monopolístico entre la metrópoli y el virreinato. Así era cuando la navegación interoceánica se llevaba a cabo en navíos sueltos, y se acrecentó a partir de 1564, cuando el rey Felipe II determinó que, cada año, dos formaciones navales partirían hacia Tierra Firme y Nueva España portando los artículos del comercio europeo y retornaran a la Península Ibérica con el oro y la plata de las personas particulares y de la Corona. Entre 1560 y 1700, Veracruz recibió y despidió a 104 flotas novohispanas, la última registrada en 1776. Además, a partir de 1643, Veracruz se convirtió en el puerto base de la Armada de Barlovento, creada con el fin de combatir y reprimir la piratería que azotaba el Caribe, aunque no pudo impedir el saqueo de la ciudad en 1687. En el puerto fue acondicionado un muelle donde ahora está ubicado el viejo "muelle número uno". Así, en 1601, fue posible atracar barcos y seguir utilizando de fondeadero y protección a San Juan de Ulúa, amarrando las embarcaciones a la muralla construida en la zona de sotavento en la que se clavaron argollas de bronce. Con la dinastía, los Borbones, Veracruz vivió un nuevo periodo de esplendor durante el siglo XVIII, en el que se instituye otro sistema comercial. El área adquiere importancia estratégica al permitir el contacto entre el mar de las Antillas, el Caribe y el Golfo de México, con las zonas interiores del continente en su parte norte y posteriormente con Centroamérica; convirtiéndose paulatinamente, y hasta la fecha, en punto de confluencia entre Europa, América y Asia. Aunque estos arrecifes representaban una línea de protección de los barcos enemigos también constituían un peligro para las flotas españolas. Aquí se encuentran vestigios de las naves hundidas o encalladas debido a errores humanos, el desconocimiento del área geográfica de los marineros, así como a fenómenos climatológicos, en particular, los fuertes temporales de Nortes y huracanes10. Cabe señalar que tanto en el área que comprende el PNSAV, como en sus alrededores, existe un valioso patrimonio sumergido. Gracias a los documentos y planos históricos conservados en archivos, a la información proporcionada por pescadores locales y a los proyectos de investigación desarrollados en el área, sabemos de la gran cantidad de pecios, anclas, cañones, estructuras prehispánicas y coloniales, entierros y otros restos materiales que existen en el PNSAV y su zona de influencia. Sin embargo, falta estudiar de forma más detallada antiguos e importantes fondeaderos como los de Sacrificios y Antón Lizardo Todos ellos forman parte de nuestro patrimonio cultural y, lamentablemente, están expuestos al saqueo y la destrucción por actividades antrópicas y, en menor grado, por causas climatológicas. Una parte de este patrimonio fue y es afectada por los continuos e importantes dragados realizados para mantener el acceso de barcos con calado cada vez mayor al puerto de Veracruz. Entre los acontecimientos marítimos podemos citar el desmantelamiento y posterior hundimiento, cerca de Punta Bernal, de nueve de las diez naves con las que Cortés arribó a San Juan de Ulúa en 1519; el hundimiento de cuatro naves inglesas y del navío “Santa Clara”, cerca de San Juan de Ulúa en 1568, a raiz del enfrentamiento de los corsarios ingleses John Hawkins y Francis Drake con el Capitán General Francisco de Luxan y el Almirante Juan de Ubillo, y el hundimiento, en 1846, del “U.S.S. Somers”, barco de guerra norteamericano que naufragó durante la guerra méxico‐americana, mientras bloqueaba la entrada al puerto de Veracruz. Estos accidentes marítimos, acaecidos en el mismo puerto de Veracruz, en sus zonas aledañas y en el área de arrecifes, han ido conformando a través de los siglos diversos contextos con un gran potencial arqueológico, pero escasamente valorizado. 10
Se producen a partir de los meses de septiembre y octubre. 1631
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 2.3. Banco Chinchorro Banco Chinchorro, clasificado como un falso atolón o arrecife de plataforma, está situado en el Mar Caribe, a 30,8 km del poblado de pescadores de Mahahual, en la costa sureste del Estado de Quintana Roo. Forma parte del Sistema Arrecifal Mesoamericano, la segunda barrera arrecifal más grande del mundo después de la Gran Barrera Australiana. Esta formada por arrecifes, una laguna y tres cayos (Norte, Centro y Lobos), donde se hallan distintos tipos de hábitats que le confieren su importancia y valor como área natural protegida, reconocida a su vez por las categorías de Reserva de la Biosfera, en 1996 (Aguilar, y Aguilar, 1995) y de sitio RAMSAR, en 2003, para la protección de aves migratorias y de humedales. Dada la relevancia natural y cultural de la Reserva (de 1443,60 km2 más su zona de amortiguamiento) fue incorporada en la Lista Indicativa de México, como paso previo a su candidatura como bien mixto en la Lista de Patrimonio Mundial de la UNESCO. En marzo de 2011 el Centro de Patrimonio Mundial informó que el expediente de nominación estaba completo, por lo que se envió a los órganos consultivos para su revisión. En este caso, los órganos consultivos son: para criterios naturales la UICN (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza) y para los criterios culturales el ICOMOS (Consejo Internacional de Monumentos y Sitios). Ambos consejos consultivos decidieron llevar a cabo la misión de evaluación durante el mes de agosto de ese mismo año, en la que participaron además de sus representantes, personal de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), de la CONANP y del INAH, a través de la Subdirección de Arqueología Subacuática. Con base en los informes de los evaluadores, de la UICN y del ICOMOS, se enviará el documento final al Comité de Patrimonio Mundial, el cual tomará la decisión de inscribir o no el bien nominado en la Lista de Patrimonio Mundial de la UNESCO hacia julio del 2012. Desde el siglo XVI Chinchorro es conocido como referencia a la vez que obstáculo peligroso para la navegación; sus acepciones en la cartografía del siglo XVI como “Quita Sueño” lo evidencian. Desde 1638, la ruta que atravesaba la zona de Chinchorro, del Cabo Catoche a los ríos Walix y Hondo (actual Belice) era muy importante para el tráfico ingles de palo de tinte (madera de Campeche, Haematoxylum campechianun) siendo Jamaica el núcleo comercial de este tráfico. En esta área natural se han hallado 68 contextos arqueológicos con restos culturales sumergidos, registrados y diagnosticados por el INAH. Estos incluyen naufragios o restos de naufragios de distintas épocas y nacionalidades; algunos están hundidos, varados o encallados en la barrera arrecifal. Representan una muestra del vasto patrimonio cultural de la Reserva y constituyen un claro testimonio de la importancia y permanencia de las rutas de navegación y comercio en el área durante más de 450 años (Carrillo Márquez, 2011). La mayoría de estos pecios se ubican en la costa este del Banco, lo cual no es de extrañar ya que la mayoría de las rutas de navegación pasan por fuera de Chinchorro. Así mismo, las embarcaciones eran empujadas hacia allí por las corrientes y los vientos, incrustándolas en la barrera arrecifal al ser incapaces de encontrar un acceso seguro a la laguna. 1632
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 2. Inventario y Diagnós‐tico del Patrimonio arqueoló‐gico e histórico en la Reserva de la Biosfera Banco Chinchorro. Localización de sitios arqueo‐lógicos. INAH ‐ Subdirección de Arqueología Subacuática (SAS). Dir.: Pilar Luna Erreguerena Responsable: Laura Carrillo Márquez. Temporadas 2006‐2010. Adapt. L. Ménanteau Localización de las dos Áreas Marinas Protegidas estudiadas. 1, Sistema Arre‐
cifal Veracruzano; 2, Banco Chinchorro 3. PROBLEMÁTICA DE LA GESTIÓN INTEGRADA DEL PATRIMONIO NATURAL Y CULTURAL El problema principal reside en las competencias o jurisdicciones sobre ambos tipos de patrimonio ‐ el natural y el cultural ‐, ya que a diferencia de agencias federales como el National Park Service (Estados Unidos) o Parks Canada (Canadá), que administran y manejan todos sus recursos, tanto naturales como culturales, en México existen dos instancias, una para cada tipo de patrimonio. La CONANP11 se encarga del patrimonio natural, mientras el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) trata todo lo relativo al patrimonio cultural de México. Aunado a lo anterior, hay que mencionar que la CONANP aventaja al INAH al contar con un soporte jurídico para la elaboración e implementación de programas de conservación y manejo para las áreas naturales protegidas, del cual el INAH carece para las zonas de monumentos arqueológicos e históricos. 3.1. Parque marino Nacional Sistema Arrecifal Veracruzano El primer caso, el Parque marino Nacional Sistema Arrecifal Veracruzano (PNSAV, declarado en 1992) refleja la dificultad administrativa de elaborar un programa mixto que incorpore tanto aspectos naturales como culturales. Así, en 2001, la propuesta del Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) y de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas de México (CONANP), con términos de referencia que consideraban la gestión y manejo de los aspectos naturales y culturales del Parque, no fue aceptada debido al marco jurídico que rige a la Secretaría 11
http://www.conanp.gob.mx/ 1633
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de la cual depende la CONANP. Es más, el PNSAV aún no cuenta con un programa de manejo12, dado que este se encuentra en proceso de validación desde hace cuatro años. Estas escaramuzas administrativas llevan más de 11 años. No obstante, la Subdirección de Arqueología Subacuática integró los aspectos en relación con la historia del puerto de Veracruz, así como la información relativa a los pecios y las directrices generales para su protección, conservación e investigación en el actual borrador de este Programa, con el compromiso de que se ejecutarán una vez que se valide y publique dicho documento. Cabe mencionar, que actualmente se vive un proceso complicado en el PNSAV debido a la intención de construir un Puerto Alterno13 en la zona conocida como Bahía Vergara o Playa Norte, al norte del actual puerto. Si bien este proyecto aún no ha sido aprobado por las autoridades competentes, desde hace varios años se están realizando obras de infraestructura en tierra destinadas a facilitar la operación de las instalaciones del nuevo recinto portuario. Se construyó una carretera para el acceso y salida de transportes de carga (trailers), y se han destruido varias hectáreas de dunas para la construcción del área de logística (oficinas, almacenes y otros servicios). El motivo por el cual no se ha concedido el permiso a la Administración Portuaria Integral de Veracruz (APIVER), empresa encargada de la obra, es porque Bahía Vergara forma parte del PNSAV. Sin embargo, a finales del mes de agosto de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la intención de modificar el perímetro del Parque basándose en un Estudio Previo Justificativo, excluyendo el arrecife de Punta Gorda que cierra hacia el Noroeste la Bahía Vergara (Bello Pineda, J., 2011). En este estudio se establece que la zona presenta un proceso de deterioro difícilmente reversible, siendo su recuperación poco factible. Así mismo, se arguye que al no tener la CONANP la capacidad necesaria para vigilar y proteger la zona, la exclusión del arrecife de Punta Gorda le permitiría centrar sus esfuerzos en formaciones coralinas mejor conservadas14. Otro de los argumentos que se utiliza para justificar tal medida es la falta de precisión de algunos de los vértices del perímetro del Parque, dado que estos se encuentran en tierra firme. Esta situación desató un conflicto entre proteccionistas y partidarios del desarrollo económico. Esto representa un serio problema para la SEMARNAT y la CONANP, instancias encargadas de proteger y conservar las áreas naturales de México: De modificarse el perímetro del Parque, sentaría un precedente para la modificación de otras áreas por motivos ajenos a la protección y la conservación. En el caso que nos concierne, entre otros efectos negativos, provocaría la destrucción paulatina de arrecifes aledaños, así como cambios en la dinámica de corrientes y la deposición de sedimentos. El segundo caso es diferente, porque la Reserva de la Biosfera de Banco Chinchorro (así declarada en 1996 debido a su relevancia natural y cultural, y que forma parte del Sistema Arrecifal Mesoamericano), está actualmente en proceso de evaluación para su integración como un bien mixto en la Lista de Patrimonio Mundial de la UNESCO. Dentro del proceso de gestión de recursos culturales, se detallan las principales condiciones solicitadas por el INAH, como la elaboración de programas rectores en los sitios visitados por el público. 3.2. Reserva MAB Banco Chinchorro Banco Chinchorro cuenta desde el año 2000 con un programa de conservación y manejo (Instituto Nacional de Ecología, 2000) en el que se establecen las directrices, estrategias y acciones de conservación y uso de las áreas naturales protegidas, con base en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (Cepeda‐González et al., 2009). En contraposición, el Instituto Nacional de Antropología e Historia carece de mecanismos para decretar zonas de monumentos 12
A pesar de que es también Reserva de la Biosfera y sitio RAMSAR. El proyecto, que es la continuación del Plano Maestro de desarrollo del puerto de Veracruz 2000‐2010, preve la extensión sobre más de 300 ha de la zona portuaria, con rellenos sobre el mar, para multiplicar por seis (c. 118 Mt) el tráfico del puerto (c. 17 Mt en 2009) ‐ Programa Maestro de Desarrollo Portuario de Veracruz 2006‐2015 (mod. 2009). 14
Bello Pineda, Javier. 2011. Posición sobre el decreto que pretende la modificación de la poligonal del PNSAV, en: http://www.uccs.mx/images/library/file/campanas/posicion_decreto_PNSAV_JBP.pdf. 13
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 históricos sumergidos, por lo que la protección de estos contextos se establece con base en la legislación vigente (Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos y, desde 2009, en la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Sumergido de la UNESCO). A fin de establecer una colaboración entre la CONANP y el INAH para la protección de los recursos culturales sumergidos, en el programa de manejo se incorporó el apartado de Arqueología Subacuática dentro del Subcomponente de Investigación y Componente de Protección y Manejo. En este apartado se establecen las formas de colaboración además de las actividades principales a corto, mediano y largo plazo15. Asimismo, se organizó una serie de talleres para la actualización del programa de manejo, quedando los pecios como uno de los objetos de conservación prioritarios16. Con base en los resultados del inventario y diagnóstico de los contextos arqueológicos, se han establecido acciones de protección, investigación y conservación a corto y mediano plazo. Se brindó por vez primera un curso de buceo en pecios para los pescadores y prestadores de servicios de Chinchorro, estableciéndose directrices para la visita pública en sitios arqueológicos e históricos sumergidos y el reglamento respectivo y se continúa con la puesta en marcha del primer programa de manejo para recursos culturales sumergidos en México. Dentro del proceso de gestión de los recursos culturales del Banco Chinchorro, el INAH marca como una de las condiciones para la elaboración de programas de manejo que los sitios cuenten con visita pública. Si bien hay varios aspectos del patrimonio cultural sumergido aun no reglamentados, la visita pública constituye uno de los factores preponderantes, ya que poco a poco los sitios sumergidos se han visto afectados por la destrucción, remoción o saqueo de sus restos materiales y contextos arqueológicos. En este sentido, durante el curso de buceo en pecios se capacitó a los asistentes no sólo en cuestiones relativas a la legislación sobre patrimonio cultural y la historia de la navegación en el área, sino que también se les brindó asesoría sobre la forma de llevar a cabo visitas guiadas en los sitios sin dañar al patrimonio cultural. Este primer paso permitió establecer un reglamento para el buceo en zonas de pecios; reglamento que el área jurídica del INAH aún tiene que validar. No obstante, sienta las bases para la colaboración entre la SAS y las comunidades relacionadas directa e indirectamente con el patrimonio cultural de la Reserva, así como para establecer paulatinamente las mejores prácticas de conservación junto con la CONANP. 3.3. Algunos casos comparativos Una comparación con algunas áreas marinas protegidas situadas en otros países permite evaluar mejor la problemática mexicana de la integración de los aspectos naturales y culturales en la gestión de este tipo de espacios. Conforme a las conclusiones del “Grenelle” del medio ambiente y de la mar, Francia se ha dotado de una “Agence des aires marines protégées” y se ha comprometido a crear una red de diez áreas marinas protegidas antes de 2012. La costa francesa del Atlántico y del canal de la Mancha, donde están situados nueve de los diez parques naturales marinos previstos, tiene un importante patrimonio submarino con numerosos barcos que naufragaron en diversas épocas. La base de datos “Épaves du Ponant”17 contiene información sobre 11 370 de ellos. En el nuevo Parc naturel marin d’Iroise (Oeste de Bretaña, Francia), la conservación y valorización del patrimonio arquitectural marítimo y arqueológico constituye una de las diez orientaciones de gestión, definidas por el Decreto de creación del parque, en el cual se apoyan todas las actuaciones del parque. Emprendieron una política de sensibilización para el patrimonio 15
Instituto Nacional de Ecología, Programa de manejo Reserva de la Biosfera Banco Chinchorro, México, México, D.F., 2000, en: http://www.conanp.gob.mx/que_hacemos/pdf/programas_manejo/chinchorro.pdf 16
Cepeda‐González, M.F., et al. 2009. Planeación para la Conservación de la Reserva de la Biosfera Banco Chinchorro: Un Esfuerzo Conjunto. The Nature Conservancy, Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, Amigos de Sian Ka’an, A.C. y United States Agency for Internacional Development. Mérida, Yucatán, México. 17
Atlas de los pecios de barcos: http://atlasdesepaves.fr/accueil.htm 1635
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 sumergido con la presentación, en 2011, de una exposición itinerante18 sobre naufragios “Les épaves sous‐marines de la mer d’Iroise”. Por otra parte, se piensa tener en cuenta la gran riqueza arqueológica del Parc naturel marin que coincide con el Mor Braz y las islas (Belle‐Île, Houat, Hoëdic), actualmente en fase de estudio. La creación de recorridos (circuitos) submarinos que permitan al público visitar pecios de barcos es cada vez más frecuente. El proyecto Nordic Blue Parks19 ha definido criterios y directivas para estos apoyándose sobre experiencias previas como el del parque acuático sueco de Dalarö, el Dalarö Blue Park. En Israel, un recorrido de buceo, Old Caesarea Diving Center, permite descubrir las ruinas sumergidas del puerto romano de Caesarea que se encuentran en el corazón del Parque nacional del mismo nombre. La red australiana de recorridos submarinos relacionados con pecios históricos es una de las más relevantes a nivel mundial en el campo de la información al público y la gestión de bienes culturales sumergidos. 4. CONCLUSIONES Se puede considerar que la falta de coordinación en el manejo de áreas marinas protegidas y de bienes culturales sumergidos resulta no solamente de limitaciones jurídicas, sino también de una visión demasiado sectorial y poca integradora por parte de los organismos implicados. Los responsables del manejo deben aplicar los reglamentos y hacer las propuestas legislativas patrimoniales integrales necesarias, partiendo de la premisa que los referentes culturales, naturales o “mixtos”, son indisociables. A ese sector toca convocar a las diferentes instancias para que de manera conjunta y corresponsable marque los criterios y las estrategias de gestión patrimonial que permitan su actualización y relevancia social, a través de un manejo que articule el principio de conservación integral con el de usos y disfrute sustentable. En la mayoría de los casos, la gestión de las áreas marinas protegidas que cuentan con un plan de gestión (Tab.1), se limita al control de la práctica de buceo recreativo para evitar saqueos y la valoración, con acondicionamientos específicos, del patrimonio cultural sumergido para fines turísticos (Masson, 2011). También se establecen prioridades en los campos de protección, conservación e investigación de acuerdo con el diagnóstico de cada sitio y con los recursos disponibles. Se suelen tener en cuenta indicadores naturales y sociales (Pomeroy, Parks, Watson, 2004) pero rara vez culturales. BIBLIOGRAFIA • Aguilar, A., Aguilar, W., 1995, Banco Chinchorro: arrecife coralino del Caribe Mexicano propuesto como área natural protegida. Boletín Humedales de México, 2(4) • Anaya Reyna, G., 2001, Las islas del Golfo de California y su zona marina de influencia, Actas de las I Jornadas Sobre Reservas Marinas y I Reunión de la Red Iberoamericana de Reservas Marinas (RIRM) • Bello Pineda, J., 2011, Posición sobre el decreto que pretende la modificación de la poligonal del PNSAV, en: http://www.uccs.mx/images/library/file/campanas/posicion_ decreto_PNSAV_JBP.pdf. • Carrillo Márquez, L., 2011, La riqueza natural y cultural del Banco Chinchorro. Arqueología Mexicana. Editorial Raíces, 65‐69. • Cepeda‐González, M.F., García, M., Vega‐Zepeda, A., Lasch, C. y Morales, J. (dir.), 2009, Planeación para la Conservación de la Reserva de la Biosfera Banco Chinchorro: Un Esfuerzo Conjunto. The Nature Conservancy, Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, Amigos de Sian Ka’an, A.C. y United States Agency for Internacional Development. Mérida, Yucatán, México, 92. • Díaz del Castillo, B., 1632, Historia Verdadera de la Conquista de la Nueva España 18
19
Del fotografo Nicolas Job. Proyecto piloto llevado a cabo por la empresa pública finlandesa Metsähallitus. 1636
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Dromgoole, S., 1999, Legal Protection of the Underwater Cultural Heritage: National and International perspectives. La Haya, Kluwer Law International • Instituto Nacional de Ecología, 2000, Programa de manejo Reserva de la Biosfera Banco Chinchorro, México, México, D.F., p. 193. • Masson, M., 2011, Aménagement des sites de plongée en France métropolitaine et Outre‐Mer : des enjeux de protection, de gestion et de gouvernance. Memoria Master 2 profesional Géographie et aménagement des espaces maritimes, Universidad de Nantes, Agence des aires marines protégées, 127 p. • Montero, P. (coord.), 1996, San Juan de Ulúa. Puerta de la Historia, en: Colección San Juan de Ulúa en la Historia, Vol. 1. Instituto Nacional de Antropología e Historia, Internacional de Contenedores Asociados de Veracruz, México, p. 63. • Pomeroy, R.S., Parks, J.E., Watson, L.M., 2004, How is your MPA doing? : A Guidebook of Natural and Social Indicators for Evaluating Marine Protected Area Management Effectiveness, Gland, Suisse & Cambridge, Reino Unido, UICN, 2004 (reimpresión 2007), 216 p. • Tunnel, J.W., Chávez, E.A., Withers, K., 2010, Arrecifes coralinos del Sur del Golfo de México. Centro Interdisciplinario de Ciencias Marinas, Instituto Politécnico Nacional, 293 p. 1637
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.18. IDENTIFICACIÓN DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS CON POTENCIALIDAD DE DESARROLLO EN COMUNIDADES RURALES ASOCIADAS A ÁREAS PROTEGIDAS EN LA MOSQUITIA, HONDURAS M. Molina1, A. Guajardo2. 1
Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), proyecto “Conservación de la biodiversidad en los paisajes indígenas productivos de la Mosquitia”, Honduras. [email protected] 2
Facultad de Ecología y Recursos Naturales, Universidad Andrés Bello. Chile. [email protected] Palabras clave: Honduras, área protegida, co‐manejo, desarrollo comunitario, potencial de implementación. RESUMEN Las áreas protegidas son una herramienta efectiva para resguardar los servicios ambientales para las generaciones futuras. Sin embargo, su implementación no siempre compatibiliza el desarrollo de las comunidades que viven dentro del área o en sus alrededores con los objetivos de protección de estas áreas, generándose conflictos sociales, que difícilmente encuentran solución. Esta incompatibilidad, no sólo genera la eventual pérdida de las actividades de sustento que realizan tradicionalmente las comunidades, las que han explotado tradicionalmente los recursos naturales de éstas zonas, sino que también genera pobreza y un resentimiento que se manifiesta en forma de desconfianza hacia las autoridades y administradores de las áreas protegidas (Weiant and Aswani, 2006). Con la finalidad de evitar los riesgos y dificultades que se generan de la implementación de nuevas actividades en áreas protegidas y con énfasis de lograr un co‐manejo que permita compartir los beneficios y deberes que se desprenden de la administración de las mismas, se planteó un modelo que, mediante la evaluación cuantitativa de indicadores de potencialidad, permite determinar la potencialidad de implementación de nuevas actividades que pueden ser desarrolladas por las comunidades. El estudio fue realizado en dos comunidades indígenas de pescadores artesanales, Kruta y Auratá, pertenecientes al sector Nord‐ Este de La Mosquitia hondureña. La Mosquitia se encuentra en el sector oriental de Honduras, comprende unos 17,000km2 de tierras cubiertas por bosque tropical, sabana y pantanos que continúan más allá de la frontera con Nicaragua para formar el bloque más extenso de bosque tropical no fragmentado de Centro América. El estudio mostró que la acuicultura artesanal presenta un gran potencial de implementación (66,7% para Auratá y 67,5% para Kruta), aunque no sea de fuerte impacto global ni vaya a sustituir actividades tradicionales por completo; más bien ayudará a aliviar la presión que sufre y sufrirá el recurso pesquero en el área de estudio, aumentando la calidad de vida de las familias de la comunidad. Por medio de este estudio se pretende guiar los esfuerzos de implementación de un área protegida, a fin de evitar en gran medida los efectos dañinos que eventualmente causa a las comunidades asociadas, su declaración. Esta herramienta pretende dirigir los esfuerzos de forma integrada hacia un desarrollo conjunto del área protegida y de las comunidades que se asocian a ella. 1.INTRODUCCIÓN Los nuevos tiempos han llevado a reconocer y a tratar de resguardar los servicios ambientales que brindan los distintos espacios naturales. Por ésta razón los gobiernos del mundo, están estableciendo zonas, que por sus características ambientales y culturales merecen ser protegidas para las generaciones futuras (Montes y Sala, 2007; Colfer. 2008). El resguardo de los servicios ambientales para las generaciones futuras, a significado un aumento considerable de las áreas protegidas, tanto terrestres como marinas (IUCN‐sur y IUCN‐Mesoamérica, 2003), que si bien, son una herramienta efectiva para mantener, en las mejores condiciones posibles, 1638
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 los servicios ecológicos y la biodiversidad de estos sitios (PMP, 2007; Dudley, 2008), ha encontrado problemas al tratar de compatibilizar la conservación de estas zonas, con el desarrollo de las comunidades que se desenvuelven en sus alrededores (Weiant and Aswani, 2006). En efecto, en esta carrera por establecer nuevas áreas protegidas, un gran numero de comunidades se han visto afectadas por el desplazamiento y el abandono de sus actividades tradicionales, puesto que los proyectos de conservación son inherentemente espaciales. Esto trae el cuestionamiento de si los proyectos de conservación son positivos o negativos para las comunidades que se desenvuelven en sus alrededores (Redford and Fearn, 2007). Por otro lado, las áreas protegidas también podrían proveer nuevas alternativas de desarrollo económico para las comunidades asociadas a éstas, a través de la educación medioambiental, el entrenamiento de personas relacionadas con la conservación y los distintos servicios turísticos posibles de realizar en éstas áreas (Thompson J. & Peepre J. 2001; Scherl et al, 2004; Eagles et al, 2002). Con la finalidad de lograr compatibilizar en desarrollo de las comunidades con la declaración de áreas protegidas, se realizó un estudio en dos comunidades indígenas de pescadores artesanales del departamento de Gracias a Dios, en Honduras. Donde se midió la potencialidad de implementación de nuevas actividades, debido a las intenciones de crear un área protegida en esta zona, que significará la eventual prohibición de la pesca tradicional, trayendo como consecuencia un efecto económico importante sobre estas dos comunidades. Este estudio se llevó a cabo bajo el proyecto “Conservación de la Biodiversidad en los paisajes indígenas productivos de la Mosquitia” financiado por GEF y ejecutado por PNUD. 2.MATERIALES Y MÉTODOS El estudio se realizó en dos comunidades indígenas de pescadores artesanales del departamento de Gracias a Dios, en Honduras. Esta región del país se la conoce con el nombre de “La Mosquitia”, se sitúa en el extremo nororiental del país. Comprende unos 17,000km2 de tierras cubiertas por bosque tropical, sabana y pantanos que continúan más allá de la frontera con Nicaragua, siendo el bloque más extenso de bosque tropical no fragmentado de Centro América (DiBio‐SERNA, 2010). Las comunidades donde se aplicó el estudio fueron Auratá y Kruta, ambas comunidades se encuentran dentro del Sistema Lagunar de Karataska integrado por 16 lagunas y 8 ríos, además, presenta meandros, planicies costeras, playas, dunas, manglares, bocas estuarinas, barreras y cordones litorales de arena, humedales boscosos de agua dulce, bosque pantanoso, islas y sabanas inundables. En la laguna de Warunta se sitúa la comunidad de Auratá y en el río Kruta se localiza la comunidad de Kruta (Fig. 1). Figura 1. Sistema Lagunar de Karataska, muestra la ubicación de las dos comunidades en estudio, Auratá y Kruta 1639
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 El grupo de trabajo estuvo compuesto por representantes de las dos comunidades antes mencionadas, donde en la comunidad de Kruta, el grupo correspondió a 43 personas de las cuales 12 eran mujeres, mientras que en Auratá, el grupo estuvo compuesto por 72 personas de las cuales 34 eran mujeres. Se evaluó la acuicultura artesanal como actividad nueva, en particular el cultivo de tilapia en estanques rústicos, por su potencial de sustituir un porcentaje de los ingresos y beneficios que genera la pesca del róbalo. La comparación de ambas actividades, se midió mediante el uso de variables relacionadas con los beneficios que generan las distintas actividades (Indicadores), los cuales, definidos y evaluados, nos ayudaron a medir el potencial de Implementación de la acuicultura artesanal en ambas comunidades. Para esto se utilizó el método Valoración por Jerarquización, este método se caracteriza por dar un valor jerárquico a la expresión de cada variable (indicadores). Los criterios para valorar cada indicador, fueron establecidos según el grado de relevancia que éstos presentan para la comunidad, puesto que el éxito o fracaso en la implementación de una nueva actividad estará determinado por los ingresos y beneficios que ésta brinde. Por tanto, sólo luego de establecer los indicadores, se pudo determinar los criterios para su valoración (Sánchez et al, 1995). 1.1.
Recopilación de Información La información se recogió a través de encuestas abiertas y entrevistas con los representantes de la comunidad y el grupo de trabajo, fueron desarrolladas en función de los indicadores propuestos. También se recopiló información referente a las estadísticas pesqueras nacionales, a fin de establecer la participación de la comunidad en la economía local. Se identificaron las actividades de mayor importancia que realiza tradicionalmente la comunidad para sustentar su vida y se establecieron los productos de las diferentes actividades, las cuales se clasificaron en tres grupos representativos: Caza, Pesca y Agricultura. Como la actividad propuesta fue el cultivo de tilapia en estanques rústicos, se estableció su impacto para el medio ambiente, los costos de implementación, el impacto social que podría producir, la participación comunitaria, la importancia relativa según la apreciación de la comunidad hacia la nueva actividad y el tiempo que requerirá la implementación de la nueva actividad. También se identificaron las mismas variables para la pesca tradicional de Róbalo Blanco (Centropomus undecimalis). 1.2.
Valoración de la potencialidad Después de valorar los distintos indicadores tanto para la pesca del róbalo, como para el cultivo de tilapia, se lleno la ficha “Actividades potenciales”, con la cual se obtuvo ponderación de los distintos indicadores. Para obtener la ponderación se utilizó el siguiente algoritmo: Ponderación = Σ (% de cada variable)/nº de variables
Una vez obtenido el resultado del algoritmo se evaluó el potencial de implementación del cultivo de tilapia en estanques rústicos, con la ayuda de la matriz de Potencial de Implementación. Tanto la ficha Actividades potenciales, como la matriz se presentan en los resultados. 3.RESULTADOS En las encuestas realizadas al grupo focal, cada persona identificó la actividad en la cual participaba en mayor proporción, los resultados se muestran en la siguiente tabla. 1640
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Tabla 1. Porcentaje de Participación de la comunidad en las actividades tradicionales Se estableció que la acuicultura artesanal presentaba un importante potencial de implementación, debido a que la pesca corresponde a la actividad principal en ambas comunidades (GVC, 2004), y ésta podría sustituir eventualmente un porcentaje importante de los ingresos que genera la pesca (Burgos et al, 2010). Además al declararse como área protegida el sistema lagunar de Kataraska, esta actividad junco con la caza, corren el mayor riesgo de ser prohibidas. 3.1.Identificación de indicadores Los indicadores fueron establecidos debido a la relación que guardan con el desarrollo de las comunidades, puesto que el éxito en el desarrollo de una actividad depende del numero de personas que la realicen, la cantidad de beneficios que se obtengan de ella, el tiempo y costo que les significa su realización y los impactos tanto sociales como ambientales que genera. Debido a que la aceptación por parte de la comunidad de actividades nuevas o tradicionales depende siempre de la necesidad de sustento que tenga la comunidad y la capacidad que ésta tenga de realizarla. Para establecer la potencialidad de implementar nuevas actividades, se propusieron los siguientes Indicadores: Tabla 2. Indicadores propuestos Las siguientes tablas presentan los resultados obtenidos de la valoración de los indicadores: Tabla 3: Valoración de Indicadores para las comunidades de Auratá y Kruta El resultado numérico obtenido del algoritmo presentado, corresponde en la matriz de Potencial de Implementación al rango de 60% ‐ 79%, según el cual el cultivo de tilapia en estanques rústicos, presenta un importante potencial de implementación. A continuación se muestra la matriz Potencial de implementación y sus criterios: 1641
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Tabla 4. Matriz Potencial de Implementación. Criterios de valoración propuestos para establecer el potencial de implementación de una nueva actividad dentro de una comunidad rural, los criterios fueron establecidos considerando el ideal de implementación de una nueva actividad y el animo que muestra la comunidad frente a la realización de una actividad nueva 100% ‐ 80% 79% ‐ 60% 59% ‐ 30% 29% ‐ 10% < 10% Alto Potencial de Implementación, no requiere un excesivo costo en su implementación y encuentra aceptación por parte de la comunidad, se presenta con altas posibilidades de sustentarse en el tiempo. Importante potencial de implementación, requiere un moderado costo de implementación y al parecer tiene aceptación por parte de la comunidad, podría llegar a sustituir una actividad tradicional y sustentarse en el tiempo. Medio Potencial de Implementación, la implementación de esta actividad requerirá gran esfuerzo, y podría llegar a compensar la pérdida de una actividad tradicional, sin embargo no asegura su sustento en el tiempo. Bajo Potencial de Implementación, su implementación requeriría un gran esfuerzo lo cual no asegura que la actividad se sustente en el tiempo. Sin Posibilidades de ser implementada
Fuente: Elaboración Propia. 4.DISCUSIÓN Según los resultados obtenidos, en ambas comunidades el potencial de implementación de acuicultura artesanal es elevado, principalmente debido a que se cubre la necesidad de generar una fuente de ingresos alternativa para las familias que integran las comunidades, junto con ser una práctica que les parece cercana y fácil de desarrollar, sin embargo es preciso tener algunas consideraciones para su implementación, como el grado de escolaridad de la comunidad, puesto que muchas de las iniciativas de implementar nuevas actividades fallan debido a que muchas veces los representantes de la población no saben leer ni escribir. Para las autoridades hondureñas, la acuicultura es una actividad sostenible, que libera la presión ejercida por la extracción pesquera. Por esta razón, los proyectos acuícolas en pequeña escala cuentan con apoyo técnico del gobierno y comercializan su producción localmente (CAMBio, 2010). Además, la acuicultura de camarón y tilapia en Honduras, es una actividad que va en aumento; según datos de DIGEPESCA (Dirección General de Pesca y Acuicultura), en el 2008, la acuicultura había producido aproximadamente 37,000 toneladas de producto frente a las 12,000 de la pesca comercial o las 380 de la pesca artesanal. Esto muestra el impacto reconocido que produce la acuicultura en la economía local. Por esta razón se propuso el cultivo de tilapia en estanques rústicos como nueva actividad, en vista del impacto social que tiene la pesca en ambas comunidades, mostrando esta nueva actividad, tener un elevado potencial de implementación. En cuanto al impacto social, se sabe que la pesca y el buceo representan la base de la economía familiar (AFE‐COHDEFOR, 2001) en ambas comunidades, donde muchos jóvenes (entre 16 y 30 años) se dedican a la actividad del buceo con tanque para la captura de la langosta, actividad que genera los mayores ingresos. Sin embargo, esta actividad causa daños físicos como parálisis parcial o total del cuerpo, debido a los accidentes del oficio, lo que los obliga a buscar otras fuentes de ingreso. Por otro lado, en estas comunidades existen al menos 3 familias encabezadas por madres solteras, cuyo único sustento proviene de la agricultura y la pesca de subsistencia. Por tanto y desde el punto de vista social, los estanques rústicos de tilapia no requieren de gran esfuerzo físico para su cuidado, por lo que muchas de las actividades de manejo podrían ser realizadas por personas con algún grado de minusvalía o por madres solteras. 1642
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Al considerar el co‐manejo entre las comunidades rurales y las autoridades gubernamentales, es posible la implementación efectiva de áreas protegidas, junto a actividades sustentables que compensen las perdidas que pudiera sufrir la comunidad con su implementación, además el co‐
manejo podría influir un sentido de respeto y propiedad del área por parte de la comunidad, asegurando su conservación y sustentabilidad en el tiempo (Christie, 2002), solucionando el problema del desplazamiento de comunidades asociadas a estas áreas. A modo de ejemplo, una estrategia que ha tenido resultados importantes, es la conservación de áreas, administradas por Comunidades Indígenas y Locales (ICCA por sus siglas en Ingles), las cuales son espacios naturales, recursos y hábitats de especies, conservados de forma voluntaria y auto‐dirigida mediante los valores, las prácticas, las reglas y las instituciones de las comunidades indígenas (Corrigan y Granziera, 2010). 5.CONCLUSIONES Los misquitos son ancestralmente pescadores, por ello la acuicultura artesanal se presenta como una buena actividad productiva alternativa para estas comunidades. En cuanto a la sustentabilidad ambiental del cultivo de tilapia en estanques rústicos, no solo es de bajo impacto, sino que también con la retirada de alevines de tilapia del ambiente natural, se favorece a la biodiversidad de las especies nativas, puesto que se trata de una especie invasora. Tras la evaluación decimos que la acuicultura artesanal tiene en ambas comunidades, un potencial de implementación elevado. Por tanto esta actividad es una alternativa viable con gran potencial de implementación y que podría aliviar la presión que sufre y sufrirá el recurso pesquero, aumentando la calidad de vida de las comunidades. Es reconocible que la aparente incompatibilidad entre la declaración de áreas protegidas y el desarrollo de las comunidades asociadas a ella, presenta una solución definitiva, si esta declaración, va acompañada del desarrollo sustentable de las comunidades. Así al involucrar a la comunidad en el desarrollo de las áreas protegidas, ya sea por hacerlos parte de la administración o prestando servicios de guardaparques o prestando servicios de comida o alojamiento, junto a la implantación de nuevas actividades que compensen la perdida de las actividades tradicionales de sustento, se podrá lograr un desarrollo conjunto e integrado que ayude a que tanto la declaración de áreas protegidas como el desarrollo de comunidades rurales se sustente en el tiempo. Algunas iniciativas han descrito este problema y ofrecido posibles soluciones, a través de ideas como “Las áreas protegidas no deben existir como islas, divorciadas del contexto social, cultural y económico donde ellas están localizadas” (Scherl et al, 2004), y trabajos como “¿pueden las áreas protegidas contribuir a la reducción de la pobreza? Limitaciones y oportunidades” (Dudley (Editor), 2008). 6.AGRADECIMIENTOS Al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), por dirigir iniciativas de conservación que y proyectos como el de Conservación de la biodiversidad en los paisajes indígenas productivos de la Mosquitia, en muchos de los países del continente americano. Por último agradecemos al Global Environmental Facility (GEF) por financiar este estudio. BIBLIOGRAFÍA • AFE‐COHDEFOR, 2001: “Caracterización de la áreas protegidas de la laguna de Karataska y Rus Rus”. • Burgos R.,Noboa D., Valladares B., Ordoñez L. y Sarango V.. 2010. Sistematización de Experiencias Relevantes de Acuicultura Rural de Pequeña Escala (ARPE) y Repoblamiento en la Amazonía Ecuatoriana. Programa para la Conservación y el Manejo Sostenible del patrimonio Natural y Cultural de la Reserva de Biosfera Yasuni. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), Enero 2010. 53 pp. 1643
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 • CAMBio, 2010. “Valoración de mercados verdes para pesquerías sostenibles”. • Christie P., White A. and Deguit E. 2002. Starting point or solution? Community‐based marine protected areas in the Philippines. Journal of Environmental Management (2002) 66, 441±454. • Colfer. 2008. Human Health and Forests. A Global Overview of Issues, Practice and Policy. Colfer, C. J. P. (ed.). libro, 373 Pag. • Corrigan, C., y Granziera, A. 2010. Manual para el Registro de Áreas Conservadas por Comunidades Indígenas y Locales, UNEP‐WCMC. • DiBio‐SERNA, 2010. “Invertario Nacional de humedales de Honduras”. Pp. 55 – 73. • DIGEPESCA, 2011. “Justificación Técnica para Prorrogar el cierre de la temporada 2011 – 2012”. • Dudley, N. (Editor) (2008). Guidelines for Applying Protected Area Management Categories. Gland, Switzerland: IUCN. x + 86pp. • Eagles, Paul F.J., McCool, Stephen F. and Haynes, Christopher D.A. (2002). Sustainable Tourism in Protected Areas: Guidelines for Planning and Management. IUCN Gland, Switzerland and Cambridge, UK. xv + 183pp. • GVC, 2004: “Estudio del recurso Pesquero del Sistema Lagunar Karataska, Lagunas de Karataska, Tansing, Wurunta, Kohunta y Laguntara”. • IUCN‐sur, IUCN‐Mesoamérica. 2003. Unión Mundial para la Naturaleza Oficina Regional para América del Sur. Áreas Protegidas en Latinoamérica – de Caracas a Durban, Un vistazo sobre su estado 1992 ‐ 2003 y tendencias futuras. UICN Sur, Oficina Regional para América del Sur. 32 Pag. • Montes C. y Sala O. 2007. “La Evaluación de los Ecosistemas del Milenio, Las relaciones entre el funcionamiento de los ecosistemas y el bienestar humano”. Ecosistemas 16 (3): 137‐147. • Proyecto Marino Patagónico (PMP). 2007. Educación Ambiental. Aportes para el Aula 4. Proyecto. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, Proyecto Marino Patagónico. PNUD 02/018. 1º Edición. Buenos Aires. • Redford K. and Eva Fearn. 2007. Protected areas and human LIVELIHOODS. Working Paper NO. 32 DECEMBER 2007. Wildlife Conservation Society (WCS). 198 pp. • Sánchez, J.; Ríos, C.; Pérez‐Chacón, E y Suárez, C. (1995): “Cartografía del potencial del medio natural de Gran Canaria”, Ed. Cabildo Insular de Gran Canaria, Gran Canaria, 165 p. • Scherl Lea, Wilson Alison, Wild Robert, Blockhus Jill, Franks Phil, McNeely Jeffrey and McShane Thomas. 2004. Can Protected Areas Contribute to Poverty Reduction? Opportunities and Limitations. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK. viii + 60pp. • Thompson J. & Pepper J. Economic Benefits of Protected Areas. canadian parks and wilderness society. Yucon, Canada. Reporte 35 pp. • USAID, 2006: “Determinación de Costos del Cultivo de Tilapia a mediana y pequeña escala”. • Weiant P. and S. Aswani. 2006. Early effects of a community‐based marine protected area on the food security of participating households. SPC Traditional Marine Resource Management and Knowledge Information Bulletin #19. 16 – 31. 1644
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ­ 2012 4.19. IMPLANTAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DO PROGRAMA ESTADUAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO DE SANTA CATARINA: UMA ANÁLISE CRÍTICA 1
M. Scherer , E. Emerilson2 1 Universidade Federal de Santa Catarina, Depto. Geociencias, CFH. [email protected] Ambiens Consultoria e Projetos Ambientais. Florianopolis, SC. [email protected] 2 Palabras Clave: Zoneamento Ecológico Econômico, Plano de Gestão da Zona Costeira, Participação. RESUMEN Desde o início do Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro em Santa Catarina (GERCO/SC) várias ações foram realizadas, tais como: Seminários Regionais do Gerenciamento Costeiro nas principais cidades da zona costeira; desenvolvimento do zoneamento ecológico econômico costeiro (ZEEC) e plano de gestão da zona costeira (PGZC) em um dos setores costeiros do estado; promulgação da lei estadual de gerenciamento costeiro e seu decreto regulamentador. No entanto, somente em 2008 deu‐se início a primeira fase de implementação dos instrumentos de gestão costeira, previstos no Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, através do projeto de elaboração do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro. Este projeto previa diagnóstico, Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC) e Planos de Gestão da Zona Costeira (PGZC) para toda a zona costeira catarinense. Para o desenvolvimento destes instrumentos uma consultoria foi contratada através de licitação pública, sendo desenvolvido um plano de trabalho e metodologia em conjunto com a equipe do GERCO/SC. As etapas deste projeto consistiam em: 1) levantamento e revisão bibliográfica e documental de dados secundários publicados; 2) aplicação de técnicas de geoprocessamento contendo análises espaciais, processamento de imagens e edição vetorial; 3) sistematização e análise de dados com o uso de matrizes e cruzamentos tabulares e sobreposição espacial; 4) apresentação e discussão dos resultados em oficinas regionais, com a participação da sociedade civil organizada; e 5) revisão, ajustes e consolidação dos produtos finais. No decorrer do trabalho algumas dificuldades foram encontradas, entre elas: pouca estrutura administrativa – pessoal e financeira; conflito de competências; pouca mobilização social em processos participativos; falta de envolvimento e comprometimento dos diversos órgãos governamentais envolvidos; escala de trabalho pouco adequada aos objetivos; documentos legais de base sem aplicação factível; entre outras. As adversidades foram contornadas com expansão do cronograma de execução dos trabalhos, aumentando‐se em mais de quatro vezes do número de oficinas previstas no plano de trabalho, além da inclusão de uma série de reuniões estratégicas. O resultado do projeto se concretizou em cinco diagnósticos sócio‐ambientais, referentes aos cinco setores da zona costeira catarinense; 23 cartas de ZEEC, aplicando‐se as zonas definidas pelo Decreto Estadual 5.010/2004 e sua revisão; seis cartas de compatibilização dos Planos Locais para o Desenvolvimento da Maricultura (PLDM); revisão das zonas definidas no Anexo I do Decreto Estadual 5.010/2004, resultando em uma nova proposta de normatização para o ZEEC; e finalmente seis Planos de Gestão Costeira, sendo um de âmbito regional e um para cada um dos setores costeiros. Este projeto levou Santa Catarina a ser o primeiro estado brasileiro a aplicar o ZEEC e o PGZC em todo sua zona costeira, com resultados concretos, construídos de maneira participativa e que estão disponíveis a toda comunidade. No entanto, este trabalho se propôs a salientar as dificuldades encontradas, como base para uma avaliação de todo o processo para uma gestão adaptativa da zona costeira. 1645
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ­ 2012 1. INTRODUÇÃO1 A zona costeira de Santa Catarina compõem‐se de 36 municípios agrupados em cinco setores. Segundo o diagnóstico socioeconômico da zona costeira de Santa Catarina (SPG, 2009), Santa Catarina iniciou o Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro (GERCO/SC) em 1987. Nos primeiros anos do programa várias ações foram realizadas incluindo encontros e seminários para discussão da gestão costeira no Brasil e em Santa Catarina Em 2005/2006 um novo passo foi dado, no sentido de estruturação do programa no estado, com a promulgação da Lei Estadual nº. 13.553/2005 e do Decreto n° 5.010/2006, que, respectivamente, institui e regulamenta o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro (PEGC) e estabelecem estratégias, metas e instrumentos para sua implantação. O GERCO/SC já foi competência da Secretaria de Estado responsável pelas questões ambientais e atualmente está baseado na Secretaria de Estado de Planejamento (SPG), na Diretoria de Desenvolvimento de Cidades (DCID). O GERCO/SC também faz parte do Comitê Gestor Integrado para o Planejamento Territorial da Região Costeira do Estado de Santa Catarina – CGI, criado em 2008, através do Decreto Estadual nº 1.591, o qual responde pelo Grupo de Coordenação disposto na legislação específica. O CGI tem como objetivo articular três programas setoriais em desenvolvimento, abrangendo aspectos ambientais, urbanos e turísticos, integrando compatibilizando e articulando as ações dos programas de implementação do Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro; da elaboração ou revisão de Planos Diretores nos Municípios impactados pela duplicação da Rodovia BR‐101, no litoral sul de Santa Catarina; e o Zoneamento Turístico Ambiental – ZTA do litoral norte de Santa Catarina. No que se refere a instrumentos para a gestão, o GERCO/SC apresenta as mesmas diretrizes e instrumentos do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro. Desta forma, seus instrumentos compreendem: o Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro – ZEEC; o Plano de Gestão da Zona Costeira – PGZC; o Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro – SIGERCO; o Sistema de Monitoramento Ambiental – SMA/ZC; o Relatório de Qualidade Ambiental – RQA/ZC; e o Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima – Projeto Orla. Desde o final de 2008 o Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro está desenvolvendo, como primeira fase de implementação dos instrumentos de gestão o projeto de elaboração do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, a qual previa diagnóstico, Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC) e Planos de Gestão (PGZC) para toda a zona costeira catarinense. Em uma segunda fase, o projeto prevê a implantação dos demais instrumentos definidos em lei, tais como o Sistema de Informação do Gerenciamento Costeiro – SIGERCO, o Sistema de Monitoramento Ambiental – SMA, o Relatório de Qualidade Ambiental – RQA e o Projeto Orla. Para desenvolver a primeira fase do processo de implementação dos instrumentos de gerenciamento costeiro (diagnóstico, ZEEC e Planos de Gestão), o estado lançou licitação, na forma de Edital Tomada de Preços, sendo divulgado em todos os meios de comunicação cabíveis. Uma empresa de consultoria baseada em Florianópolis, SC, ganhou o processo de licitação pública. o presente trabalho se propôs a salientar as dificuldades encontradas pela equipe da empresa consultora e do GERCO/SC ao desenvolver o diagnóstico, ZEEC e Planos de Gestão para o estado. A avaliação do processo pretende contribuir com uma gestão adaptativa da zona costeira, de maneira que as lições aprendidas possam ser replicadas em outras fases do processo e até por outros estados 1
Para introduzir e comentar o Programa Estadual de Santa Catarina e suas ações deste o início de sua implantação, durante todo o presente trabalho, lançou‐se mão das informações colhidas durante os trabalhos realizados em 2009 e 2010 e daquelas constantes dos Informativos e Comunicados do GERCO/SC, disponíveis em http://www.spg.sc.gov.br/gerco.php. 1646
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ­ 2012 2. METODOLOGIA DA FASE DE IMPLANTAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DE GERENCIAMENTO COSTEIRO EM SC (2008 a 2010) A partir da definição da empresa que realizaria os trabalhos definidos no edital, e a partir do empenho dos recursos definidos, o início da implantação dos Instrumentos do Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro foi oficialmente divulgada em 23 de abril de 2009, em cerimônia oficial. Segundo o Plano de Trabalho desenvolvido pela empresa contratada e a equipe do GERCO/SC (SPG, 2009 – dados não publicados), a base metodológica proposta para o trabalho se constituiu das seguintes etapas: 1) Levantamento e revisão bibliográfica e documental de dados secundários e oficiais para subsidiar o diagnóstico socioambiental; 2) Técnicas de geoprocessamento contendo análises espaciais, processamento de imagens e edição vetorial; 3) Sistematização e análise de dados com o uso de matrizes e cruzamentos tabulares e sobreposição espacial; 4) Revisão, ajustes e consolidação dos produtos finais. Como parte da metodologia de transparência do processo foram previstas oficinas de trabalho e apresentação de cada um dos produtos a cada um dos setores costeiros. Assim, foram definidas três reuniões para cada setor, perfazendo um total de 15 encontros, entre oficinas e reuniões de apresentação. 3. DESENVOLVIMENTO DOS TRABALHOS 3.1. Esquema de Participação Cidadã Através do Comitê Gestor Integrado para o Planejamento Territorial da Região Costeira do Estado de Santa Catarina – CGI, a participação da sociedade civil organizada, instituições governamentais federais, estaduais e municipais foi estimulada durante todo o processo de desenvolvimento dos trabalhos. Durante as reuniões de apresentação do plano de trabalho foram também apontadas: a necessidade de designação de Coordenador do GERCO regional; a necessidade de designação do Comitê Temático Regional do GERCO; a necessidade de designar Coordenadores de gerenciamento costeiro e representantes da sociedade civil organizada em cada município. Assim, cada Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional deveria designar um Coordenador para o GERCO Regional a fim de acompanhar junto aos municípios a escolha dos representantes dos Comitês Temáticos Regionais de Gerenciamento Costeiro – CTRs, conforme dispõe o Art. 7º do Decreto 5.010/06. Cada Comitê Temático Regional também deveria ser homologado pelo respectivo Conselho de Desenvolvimento Regional ao qual pertence. Dessa maneira, o processo participativo esteve baseado na representatividade no âmbito dos CTRs. Tais comitês foram criados dentro dos conselhos regionais de desenvolvimento costeiros e compostos de forma paritária com representação do Governo do Estado, dos Municípios e da Sociedade Civil organizada com sede e atuação no setor costeiro, de acordo com o estipulado pelo Decreto Estadual nº 5.010/2006 (SPG, 2010). 3.2. Desenvolvimento dos Instrumentos de Gerenciamento Costeiro Os instrumentos previstos nesta fase de implantação do gerenciamento costeiro do estado de Santa Catarina foram desenvolvidos como descrito no Plano de Trabalho (SPG, 2009 – dados não publicados) 1647
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ­ 2012 3.2.1. Diagnóstico Socioambiental para o Zoneamento Ecológico Econômico da Zona Costeira (ZEEC) O Diagnóstico Socioambiental (DSA) foi realizado para cada setor costeiro de maneira descritiva com a finalidade de formar a base para elaboração dos demais produtos e instrumentos do gerenciamento costeiro. A escala de levantamentos de dados foi de 1:50.000 e a base de dados foi, principalmente, de natureza secundária, sendo oriundas de levantamentos e estudos diversos efetuados por instituições governamentais e não governamentais, bem como de pesquisas acadêmicas, sempre que oficiais e/ou publicados. A zona costeira do Estado de Santa Catarina foi apresentada neste documento em duas partes: (i) faixa terrestre‐composta por terras emersas incluindo continentes, ilhas costeiras, além de abranger as áreas lindeiras sob influência da hidrologia costeira; (ii) faixa marítima ‐ a qual abrange todo o mar territorial, estuários lagunas e lagoas de relevância à escala regional (SPG, 2010a). Tais faixas constituem sistemas socioambientais, os quais foram abordados, a partir de sua compartimentação em 3 subsistemas cada um: 1) Subsistema Físico‐Natural; 2) Subsistema Sócio Econômico; 3) Subsistema Jurídico e Institucional. O DSA de cada Setor costeiro contou com aproximadamente 400 páginas e diversas cartas temáticas, dando base para o Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro que se desenvolveu na sequência. A primeira versão do DSA foi discutida junto à comunidade através de oficinas de trabalho que se desenvolveram em setembro de 2009, nos cinco setores costeiros de Santa Catarina. A partir da primeira versão do diagnóstico, discussão nas oficinas e disponibilização dos documentos na página da SPG, uma série de comentários, críticas e sugestões foram enviados, por diversas instituições. Cabe aqui ressaltar as contribuições da Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC), Sindicato das Indústrias da Pesca de Itajaí e Região (SINDIPI), Ministério Público Federal de Santa Catarina/Joinville, IPAHN, Departamento de Zoologia da Universidade de São Paulo (USP), entre outros. Destaca‐se que a participação dessas instituições foi de grande importância para aprimoramento de um trabalho desta magnitude. Os documentos ficaram disponibilizados na página da SPG por aproximadamente cinco meses. 3.2.2. Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro O Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC) foi desenvolvido com base nas tipologias de enquadramento do Anexo I do Decreto Estadual 5010/2006 e teve o objetivo de representar as zonas definidas pela referida normativa. Oficinas e reuniões Técnicas Para apresentação do ZEEC foram realizadas oficinas em cada setor costeiro a fim de discutir as propostas de zoneamento. Após a primeira rodada de discussões da primeira versão do ZEEC, foram realizadas Reuniões Técnicas (RTs) com os Comitês Temáticos Regionais e os responsáveis pelos Planos Diretores Municipais com a finalidade de compatibilizar o macrozoneamento dos Planos Diretores Municipais como o Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro. Estas reuniões foram realizadas nos meses de fevereiro e março de 2010. Previamente a estas RTs, foi solicitado às prefeituras informações a serem inseridas nos mapas do ZEEC, tais como: Plano Diretor, Perímetro Urbano, Sistema Viário atual (malha viária) e área urbanizada (mancha urbana). Convém ressaltar que apesar do envio de vários ofícios e solicitações de disponibilização do material solicitado, muitos municípios não enviaram os documentos necessários para a compatibilização com o ZEEC. Após as reuniões técnicas comentadas acima, e identificação da necessidade de alterar os enquadramentos (descrito abaixo), o ZEEC passou por uma profunda revisão e foi novamente apresentado e discutido em oficinas regionais, em uma nova rodada. Nestas oficinas verificou‐se uma maior participação de representações municipais e também dos setores empresariais e sociais. 1648
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ­ 2012 Além da discussão do ZEEC, foram debatidas nestas oficinas ações de gestão que deveriam figurar nos Planos de Gestão de cada setor da zona costeira. As oficinas se deram no mês de abril e no mês de maio de 2010. Proposta de alteração das tipologias de enquadramento do ZEEC Durante o desenvolvimento do ZEEC e com os resultados da primeira oficina de apresentação preliminar do zoneamento em outubro de 2009 no Setor 3 – Grande Florianópolis, a equipe técnica percebeu a necessidade de uma revisão das tipologias de enquadramento do ZEEC. A partir desse momento uma série de reuniões técnicas foram realizadas com a participação da empresa e da SPG. Estas discussões visaram realizar a revisão do Anexo I do Decreto Estadual 5010/2006 e as mesmas foram levadas, apresentadas e discutidas em cada setor costeiro, buscando a participação dos diversos atores na configuração de tipologias e enquadramentos de um zoneamento factível para a realidade catarinense. Assim, foram realizadas oficinas de apresentação e discussão do Anexo I do Decreto Estadual 5010/2006 durante o mês de dezembro de 2009 em todos os cinco setores costeiros catarinenses. O resultado das discussões e sugestões de modificação do Anexo I do Decreto 5010/06 levaram a adoção de uma nova proposta de tipologias e enquadramento das zonas que serviram de base para o ZEEC durante o trabalho. Audiência Pública e discussão/capacitação com municípios Nesta segunda rodada de apresentações e discussões muitas prefeituras manifestaram sua preocupação pela ingerência do zoneamento do GERCO/SC sobre a competência municipal de planejamento e ordenamento do uso do solo. Nesse sentido, reuniões foram solicitadas por diferentes prefeitos, tais como Garopaba, Paulo Lopes e Imbituba. Também a pedido de empresários e prefeitos dos setores costeiros Central, Centro Sul e Sul, foi solicitada pela Comissão de Economia, Ciência, Tecnologia , Minas e Energia da Assembleia Legislativa, uma Audiência Pública. A realização da referida Audiência Pública definiu os seguintes encaminhamentos: 1. Ampliar o prazo de discussão do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro e do Anexo do Decreto 5010/06, por noventa (90) dias, para realizar mais uma rodada de consultas e reuniões, inclusive no âmbito de cada município, de modo a compatibilizar o zoneamento com os planos urbanos e ambientais municipais. 2. Designação de um representante por parte da Comissão da Assembleia Legislativa para participar das discussões. 3. Apresentação da proposta de modificação do Decreto 5010/06, junto com o Anexo que define as tipologias de enquadramento e seu detalhamento normativo. Dessa maneira, uma nova série de reuniões foram realizadas, iniciando‐se com uma vídeo conferência com coordenadores do gerenciamento costeiro regionais e municipais, para informar o novo cronograma de atividades. Esta vídeo conferência se deu em agosto 2010. Na sequência foram realizadas novas reuniões com os Comitês Temáticos Regionais, para treinamento dos técnicos municipais quanto a metodologia e diretrizes espaciais do ZEEC e do Anexo I do Decreto 5010/06, incluindo as modificações sugeridas ao longo do processo de discussão dos mesmos. Esse reforço na capacitação dos municípios permitiu aos coordenadores e/ou técnicos municipais voltar aos seus municípios com subsídios para realizar um amplo processo de discussão municipal com finalidade de compatibilizar o que fosse legalmente possível do ZEEC com os zoneamentos dos planos diretores. Esta rodada de capacitação ocorreu no mês de setembro. Jornadas Municipais e Oficinas de Consolidação A partir da capacitação foram realizadas Jornadas Municipais em cada município costeiro com acompanhamento dos Comitês Temáticos Regionais. As jornadas municipais tinham como objetivo principal a compatibilização do ZEEC com os Planos Diretores municipais. Também foi discutida a 1649
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ­ 2012 proposta de modificação Anexo I do Decreto 5010/06 nas partes terrestre e marítima, resultado do processo de discussão nas reuniões anteriores. Nessas Jornadas foi assegurada a participação da sociedade municipal, incluindo ainda representantes das respectivas Câmaras de Vereadores. Participaram também representantes das Associações de Municípios. Estes debates ocorreram de setembro a novembro 2010. A partir da nova rodada de capacitação e jornadas municipais, iniciou‐se as Oficinas de Consolidação sob coordenação do GERCO/SC ‐ SPG e participação do representante regional e dos representantes municipais do GERCO. As oficinas de consolidação foram realizadas para consolidar as propostas de compatibilização do ZEEC com as propostas resultantes das Jornadas Municipais, e também a revisão dos Planos de Gestão. As oficinas ocorreram no mês de novembro, em todos os cinco setores costeiros. Importante ressaltar que durante todo o processo de construção do ZEEC de Santa Catarina os mapas, assim como o diagnóstico socioambiental, estavam disponíveis na página da SPG para consulta e considerações. Revisão do Zoneamento Marítimo Também como consequência das oficinas anteriores foram solicitadas reuniões técnicas específicas para o ZEEC – Faixa Marítima, afim de se realizar uma revisão das tipologias de enquadramento do ZEEC contidas no Anexo I do Decreto 5.010/06 para a parte marinha, nos moldes da revisão realizada para a faixa terrestre. Estas reuniões técnicas contaram com a participação das entidades dos setores público, privado e social, envolvidas nas atividades e usos da faixa marítima. Foram muito importantes as participações da Marinha do Brasil, Capitania dos Portos SC, Ministério da Pesca, Ministério de Meio Ambiente, Instituto Brasileiro de Meio Ambiente (IBAMA), Instituto Chico Mendes de Conservação de Biodiversidade (ICMBio), Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina (EPAGRI), Fundação Estadual de Meio Ambiente (FATMA), sindicatos laborais e empresariais, entre outros. As reuniões ocorrem na Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de fevereiro a maio de 2010. Acordo sobre Parques Aquícolas Ao desenvolver o ZEEC da faixa marítima muitos conflitos de usos foram descortinados, em especial os conflitos referentes aos usos por Parques Aquícolas definidos pelo Ministério da Pesca e todos os demais usos pretendidos na faixa marítima. Dessa maneira reuniões de compatibilização e resolução destes conflitos foram realizadas pelos atores pertinentes, acompanhadas sempre pela equipe técnica da empresa e da SPG. Tais reuniões, ocorridas em junho e julho de 2010, culminaram em um parecer da SPG/ DCID, acompanhado de cartogramas que apresentaram a análise dos Parques Aquícolas e sua compatibilidade com o planejamento do uso e conservação dos espaços marítimos e estuarinos da zona costeira catarinense. Tal análise foi objeto de mais uma discussão em agosto de 2010 com a participação dos órgãos já mencionados, resultando em um acordo entre todas as partes envolvidas. Esse acordo se configura em um importante resultado dos trabalhos do GERCO/SC, pois contribui para a resolução de conflitos históricos e que tinham tendência de se agravar com a implantação dos Parques Aquícolas sem a devida compatibilização com todos os outros usos e atividades. 3.3. Planos de Gestão Os Planos de Gestão de cada Setor da Zona Costeira foram elaborados pautados pelas etapas que seguem (SPG, 2009 – dados não publicados; SPG, 2010b): a) revisão de Planos de Gestão da Zona Costeira de Santa Catarina anteriores a 2010; b) revisão das diretrizes legais (federais e estaduais) estabelecidas em decretos e resoluções pertinentes ao gerenciamento costeiro; c) análise de 1650
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ­ 2012 sobreposição do ZEEC com o mapa de uso do solo atualizado para identificar as ações pertinentes ao alcance das metas previstas no ZEEC discutidos em oficinas de trabalho; d) classificação das ações em diretrizes de gestão baseadas em: conservação/preservação, recuperação/readequação e desenvolvimento/implantação, a partir da análise da sobreposição do ZEEC com o mapa de usos do solo atualizado; e e) síntese de temas e áreas para estruturação de proposta preliminar de acordo com Decreto 5.010/06 que fornece a base inicial de estruturação dos Planos de Gestão. Conforme colocado na metodologia acima, uma das fontes de informação para o desenvolvimento dos Planos de Gestão resulta da análise do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC). Assim, na oficina de trabalho que teve como objetivo apresentar o resultado do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro os grupos de trabalho fizeram considerações que julgaram necessárias propondo alterações no zoneamento ou ações de gestão. Os municípios também foram estimulados a analisar, discutir e compatibilizar zoneamento do GERCO/SC e do zoneamento de cada Plano Diretor municipal, refletindo em ações de zoneamento e de plano de gestão. Essas discussões se deram em oficinas municipais ou jornadas municipais. Assim, os municípios puderam apresentar à coordenadoria estadual documentação com resultados destas discussões em oficinas de consolidação. Além dos dados relativos à faixa terrestre, a equipe também estudou e selecionou as ações de gestão sobre a faixa marítima, a partir das discussões realizadas nas reuniões de trabalho sobre esta faixa e dados obtidos no diagnóstico socioambiental do setor. Com o intuito de complementar a obtenção de informações para que fosse traçado o Plano de Gestão da Zona Costeira, a equipe do GERCO/SC elencou uma série de programas, linhas de atuação e planos de gestão para cada setor da zona costeira de Santa Catarina. Essa busca de dados também se baseou nos problemas apresentados pelo diagnóstico socioambiental de cada setor, assim como nas diretrizes apontadas pelo Plano de Gestão da Zona Costeira de Santa Catarina, datado de 1996 e nos produtos do trabalho de implantação do GERCO no setor centro‐sul desenvolvido em 1998. Além do Plano de Gestão para cada Setor costeiro a equipe do GERCO/SC desenvolveu o Plano de Gestão Integrada da Zona Costeira do Estado de Santa Catarina (PGIZC/SC) que tem como objetivo geral o ordenamento das diferentes atividades e usos do território costeiro, terrestre e marinho, de maneira a promover o desenvolvimento socioeconômico sustentável e que garanta a conservação dos recursos naturais e a qualidade de vida da população. Assim como os Planos de Gestão de cada setor costeiro o PGIZC/SC foi desenvolvido através de programas e ações que foram sendo compilados ao longo de todas as oficinas e reuniões de trabalho relacionadas ao desenvolvimento dos instrumentos do Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro. Os Programas desenvolvidos no âmbito do PGIZC/SC se referem a ações regionais e estratégicas, devendo ser desenvolvidos no âmbito da Zona Costeira de Santa Catarina com responsabilidade compartida entre as diversas instâncias estaduais e municipais e demais políticas públicas de inserção neste espaço. Os Planos de Gestão de cada Setor costeiro, assim como o PGIZC/SC também foram disponibilizados no site da SPG para possíveis contribuições adicionais. 4. PRINCIPAIS DIFICULDADES NA IMPLANTAÇÃO DA PRIMEIRA FASE DO GERCO/SC Durante o desenvolvimento da primeira fase de implantação dos instrumentos de gerenciamento costeiro no estado de Santa Catarina, várias dificuldades foram enfrentadas pela equipe da empresa consultora e do GERCO/SC. Dentre elas cabe destacar as que se seguem. 4.1. Alteração de cronograma Toda as atividades realizadas acima, de maneira que o ZEEC e os Planos de Gestão fossem amplamente discutidos por todos os setores de maneira participativa, resultaram em modificações no calendário original do Projeto. 1651
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ­ 2012 Levando‐se em consideração que estavam previstas duas oficinas e um seminário em cada setor costeiro totalizando 15 reuniões, e que foi necessário a realização de mais de 40 reuniões, a prorrogação de algumas datas foi imperativa. No entanto, a realização de três vezes mais reuniões do que aquelas previstas no Plano de Trabalho acarretou em um trabalho mais dispendioso e longo do que o previamente previsto e contratado. 4.2. Pouca estrutura administrativa – pessoal e financeira A equipe do GERCO/SC não se encontrava devidamente estruturada para o desenvolvimento de um trabalho desta envergadura. Havia apenas um técnico permanente e qualificado para o trabalho, e que acumulava o cargo de gerente costeiro e diretor da DCID. Assim, o respaldo administrativo, financeiro e político necessário para o projeto ficou muito aquém da necessidade real. 4.3. Conflito de competências no regramento de uso e ocupação do solo Durante o desenvolvimento do projeto, em vários momentos durante as reuniões técnicas e oficinas de trabalho os representantes dos municípios manifestaram sua preocupação com uma intervenção do Estado no planejamento urbano municipal através do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro. Este sentimento prevaleceu mesmo com toda a preocupação da equipe executora em demonstrar a importância deste instrumento como orientador no processo de uso e ocupação na zona costeira, através de uma visão regional e não como interventor pontual nas políticas municipais. A preocupação dos municípios pode estar fundamentada na base legal do gerenciamento costeiro, no seu do Decreto 5010, nos Artigos 9 e 10 como segue: “Art. 9 ‐ O Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro tem por objetivo, o desenvolvimento harmonioso da Zona Costeira pela otimização das infraestruturas, do uso do espaço e do aproveitamento racional dos seus recursos. Parágrafo único. O Zoneamento definirá diretrizes e metas ambientais e socioeconômicas a serem alcançadas por meio de planos de gestão da zona costeira, a serem elaborados, conforme art. 10 e 11. Art. 10. As diretrizes e metas do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro deverão ser consideradas na elaboração de planos, programas ou projetos de caráter estadual e municipal.” Embora seja de amplo conhecimento que os municípios possuem autonomia constitucional para definir as regras de uso e ocupação do solo através de seus planos diretores, os artigos acima mencionados tendem a gerar este tipo de questionamento. 4.4. Pouca mobilização social em processos participativo Apesar de haver sido montada uma estrutura participativa para que houvesse representatividade dos diferentes setores da sociedade civil e órgãos governamentais nas discussões no desenvolvimento dos instrumentos, notou‐se uma baixa participação. Mesmo representantes das prefeituras tiveram pouca participação, sendo que as presenças se resumiam a defender posições isoladas, não havendo espaço para uma discussão regional. Neste sentido avalia‐se a necessidade de uma maior cultura e consciência participativa da comunidade costeira catarinense, além da conformação e implantação de canais de participação real e efetiva. 4.5. Falta de envolvimento e comprometimento dos diversos órgãos governamentais envolvidos O desenvolvimento e implantação dos instrumentos não se traduziu numa política de governo a ser disseminada em toda sua estrutura, embora todos os setores do governo estivessem representados no colegiado costeiro. Os projetos de governo e o planejamento de suas ações de infraestrutura, principalmente, não foram discutidos com a devida importância pelos próprios representantes. 1652
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ­ 2012 4.6. A escala de trabalho A escala proposta para o ZEEC (1:50.000) foi definida tomando‐se por base a análise de outros trabalhos de zoneamento e, principalmente, a base cartográfica do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Apesar de tal escala ser eficiente para o planejamento regional, notou‐se que houve uma falta de compreensão de planejamento regional pelos participantes, notada pela identificação cartográfica de aspectos pontuais. Assim, a discussão abrangente e regional foi prejudicada, sendo que problemas locais tiveram maior relevância. É possível que uma escala menos local, como por exemplo escala 1:100.000, pudesse facilitar a visão e discussão regional, sem detalhamentos locais. 4.7. Documentos legais de base sem aplicação factível O projeto de desenvolvimento do ZEEC tinha como premissa as tipologias e enquadramentos de zonas presentes no Anexo I do Decreto 5010/06. No entanto, os enquadramentos presentes no referido anexo demonstraram‐se de pouca eficácia e factibilidade na prática. Ao cartografar e produzir o mapeamento do ZEEC, notou‐se que muitos enquadramentos não poderiam ser espacializados, enquanto que outros não correspondiam a leis ambientais e urbanas vigentes. Assim, foi necessário uma discussão e proposta de novos enquadramentos para o ZEEC, o que demandou tempo e realização de novas discussões Importante ressaltar que as tipologias e enquadramento presentes no Anexo I do Decreto 5010/06 tinham como base o Anexo 1 do Decreto Federal 5300/04. No entanto, o Anexo 1 do decreto Federal não traduz mais o momento histórico da gestão ambiental no país, uma vez que, ao ser aplicado, reflete um diagnóstico da situação atual não contribuindo como deveria para transformar os enquadramentos em cenários de planejamento. Assim, o ZEEC de SC, na primeira fase da implantação do Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro, estava pautado na legislação Estadual, a qual, por sua vez, esta baseada na legislação federal, a qual também não satisfaz como fonte metodológica. 5. DISCUSSÕES A partir da análise do processo de desenvolvimento dos instrumentos de gestão costeira no estado de Santa Catarina chega‐se a conclusão de que o desenvolvimento dos instrumentos de gerenciamento costeiro, estipulados pela legislação vigente, deve ser realizado como politica de governo, com a devida prioridade e alocação de recursos humanos e financeiros. Para que a gestão costeira seja integrada e eficiente, se necessita de corpo técnico capacitado e em numero suficiente. Além disso, o tempo de desenvolvimento e discussão destes instrumentos deve ser bem dimensionado, levando‐se em consideração a necessidade de participação cidadã em todo o processo. Os dispositivos legais que norteiam o gerenciamento costeiro no estado de Santa Catarina também devem ser revistos à luz da experiência prática adquirida na implantação dos instrumentos de gestão. Notadamente os enquadramentos das zonas do ZEEC têm forte necessidade de revisão. Da mesma maneira, questões relacionadas à mudanças climáticas e riscos na zona costeira também deveriam ser tratadas nas normas, em especial a definição de áreas de exclusão de construções na linha de costa. Fica claro que o Zoneamento Ecológico Econômico da Zona Costeira e o Plano Estadual de Gestão Costeira podem se configurar em instrumentos indutores de revisão e melhoria dos Planos Diretores municipais, uma vez que apontam lacunas legais, conflitos no uso do solo e incompatibilidade entre estes usos e as normas legais vigentes. Para tanto, a participação de representantes municipais em todo o processo é essencial. No entanto, não se deve deixar de lado o foco regional a que se refere o gerenciamento costeiro estadual. 1653
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ­ 2012 Conclui‐se também que existe uma necessidade premente de maior integração entre as diversas políticas, programas, planos e programas incidentes na zona costeira. O exemplo do conflito entre parques aquícolas, definidos pelo setor da maricultura, e os demais usos das águas costeiras demonstra este quadro de falta de cooperação e coordenação das ações na zona costeira. Importante ressaltar, por fim, que o gerenciamento costeiro é um processo cíclico e adaptativo. Neste sentido o desenvolvimento e implantação de instrumentos de gestão deve seguir os passos de diagnóstico, planejamento, realização das ações planejadas, monitoramento destas ações e da qualidade ambiental, avaliação e correção, quando este for o caso, reiniciando‐se o ciclo. Assim, Santa Catarina realizou os primeiros passos e possui um rol de ações de gestão definidas e detalhadas. No entanto, é necessário implantar as ações, monitorá‐las e melhorá‐las no decorrer do processo. O ZEEC e o PGZC não são produtos fim em si mesmos. São os primeiros passos de uma longa caminhada para uma melhor gestão da zona costeira catarinense. BIBLIOGRAFIA • Secretaria de Estado do Planejamento – SPG, 2009. Plano de Trabalho. Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro. Estado de Santa Catarina. Dados não publicados, sendo parte integrante do contrato entre a Empresa AMBIENS Consultoria e a Secretaria de Estado do Planejamento. • Secretaria de Estado do Planejamento – SPG, 2010a. Diagnóstico Socioambiental. Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro. Estado de Santa Catarina. Disponível em http://www.spg.sc.gov.br/plano_gerco.php. Acesso em junho de 2011. • Secretaria de Estado do Planejamento – SPG, 2010b. Planos de Gestão da Zona Costeira. Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro. Estado de Santa Catarina. Disponível em http://www.spg.sc.gov.br/plano_gerco.php. Acesso em junho de 2011. 1654
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.20. LA COMISIÓN MAR MENOR, UNA APUESTA POR LA GESTIÓN PARTICIPATIVA Francisca Baraza Martínez , Ana María García Soria2, Blanca Paloma López García3 1
1. Jefe de la Demarcación de Costas en Murcia. [email protected] 2. Técnico Superior en Demarcación de Costas de Murcia. [email protected] 3.Técnico del área de la unidad organizativa de gestión ambiental; TRAGSATEC‐Murcia. [email protected]
Palabras clave: gestión, participación, presión antrópica, actuaciones. RESUMEN La laguna del Mar Menor y sus riberas, a pesar de estar amparada bajo cinco figuras de protección: LIC, ZEPA, ZEPIM, Humedal RAMSAR y Espacio Natural Protegido, soporta una presión antrópica, derivada principalmente de actividades turísticas, agrícolas y urbanísticas, que hacen peligrar la conservación de sus características naturales, es por todo ello que la laguna y su entorno requieren una gestión participativa. A finales de 2.007, el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, a través de la Demarcación de Costas en Murcia, crea la Comisión Mar Menor, cuyo objeto es analizar y diagnosticar la problemática existente y consensuar entre las administraciones públicas y sectores implicados estrategias de acción que garanticen un desarrollo sostenible, puesto que la complejidad de la gestión de este espacio hace necesaria la concurrencia de todos. El proceso de participación llevado a cabo desde la creación de la Comisión se ha desarrollado en diferentes fases: 1. Análisis de partida de la situación actual, quedando justificada la necesidad de una gestión participativa. 2. Identificación de los agentes potencialmente interesados en participar en la gestión integrada de la zona de estudio. Finalizada esta fase, la Comisión quedó constituida por aproximadamente 50 representantes. 3. Estudio de diagnóstico previo de afecciones al dominio público marítimo‐terrestre, dominio público hidráulico y patrimonio natural de la laguna del Mar Menor y su área de influencia. Este estudio fija las bases a partir de las cuales se inicia el proceso de participación pública. 4. Durante el proceso se han utilizado diferentes instrumentos: ‐ Grupo de trabajo de Posidonia, constituido con el objetivo de consensuar soluciones sobre el tratamiento de arribazones en la vertiente mediterránea de la manga del Mar Menor. ‐ Redacción de un Plan de ordenamiento y regulación de fondeo de embarcaciones en litoral de Murcia. ‐Administración local, regional y estatal para que valoren y ejecuten las propuestas que se plantean de su competencia. Actualmente continúa el trabajo de desarrollo de actuaciones, así como también el de disminuir las debilidades y amenazas detectadas y consolidar las fortalezas y oportunidades en un futuro a corto plazo. 5. Desde el equipo que desarrolla el proceso de participación en la Demarcación de Costas en Murcia se intenta motivar a los integrantes de la Comisión para que desarrollen una participación activa en pro de una mejora de la laguna del Mar Menor y de su área de influencia, así como de la calidad de vida de sus gentes. 6. Desde que el proceso de participación pública se pone en marcha a finales de 2.007, son numerosas las actuaciones de mejora ambiental que se han ejecutado por diferentes plazos. 1655
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1. CARACTERIZACIÓN DE LA LAGUNA Y SU ENTORNO La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia situada al sudeste de la Península, alberga la laguna costera del Mar Menor, la mayor laguna costera del Mediterráneo y de Europa. La cuenca del Mar Menor constituye uno de los principales recursos naturales, productivos y representativos de la Región de Murcia. Figura 1. Localización del área objeto del diagnostico Fuente: Elaboración propia. El Mar Menor y su franja litoral configuran una unidad singular del paisaje del litoral de la Región de Murcia. Es una laguna costera cerrada hipersalina de unos 135km2 de superficie, situada en el fondo aluvial del Campo de Cartagena. Está separada del Mediterráneo por una barra arenosa con una longitud de 22km y anchura variable (La Manga) y presenta una profundidad media de 4m, siendo la máxima de 7m. En su interior aparecen cinco islas volcánicas que destacan como hitos paisajísticos de gran calidad visual. El Mar Menor y sus humedales asociados poseen diversas figuras de protección. Ha sido declarado Lugar de Importancia Comunitaria (LIC), Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA), Zona Especialmente Protegida de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM), Humedal de Importancia Internacional RAMSAR, y Espacio Natural Protegido por el Gobierno de la Región de Murcia. En este entorno han habitado numerosos pobladores: fenicios, romanos, árabes ... que han ido dejando su huella, pero es a partir del siglo XIV cuando el entorno de la laguna comienza a registrar cambios significativos, derivados del pastoreo y las roturaciones realizadas en sus riberas, incrementando las entradas de sedimento a la laguna y acelerando los procesos de colmatación. A día de hoy, a pesar de estar amparada bajo cinco figuras de protección, la laguna del Mar Menor y su área de influencia soportan una gran presión antrópica, derivada principalmente de actividades turísticas, agrícolas y urbanísticas, que hacen peligrar la conservación de sus características naturales. Esto se debe principalmente a que las áreas del Campo de Cartagena y la ribera del Mar Menor, han experimentado en las últimas décadas un desarrollo demográfico y económico que ha conllevado a una transformación del modelo territorial, de los usos del suelo y de los recursos naturales, manifestándose como un espacio fuertemente intervenido por el hombre. 1656
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 2. DIAGNÓSTICO PREVIO AL INICIO DEL PROCESO DE PARTICIPACIÓN En el Mar Menor y su entorno, han sido muchos los agentes implicados en su transformación. Muchas veces con intereses contrapuestos y provocando efectos diversos sobre la zona: vertidos incontrolados, alteraciones en la dinámica litoral, pérdida y ampliación de zonas litorales, afección a los recursos pesqueros, etc. Esta realidad hace compleja la gestión de esta zona, poniendo en peligro, a veces de manera irreversible, sus características, de gran importancia ambiental, paisajística, socioeconómica y cultural. Como principales actividades que han motivado la gran transformación de la laguna y su entorno se destacan las siguientes: La actividad minera desarrollada en las sierras de Portman y la Unión desde la época de los fenicios, e intensificada a mediados del siglo XX, vertiendo los desechos de lavado del mineral al Mar Menor a través de algunas de las ramblas que vierten a la laguna. La apertura artificial de la laguna que supuso un cambio de las características originales de la misma. El ensanche y dragado del canal del Estacio, a principios de los 70, supuso una de las mayores transformaciones para la laguna, no sólo por la ampliación del canal sino por los cambios ecológicos que se han producido. Ejemplo de ello es la colonización de gran parte de los fondos de la laguna por el alga Caulerpa prolifera, especie que ha desplazado a la mayoría de las fanerógamas existentes en la laguna, como Cymodocea nodosa, Zostera noltii y Ruppia cirrhosa. La transformación ecológica que supuso la apertura artificial de la laguna al mediterráneo también se refleja en el desarrollo de poblaciones de medusas dentro de la laguna, principalmente de las especies Rizhostoma pulmo y Cotylorhiza tuberculata; efecto que se ve igualmente incrementado por otras causas. Otra de las actividades relevantes localizadas en la laguna es la pesca, principalmente de mújoles, doradas, magres, anguilas, lubinas y langostinos. En la actualidad la extracción se ha reducido respecto a décadas pasadas. La apertura de canales artificiales que comunican el mar Mediterráneo con la laguna, ha propiciado la pesca de especies que antes de la apertura sólo se localizaban en el Mediterráneo, como es el caso de especies de la familia de los gobios y blénidos. La entrada en vigor del trasvase Tajo‐Segura provocó un cambio para el campo de Cartagena. El desarrollo agrícola de la zona ha supuesto una presión importante para la laguna, ya que son numerosos los nutrientes procedentes de la agricultura que llegan a ella. Los nutrientes que recibe el Mar Menor generan severos problemas locales de eutrofización. El Mar Menor es el destino turístico por excelencia de la Región de Murcia. En el entorno de la laguna se concentra más de la mitad de los alojamientos hoteleros y entre el 60 y 80% de los restantes alojamientos reglados. Esta presión turística, desarrollada desde los inicios de los años 60, ha supuesto una alteración irreversible para la laguna y su entorno, poniendo en peligro la conservación de sus características naturales. Con objeto de tener una visión más aproximada de la problemática existente en la cuenca del Mar Menor, en 2.007, desde la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, del Ministerio de medio Ambiente, se realizó un estudio de diagnóstico previo de afección al dominio público y al patrimonio natural de la laguna y su área de influencia. Este estudio detecta diferentes presiones que afectan de manera significativa a la laguna del Mar Menor y a su área de influencia: 1657
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 2. Presiones detectadas en la laguna del Mar Menor y el área de influencia Fuente: Diagnóstico previo de afecciones al dominio público y al patrimonio natural Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad. Ministerio de Medio Ambiente. Octubre 2.007. Algunas de las conclusiones a destacar del estudio de diagnóstico previo son: 1. La actividad humana ha modificado la red hidrológica y la vegetación natural, ocupando intensamente el suelo con terrenos agrícolas, originariamente de secano y actualmente con un importante peso del regadío. Este cambio en el tipo de agricultura ha provocado la necesidad de una utilización más intensiva del agua, mediante nuevos aportes procedentes de los acuíferos de la zona (sobreexplotados y en muchos casos sobrecargados con nitratos y otros contaminantes procedentes de la agricultura) y la entrada en funcionamiento del trasvase Tajo‐Segura. 2. A partir de los años 60‐70 del siglo pasado la actividad turística aumenta su importancia, para lo cual se construyen gran cantidad de viviendas e instalaciones, pasando a competir con la agricultura por el consumo de agua y el suelo. 3. El incremento en los últimos años de la construcción de viviendas, destinadas fundamentalmente a la segunda residencia, ha creado un patrón que genera incidencias ambientales y sociales a tener en cuenta. 4. La falta de ordenación de las actividades humanas ha disparado su intensidad sobre el medio físico, generándose un deterioro ambiental considerable: contaminación de la laguna y de los acuíferos, efectos hidromorfológicos adversos, fragmentación del territorio, pérdida de calidad de vida, etc. 1658
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 5. Es importante elegir las actividades de mayor valor añadido y los espacios más adecuados para su desarrollo, preservando la integridad del valor ecológico de los espacios naturales y su mantenimiento como recurso. 6. Es importante elaborar mejor y de forma más coordinada información ambiental que facilite la intervención en el área. 3. PARTICIPACIÓN PÚBLICA En la actualidad existe un marco jurídico, a diferentes niveles, que respalda el derecho del ciudadano a la participación en procesos de toma de decisiones. Por orden cronológico destacan: Constitución Española de 1.978: o Art. 9 apartado 2: “…..facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica y social.” o Art. 45: “Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.” Convenio de Aarhus (25 junio 1998): Ratificado por España en diciembre de 2.004, entrando en vigor el 31 de marzo de 2.005. Los tres pilares de este Convenio son: o Acceso a la información. o Participación del público en el proceso de toma de decisiones. o Derecho de acceso a la justicia. La Unión Europea firma este Convenio y posteriormente y tras un desarrollo legislativo ha resultado: •
Proyecto de Reglamento Comunitario, por el que se regula la aplicación del Convenio al funcionamiento de las Instituciones Comunitarias. •
Dos Directivas: – Directiva 2003/4/CE: Acceso al público a la información ambiental. – Directiva 2003/35/CE: Establece medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente. En el ordenamiento jurídico español, la Ley 27/2006, regula los derechos de acceso a la información, de la participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. (Incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). Por otra parte, el instrumento de Ratificación del Protocolo relativo a la GIZC del Mediterráneo (BOE 23/03/11) establece en su Art. 14. Participación: “1. Con miras a velar por una buena gobernanza a lo largo del proceso de GIZC, las Partes adoptarán las medidas necesarias para…..la participación adecuada de todos los interesados.” Como cumplimiento del marco jurídico existente sobre participación ciudadana en la toma de decisiones y de las competencias de gestión y tutela del Dominio Público marítimo Terrestre (D.P.M.T)., el Ministerio de Medio Ambiente, hoy Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino (M.A.R.M), por iniciativa de la D.G. de Costas, a través de la Demarcación de Costas en Murcia, crea a finales de 2.007 la Comisión Mar Menor con objeto de analizar y diagnosticar los problemas que afectan a la laguna del Mar Menor y su área de influencia, para establecer y consensuar entre diferentes agentes y organismos implicados las estrategias de acción y lograr una protección efectiva en consonancia con el desarrollo sostenible. 1659
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Los pasos seguidos en el diseño del proceso de la participación en el marco de la Comisión Mar Menor han sido: 3.1 Análisis de partida La compleja situación que presenta la laguna y su entorno debe abordarse desde una gestión integradora y participativa, a través de los diferentes agentes, organismos y la propia sociedad que, de alguna manera, se encuentra implicada en la zona, con objeto de plantear actuaciones que garanticen un desarrollo compatible con la conservación del Mar Menor y su entorno. Es por todo ello que se plantea la necesidad de la creación de la Comisión Mar Menor. 3.2 Identificación de los agentes potencialmente interesados Se realiza un análisis de los posibles actores interesados en participar como integrantes de la Comisión Mar Menor. El análisis tiene en cuenta a Administraciones, sectores de actividad, agentes sociales presentes en la zona, etc. Finalmente la Comisión quedó constituida por aproximadamente 50 representantes de los siguientes grupos: ¾ Secretariado RAMSAR y otros representantes de la Unión Europea. ¾ Administración Central, Regional y Local. ¾ Universidades y centros de investigación. ¾ Organizaciones empresariales, turísticas, agrícolas, etc. ¾ Asociaciones de vecinos. ¾ Grupos y organizaciones ecologistas. 3.3 Difusión de la información Con objeto de recopilar y concentrar el máximo de información sobre la laguna del Mar Menor, así como de poder detectar las problemáticas existentes en la zona y plantear actuaciones de mejora, desde la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad se elabora un estudio de diagnóstico previo de afecciones a los dominios públicos marítimo e hidráulico (D.P.M.T. y D.P.H.) y del patrimonio natural de la laguna del Mar Menor y su área de influencia. Es en la primera reunión realizada, noviembre de 2.007, cuando se presenta el estudio de diagnóstico previo. 3.4 Instrumentos de participación utilizados en el proceso A lo largo del proceso de participación han sido diferentes los instrumentos utilizados: reuniones de debate y aportación de propuestas, uso de medios telemáticos, etc. Se han realizado tres reuniones con objeto de favorecer la participación de todos los representantes de la Comisión Mar Menor. o 1ª Reunión (Noviembre 2.007): En esta primera reunión se hace entrega a los participantes de un documento inicial “Diagnóstico previo de afecciones al Dominio Público y el Patrimonio Natural” como documento base a partir del cual iniciar el proceso de participación. o 2ª Reunión (Febrero de 2.008): Se avanza un primer análisis de las propuestas de acción planteadas por los integrantes de la Comisión asistentes a la primera reunión. o 3ª Reunión (Junio de 2.009): Se presenta un análisis final de las propuestas remitidas y se hace entrega de un listado de actuaciones a las Administraciones competentes, para que fueran valoradas y, en la medida de lo posible, ejecutadas. En los periodos entre reuniones se ha fomentado una participación activa de los miembros de la Comisión. En estos periodos más de un 50% de los participantes de la Comisión han remitido diferentes propuestas de acción de mejora ambiental, mejora al documento de diagnóstico, etc. 1660
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.5 Dinamización de los procedimientos elegidos y motivación a la participación Previamente a la realización de cada reunión se remite una convocatoria a los integrantes de la Comisión, y se aporta información del estado de ésta y del orden del día. Desde el equipo que desarrolla el proceso de participación en la Demarcación de Costas en Murcia, tanto en las reuniones como en la remisión de documentación, se intenta motivar a los integrantes de la Comisión; para que desarrollen una participación activa en favor de una mejora de la laguna del Mar Menor y de su área de influencia, así como de la calidad de vida de sus gentes. Desde el M.A.R.M., a través de la Demarcación de Costas en Murcia, finalizado el análisis de las propuestas de actuación planteadas en la Comisión y en el ámbito de sus competencias, se plantea un estudio exhaustivo de la problemática existente en el D.P.M.T. de la ribera continental, la Manga y de las islas del Mar Menor, con objeto de tener una visión más aproximada y plantear las propuestas de mejora a corto plazo que más se ajusten a las necesidades reales. El estudio se inicia en 2.008 y finaliza en 2.010 y, tras el reconocimiento del terreno tramo a tramo por un equipo multidisciplinar, culmina con un inventario de propuestas de actuación para la mejora ambiental de las zonas afectadas por la vigente Ley de Costas: D.P.M.T. (Dominio Público Marítimo Terrestre) y, de manera puntual, para las Servidumbres. Parte de las propuestas recibidas en el marco de la Comisión del Mar Menor, han sido incluidas en este inventario, así como otras que se plantean necesarias desde la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar. 3.6 Comunicación de propuestas de actuación Finalizado el análisis conjunto de las propuestas de actuación planteadas por los miembros de la Comisión y de las conclusiones del inventario de propuestas de actuación de mejora ambiental realizado por la Demarcación de Costas y con objeto de dar la máxima difusión a todos los participantes de la Comisión y en particular a las Administraciones competentes en la ejecución de las mismas, se elaboraron dos tipos de informes: •
Un informe general, que recoge el análisis definitivo de todas las propuestas de actuación planteadas en el marco de la Comisión y clasificadas por competencia administrativa. Este informe se entrega en la 3ª reunión a los asistentes de la misma. •
Un dosier específico para cada una de las Administraciones con competencia de ejecución de las actuaciones, con objeto de que éstas sean valoradas y ejecutadas en la medida de lo posible. Fueron un total de 19 los dossieres elaborados, incluyendo el redactado para la Demarcación de Costas del MARM. Estos dosieres incluyen propuestas planteadas en el marco de la Comisión y del inventario de propuestas de mejora ambiental realizado por la Demarcación de Costas en Murcia. 1661
.
ADMINISTRACIÓN REGIONAL
Administraciones a las que se remite
dossier
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 D.G. del Agua.
D.G. de Ganadería y Pesca.
D.G. de Regadíos y Desarrollo Rural.
D.G. de Patrimonio Natural y
Biodiversidad.
IMIDA.
D.G. de Bellas Artes y Bienes Culturales.
D.G. de Turismo.
D.G. de Deportes.
D.G. de Industria, Energía y Minas
D.G. de Formación Profesional y
Educación de Personas Adultas.
Subdirección General de Transportes y
Puertos.
D.G. de Territorio y Vivienda.
ADMINISTRACIÓN ESTATAL
Administraciones a las que se
remite dossier
MARM: Confederación Hidrográfica
del Segura
Ministerio de Defensa: Gerencia de
Infraestructura y Equipamiento de la
Defensa.
ADMINISTRACIÓN LOCAL
Administraciones a las que se
remite dossier
Ayuntamiento de Los Alcázares.
Ayuntamiento de Cartagena.
Ayuntamiento de San Pedro del
Pinatar.
Ayuntamiento de San Javier.
Tabla 1: Listado de Administraciones a las que se remiten los dossieres Con estos dossieres específicos se pretende implicar y comprometer a las Administraciones mediante propuestas concretas de aspectos a mejorar dentro de las competencias que les son propias. A su vez se les solicitaba un retorno de información respecto a actuaciones ejecutadas en el ámbito del Mar Menor para realizar un estudio de los avances obtenidos. 3.7 Desarrollo de acuerdos Desde la creación de la Comisión Mar Menor, finales de 2.007, hasta 2.011 han sido numerosas las actuaciones que se han ejecutado. Algunas de ellas de ejecución compartida entre administraciones y otras realizadas por una única administración. Los convenios o acuerdos de colaboración entre Administraciones, son una de las herramientas que favorecen la coordinación interadministrativa. 1662
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Ejemplos de actuaciones con intervención compartida entre Administraciones: •
Firma del convenio para la ejecución y coordinación de actuaciones en materia de protección del patrimonio natural y la biodiversidad, firmado entre el MARM y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, publicado en el BOE de 13/09/2010. •
Grupo de trabajo de manejo de arribazones de Posidonia oceanica: En 2010 se creó un grupo de trabajo integrado por la Demarcación de Costas, Consejería de Agricultura y Agua, los Ayuntamientos de Cartagena, San Pedro del Pinatar y San Javier y la Asociación conservacionista ANSE con el objetivo de consensuar soluciones sobre el tratamiento de los arribazones y evitar la pérdida de arena que sufren las playas tras la retirada de los arribazones de Posidonia. •
Redacción de un Plan de ordenación y regulación de fondeo de embarcaciones en el litoral de Murcia. La retirada de embarcaciones fondeadas irregularmente en determinadas playas ha sido posible gracias a la coordinación entre la Demarcación de Costas, Capitanía Marítima y los Ayuntamientos litorales. Esta actuación se complementa cada temporada con retirada disuasoria de muertos de amarre de embarcaciones en la laguna del Mar Menor. Habiéndose retirado hasta la temporada 2.011 en torno a 1.500 unidades. Sin embargo, se requiere una ordenación y una regulación de este uso que de respuesta a la demanda existente y a la vez garantice un uso sostenible que evite la destrucción de los fondos. Este Plan supone una ordenación de usos del litoral, delimitando zonas para bañistas y zonas ordenadas de fondeo de embarcaciones. 4. RESULTADOS A DESTACAR Del análisis de las propuestas de actuación planteadas en el marco de la Comisión Mar Menor, se contabilizaron un total de 286 propuestas. Las propuestas planteadas presentan una gran heterogeneidad, en cuanto a su contenido y alcance de actuación. La consecución de gran parte de estas propuestas necesita de la resolución de problemas detectados cuenca adentro del Mar Menor. Dicha resolución necesita, en muchos casos de la coordinación interadministrativa y planificación a largo plazo. Otras actuaciones planteadas son más concretas y concisas, por lo que su ejecución ha podido llevarse a cabo a corto plazo. Complementariamente, en el inventario de propuestas de actuación de mejora ambiental, realizado por la Demarcación de Costas sobre el D.P.M.T. del litoral del Mar Menor, se recogieron un total de 253 propuestas de ejecución a corto plazo, de las cuales 98 ya han sido desarrolladas. Algunas de las actuaciones se han desarrollado de manera compartida entre Administraciones, principalmente Demarcación de Costas con los Ayuntamientos de la zona. 1663
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 3. Estado de las actuaciones planteadas en el inventario del Mar Menor
Estado de las actuaciones
70
60
Nº de actuaciones
64
59
61
50
Actuaciones
ejecutadas
40
30
33
Pendientes de
ejecución
30
20
10
6
0
Ribera
continental
Manga
Islas y Canales
De los dossieres específicos de actuación remitidos a las 19 Administraciones, han sido 8 las Administraciones que han emitido informe valorativo sobre las propuestas planteadas y sobre las actuaciones ejecutadas. Aunque las Administraciones que han remitido su contestación suponen menos del 50%, hay que destacar el esfuerzo que ha supuesto por parte de algunas de las Administraciones el análisis de manera detallada de cada una de las propuestas planteadas. 5. CONCLUSIONES Y OBJETIVOS DE FUTURO Con objeto de realizar un balance desde el inicio de la Comisión Mar Menor hasta la actualidad, se ha realizado un análisis DAFO para evaluar el camino recorrido y poder disminuir las debilidades y amenazas detectadas, así como consolidar las fortalezas y oportunidades en un futuro a corto‐medio plazo. Tabla 2: Análisis DAFO DAFO
Análisis
interno
Análisis
externo
FORTALEZAS
- Necesidad real de dar
respuesta a los problemas
detectados en el entorno del
Mar Menor.
- Disponibilidad del equipo
técnico adecuado.
- Estatus de protección de la
laguna del Mar Menor a
diferentes niveles.
OPORTUNIDADES
- Interés y buena acogida de
la iniciativa.
- Importante implicación por
parte de algunos agentes
localizados en el entorno del
Mar Menor.
1664
DEBILIDADES
- Reducida implicación por
parte de algunas
administraciones.
- Presencia de una fuerte
presión antrópica en el entorno
de la laguna del Mar Menor.
- Reducción de los ritmos con
los cambios de legislatura.
AMENAZAS
- Dificultad de conciliar
intereses.
- Ámbito de actuación muy
amplio.
- Falta de ordenación de usos
existentes.
- Complejidad de gestión a
largo plazo
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Fuente: Elaboración propia Los objetivos que se plantean para el futuro la Comisión son: 9 Poner en marcha grupos de trabajo multidisciplinares, con el objeto de consensuar las medidas más adecuadas para la conservación de la laguna del Mar Menor. 9 Realizar reuniones con periodicidad determinada . 9 Continuar con el desarrollo de actuaciones, en el ámbito de las competencias de cada Administración, que garanticen una mejora en el Mar Menor y su área de influencia. 9 Conseguir una coordinación aún más estrecha entre diferentes Administraciones Públicas, con objeto de poner en marcha actuaciones que necesitan de una actuación interadministrativa, favoreciendo así una Gestión Integrada de la Zona Costera de la laguna del Mar Menor. 9 Ordenar los usos existentes en la laguna de manera coordinada entre las Administraciones Públicas. 9 Cumplir y aplicar de manera efectiva y coordinada entre Administraciones, la legislación en vigor, relativa al área del Mar Menor. 9 Garantizar una participación pública transparente en la toma de decisiones ambientales, como cumplimiento de la Ley 27/2.006. Como conclusión final se puede decir que se ha desarrollado parte del camino inicial, con resultados a remarcar, pero aún queda un largo camino por realizar a medio‐largo plazo, para el cual se necesita de la coordinación y participación de las Administraciones con competencia en la gestión de este espacio, así como de la sociedad. La conservación de las características y los valores naturales que aún conserva la laguna del Mar Menor y su área de influencia, debe estar íntimamente ligada a una gestión integrada de esta zona costera, que favorezca el crecimiento económico y social de la zona y a la vez garantizar la conservación de los recursos en el marco de un desarrollo sostenible. BIBLIOGRAFÍA • Programa de Gestión Integrada del litoral del Mar Menor y su zona de influencia. CAMP Mar Menor‐ Región de Murcia‐España. Estudio de viabilidad. Septiembre de 2.003. • EUROPARC‐España. 2.007. EnREDando. Herramientas para la comunicación y la participación social en la gestión de la red Natura 2000. Ed. Fundación Fernando González Bernáldez. Madrid. 216 páginas. • Diagnóstico previo de afecciones al dominio público y el patrimonio natural. Primera aproximación para la concertación de un programa de acción en el área del Mar Menor. Ministerio de Medio Ambiente. Octubre 2.007. • Fichas de problemas importantes. Plan de cuenca. Confederación Hidrógrafica del Segura. 2.008. • Estudio Ecocartográfico del litoral de las provincias de Granada, Almería y Murcia. Octubre de 2.009. UTE Ecolevante XXT‐Iberinsa HIDTMA • Estrategia para la Sostenibilidad de la Costa. Documento de inicio. Ministerio de Medio Ambiente. 2.007. 1665
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.21. LA GESTIÓN INTEGRADA DE LAS ZONAS COSTERAS. APLICACIÓN DE LA RECOMENDACIÓN 2002/413/EC AL TERRITORIO ESPAÑOL M. D. Ortiz , C. Peña2, E. Consuegra3 1
1
Subdirección para la Sostenibilidad, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Pza. San Juan de la Cruz s/n 28071 Madrid, [email protected] 2
Subdirección para la Sostenibilidad, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Pza. San Juan de la Cruz s/n 28071 Madrid, [email protected] 3
Subdirección para la Sostenibilidad, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Pza. San Juan de la Cruz s/n 28071 Madrid, [email protected] Palabras clave: gestión integrada, costa, política pública, normativa. RESUMEN Como respuesta a la Recomendación 2002/413/EC del Parlamento Europeo relativa a la implantación de una Gestión Integrada de los Recursos de las Zonas Costeras en Europa, la entonces Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente tomó las iniciativas siguientes: 1. Elaborar un Inventario Nacional de Leyes, Actores e Instituciones relacionados directo o indirectamente con la gestión de los recursos de las zonas costeras españolas. 2. La siguiente tarea que se propuso el Ministerio de Medio Ambiente fue alcanzar la sostenibilidad de los recursos costeros, introduciendo la gestión integrada como uno de los fundamentos para alcanzar la gestión sostenible de la zona costera. El camino para conseguir la integración se intuía mediante la elaboración de un documento estratégico (se denominó Estrategia para la Gestión Sostenible de la Costa) que fuese asumido y aceptado por los Actores e Instituciones cuyas políticas sectoriales se buscaba integrar. Para alcanzar este objetivo se planteó la siguiente hoja de ruta para la porción de costa incluida en cada Demarcación Hidrográfica en tres fases: 1ª) Recopilación de información y diagnóstico 2ª) Elaboración de planes sectoriales 3ª) Integración de los planes sectoriales en una Estrategia Integrada De estas tres fases solo llegó a completarse la primera. La recogida de información y su análisis, la división de la costa en U.G.Is., y la elaboración de diagnósticos, se completaron con un trabajo realizado por la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente con la asistencia técnica de empresas de consultaría en nueve contratos divididos por cuencas hidrográficas. De la segunda fase solo se realizó la alternativa de la Dirección General de Costas. Esta alternativa recibe el nombre de Plan Director para la Sostenibilidad de la Costa y tan solo pretende ser un documento de trabajo para discusión y debate con el objetivo de alcanzar el acuerdo en la Gestión Integrada. Obviamente solo puede considerarse como alternativa sectorial de la Dirección General de Costas. Fue realizado por las mismas empresas consultoras que hicieron la fase 1ª. Los mismos contratos preveían que estas empresas consultoras elaboraran las alternativas sectoriales de las demás instituciones involucradas antes de pasar a la fase tercera pronto se vio que las negociaciones para alcanzar la integración de las políticas de las administrativas iban a ser largas y difíciles, sobre todo en el contexto de dificultades económicas que vivíamos. El resultado fue un estancamiento en las conversaciones que hemos de retomar lo antes posible, pues esta segunda fase no se completó en ningún territorio más que en la isla de Menorca en las Islas Baleares donde también se inició la tercera fase del proceso. 1666
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Como respuesta a la Recomendación 2002/413/EC del Parlamento Europeo relativa a la implantación de una Gestión Integrada de los Recursos de las Zonas Costeras en Europa, la entonces Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente tomó las iniciativas siguientes: 1. ELABORAR UN INVENTARIO NACIONAL DE LEYES, ACTORES E INSTITUCIONES RELACIONADOS DIRECTA O INDIRECTAMENTE CON LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS DE LAS ZONAS COSTERAS ESPAÑOLAS Estos inventarios de Leyes, actores e Instituciones fueron concienzudamente elaborados en el periodo 2003‐2005.Para ello se identificaron los primeros actores relevantes pertenecientes a las administraciones estatal y regional.(Comunidades Autónomas). Una vez identificados los primeros actores relevantes se les envió a todos ellos esta lista inicial con la petición de que corrigiesen añadiendo o restando los actores o instituciones que creyeran oportuno. Con ello se elaboró una nueva lista con la cual se repitió el proceso. Después de la tercera lista nadie propuso nuevos actores ni instituciones por lo que se dio por concluido el proceso. Simultáneamente se elaboró una lista con las leyes más importantes que afectan a la gestión de los recursos costeros y a continuación se siguió un procedimiento simultaneo y similar al seguido para elaborar el inventario de Actores e Instituciones, pero ahora dirigido a recopilar el conjunto de leyes que afectaban a la gestión de las zonas costeras con ámbito estatal y con ámbito regional, pues cada comunidad autónoma puede promulgar leyes en aquellos ámbitos en los que la Constitución Española y los estatutos de autonomía les confieren competencias y responsabilidades. El resultado es un complejo conjunto de actores, instituciones y leyes de ámbito estatal, regional o local para entender el cual es necesario recordar que el conjunto del territorio nacional español esta dividido en diecisiete comunidades Autónomas o regiones y dos ciudades autonomías (Ceuta y Melilla) que tienen diferentes ámbitos de competencia y responsabilidad de gobierno. De todas las autonómicas, hay diez en el territorio peninsular tres con su línea de costa íntegramente en el Mediterráneo (Cataluña, Valencia y Murcia), cuatro con la costa enfrentada al mar Cantábrico (Galicia, Asturias, Cantabria y País Vasco), y una (Andalucía) con su costa dividida por el estrecho de Gibraltar entre el mar Mediterráneo y el océano Atlántico. Hay además dos comunidades autónomas insulares, una en el Mediterráneo (Islas Baleares) y otra en el Atlántico (Islas Canarias). Finalmente hay también dos ciudades autónomas (Ceuta y Melilla) en la costa norte de África. Naturalmente, las leyes estatales son de aplicación en todo el territorio español, pero cada comunidad o ciudad autónoma tiene su propio parlamento, su propia organización de gobierno y sus propias leyes. Por eso la elaboración del Inventario de Agentes, Instituciones y Leyes condujo a la elaboración de diez inventarios distintos, uno para cada una de las comunidades autónomas costeras, quedaron sin hacer los de las dos ciudades autónomas. Como conclusión podemos decir que este inventario de actores, instituciones y leyes, pedido por la recomendación 2002/413/EC, esta completado con éxito para todas y cada una de las comunidades autónomas con línea de costa y también para el conjunto de la costa del Estado Español. Y aunque el inventario se ha de poner al día para recoger los cambios en instituciones y leyes en el periodo 2006‐2010, esos cambios serán comparativamente muy pequeños. Tenemos pues la respuesta inmediata a la pregunta de ¿quién tiene la responsabilidad de gestionar los recursos costeros?; y de ¿que leyes rigen esa gestión en la actualidad? 2. LA SIGUIENTE TAREA QUE SE PROPUSO EL MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE FUE ALCANZAR LA SOSTENIBILIDAD DE LOS RECURSOS COSTEROS, INTRODUCIENDO LA GESTIÓN INTEGRADA COMO UNO DE LOS FUNDAMENTOS PARA ALCANZAR LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA ZONA COSTERA 1667
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 El camino para conseguir la integración se intuía mediante la elaboración de un documento estratégico (se denominó Estrategia para la Gestión Sostenible de la Costa) que fuese asumido por aceptado por los Actores e Instituciones cuyas políticas sectoriales se buscaba integrar. Este camino se presentaba difícil pero era necesario iniciarlo aun cuando las probabilidades de no alcanzar la meta propuesta fueran altas. El Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino a través de su Dirección General de Costas tomó la iniciativa liderando el proceso, pero poniéndose las limitaciones siguientes: A) La primera limitación fue de tipo espacial proveniente de las propias limitaciones en recursos humanos y económicos. La tarea de abordar la elaboración de una estrategia integrada para la totalidad de la costa española simultáneamente se presentaba muy difícil; por eso se decidió dejar fuera de este primer intento a todas las comunidades autónomas del norte de España (Galicia, Asturias, Cantabria y el País Vasco) y las dos ciudades autónomas del norte de África; limitando el trabajo a las comunidades autónomas con costa en el Mediterráneo y a las Islas Canarias. B) La segunda limitación importante viene del concepto mismo de Gestión Integrada: Por definición si buscamos una gestión integrada de los recursos costeros hemos de renunciar a estrategias puramente sectoriales que aun a costa de causar a los otros sectores con intereses en la costa, perdidas superiores a los beneficios logrados para si mismos, buscan maximizar su propio beneficio. El objetivo de la gestión integrada es lograr el punto óptimo de explotación para el conjunto de todos los sectores. Y aquí es donde nos encontramos con la primera dificultad; es imposible incluir a “todos” los sectores. Habrá que decidir cuales son los sectores relevantes y entablar con ellos el debate para alcanzar la integración; pero determinar cuales son los sectores relevantes no es tarea sencilla. Además habrá sectores que aun siendo claramente relevantes preferirían quedar fuera de la integración para evitar limitaciones en la explotación de un recurso (es el caso del urbanismo y la gestión del suelo), otros sin ser relevantes querrán ser considerados como tales y por último la decisión de incluir como relevante algún sector será discutible y discutida. Aun cuando nos pongamos de acuerdo en la determinación de los sectores relevantes, la inclusión de “todos” ellos sería absolutamente inmanejable. Por eso la Dirección General de Costas planteó el trabajo buscando el consenso en la elaboración de una Estrategia para la Gestión Integrada de la Costa pero integrando inicialmente solo tres sectores que no solo son relevantes sino claramente básicos: 1. El dominio público marítimo terrestre cuya titularidad la Constitución atribuye a la Administración del Estado y cuya gestión es compartida. Los puertos de todo tipo (pesqueros, comerciales y deportivos).se incluyen en este sector de gestión. 2. El urbanismo y la ordenación del territorio cuyas competencias corresponden por mandato constitucional a los gobiernos de las CCAA y cuya gestión directa llevan los ayuntamientos. 3. Los recursos del medio ambiente, cuya legislación básica corresponde al Estado y cuya gestión corresponde a las CCAA, teniendo también la Administración General del Estado competencias en la gestión del medio Ambiente en el dominio público marítimo Terrestre. Con la integración de estos tres grandes sectores en una estrategia común de Gestión integrada de las zonas costeras en su sentido más amplio pero sí de una gestión integrada de los organismos públicos con más competencias en la zona costera, como un paso previo para alcanzar la gestión totalmente integrada y sostenible. Para alcanzar este objetivo se planteó la siguiente hoja de ruta para la porción de costa incluida en cada Demarcación Hidrográfica en tres fases: 1ª) Recopilación de información y diagnóstico 2ª) Elaboración de planes sectoriales 3ª) Integración de los planes sectoriales en una Estrategia Integrada 1668
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1ª Fase) Recopilación de información y diagnóstico Para realizar de forma ordenada esta parte del trabajo se dividió la costa de cada Demarcación Hidrográfica en unidades de gestión integrada (UGIS) (integrated management units) entendiendo como tales, tramos de costa de características en cierto modo uniformes y, dentro de lo posible, independientes de los tramos adyacentes. De esta forma se podrá reducir el número de problemas y el número de alternativas a considerar. Si se considerara todo el tramo de costa de cada Demarcación Hidrográfica como una unidad a estudiar, analizar y resolver en su conjunto, el análisis y debate de los problemas sería prácticamente inabordable. a) La recopilación de la información disponible sobre cada una de la U.G.I. (unidades de gestión integral), incluye la información medioambiental más relevante que está en el Ministerio de Medio Ambiente y la urbanística que está en los gobiernos de las CCAA y ayuntamientos. La información disponible fue ordenada y tratada para formar parte de un Sistema de Información Geográfica que permitirá su consulta fácil sin tener que utilizar el papel impreso. b) El diagnostico del estado de cada UGI Como es obvio, se exige analizar previamente la información recopilada. Este análisis se hizo bajo el prisma de los tres sectores principales que se habían de integrar el objetivo final del trabajo: La Estrategia de Gestión Integrada. Esos sectores (Medio físico del Dominio Público Marítimo Terrestre, Ordenación del Territorio y Urbanismo, y Medio Ambiente) fueron objeto de análisis separados Para poder plasmar con claridad los problemas de cada uno de los sectores. Una vez ordenada analizada la información se elaboró para cada UGI una ficha con el diagnóstico realizado por el procedimiento DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas, Oportunidades) sin entrar en cuales debían ser las actuaciones con las que intervenir para corregir los puntos débiles o prevenir las amenazas. 2º Fase) Elaboración de planes sectoriales Elaboración por cada administración con competencias en la gestión de los recursos de esa U.G.I., su propio Plan sectorial de gestión de los recursos sobre los que la legislación le da competencias. Es imprescindible que cada sector económico involucrado en el debate plasme sus aspiraciones en cuanto a la explotación de recursos en algún tipo de documento. Estos documentos se preveían de alguna forma como los planes sectoriales que se elaborarían para la explotación del recurso si no se logra la integración de la gestión. 3º Fase) Integración de los planes sectoriales en una Estrategia Integrada Con los planes sectoriales como documentos de discusión y debate, buscar el acercamiento y el consenso para alcanzar una estrategia común que tenga como uno de los objetivos básicos la sostenibilidad medioambiental. A la situación de acuerdo final la lamamos Estrategia Integrada para la Gestión Sostenible de la Costa. Esta Estrategia Integrada para la Gestión Sostenible de la Costa no pretendía ser ”integrada” en el sentido de integrar a “todos” los sectores económicos con intereses en los recursos costeros pero sí pretendía ser “integrada” en el sentido de integrar a los mas relevantes y de nacer con vocación de integrar a “todos” en el futuro, aunque para ello hubiera que modificar el acuerdo inicial de una forma continua, según se fueran adhiriendo mas miembros. 1. De estas tres fases solo llegó a completarse la primera. La recogida de información y su análisis, la división de la costa en U.G.Is., y la elaboración de diagnósticos, se completaron con un trabajo realizado por la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente con la asistencia técnica de empresas de consultaría en nueve contratos divididos por cuencas hidrográficas. 1669
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 2 .De la segunda fase solo se realizó la alternativa de la Dirección General de Costas. Esta alternativa recibe el nombre de Plan Director para la Sostenibilidad de la Costa y tan solo pretende ser un documento de trabajo para discusión y debate con el objetivo de alcanzar el acuerdo en la Gestión Integrada. Obviamente solo puede considerarse como alternativa sectorial de la Dirección General de Costas. Fue realizado por las mismas empresas consultoras que hicieron la fase 1ª. Los mismos contratos preveían que estas empresas consultoras elaboraran las alternativas sectoriales de las demás instituciones involucradas antes de pasar a la fase tercera pronto se vio que las negociaciones para alcanzar la integración de las políticas de las administrativas iban a ser largas y difíciles, sobre todo en el contexto de dificultades económicas que vivíamos. El resultado fue un estancamiento en las conversaciones que hemos de retomar lo antes posible, pues esta segunda fase no se completó en ningún territorio más que en la isla de Menorca en las Islas Baleares donde también se inició la tercera fase del proceso. Esto no significa que el proceso quedara completamente parado pues en los años 2004 y 2006 se alcanzaron acuerdos que, aunque no puede decirse que sean acuerdos para la gestión integrada sí están pensados con criterios de sostenibilidad y son un paso hacia la integración de gestión y en aras de dicha gestión se firmaron los siguientes Acuerdos: • Convenio de colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente y el Gobierno de las Illes Balears para actuaciones en infraestructuras de Costas Firmado el 12 de marzo de 2004 • Convenio de colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente y el Principado de Asturias en la Gestión integral del litoral Asturiano. Firmado el 22 de junio de 2004 • Convenio Marco de colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Generalitat Valenciana para la Gestión integral del litoral de la Comunidad Valenciana. Firmado el 5 de julio de 2005 • Convenio de colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente y el Gobierno de Cantabria, para la Gestión integral y sostenible del litoral. Firmado el 1 de agosto de 2005 • Convenio de colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Conselleria de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes, la Conselleria de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Conselleria de Pesca y Asuntos Marítimos de la Xunta de Galicia, para la Gestión integral y sostenible del litoral. Firmado el 24 de noviembre de 2006 El más reciente de todos los convenios se firmo en 2008, y trata más específicamente de la gestión integrada de zonas costeras. Se trata del: CONVENIO DE COLABORACIÓN ENTRE EL MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y LA CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA PARA LA REALIZACIÓN DEL PROYECTO DE GESTIÓN INTEGRADA DEL LITORAL “CAMP LEVANTE DE ALMERÍA”, EN EL MARCO DEL PLAN DE ACCIÓN DEL MEDITERRÁNEO DEL PROGRAMA DE MEDIO AMBIENTE DE NACIONES UNIDAS. La filosofía de estos Convenios es la competencia exclusiva en materia de determinación, protección, utilización y política del dominio público marítimo terrestre, recogida en la Ley 22/1.988 de Costas, a cuyo amparo desarrolla una política de recuperación de las áreas costeras y defensa del dominio público marítimo‐terrestre, con el objetivo de mejorar su calidad ambiental y garantizar el uso público de los espacios cercanos al mar. Asimismo, el Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino ejerce competencias relativas a la evaluación del impacto ambiental sobre el dominio público marítimo‐terrestre de una serie e infraestructuras de interés general, que en algunos casos pueden incidir en la ordenación de la franja litoral. 1670
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3. La tercera fase no llegó a iniciarse. Tan solo en la Isla de Menorca (una de las islas Baleares) el proceso ha avanzado hasta bien entrada la tercera fase. El interés de las administraciones publicas en lograr acuerdos de gestión integrada para la costa de la isla de Menorca fue pronto patente, sin duda por el carácter de “reserva de la biosfera que tiene la isla y por excelente estado de conservación en que se encuentran la casi totalidad de sus ámbitos. El trabajo se encuentra en una última etapa de discutir los términos del documento final. 3. UNA MIRADA AL FUTURO DE LA ICZM EN ESPAÑA Desde un punto de vista general podría decirse que el primer intento de alcanzar una gestión integrada de los sectores costeros no se ha completado. Sin embargo en la isla de Menorca el proceso esta mas avanzado que en el resto y el acuerdo final que se alcance nos enseñará a lograr la integración de las políticas sectoriales en otros tramos de la costa española. Si en la costa de Menorca se alcanza la integración de la gestión de las administraciones públicas (estatal, autonómica, insular y local) para lograr una explotación sostenible desde el punto de vista económico, social y medioambiental, todo el proceso habrá valido la pena y habremos definido un camino por el que conseguirlo en el resto del litoral español. La primera enseñanza que hemos podido sacar es que no hay un camino común para lograr la integración de la gestión; en cada región, en cada isla, el problema ha de abordarse con premisas diferentes porque la situación de partida es diferente y porque los objetivos son también diferentes. No es lo mismo partir de un estado de excelente conservación que partir de un estado de urbanización incontrolada. La segunda enseñanza que podemos anotar en el haber de todo el proceso es que la integración no es algo que se pueda alcanzar siempre, porque la gestión integrada requiere acuerdo entre los actores relevantes y si los objetivos de los distintos actores son opuestos, la integración de la gestión será simplemente imposible. También hemos de que admitir que aunque no se alcance una gestión completamente integrada de “todos” los sectores con intereses en la costa siempre se podrá alcanzar la integración de cuatro, tres o dos sectores, dejando los acuerdos abiertos a la incorporación futura de otros organismos o administraciones representantes de los sectores no incluidos en una primera fase. Por último es importante señalar que en todo este proceso será una referencia fundamental el hecho de que España ratificara el 17 de junio de 2010 el PROTOCOLO RELATIVO A LA GESTIÓN INTEGRADA DE LAS ZONAS COSTERAS DEL MEDITERRÁNEO en el marco del Convenio para la Protección del Medio Marino y de la Región Costera del Mediterráneo. 1671
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.22. LA EVOLUCIÓN DE LA GESTIÓN DEL MEDIO MARINO: EL CASO ESPAÑOL J. García Sanabria Grupo de Investigación en Gestión Integrada de Áreas Litorales. Universidad de Cádiz. [email protected] // [email protected] 1. ANTECEDENTES DE LA PLANIFICACIÓN ESPACIAL MARÍTIMA (MARINE SPATIAL PLANNING) 1.1.‐ Evolución de la regulación de Mares y Océanos El Derecho de Mares y Océanos es una de las ramas más antiguas del Derecho Internacional. En su evolución se distinguen claramente dos etapas: Derecho Internacional Clásico (finales siglo XV‐ 1945, año de creación de las Naciones Unidas) y Derecho Internacional Contemporáneo (mediados siglo XX hasta la actualidad). Con el fracaso en el intento por definir la anchura del Mar Territorial en la Conferencia de la Haya (1930), concluyó un período histórico de evolución de Derecho del Mar caracterizado por cambios lentos y graduales en la regulación de los usos y actividades. En esta época (S.XV‐1945) la regulación de los usos y actividades de los mares y océanos es relativamente sencilla: sólo se distinguen dos espacios, el mar territorial (definido como el espacio susceptible de ser alcanzado por artillería costera) y la alta mar (donde imperaba el principio de la libertad). La alta mar es definida “por exclusión”, no por sus características propias, lo que hace a este espacio susceptible de ser mermado en su extensión (a medida que fueron mejorando las defensas costeras). Los usos a regular en este período histórico están relacionados con los intereses derivados de las comunicaciones y el comercio, los descubrimientos, intereses militares y coloniales. Este régimen jurídico favorecía a las grandes potencias navales, al ser su carácter eminentemente consuetudinario (la práctica realizada durante largo tiempo de manera uniforme podía dar lugar a “derecho” o a la formación de costumbre internacional). Evidentemente, las grandes potencias tenían mayores posibilidades de ejercer actividades en más y mayores espacios marinos durante largo tiempo de manera continuada, lo que les daba ventajas a la hora de establecer “costumbres internacionales” generadoras de “derecho consuetudinario”. Desde mediados del Siglo XX comienzan a sucederse una serie de hechos históricos que producen una aceleración vertiginosa en la evolución del Derecho Internacional de Mares y Océanos. La Segunda Guerra Mundial impulsó el desarrollo tecnológico para la extracción de hidrocarburos submarinos, lo que provocó las reclamaciones de los estados de las plataformas continentales e insulares adyacentes a sus territorios costeros. También los nuevos avances posibilitaron el aprovechamiento a gran escala de los recursos vivos. Esta situación provocó que en 1945 Truman, en parte cediendo a las presiones de las empresas petroleras, efectuara su famosa Proclamación sobre la Plataforma Continental mediante la cual Estados Unidos reclamaba su derecho soberano sobre su plataforma por considerarla de interés nacional. La gran mayoría de los Estados costeros siguieron el ejemplo, acabando por ser aceptada la costumbre jurídica internacional mediante la cual el Estado ribereño tiene derecho a su plataforma continental o insular. Pero Truman efectuó otra Proclama el mismo día en la que se informaba la intención de los EEUU de establecer futuras áreas de conservación contiguas a su mar territorial para la protección de ciertas especies vivas amenazadas por la sobreexplotación. La paradoja fue que una de las mayores potencias marítimas del momento (defensoras a ultranza del límite de 3 millas del mar territorial), los Estados Unidos, fue precisamente la que inició con las Proclamas de Truman la carrera por la evolución del Derecho del Mar. La publicación en el mismo día de las dos Proclamas fue interpretada como la intención de los EEUU de reclamar, además de su plataforma continental, también las aguas suprayacentes, o como 1672
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 se denominó, el “mar epicontinental”, lo que dio lugar a múltiples reclamaciones donde otros países se apropiaban unilateralmente de un considerable espacio de alta mar. Fue el caso de Chile y Perú, que en 1947 consideraron que al ser su plataforma de mínimas dimensiones esto debía compensarse con aguas adyacentes, con que en esta fecha comienzan a legislar zonas marítimas de considerable anchura (hasta las 200 millas náuticas, donde alcanzaban la productiva corriente de Humboldt). LaDeclaración de Santiago en 1952(Chile, Ecuador y Perú), introdujo los conceptos de conservación y protección para justificar la ampliación jurisdiccional sobre el medio marino. De este modo los EEUU, sin ser conscientes de ello, comenzaron a poner en riesgo la concepción jurídica tradicional del mar, proporcionando el camino hacia un nuevo derecho del mar. De hecho, la Primera y Segunda Conferencias de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar constituyeron un último intento por frenar esta evolución. El 6 de diciembre de 1982, tras un dilatado período de negociaciones, se produjo en MontegoBay la firma de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR). En esta ocasión se logró alcanzar un acuerdo global por el que se distinguían los siguientes espacios de ordenación marítima: aguas interiores, mar territorial, plataforma continental, zona económica exclusiva y alta mar. 1.2.‐ De la regulación jurídica del medio marino a la planificación espacial marina (PEM) En el preámbulo de la Convención sobre el Derecho del Mar de las Naciones Unidas de 1982, puede leerse la siguiente afirmación: “…The problems of ocean space are closely interrelated and need to be considered as a whole...” Esta es, sin duda, la razón última que justifica la necesidad de una planificación marítima integrada, la innegable continuidad del medio marino y la fuerte interrelación existente entre sus ecosistemas que, lógicamente, deriva también en una fuerte interrelación entre los problemas que presenta. A principios de los años ochenta no resultaba tan evidente como en la actualidad, pues los avances tecnológicos han posibilitado mayores usos y actividades en el medio marino. Sin embargo, ahora resulta de gran aplicación y científicos y expertos de todo el mundo insisten en la necesidad de gestionar las áreas marinas desde un enfoque ecosistémico, en lugar del enfoque tradicional de gestión por sectores. Previa a la CONVEMAR (1982), se dieron algunos acuerdos a escala internacional de especial interés para la PEM, pues consistieron en acuerdos para la gestión conjunta de regiones marinas: el convenio de HELCOM (1974), el Convenio de Barcelona (1978) resultan de especial interés. Posteriormente, en la conferencia de Río 1992, las Naciones Unidas aprueban el Capítulo 17, relativo a la Protección de los océanos y de los mares y de las zonas costeras. En este caso, se instaba a los países a aprobar algún instrumento de protección del medio marino para el año 2000. En este mismo año, se lograron importantes acuerdos para la gestión conjunta de amplias regiones marinas: el Convenio de Protección del Mar Negro (1992) y la Convención OSPAR (1992). Todo este marco internacional fomentó que muchos países aprobaran diversos instrumentos y políticas para la gestión del medio marino, muchos de ellos en la primera década del nuevo milenio, si bien algunos países como Australia se adelantaron con mucho a esta fecha. En efecto, el primer ejercicio de zonificación de la gran barrera de Coral australiana se extendió desde 1983 hasta 1988, y fue complementado recientemente con un segundo proceso de zonificación, denominado “Programa de Áreas Representativas de la Gran Barrera de Coral”, desarrollado desde 1998 hasta 2005. También en los EEUU se creó en 1990 un Santuario Marino en Florida y se aprobó la ley de protección de la vida marina californiana. Por su parte, Canadá cuenta con experiencia en la gestión de largas áreas oceánicas desde 1998. En el año 2002, en Australia se aprueban Planes de gestión de bioregiones marinas, China por su parte realiza una zonificación funcional de su mar territorial, el Reino Unido aprueba su ley marina y 1673
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 comienza un proyecto piloto en el mar de Irlanda. Por su parte Noruega, también en 2002, aprueba planes de gestión integrada para el mar de Barent, el mar Noruego y el mar del Norte. En el año 2003 Bélgica aprueba su “Master Plan” para la parte belga del Mar del Norte y Holanda hace lo propio con su plan de gestión integrada para el Mar del Norte. Más recientemente, en 2004, Alemania aprueba Planes Espaciales para el Mar del Norte y el Mar Báltico y también un Plan Espacial Marino de Mecklenburg‐Volporam. En el 2005 Nueva Zelanda aprueba un Sistema de Áreas marinas protegidas representativas y la Unión Europea comienza a dar los primeros pasos para la elaboración de su Política Marítima Integrada, que concluirá en el 2007 con El Libro Azul, que incluye un Plan de Acción para el medio marino europeo. En 2008 se aprueba un interesante plan de gestión integrada oceánica en Massachusetts, EEUU. Estas iniciativas, entre muchas otras que no cabe aquí citar, han ido creando un contexto internacional de especial interés para el desarrollo conceptual y metodológico de la Planificación Espacial Marina. En efecto, el interés creciente en el medio marino motivó que desde Febrero de 2006 la Comisión Oceanográfica Intergubernamental (IOC en inglés) y el Programa Hombre y Biosfera de la UNESCO dedicaran esfuerzos al desarrollo de una iniciativa de Planificación Espacial Marina con un enfoque ecosistémico que tiene el objetivo de cerrar la brecha entre ciencia y gestión (práctica) y ayudar a cubrir las necesidades actuales de gobiernos y organizaciones no gubernamentales de herramientas más prácticas para avanzar en la aplicación de la gestión basada en los ecosistemas en áreas marinas. Para cumplir con este objetivo, la Unesco celebró del 8 al 10 de noviembre de 2006, el PRIMER SEMINARIO INTERNACIONAL EN PLANIFICACIÓN ESPACIAL MARINA basada en ecosistemas.El principal objetivo del seminario era revisar y documentar el estado del arte y las buenas prácticas existentes en planificación espacial marina.Los resultados y conclusionesfueronpublicados en “Visions for a Sea Change: Report of the First International Workshop on Marine Spatial Planning”. De este modo, desde 1998, la evolución de la planificación espacial marina y la zonificación oceánica se ha convertido en un paso fundamental para impulsar la gestión de los mares con un enfoque ecosistémico.La idea fue originalmente estimulada por intereses internacionales y nacionales en el desarrollo de áreas marinas protegidas. Fruto de todo este trabajo, la Comisión Oceanográfica Intergubernamental publica en 2009 un manual titulado “Marine SpatialPlanning. A Step‐by‐StepApproachtowardEcosystem‐based Management”. Dicho manual contribuye significativamente al desarrollo conceptual de la PEM y describe en 10 pasos una metodología para el desarrollo de iniciativas de Planificación Espacial Marina. 2. ALGUNOS ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS DE LA PLANIFICACIÓN ESPACIAL MARINA La PEMes un proceso público de análisis y distribución espacial y temporal de las actividades humanas en las áreas marinas para el logro de los objetivos ecológicos, económicos y sociales que son normalmente definidos en los procesos políticos. (UNESCO, 2009) La necesidad de la PEM reside en el aumento de actividades humanas en el medio marino, como el transporte marítimo, la extracción de petróleo o de gas, las energías renovables offshore, la acuicultura o el vertido de aguas residuales. Para el desarrollo de estas actividades muchos países designan espacios marinos, zonificando sector por sector, sin considerar por tanto los efectos acumulativos o la incompatibilidad entre actividades humanas en el mismo ambiente marino. Esta situación deriva en dos tipos de problemas: conflictos entre usos y conflictos entre usos y el medio ambiente marino. La PEM proporciona múltiples beneficios de tipo tanto ecológico, como social y económicos. Algunos de ellos se exponen en la tabla X. 1674
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 La Planificación en el medio marino no es sencilla, es necesario tener en cuenta que se trata de un medio de gran dinamismo, por lo que se precisan instrumentos con capacidad de adaptación y respuesta ante los cambios. Se trata además de un espacio tridimensional (superficie, columna de agua, lecho marino). Es un medio interdependiente, en estrecha relación con la zona costera y la cuenca hidrográfica (el continuo cuenca‐costa‐océano). También hay que tener en cuenta la falta de conocimiento y las dificultades de acceso que presentan los mares y océanos, lo que motiva que no se perciban con facilidad los impactos de las actividades. A todo ello hay que añadir dos cuestiones fundamentales, las nuevas tecnologías están permitiendo la realización de nuevas actividades en el medio marino y, por otro lado, todas las actividades realizadas offshore se van a encontrar íntimamente conectadas con comunidades y economías costeras, necesitando de una infraestructura asociada en tierra. En efecto, debido a las peculiaridades descritas, una Planificación Espacial Marina debe cumplir una serie de características, a saber: 1. Basada en el ecosistema, haciendo balance entre los aspectos ecológicos, sociales y económicos. 2. Sus metas y objetivos deben estar orientados al desarrollo sostenible. 3. Debe ser integrada, transversal a todos los sectores y organismos, y entre los niveles de Gobierno 4. Basada en el lugar o zona de estudio. 5. Adaptativa, capaz de aprender de la experiencia. (Retroalimentación positiva). 6. Estratégica y con capacidad de anticipación, enfocada en el largo plazo. 7. Participativa, los grupos de presión (stakeholders) deben ser activamente involucrados en el proceso de PEM. La Planificación Espacial Marina es un proceso continuo en el que se dan ciclos de planificación, que finalizan con una retroalimentación que nutre el nuevo ciclo o plan de gestión. El esquema metodológico es el que ilustra la figura X. 1675
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 La experiencia aprendida en la gestión del territorio emergido puede y debe ser usada para la gestión de los espacios marinos, si bien hay que tener en cuenta que las peculiaridades descritas con anterioridad, y otras que no se han mencionado, tienen repercusiones de importancia sobre la gestión del espacio marino y establecen algunas diferencias con la gestión que se efectúa en el medio terrestre. Se exponen algunas de ellas: Contrariamente a lo que ocurre en tierra, el mar es un recurso de propiedad pública, por lo que cualquier decisión de gestión se hace con un interés público. Los usuarios tradicionales de los recursos marinos, si bien carecen de la categoría de propietarios, ejercen influencia en el desarrollo de políticas y estrategias de gestión. Por otro lado, la zonificación del océano se torna más compleja que la terrestre pues precisa abordar y gestionar actividades sobre la superficie oceánica, la columna de agua, así como sobre lecho y el subsuelo marino. A ello se añade la dificultad inherente a la delimitación de fronteras entre zonas oceánicas. No existen límites bien definidos, razón por la que en la Gran Barrera de Coral Australiana han delimitado amplias zonas de transición entre zonas marinas, y además debe contarse con información y conocimiento adecuados de los recursos, la estructura y funcionamiento de los ecosistemas, lo servicios que éstos aportan, los requerimientos de los usuarios. Por último, nos encontramos con el problema de accesibilidad que presenta el medio marino. Por otro lado, la zonificación como herramienta para la gestión, presenta problemas de difícil solución a la hora de aplicarla al medio marino. La zonificación es una herramienta demasiado estática,aun cuando pueden darse procesos de rezonificación al cabo de algunos años (como los efectuados en el Parque Marino de la Gran Barrera de Coral), pues algunos de los recursos a gestionar son muy móviles o simplemente tienen un carácter migratorio. Debido a la dinamicidad del medio y a la dificultad que entraña evaluar los impactos de las actuaciones en el medio marino, es necesario establecer sistemas de monitoreo que ayuden a valorar la efectividad de los procesos de gestión desarrollados y, en su caso, corregirlos o mejorarlos. A pesar de las diferencias existentes entre la gestión del medio marino, y la gestión del medio terrestre, ambos procesos son fundamentalmente liderados por procesos públicos de gobernanza y pueden ser estudiados a través del “Decálogo de la gestión integrada” (Barragán, 2004) que, si bien fue concebido para realizar un diagnóstico de la gestión integrada de las zonas costeras, puede ser aplicado perfectamente para explicar la gestión pública del medio marino. La mencionada metodología se basa en el estudio de diez asuntos clave para la gestión integrada que pueden ser ordenados en un proceso lógico que sigue, o debería seguir en un caso ideal, toda gestión pública. Es decir, una primera etapa de construcción de una política pública para la gestión 1676
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 integrada del medio marino, seguida de una etapa de creación de instrumentos de diverso tipo para el desarrollo de la política elaborada (la PEM sería un instrumento de tipo estratégico) y finalmente el destino de recursos económicos, humanos, etc, para posibilitar la implementación de los instrumentos. Ver esquema X ¿Qué necesitamos?
¿Cómo lo hacemos?
POLÍTICA
POLÍTICA PARA EL MEDIO MARINO: construcción COMPETENCIAS
de sistemas de alianzas
PARTICIPACIÓN
NORMATIVA
INSTRUMENTOS, como la “Planificación Espacial INSTITUCIONES
Marina” para alcanzar los objetivos marcados
INSTRUMENTOS
RECURSOS ECONÓMICOS y HUMANOS
Dotar de RECURSOS para la implementación de los FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN
instrumentos
EDUCACIÓN PARA LA SOSTENIBILIDAD
CONOCIMIENTO E INFORMACIÓN
Lo primero que se necesita para realizar una adecuada gestión del medio marino son una metas, unos objetivos, o en otras palabras responder a la pregunta ¿Qué queremos hacer con nuestro medio marino, cuál es nuestro escenario deseado?. Si recordamos, la propia PEM se define por la Unesco como un proceso público de análisis y distribución espacial y temporal de las actividades humanas en las áreas marinas para el logro de los objetivos ecológicos, económicos y sociales que son normalmente definidos en los procesos políticos. Necesitamos entonces una política pública para el medio marino que además debe ser creada atendiendo al sistema competencial existente a través de un trabajo político de construcción de alianzas entre administraciones y, por supuesto, a través también de un amplio proceso de participación pública. Esta política de alianzas para el medio marino debe dotarse de una serie de instrumentos para su desarrollo, que pueden ser de tipo normativo, la creación de instituciones como un Observatorio o una Agencia para el medio costero‐marino o pueden consistir en otro tipo de instrumentos tales como estrategias, planes, programas, etc. Entre estos instrumentos se encuentra la planificación y zonificación espacial marina. Por último es necesario dotar de recursos a los instrumentos para que puedan ser implementados. Y no sólo se trata de recursos económicos y humanos, sino también recursos destinados a la formación y capacitación de los gestores, la actualización continua del conocimiento y la información disponibles para la gestión o también los dirigidos a la educación a la sociedad en la gestión de los recursos públicos costero‐marinos. 3. LA POLÍTICA MARÍTIMA EUROPEA Y LA GESTIÓN DEL MEDIO MARINO EN ESPAÑA 3.1 La Política Marítima Integrada (PMI) de la Unión Europea (UE). Nació en 2007 con la convicción de que, uniendo las múltiples políticas sectoriales relacionadas con mares y océanos, Europa puede lograr mayores beneficios de su medio marino con menores efectos negativos en su medio ambiente. La PMI pretende ser un planteamiento estratégico para interconectar todas las políticas sectoriales relacionadas con el mar o sus recursos en la Unión Europea. Se trata, por tanto, más que de una política formal comunitaria, de un enfoque común que de coherencia, dirección y sentido a todos los esfuerzos e iniciativas realizadas desde cada sector de actividad marítima.Para lograr esta meta, la PMI pretende alcanzar cuatro objetivos principales: 1677
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 ‐
Fomentar la integración de las estructuras de gobernanza, procurando que estén más abiertas a la inclusión y la cooperación. ‐ Crear la base de conocimientos y los instrumentos transversales necesarios para la aplicación de políticas integradas ‐ Aumentar la calidad de las políticas sectoriales mediante una búsqueda dinámica de sinergias y mayor coherencia entre sectores. ‐ Actuar siempre teniendo presentes las peculiaridades de los mares regionales de Europa encontrando soluciones adaptadas a cada uno de ellos. Con el Libro Azul “Una política marítima integrada para la Unión Europea” (COM (2007) 575 final) finalizó el período de elaboración de la PMI. En esta publicación quedaron plasmadas las conclusiones del período de consulta. Incluye un ambicioso Plan de Acción compuesto por 65 medidas. Para conseguir el desarrollo de la PMI la Unión Europea ha orientado sus esfuerzos en tres direcciones: A. En 2008 (un año después de finalizar la elaboración del libro Azul), se formularon una serie de comunicaciones con objeto de ayudar y orientar a los países miembros en la implementación de la PMI. 9 Comunicación de la Comisión “Orientaciones para un planteamiento integrado de la política marítima: hacia mejores prácticas de gobernanza marítima integrada y consulta de las partes interesadas”. COM (2008) 395 final, de 26 de junio de 2008. 9 Comunicación “Estrategia europea de investigación marina y marítima. Un marco coherente en el Espacio Europeo de Investigación en pro del uso sostenible de océanos y mares”. COM (2008) 534 final, de 3 de septiembre de 2008. 9 Comunicación “Hoja de ruta para la ordenación del espacio marítimo: creación de principios comunes en la UE”. COM (2008) 791 final, de 25 de noviembre de 2008. B. La Comisión también ha dedicado esfuerzos destinados a la aplicación de la PMI por regiones específicas. DESARROLLO DE LA PMI EN LAS REGIONES MARÍTIMAS EUROPEAS Comunicación de la Comisión “La Unión Europea y la región ártica”. La región Ártica COM (2008) 763 final Comunicación de la Comisión “Estrategia de la Unión Europea para la región del Mar Báltico”. COM (2009) 248 final Mar “Una política marítima integrada para una mejor gobernanza del Mediterráneo Mediterráneo”. COM(2009) 466 final, de 11 de septiembre de 2009. “La sinergia del Mar Negro, una nueva iniciativa de cooperación regional”. Mar Negro COM (2007) 160 final Regiones “Las regiones ultraperiféricas: una ventaja para Europa”. COM (2008) 642 ultraperiféricas final, de 17 de octubre. C. Algunos sectores de actividad resultan de especial interés para la Comisión, de ahí el esfuerzo que ha realizado destacando y orientando sobre su papel en la PMI. ALGUNOS SECTORES DE ACTIVIDAD Y LA PMI
“Comunicación sobre una política portuaria europea”. COM (2007), 616 final, Puertos de 18 de octubre. Vigilancia de “Examen de la creación de un sistema europeo de vigilancia de fronteras fronteras (EUROSUR)”. COM (2008) 68 final. Energía “Energía eólica marítima: acciones necesarias para alcanzar los objetivos de eólica política energética para el año 2020 y los años posteriores”. COM (2008) 768 marina final, de 13 de noviembre. “Construir un futuro sostenible para la acuicultura. Nuevo impulso a la Acuicultura Estrategia para el desarrollo sostenible de la acuicultura europea”. COM Mar Báltico 1678
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Transporte marítimo Pesca (2009) 162 final, de 8 de abril
“Objetivos estratégicos y recomendaciones para la política de transporte marítimo de la UE hasta 2018”. COM (2009) 8 final de 21 de enero. “Comunicación y plan de acción para la creación de un espacio europeo de transporte marítimo sin barreras”. COM (2009) 10 final, de 21 de enero. “El papel de la PPC en la aplicación de un enfoque ecosistémico a la ordenación del medio ambiente marino”. COM (2008) 187 final, de 11 de abril Libro Verde sobre la Reforma de la Política Pesquera Común. COM (2009) 163 final, de 22 de abril 3.2 La gestión del medio marino español. Al contrario de lo que ocurre en los vecinos países de Portugal y Francia, en España no existe una política pública específica para el medio marino, es decir, no es posible encontrar unas metas y objetivos que orienten los esfuerzos de gestión en el ámbito nacional. Es necesario entonces recurrir a la PMI de la Unión Europea para poder contar con alguna orientación en este sentido. De cualquier forma, y en buena medida gracias a la aplicación de la PMI en el ámbito nacional, en los últimos años se ha producido un considerable avance en la elaboración de instrumentos de gestión e iniciativas de diversa índole para la gestión del medio marino. También son de aplicación algunos compromisos internacionales que ha adoptado España y, por último, algunos instrumentos de carácter nacional. Sin ánimo de ser exhaustivo, se aporta en el cuadro X una relación de los principales instrumentos de aplicación en España para la gestión de su medio marino. PRINCIPALES INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN DEL MEDIO MARINO EN ESPAÑA Convenio de Barcelona (1995) para la protección del medio marino y la región costera del Mediterráneo. Destacan dos instrumentos: ‐
Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo(ZEPIM). En España han sido declaradas 9 zonas.
‐
Protocolo de Gestión Integrada de Áreas Litorales del Mediterráneo. Las partes se comprometen a cooperar con objeto de promover el desarrollo sostenible y la gestión integrada de zonas costeras, teniendo en cuenta la Estrategia Mediterránea de Desarrollo Sostenible. Convenio OSPAR sobre la protección del medio ambiente marino del Atlántico nordeste. El trabajo del Convenio de OSPAR para el periodo 2010‐2020 se rige por su Estrategia.
Convenio de Londres sobre la prevención de la contaminación del mar por vertido de desechos y otras materias. Convenio de Biodiversidad de Naciones Unidas (CBD). Obliga a proteger el 10% de las áreas marinas para el 2020. Organización Marítima Internacional: crea las ZMES (Zonas Marítimas Especialmente Sensibles). Otros: Reservas de la Biosfera, Patrimonio Mundial de la UNESCO, Humedales Ramsar… Directiva 2008/56/CE, Directiva marco sobre la estrategia marina. Para la protección y la conservación del medio marino, con el objetivo general de promover la utilización sostenible de los mares y proteger los ecosistemas marinos. Directiva 92/43/CEE, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres Directiva Hábitats. Impone la obligación de preservar los hábitats y las especies calificados de interés comunitario. Uno de sus objetivos principales consiste en integrar las actividades humanas en un proceso de desarrollo sostenible. Directiva del Consejo 79/409/CEE de 2 de abril de 1979 relativa a la conservación de las aves silvestres. Tiene por objeto proteger a largo plazo y gestionar todas las especies de aves que viven en estado silvestre en el territorio comunitario, así como sus hábitats, con especial incidencia sobre las aves migratorias. En España ha estado hasta el 8 de noviembre de 2011 en información pública el Borrador de Orden Ministerial por la que se declaran las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) Marinas de España. O E
S
DIRECTIVAS EUROPEAS COMPROMISOS INTERNACIONALES
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM)
Ley de Pesca Marítima (3/2001). Crea la figura de las Reservas Marinas de Interés Pesquero, que 1679
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 están teniendo buena aceptación en algunos lugares de Galicia y Canarias donde se han creado órganos de gestión paritarios entre pescadores y administración. Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales. Apunta los sistemas naturales marinos españoles que deben estar representados en la Red de Parques Nacionales. Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Su interés reside en la incorporación específica de la figura Área Marina Protegida, y la propuesta para la creación de la Red de Áreas Marinas Protegidas. Ley 41/2010 de Protección del Medio Marino. Incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2008/56/CE. Crea y regula formalmente la Red de Áreas Marinas Protegidas. Crea las Estrategias Marinas, instrumentos esenciales de planificación del medio marino español. Merece especial atención la recientemente aprobada Ley 41/2010 de Protección del Medio Marino, que resulta de la transposición al derecho nacional de la Directiva 2008/56/CE sobre la Estrategia Marina. Este instrumento normativo se constituye como el marco general para la planificación del medio marino, siendo su objetivo lograr un buen estado medioambiental de las aguas marinas, y la herramienta para alcanzar esta meta la planificación del medio marino. Las estrategias marinas se constituyen como los instrumentos esenciales para esta planificación, y se elaborará una estrategia para cada una de las demarcaciones marinas establecidas”. En síntesis, la ley proporciona los siguientes instrumentos para la gestión del medio marino: ‐ Criterios de planificación en el medio marino y principios inspiradores en la determinación de medidas para cada demarcación marina. ‐ Crea la figura de Demarcaciones Marinas ‐ Dispone la creación de Estrategias marinas, una para cada Demarcación, que deberán ser actualizadas cada 6 años. ‐ Deberán elaborarse programas de medidas de las Demarcaciones Marinas, así como Informes de Cumplimiento. ‐ Se crea la Comisión Interministerial de Estrategias marinas y el Comité de Seguimiento de la Estrategia Marina. ‐ Se deberán elaborar medidas urgentes para zonas marinas en estado crítico. ‐ Se crea la Red de Áreas Marinas Protegidas de España y se aportan las Directrices para la configuración de la mencionada red. ‐ Se elaborará un Plan Director de la Red de Áreas marinas Protegidas de España. ‐ Se aportan Directrices para la gestión de los vertidos en el mar, aprovechamientos energéticos, investigación marina y el acceso a los datos marinos, evaluación y seguimiento de la calidad ambiental, ordenación de las actividades que se llevan a cabo o puedan afectar al medio marino, mitigación de los efectos y la adaptación al cambio climático. La ley establece los siguientes plazos: TAREAS
PLAZOS 1. Evaluación inicial del estado del medio marino
2. Determinación del buen estado ambiental
15 julio 2012 3. Establecimiento de objetivos ambientales
4. Establecimiento de programas de seguimiento
15 julio 2014 5. Elaboración y aplicación de programas de medidas para lograr e Elaboración: 2015 buen estado ambiental Aplicación: 2016 Si bien la mayoría de las iniciativas que se están llevando a cabo en la regulación del medio marino español son aún muy tempranas, pueden extraerse ya algunas conclusiones siguiendo el método del Decálogo explicado en el anterior epígrafe y presente en Barragán, 2004. Siguiendo esta metodología, se realiza un breve análisis conclusivo: A) Se precisa una política de alianzas para la gestión del medio marino. En España no existe una política pública específica para el medio marino español. Las metas y objetivos deben extraerse de la PMI de la UE. 1680
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Las competencias en la gestión del medio marino en España son en su mayoría del Estado, si bien las Comunidades Autónomas tienen competencia en las aguas interiores. La ley de Protección del Medio marino ha dispuesto por ello la presencia de las CCAA en algunos órganos de gestión de las Estrategias Marinas. De cualquier forma, será necesario un intenso trabajo entre las CCAA y el Estado, más aún si tenemos en cuenta, ya no sólo la distribución competencial, sino el hecho de que toda actividad en el medio marino tiene un impacto en la sociedad y la economía costera y precisa de una infraestructura asociada en tierra. La participación pública en la gestión del medio costero‐marino español ha sido siempre la gran asignatura pendiente. Al hecho de no existir una cultura participativa en la sociedad española se le suma el desinterés que ha mostrado la administración en fomentar dicha participación. La ley de protección del medio marino presta especial atención a este asunto con un capítulo quinto dedicado específicamente a la “Información y participación pública, coordinación y cooperación”, si bien se echa en falta algún foro que no sea exclusivamente institucional donde poder debatir y generar ideas también con los sectores interesados y la ciudadanía en general. Por otro lado, aunque se crean diferentes instrumentos para la coordinación entre la administración estatal y la regional, habrá que esperar para ver cómo se realiza esta cooperación dado los resultados ciertamente mejorables que se han obtenido a la hora de gestionar el medio costero‐terrestre. B) La política de alianzas para el medio marino debe dotarse de una serie de instrumentos para su desarrollo Ha habido avances muy importantes y significativos en la elaboración de instrumentos para la gestión del medio marino español. Se está realizando un importante trabajo y parece que podrán cumplirse los plazos marcados en la Ley de protección del medio marino en relación la elaboración de las Estrategias Marinas. Por otro lado, la Fundación Biodiversidad lidera un proyecto de gran interés, el proyecto INDEMARES, cuyo principal objetivo cuyo principal objetivo es contribuir a la protección y uso sostenible de la biodiversidad en los mares españoles mediante la identificación de espacios de valor para la Red Natura 2000. Hasta las pasadas elecciones generales de noviembre de 2011, la principal institución encargada de la gestión del medio marino era el “Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino (MARM)”. En los últimos años, se produjeron importantes avances legislativos que permitieron dar base legal a la protección del medio marino, registrándose una mayor preocupación respecto a la conservación y protección de hábitats y especies. Los recientes cambios políticos en el gobierno español no permiten aún discernir si esta apuesta por avanzar en la gestión del medio marino se va a mantener, si bien el cambio de denominación del MARM a “Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente”, desapareciendo el “medio marino” de su denominación y las últimas y aún imprecisas noticias sobre una modificación de la actual “Ley de Costas” española con objeto de “compatibilizar” desarrollo y conservación del medio no permiten ser demasiado optimistas. C) Es necesario dotar de recursos a los instrumentos para que puedan ser implementados. El “Proyecto REGIAL” para la creación de la Red Española de Gestión Integrada de Áreas Litorales ha puesto de manifiesto la necesidad de mayores recursos económicos y humanos para la gestión integrada del litoral y el medio marino. Además se constatan debilidades en el currículo formativo de los gestores que deben ser solventados mediante más y mejores programas de formación y capacitación. Por otro lado se constata la necesidad de mayores esfuerzos en materia de educación y una mayor coordinación y cooperación entre los organismos generadores de conocimiento y entre éstos y la administración. Por lo general, la información se encuentra dispersa y no es convenientemente aprovechada. Sin embargo, recientemente se están dando pasos importantes en la recopilación del conocimiento y la información existentes sobre el medio marino con objeto de la realización de las Estrategias Marinas. Se está clasificando y ordenando toda la información para su inclusión en un Sistema de Información Geográfico. 1681
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4. CONCLUSIONES Existe un escenario internacional favorable para la gestión integrada de mares y océanos. Los acuerdos alcanzados en la Convención de Montego Bay sobre el Derecho del Mar supusieron un buen punto de partida y la Conferencia de Río 92 de las Naciones Unidas se hizo eco de ello en su capítulo 17. Son numerosos los países que han respondido a los retos planteados con la formulación de políticas, estrategias, planes, convenios y diversos instrumentos para la gestión del medio marino. Los recientes aportes realizados a través de los esfuerzos de la Comisión Oceanográfica Intergubernamental de la UNESCO han resultado de gran interés y ya se cuenta con un cuerpo conceptual y metodológico suficiente como para abordar con garantías iniciativas de planificación espacial del medio marino desde un enfoque integrado. Si bien la gestión del medio marino presenta diferencias notables en relación a la gestión del medio terrestre, la experiencia adquirida es de gran importancia, siendo algunos métodos y herramientas perfectamente aplicables, con pequeñas modificaciones. Al contrario que sus vecinos Portugal y Francia, España carece de una política pública propia específica para su medio marino, por lo que los importantes avances que está teniendo en relación a la creación de instrumentos para la gestión de sus mares y océanos vienen fundamentalmente de la mano de la Política Marítima Europea y menos de una preocupación propia. En efecto, España no cuenta con los lineamientos básicos que definan sus criterios y prioridades para la planificación del aprovechamiento de su medio marino. A pesar de no contar con estos “prerrequisitos”, España ha iniciado el desarrollo normativo para dar lugar a una planificación espacial marina optando para ello por la vía de la transposición de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina. En este escenario, existe la preocupación de que las diferentes opciones de planificación del medio marino en España puedan verse explicadas por la adopción de criterios económicos y de factores geopolíticos. 1682
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.23. LA LEY 41/2010, DE PROTECCIÓN DEL MEDIO MARINO, Y LAS ESTRATEGIAS MARINAS COMO HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIÓN DEL MEDIO MARINO A. Pérez Puyol1 , J.L. Buceta Miller2 1.
División para la Protección del Mar, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Pza. San Juan de la Cruz s/n 28071 Madrid, [email protected] 2.
División para la Protección del Mar, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Pza. San Juan de la Cruz s/n 28071 Madrid, [email protected] Palabras clave: estrategia, planificación, medio marino, política pública, normativa. RESUMEN Tras la aprobación de la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, el Estado Español cuenta con un marco jurídico para la planificación del medio marino con el fin de lograr su buen estado ambiental. Esta norma constituye la transposición al derecho español de la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco sobre la estrategia marina) aunque incluye además otros aspectos, como la Red de Áreas Marinas Protegidas de España o los vertidos en el mar, que completan su carácter de marco legislativo general para proteger los mares españoles. En la Ley 41/2010, las estrategias marinas se definen como el principal instrumento de planificación del medio marino, proceso que debe seguir una gestión adaptativa y diseñarse de acuerdo con el enfoque ecosistémico, de manera que la presión conjunta de las actividades humanas no comprometa el buen estado ambiental del medio marino. Las estrategias marinas son un plan de acción con varios pasos consecutivos que siguen el ciclo de planificación habitual en las directivas europeas: evaluación del estado actual, definición de las características que constituirían el buen estado, establecimiento de objetivos para lograr el buen estado, diseño de programas de seguimiento y puesta en marcha de programas de medidas. Otra característica habitual de la legislación derivada de normativa europea es el establecimiento de un calendario al que los Estados Miembros deben ajustarse para cumplir con los objetivos establecidos en la Directiva. En este caso, la evaluación inicial, definición del buen estado ambiental y establecimiento de objetivos deben completarse antes de julio de 2012; los programas de seguimiento deben comenzar en 2014 y los programas de medidas elaborarse en 2015 y ponerse en marcha en 2016. A pesar de que la responsabilidad para la elaboración de todos estos componentes de las estrategias marinas recae principalmente sobre el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, puesto que no en vano se trata de una planificación cuyo fin último es la protección ambiental del mar, la Ley 41/2010 es clara al establecer que todas las políticas sectoriales se deben ajustar a las estrategias marinas. Esta es la clave para aplicar con éxito el enfoque ecosistémico, y sin esa premisa sería inviable que las estrategias marinas alcanzaran su objetivo. La integración de las políticas sectoriales en el proceso de planificación de las estrategias marinas se contempla en cada una de sus fases: en la evaluación inicial y en la definición del buen estado ambiental, mediante el análisis de las actividades humanas que se desarrollan o afectan al medio marino; estableciendo objetivos ambientales relacionados con los usos del medio marino; integrando las actividades humanas y las variables económicas y sociales en los programas de seguimiento; y, principalmente, integrando en los programas de medidas actuaciones sectoriales que confluyan con el objetivo de lograr el buen estado ambiental del medio marino. La participación activa de todas las Administraciones implicadas y los agentes sociales que actúan en el medio marino es esencial para 1683
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 que esta integración tenga lugar, por lo que se deben explorar fórmulas efectivas de trabajo conjunto. 1. INTRODUCCIÓN La Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino constituye la transposición al sistema normativo español de la Directiva 2008/56/CE, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco sobre la estrategia marina) con el principal objetivo lograr o mantener un buen estado ambiental del medio marino a más tardar en el año 2020, para cuya consecución se crean las estrategias marinas como herramienta de planificación del medio marino. La Ley 41/2010 de Protección del Medio Marino introduce, en consonancia con la Directiva, la obligación de elaborar estrategias marinas, como planes de acción que comportan una serie de pasos consecutivos: • evaluación inicial • definición del buen estado ambiental • identificación de objetivos ambientales • establecimiento de programas de seguimiento • puesta en marcha de programas de medidas. Además, dichas estrategias deben actualizarse cada 6 años. Las estrategias marinas se deben elaborar para todas los espacios marinos de soberanía o jurisdicción española (mar territorial, zona económica exclusiva, plataforma continental y Zona de Protección Pesquera del Mediterráneo), que suman más de 1 millón de km2. Para facilitar la planificación, la Ley establece la subdivisión del medio marino español en cinco demarcaciones marinas: Noratlántica, Sudatlántica, Estrecho y Alborán, Levantino‐Balear y Canaria, para cada una de las cuales se deberá elaborar una estrategia marina. En su redacción se pretendió que la Ley 41/2010 constituyera un marco normativo uniforme y completo para garantizar la articulación de las actividades humanas en el mar de manera que no se comprometa la conservación los ecosistemas marinos, de acuerdo con el enfoque ecosistémico. En consecuencia la Ley incorpora también medidas adicionales de protección, como la creación de la Red de Áreas Marinas Protegidas de España, la protección de los hábitats y especies marinos y la regulación de los vertidos en el mar, proporcionando así un marco general para la planificación y protección del medio marino en el contexto de una política marítima integrada. La Ley 41/2010 de protección del medio marino introduce la obligación de que las políticas sectoriales que se lleven a cabo o puedan afectar al medio marino deberán ser compatibles y adaptarse a los objetivos de las estrategias marinas. Lo anterior implica la participación activa y la colaboración de las Administraciones que desarrollan actividades en el medio marino. En este sentido, el artículo 22 de la Ley, dedicado a Coordinación y cooperación establece que reglamentariamente se creará la Comisión Interministerial de Estrategias Marinas para la coordinación de la elaboración, aplicación y seguimiento de la planificación del medio marino. De esta Comisión formarán parte los Departamentos ministeriales con competencias relacionadas con el medio marino. Además, la Ley 41/2010 establece que para cada una de las cinco demarcaciones marinas se constituirá un Comité de Seguimiento de la Estrategia Marina, integrado por representantes de las administraciones estatal y autonómica con competencias en la ejecución de la estrategia marina correspondiente. En cuanto al trabajo técnico de preparación de las estrategias marinas, el calendario para la elaboración y aplicación de las estrategias marinas establecido en la Ley 41/2010 estipula los siguientes plazos: 1. La evaluación inicial, la definición del buen estado ambiental y la definición de objetivos ambientales se deben completar antes del 15 de julio de 2012. 1684
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 2. Los programas de seguimiento se deben elaborar y aplicar antes del 15 de julio de 2014. 3. Los programas de medidas se deben elaborar en el año 2015 y aplicarse en el año 2016. En este trabajo se pretende analizar el papel que pueden jugar las estrategias marinas en cada una de sus fases de aplicación en la integración de todos los aspectos relacionados con el uso y la protección del mar, y su potencial para convertirse en verdaderos instrumentos de planificación del medio marino. 2. EVALUACIÓN INICIAL El calendario de tareas impuesto por la Directiva marco sobre la estrategia marina y traspuesto por la Ley de protección del medio marino establece unos plazos muy cortos para desarrollar los trabajos técnicos de las estrategias marinas. La principal dificultad es la obligación de terminar para julio de 2012 la evaluación inicial del estado del medio marino, la definición del buen estado ambiental y el establecimiento de objetivos ambientales. Teniendo en cuenta que la Ley de protección del medio marino se aprobó a finales del año 2010 y que estos elementos de las estrategias marinas se deben someter a información pública al menos en primavera de 2012, el tiempo del que se dispone para desarrollar estos trabajos es apenas algo más de un año. No obstante, se está haciendo una labor ingente de recopilación y sistematización de información porque se entiende que es necesaria una buena base para que las estrategias marinas sean verdaderamente coherentes y útiles en el futuro. La autoridad competente para la aplicación de las estrategias marinas es el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino y los trabajos técnicos están a cargo del Instituto Español de Oceanografía y el Centro de Estudios de Puertos y Costas del CEDEX, organismos con los que el MARM mantiene encomiendas de gestión para la elaboración de las estrategias marinas, así como de un economista ambiental especializado encargado de la evaluación socioeconómica. La evaluación del estado se basará en los once descriptores establecidos en la Directiva marco sobre la estrategia marina y en la Ley 41/2010: 1. Biodiversidad 2. Especies alóctonas 3. Especies comerciales 4. Redes tróficas 5. Eutrofización 6. Fondos marinos 7. Condiciones hidrográficas 8. Contaminantes 9. Contaminantes en el pescado 10. Basuras marinas 11. Ruido submarino Para cada uno de estos once descriptores, el Instituto Español de Oceanografía ha seleccionado un grupo de expertos que se está encargando de analizar la información disponible y realizar la evaluación del estado del medio marino para cada componente concreto. Para esto se ha hecho una gran tarea de recopilación de la información disponible en el IEO y el MARM y, adicionalmente, se ha solicitado información relevante a las CCAA. La evaluación que se está elaborando está basada en la lista de criterios e indicadores del buen estado ambiental fijados en la Decisión 2010/477/UE, desarrollo reglamentario de la Directiva marco sobre la estrategia marina, de aplicación directa a los Estados Miembros. Se trata de más de 50 indicadores para los que se está evaluando el estado actual del medio marino, sirviendo esto como base para definir, para cada demarcación marina, los valores o características de cada indicador que corresponderían al buen estado ambiental y para proponer una serie de objetivos ambientales e indicadores asociados. Para el estudio de presiones e impactos, el CEPYC‐CEDEX está elaborando un inventario de las presiones de las actividades humanas que se llevan a cabo en el medio marino, basado en la lista de presiones e impactos del Anejo I de la Ley de Protección del Medio Marino, evaluando y 1685
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 cartografiando su potencial impacto sobre el medio marino. Para esto se ha recopilado toda la información disponible sobre actividades humanas en el mar o que pueden afectar al medio marino. Además, se está realizando análisis del efecto acumulativo de estas presiones, para lo cual se ha diseñado un índice de presión acumulativa (que agrupa todas las presiones que contribuyen a un impacto concreto), cuyo resultado son mapas en los que se puede visualizar para todas las aguas jurisdiccionales españolas, divididas en celdas de 5’ x 5’, el impacto potencial acumulado de las diferentes actividades humanas. Paralelamente y en coordinación con el estudio de presiones e impactos, se está llevando a cabo el análisis socioeconómico de la utilización del medio marino y del coste que supone el deterioro del mismo. La evaluación inicial estará apoyada en un Sistema de Información Geográfica específico para las estrategias marinas, en el cual se centralizará toda la información relativa al estado ambiental de medio marino y a las presiones e impactos. Este trabajo resulta clave para priorizar la evaluación en zonas que se seleccionen bien por su valor ecológico, bien por las presiones humanas a las que están sometidas o bien por ser zonas para las que se dispone de información relevante. Cuando se combine mediante el SIG la información sobre presiones e impactos y la información sobre características del medio marino se contará con una herramienta de enorme valor para evaluar el potencial impacto de las actividades humanas sobre los componentes de los ecosistemas marinos, lo cual podrá orientar las políticas y medidas de protección del medio marino. Esta cartografía se puede ir actualizando a medida que disponga de información más reciente tanto sobre características naturales como de presiones e impactos. De esta manera, se dispone de una herramienta útil para que las administraciones puedan tomar decisiones fundadas a la hora de planificar actividades que se lleven a cabo en el medio marino o que le puedan afectar. Cuando estén terminados los documentos de evaluación inicial de las estrategias marinas, se dispondrá de esta cartografía de efectos acumulativos para cada una de estas presiones: • Pérdidas físicas Modificación del perfil de fondo y/o enterramiento o
o
Sellado • Daños físicos o
Modificaciones de la sedimentación o
Abrasión o
Extracción selectiva • Otras perturbaciones físicas o
Ruido submarino o
Desechos marinos o
Otras perturbaciones físicas • Interferencia con procesos hidrológicos e hidrográficos o
Modificaciones significativas del régimen térmico Modificaciones significativas del régimen de salinidad o
o
Alteraciones de las condiciones hidrográficas • Contaminación por sustancias peligrosas o
Vertidos accidentales y/o no controlados o
Vertidos sistemáticos y/o intencionados o
Introducción de radionucleidos • Acumulación de nutrientes y materias orgánicas o
Entrada de fertilizantes y otras sustancias ricas en nitrógeno y fósforo o
Entrada de materias orgánicas • Perturbaciones biológicas o
Introducción de organismos patógenos microbianos o
Introducción de especies alóctonas y transferencias o
Extracción selectiva 1686
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Además, se dispondrá de cartografía para cada uno de los once descriptores del buen estado ambiental, incluyendo, por ejemplo para biodiversidad, cartografía de hábitats y especies, para contaminantes distribución espacia de los puntos de muestreo y concentraciones detectadas, distribución de las basuras marinas, o zonas con potenciales problemas de eutrofización. A continuación se muestran como ejemplo dos figuras con resultados preliminares de la evaluación del impacto acumulativo de todas las presiones que contribuyen a un impacto concreto (abrasión del fondo marino) y de la evaluación del descriptor 1 (biodiversidad) en cuanto a hábitats marinos. Hay que tener en cuenta que se trata de trabajos en curso por lo que las figuras no son definitivas y pueden modificarse en el documento final. Combinando estas dos cartografías se podría evaluar el impacto de la abrasión sobre cada tipo de hábitat, por lo que si un hábitat concreto es especialmente sensible a este impacto se pueden planificar las actividades humanas que contribuyen al mismo (pesca, fondeo, extracciones de áridos, dragados) para evitar afecciones mayores. Del mismo modo, se pueden planificar las actividades de manera que no coincidan con zonas de acumulación de presiones o zonas donde se conoce la existencia de hábitats vulnerables. Figura 1. Borrador del mapa del impacto “Abrasión” para la Demarcación Noratlántica. Porcentaje de la celda afectada por este impacto. El índice acumulativo combina información sobre extracciones de áridos, dragados portuarios, pesca de arrastre y fondeo. Fuente: CEPYC‐CEDEX 1687
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 2. Resultados preliminares de la cartografía de hábitats marinos de la Demarcación Noratlántica. Fuente: Instituto Español de Oceanografía 3. DEFINICIÓN DEL BUEN ESTADO AMBIENTAL Sobre la base de la evaluación inicial, se definirá para cada uno de los indicadores que figuran en la Decisión 2010/477/UE, de manera cuantitativa y/o cualitativa en función de información disponible, aquellas características que constituirían el buen estado ambiental para ese aspecto concreto. El objetivo de este ejercicio es determinar si el estado actual se corresponde con el buen estado ambiental, y por lo tanto habría que tomar medidas para asegurar su mantenimiento, o si de lo contrario nos encontramos en un estado peor que el buen estado ambiental, para lo cual habría que tomar medidas para alcanzarlo. La definición técnica, basada en datos científicos, del estado actual y su comparación con el estado deseable de completará además con un listado de las presiones que afectan a esa característica concreta, asegurando el necesario enlace con las medidas para lograr el buen estado ambiental o mantenerlo. En ese sentido, las estrategias marinas constituyen una herramienta muy poderosa para planificar las actividades humanas en el mar, puesto que se contará con una caracterización exhaustiva de las características de un medio marino en buen estado, así como las actividades sobre las que hay que influir para que esto sea así. Siguiendo con el ejemplo del apartado anterior sobre hábitats marinos bentónicos, se podrá definir para el criterio 6.1.2 de la Decisión 2010/477/UE “Extensión del fondo marino afectado significativamente por actividades humanas en los diferentes tipos de sustrato” el buen estado ambiental como una tendencia: se cumple el buen estado ambiental si se observa una tendencia decreciente en la superficie de un hábitat bentónico concreto afectada por actividades humanas. La identificación y cartografía de actividades humanas que afectan a este indicador ya se ha realizado en la evaluación inicial: pesca de arrastre, fondeo, extracción de áridos, dragado, etc. así como la evaluación del impacto acumulativo potencial de todas ellas. También en la evaluación inicial se habrá evaluado mediante la superposición de la cartografía de hábitats y la cartografía de presiones la superficie de un hábitat concreto afectado por esas presiones. Con todo ello, se podrá decir que el buen estado ambiental se cumplirá si no aumenta esa superficie y por tanto se tiene una directriz clara a la hora de planificar actividades para no incumplir el objetivo primordial del la Ley de Protección del Medio Marino, que es lograr o mantener el buen estado ambiental. No hay que olvidar que la Ley de Protección del Medio Marino aplica un enfoque ecosistémico en la planificación del medio marino, es decir, que incluye las actividades humanas como parte integral del sistema. El buen estado ambiental no necesariamente significa la ausencia de actividades en el mar o la vuelta a un estado prístino, sino un estado en el que se asegura la conservación de los ecosistemas con un nivel adecuado de actividad humana. 1688
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4. ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS AMBIENTALES La última tarea a desarrollar en 2012 es el establecimiento de objetivos ambientales, que son la manifestación concreta del camino a seguir para poder lograr o mantener el buen estado ambiental definido según lo expuesto en el apartado anterior. Además, estos objetivos ambientales deben llevar asociados una serie de indicadores que permitan medir su grado de consecución. La propia Ley de Protección del Medio Marino contempla varios tipos de objetivos ambientales, de acuerdo con el carácter integrador de la aproximación ecosistémica plasmado en la Directiva marco sobre la estrategia marina. Así, se podrán definir tanto objetivos de estado (que en general se manifiestan en lograr cubrir la distancia que existe entre el estado actual y buen estado ambiental), objetivos de presión (aquellos orientados a la actuación sobre las actividades humanas que afectan a los diversos componentes del medio marino), objetivos de impacto (los que se dirigen específicamente a minimizar los efectos de estas presiones) y objetivos operativos (objetivos dirigidos a medidas concretas que desde esta fase inicial ya se sabe que influirán en el logro o mantenimiento del buen estado ambiental). Incluso, y aunque no se plasma explícitamente en la norma, se podrán establecer objetivos “institucionales” o “sociales” orientados a mejorar la actuación de los poderes públicos y de la población en general para garantizar un uso sostenible del mar. Por tanto, no sólo se trata de un ejercicio científico, sino orientado a las actividades que se desarrollan en el medio marino, de manera que se compatibilice el uso del medio marino con su conservación. De acuerdo con el ejemplo utilizado anteriormente, se podrían definir los siguientes objetivos ambientales (teniendo en cuenta que se trata de un ejercicio ficticio, aun no definido en las estrategias marinas): • Objetivo de estado: lograr o mantener el buen estado ambiental, es decir, no aumentar la superficie de un hábitat bentónico concreto afectada por las actividades humanas. Siendo más específico, se podría establecer el objetivo concreto de no aumentar la superficie de fondos de maërl afectada por la pesca de arrastre. En este caso, el objetivo de estado también lo es de impacto, puesto que es una expresión de un impacto que se quiere evitar. • Objetivo de presión: limitar la pesca de arrastre en las zonas donde se conozca la existencia de estos ecosistemas. • Objetivo operacional: establecimiento de normas concretas para la regulación de la pesca de arrastre en fondos de maërl. • Objetivo institucional/social: establecimiento de mecanismos de comunicación/cooperación/participación entre el sector pesquero, la Administración y la comunidad científica para garantizar la coherencia, comprensión y aplicación de la regulación. Esta serie de objetivos ambientales, que se tienen que aprobar por Acuerdo del Consejo de Ministros junto con los documentos de la evaluación ambiental y la definición del buen estado ambiental, deben ser la base para la planificación efectiva de las actividades en el mar o que pueden afectar al medio marino. Los programas de medidas que se elaboren en 2015 deben estar orientados a cumplir con estos objetivos ambientales y actuar principalmente sobre las actividades humanas. No obstante, una parte importante de las estrategias marinas es el control de su efectividad, para lo cual se establecen indicadores asociados a los objetivos ambientales, que se deben poder medir mediante los programas de seguimiento para evaluar el grado de consecución de las metas establecidas. 5. PROGRAMAS DE SEGUIMIENTO Para el año 2014 se deben establecer programas de seguimiento para cada una de las cinco estrategias marinas. En general, se prevé un programa nacional a gran escala de seguimiento del medio marino, aunque en cada demarcación marina se puedan establecer áreas concretas donde se realice un seguimiento más exhaustivo (como áreas marinas protegidas, zonas de referencia, zonas de acumulación de presiones o zonas con un interés socioeconómico particular). Estos programas de seguimiento deben estar especialmente orientados a medir el grado de consecución de los objetivos 1689
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 ambientales que se fijen en 2014, de manera que por ejemplo para el caso de los contaminantes, si se han establecido como objetivos lograr unas concentraciones determinadas en el sedimento, se debe realizar los muestreos adecuados para conocer la evolución de esas concentraciones. Además, no hay que olvidar que para hacer un seguimiento adecuado de los objetivos de las estrategias, se deben cubrir también en estos programas los componentes asociados a las actividades y la actuación de la Administración. En el ejemplo de los fondos de maërl y la pesca, se debe hacer un seguimiento tanto de la evolución del propio hábitat, como de la actividad pesquera, las normas aprobadas para regular la actividad y las actuaciones de coordinación que se han puesto en funcionamiento. De esta manera se puede evaluar si se han conseguido o no los objetivos de estado y de alguna manera atribuir los logros o fracasos a la puesta en funcionamiento del resto de objetivos. El seguimiento es clave en todos los procesos de planificación puesto que permite retroalimentar el ciclo y orientar las medidas según los resultados observados. 6. PROGRAMAS DE MEDIDAS El componente “ejecutivo” de las estrategias marinas es el programa de medidas, que se elaborará en 2015 y se pondrá en marcha en 2016. Para cada una de las demarcaciones marinas se debe elaborar un programa de medidas, que se aprobará por Real Decreto. Así se garantiza la obligación de todas las Administraciones a ajustar y planificar sus competencias en el medio marino de manera que sean compatibles con las estrategias marinas, para que el desarrollo de actividades en el mar no comprometa el mantenimiento o logro del buen estado ambiental. La Ley de Protección del Medio Marino incluye una serie de ejemplos sobre posibles medidas a integrar en estos programas, como la limitación de los aportes al mar, la planificación espacial marítima, los incentivos económicos, las medidas de coordinación institucional, la limitación temporal o espacial de actividades, etc. Como es obvio, las medidas se diseñarán de acuerdo con los objetivos ambientales establecidos, aunque en general cada medida puede contribuir al logro de varios objetivos ambientales. Concluyendo con el ejemplo que nos ocupa, una posible medida que contribuiría a lograr o mantener el buen estado ambiental respecto al indicador 6.1.2, y en concreto a no aumentar la superficie de fondos de maërl afectada por la pesca de arrastre en una zona concreta, sería el establecimiento de un Área Marina Protegida. Esta medida, también regulada en la Ley de Protección del Medio Marino, es una medida de aplicación espacial con numerosas actuaciones asociadas que contribuirían a cumplir todos los objetivos asociados tanto con el descriptor de fondos marinos como con el resto (biodiversidad, pesca, redes tróficas, etc.). El plan de gestión del área marina protegida podría regular la actividad pesquera, cumpliendo con los objetivos de presión y operacional, y se podría establecer un órgano de participación con los agentes implicados, cumpliendo con el objetivo institucional/social. Es previsible que de esta manera pudiera lograrse también el objetivo de estado. El establecimiento de áreas marinas protegidas también puede ser parte de una medida más integral como la planificación espacial marítima, en la que se pueden definir diferentes tipos de usos en diferentes áreas. El SIG elaborado para las estrategias marinas puede ser el germen de un plan espacial marino a escala de demarcación marina, en el que se podría diseñar y ampliar la Red de Áreas Marinas Protegidas de España o el desarrollo de actividades concretas en el mar de manera que se comprometa el logro del buen estado ambiental. Con el ejemplo que se ha seguido a lo largo de este documento se ha querido plasmar el proceso de las estrategias marinas como un ciclo de planificación en el que cada componente da paso lógico al siguiente a la vez integrando la componente científica, social y administrativa. No obstante, las estrategias marinas son mucho más amplias que el caso ficticio que se ha representado aquí para sintetizar y es precisamente esa complejidad y esa interrelación e integración entre todos los componentes del medio marino, incluyendo las actividades humanas, lo que da un valor añadido a las estrategias marinas. Se trata de herramientas en las que integrar, desde el primer momento las características naturales del medio marino con las actividades que se desarrollan en el mismo, 1690
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 evaluando, definiendo lo que se quiere lograr, estableciendo objetivos concretos para lograrlo, poniendo en marcha un sistema para medir la consecución de las metas y ejecutando medidas encaminadas a lograr esos objetivos. Además, como no podía ser de otra manera en un ciclo de planificación, cada componente se debe actualizar periódicamente para garantizar su vigencia. Es evidente que, a pesar de que es el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino la autoridad competente para elaborar los diferentes componentes de las estrategias marinas, la planificación del medio marino no se puede llevar a cabo en solitario por parte de la Administración ambiental. De hecho, la Ley de Protección del Medio Marino incluye una serie de menciones a la participación tanto de la sociedad como de las Administraciones y los organismos científicos que no podemos olvidar, y que resultarán claves para el éxito de estas herramientas de planificación. A lo largo de los próximos años se deben ir concretando estos mecanismos de cooperación y participación, que comenzarán cuando en primavera de 2012 se sometan a consulta pública los primeros documentos de las estrategias marinas. 1691
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.24. LA RED DE ÁREAS MARINAS PROTEGIDAS DE ESPAÑA M. Ortiz Facultad de Derecho, Universidad de Alicante, Apdo. 99, E‐03080 Alicante, España, [email protected] Palabras clave: áreas marinas protegidas, red, biodiversidad marina, estrategia marina, responsabilidad española. RESUMEN El presente trabajo se va a centrar fundamentalmente en la red de áreas marinas protegidas de ámbito nacional ‐de ahí el apelativo “de España” ‐, que la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino crea formalmente. Sin embargo, abordar dicha materia implica conocer de antemano su razón de ser, es decir, las áreas marinas protegidas (en adelante, AMPs). Por tanto, el trabajo les dedicará cierta atención. La Ley de protección del medio marino es una norma muy relevante pues no sólo crea Red de AMPs de España y le da contenido, sino también regula otra herramienta, las llamadas “estrategias marinas”, que constituyen, el escenario oportuno para asegurar la eficacia de la Red. Si fue un gran avance conservacionista el paso de la protección de las especies a la protección de sus hábitats, el siguiente paso ‐que es en el que nos encontramos‐ es el de la generalización de la protección del medio a través de la conformación de redes. Y en el caso del medio marino ‐si cabe‐ el interés por esta estrategia de protección es mayor dada su idiosincrasia física como un continuum. Una red de AMPs puede ser definida como un conjunto de áreas marinas protegidas individuales que operan de manera cooperativa y sinérgica, en diferentes escalas de espacio y tiempo, así como niveles de protección, alcanzando así metas ecológicas de forma más efectiva y exhaustiva que los sitios individuales por sí solos. Con la Red se pretende fomentar la conservación de corredores ecológicos y la gestión de aquellos elementos que resulten esenciales o revistan primordial importancia para la migración, la distribución geográfica y el intercambio genético de especies de fauna y flora marinas. Las redes pueden también ayudar a reducir la degradación de hábitats costeros y marinos, reducir la pérdida de especies marinas en peligro, y restaurar pesquerías sobreexplotadas. En definitiva, una red de AMPs es un conjunto organizado de sitios individuales, diseñado para conectar áreas individuales y tener una amplia representatividad de las diferentes características de la biodiversidad marina de una región determinada. España es un país eminentemente marítimo no sólo cuantitativamente, pues la superficie marina del país duplica la terrestre, sino también cualitativamente debido tanto a consideraciones geográficas, económicas como ecológicas. Estos datos demuestran, entre otras cosas, la gran relevancia de las zonas costeras en relación con su medio marino adyacente, máxime teniendo en cuenta que nuestro país alberga la mayor biodiversidad tanto terrestre como marina de Europa; de ahí la gran responsabilidad española respecto a la conservación de la biodiversidad marina. 1. LA RED DE ÁREAS MARINAS PROTEGIDAS DE ESPAÑA: UNA GRAN RESPONSABILIDAD Y OPORTUNIDAD El presente trabajo se va a centrar fundamentalmente en la red de áreas marinas protegidas de ámbito nacional ‐de ahí el apelativo “de España” ‐, que la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino (en adelante, Ley medio marino) crea formalmente (art. 24). Sin embargo, abordar dicha materia implica conocer de antemano su razón de ser, es decir, las áreas marinas protegidas (en adelante, AMPs). En efecto, si fue un gran avance conservacionista el paso de la protección de las especies a la protección de sus hábitats, el siguiente paso ‐que es en el que nos encontramos‐ es el de la 1692 I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 generalización de la protección del medio a través de la conformación de redes. Y en el caso del medio marino ‐si cabe‐ el interés por esta estrategia de protección es mayor dada su idiosincrasia física como un continuum. España es un país eminentemente marítimo no sólo cuantitativamente, pues la superficie marina del país duplica la terrestre1, sino también cualitativamente debido tanto a consideraciones geográficas, económicas como ecológicas. En efecto, cuenta con aproximadamente 8.000 km. de costa, repartidos entre una península y dos archipiélagos, bañados el norte y suroeste por el Océano Atlántico, y la costa este y sureste por el Mar Mediterráneo. Asimismo posee un total de diez Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA) costeras, a saber: Galicia, Asturias, Cantabria, País Vasco, Cataluña, Comunidad Valenciana, Murcia, Islas Baleares, e Islas Canarias, a las que hay que sumar las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. En este territorio costero viven de forma estable unos 23 millones de habitantes, es decir, el 58 por ciento de la población total vive dentro del 15 por ciento de la superficie del territorio nacional que representan nuestras costas. Estos datos demuestran, entre otras cosas, la gran relevancia de las zonas costeras en relación con su medio marino adyacente, máxime teniendo en cuenta que nuestro país alberga la mayor biodiversidad tanto terrestre como marina de Europa. España debe cumplir con los numerosos compromisos internacionales adquiridos respecto a la conformación de redes europeas y paneuropeas que, en su caso, se establezcan, así como la Red Global de Áreas Marinas Protegidas para el año 2012, establecida por la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo (2002), en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica. En esa Cumbre Mundial se destacó la necesidad de promover la conservación de los océanos, así como el mantenimiento de la productividad y la biodiversidad de destacadas áreas marinas vulnerables, incluyendo aquéllas situadas más allá de los límites de la jurisdicción nacional para 2012. Desde la Unión Europea existe también un amplio consenso en la necesidad de gestionar los mares de forma holística; como lo demostró el Sexto Programa de Acción de Medio Ambiente, que ofrece el marco para el establecimiento en el plano comunitario de una Política marítima integrada, identificando la protección del medio marino como una de sus áreas prioritarias. A partir de ese marco, la Unión Europea ha dado grandes muestras de buen hacer para establecer “una política marítima integrada” a través de multitud de documentos, que aunque por lo general no son jurídicamente vinculantes han ido preparando el camino para la adopción de la Directiva 2008/56/CE, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (conocida como la Directiva marco sobre la estrategia marina) que introduce la obligación de lograr un buen estado ambiental de las aguas marinas europeas mediante la elaboración de lo que denomina estrategias marinas con el objetivo final de mantener la biodiversidad y preservar la diversidad y el dinamismo de unos océanos y mares que sean limpios, sanos y productivos, cuyo aprovechamiento sea sostenible. 1.1. Las redes de AMPs, como medida eficiente para proteger la biodiversidad marina Una red de AMPs puede ser definida como un conjunto de áreas marinas protegidas individuales que operan de manera cooperativa y sinérgica, en diferentes escalas de espacio y tiempo, así como niveles de protección, alcanzando así metas ecológicas de forma más efectiva y exhaustiva que los sitios individuales por sí solos. Con la Red se pretende fomentar la conservación de corredores ecológicos y la gestión de aquellos elementos que resulten esenciales o revistan primordial importancia para la migración, la distribución geográfica y el intercambio genético de especies de fauna y flora marinas. Las redes pueden también ayudar a reducir la degradación de hábitats costeros y marinos, reducir la pérdida de especies marinas en peligro, y restaurar pesquerías sobreexplotadas. En definitiva, una red de AMPs es un conjunto organizado de sitios individuales, 1
Todos estos espacios suman algo más de un millón de kilómetros cuadrados de aguas marinas. 1693 I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 diseñado para conectar áreas individuales y tener una amplia representatividad de las diferentes características de la biodiversidad marina de una región determinada. La red también ofrece beneficios económicos y sociales, sobre todo a medida de que los ecosistemas se van recuperando. En efecto, una red facilita el uso eficiente de los recursos evitando la duplicación de esfuerzos, lo que sucede, por ejemplo, cuando pequeñas áreas individuales intentan retener sus propios recursos de gestión. Se debería considerar el aumento de los beneficios y las economías de escala al transitar de AMPs individuales hacia una red de AMPs. Las redes de AMPs pueden proporcionar beneficios con valor añadido respecto a AMPs individuales, como el incremento en los servicios del ecosistema y reducción de los costos de administración por unidad de área. Así pues habría que evaluar las economías de escala proporcionadas por las redes, así como también el costo de no hacer nada.La eficiencia de las redes de AMPs no sólo dependerá de su localización, del diseño, tamaño de sus AMPs individuales sino también de su integración en un oportuno escenario como veremos lo constituyen “las estrategias marinas”. 1.2. La Red en su contexto oportuno: la Ley de protección del medio marino La Ley medio marino –como dijimos‐ es la norma que incorpora al Derecho español la Directiva marco sobre la estrategia marina, y arropará la Red, como veremos. Pero en este momento interesa destacar que es la primera vez que en España se legisla teniendo en cuenta el ecosistema marino y la interacción entre los distintos usos marítimos. El mar es considerado como un todo integrado. Con esta Ley se hace justicia con el medio marino; se pone en valor el medio marino per se. En efecto, la citada Ley viene a dotar al medio marino español de un marco regulador coherente que garantiza su buen estado ambiental; medio marino que es, además, considerado en toda su extensión, es decir, referido tanto al volumen acuático como a la biodiversidad que contiene, como lo evidencian los descriptores para determinar el buen estado ambiental (recogidos en el Anexo II), así como la variedad de medidas proteccionistas que recoge la Ley, por ejemplo, el control de la contaminación marina y las AMPs, Siendo rigurosos habría que señalar que la Ley medio marino conlleva la ordenación del espacio marítimo, que no marino, para hacer hincapié que persigue la gestión de todos los sectores relacionados con el mar de manera integrada, eso sí respetando los ecosistemas, a través de lo que denomina “estrategia marina”2. La Ley medio marino será de aplicación a todas las aguas marinas, incluidos el lecho, el subsuelo y los recursos naturales, sometidas a soberanía o jurisdicción española (art. 2.2). Más en concreto se entiende incluidos en estas aguas tanto el mar territorial como la zona económica exclusiva del 2
En efecto, las redes de AMPs, a pesar de sus múltiples bondades, no pueden resolver deficiencias de mayor envergadura en la gobernabilidad o administración de los océanos. Las estrategias pretenden evaluar cómo los proyectos realizados en la costa y en el mar afectan al medio marino, así como organizar de manera racional los diferentes usos (transporte marítimo, pesca, acuicultura, actividades receptivas…). Actividades que hay que entender en sentido amplio pues no sólo se refiere a los sectores económicos que interaccionan en el medio marino sino también a las acciones proteccionistas, tales precisamente, como la Red (Título III), y otras como: la protección de especies amenazadas (Título III), la prevención y lucha de la contaminación marina (Título IV), etc. Las estrategias marinas son pues los instrumentos esenciales de la planificación del medio marino (art. 1.3), y tienen como objetivo proteger y restablecer los ecosistemas marinos europeos, y garantizar la viabilidad ecológica de las actividades económicas relacionadas con el medio marino de aquí al año 2021. Y para poder conseguir tan loable objetivo las estrategias marinas conllevaran la realización de una serie de tareas consecutivas, a saber: evaluación del estado ambiental de las aguas marinas, determinación del buen estado ambiental de las aguas, la fijación de los objetivos ambientales a conseguir, un programa de medidas para alcanzar dichos objetivos y un programa de seguimiento, con calendario para su realización, que además se deben circunscribir a unos determinados ámbitos espaciales, llamados “demarcaciones marinas”, establecidas por la Ley medio marino (art. 6). En total, la Ley establece cinco demarcaciones marinas; tres en la región del Atlántico (Noratlántica, Sudatlántica y Canaria) y dos para la del Mediterráneo (Levantino‐Balear y Estrecho y Alborán), que han sido definidas teniendo en cuenta las particularidades biogeográficas, oceanográficas e hidrológicas de cada región. 1694 I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Océano Atlántico (incluido el mar Cantábrico) y la plataforma continental, así como la “zona de protección pesquera para el Mediterráneo”3. Respecto a las aguas costeras, dado que la aplicación de la Directiva marco del agua en España ya contempla la garantía de la consecución del buen estado de esas aguas, la Ley de protección del medio marino sólo se aplicará en los aspectos de la protección o la planificación del medio marino que no se hayan contemplado en los planes hidrológicos de cuencas del agua en España, como es, precisamente, entre otras, el establecimiento de AMPs. De esta manera la Ley medio marino se centrará en la parte marina del dominio público marítimo‐
terrestre, definido en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (art. 3), que era la asignatura pendiente de nuestro Ordenamiento jurídico, pues la citada norma, fundamentalmente, se ciñe a la parte terrestre del dominio público marítimo‐terrestre. Asimismo se tendrán en cuenta los efectos transfronterizos sobre la calidad del medio marino de terceros países situados en la misma región o subregión marina (art. 13.4). En definitiva, la Ley medio marino establece un marco jurídicamente vinculante para la ordenación y gestión de todo el espacio marítimo español –algo inédito y muy necesario en nuestro Ordenamiento jurídico‐ , como el que ya existe ‐y desde hace tiempo‐ para el espacio terrestre. La Ley medio marino precisamente referida a esta materia completa la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad (en adelante, Ley biodiversidad), que es la norma que da base a la protección de la biodiversidad marina en España. Como ya se ha avanzado la Ley medio marino es una norma muy relevante para el tema que nos ocupa pues no sólo crea formalmente la Red y le da contenido, sino también regula otra herramienta, las llamadas “estrategias marinas”, que constituyen, como vamos a ver, el escenario oportuno para asegurar la eficacia de la Red. Pero para comprender mejor estos planteamientos debemos empezar por conocer la figura base, es decir, las AMPs. 1.3. Las AMPs, una herramienta relevante para la protección de la biodiversidad marina Las áreas protegidas en el medio marino (las que denominamos AMPs) son muy recientes si se comparan con las existentes en el medio terrestre, y especialmente es recién la conciencia sobre la necesidad de establecer figuras de protección en nuestros océanos. De hecho sólo cerca de un 1 por ciento de los mares están protegidos. En la actualidad existen cerca de 5.000 AMPs en más de ochenta países. El desconocimiento y la falta de estudios en nuestros mares ha sido una constante, aunque actualmente esta tendencia está cambiando; como también lo ha sido la ausencia generalizada de una normativa que respaldara la protección del medio marino, que en España se ha resuelto con las normas que ya conocemos (Ley biodiversidad y Ley medio marino). No obstante, cabe señalar que en nuestro país dado el predominio del sector extractivo y la secular sensibilidad de la Administración pesquera por “una pesca responsable”, junto con el retraso que han tenido las cuestiones ambientales en el mar ha provocado que las áreas marinas bajo figuras de protección pesquera sean muchas más que las declaradas por su importancia ambiental. Son las conocidas “reservas marinas de interés pesquero” o simplemente “reservas marinas”, siendo la “reserva marina de Tabarca”, establecida en 1986, la que inicie esta práctica. La diferencia entre las “reservas pesqueras” y las AMPs es clara, las primeras como medidas de repoblación natural persiguen la protección de los recursos pesqueros, y las segundas, la protección del medio marino en su conjunto. Pero esta distinción que en teoría es fácil de asimilar, entendemos que no lo sea tanto en la práctica, pues la repoblación marítima que persiguen las reservas pesqueras pasa necesariamente por la mejora del ambiente marino, que contiene a las especies comerciales, es 3
Que se extiende desde el límite del mar territorial al sur de Punta Negra‐Cabo de Gata, continuando al este hasta la línea equidistante con los países ribereños, hasta la frontera marítima con Francia. Esta zona fue establecida para suplir la ausencia de la zona económica exclusiva en el Mediterráneo mediante el Real Decreto 1315/1997, de 1 de agosto, modificado por el Real Decreto 431/2000, de 31 de marzo. 1695 I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 decir, las reservas pesqueras requieren “un medio marino sano”, que es precisamente lo que persiguen las AMPs4. Por todo lo anterior, consideramos muy oportuno que las reservas marinas formen parte de la Red como ya lo anuncia la Ley biodiversidad (art. 32.1), y que desarrolla la Ley medio marino (art. 26). Actualmente la figura de AMP es acogida en un texto legal oportuno, pues versa sobre la protección de la naturaleza, como es la Ley biodiversidad. Parte de la definición de “espacio natural protegido” de la predecesora Ley 4/1989, de 27 de marzo (art. 10), refiriéndose al espacio marino en los mismos términos ‐lo que parece loable pues recoge íntegramente el ámbito marino‐, a saber, “las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental” (art. 27.1). La Ley biodiversidad, en el mismo precepto dedicado a la definición de espacio natural protegido señala que “los espacios naturales protegidos podrán abarcar en su perímetro ámbitos terrestres exclusivamente, simultáneamente terrestres y marinos, o exclusivamente marinos” (art. 27.2). Aquí el legislador –aunque quizás sin demasiada premeditación‐ establece una primigenia tipología de espacios naturales protegidos en función del medio (terrestre y/o marino) que acoja el espacio; que además tiene gran relevancia, aunque quizás de antemano no lo pudiera parecer, pues afecta a la atribución competencial, como se verá. De momento adelantamos que en los dos primeros casos, esto es, en los espacios exclusivamente terrestres o simultaneando con el marino, las CCAA serán las competentes (arts. 36. 1, y 6. a)), mientras que en el último supuesto, espacios exclusivamente marinos, será el Estado el competente (arts. 6 y 36.1). En función de los bienes y valores a proteger, y de los objetivos de gestión a cumplir, los espacios naturales protegidos, ya sean terrestres o marinos, se clasificarán, entre otras categorías, en las Áreas Marinas Protegidas (art. 29). Se trata de una incorporación específica, la primera en un texto normativo español, tanto estatal como autonómico. En efecto, la predecesora Ley 4/1989 recogía la posibilidad de establecer espacios protegidos en el mar (arts. 10.1 y 21.3), pero no una figura específica, y además el resto del articulado tampoco “animaba” demasiado a proteger el medio marino, pues claramente estaba diseñada para establecer espacios en el terrestre. Ahora lo que pretendemos es remarcar el paso cualitativo que da la Ley biodiversidad respecto a la protección del medio marino. Pues, por un lado, recoge una figura específica para dicho medio, como es la AMP (art. 29 c), y por otro lado, todo el articulado está pensando en la diversidad de medios y en concreto, en el marino. Y respecto a la normativa autonómica cabe señalar que las últimas revisiones de los textos legales sobre la materia han servido, en alguna ocasión, para tener en cuenta, de alguna forma, al medio marino, como aconteció con el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto refundido de las leyes de ordenación del territorio de Canarias y de espacios naturales protegidos de Canarias, cuando dice que se declararán como espacios naturales “aquellos espacios del territorio terrestre o marítimo de Canarias que contengan elementos o sistemas naturales de especial interés o valor (…) de acuerdo con lo regulado con el presente texto refundido” (art. 48), o la Ley 5/2005, de 26 de mayo, para la conservación de los espacios de relevancia ambiental de Baleares, que dice “son espacios naturales protegidos las zonas terrestres y marinas5 de les Illes Balears que sean declaradas como tales en la forma prevista en esta ley atendiendo a la representatividad, la singularidad, la fragilidad o el interés de sus elementos o sistemas naturales” (art. 10). La Ley biodiversidad define las AMPs como los “espacios naturales designados para la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos o geológicos del medio marino, incluidas las áreas intermareal y submareal, que en razón de su rareza, fragilidad, importancia o singularidad, merecen una protección especial” (art. 32.1). Se trata de una definición no demasiado explícita en relación a sus caracteres. 5
La cursiva es nuestra. Por “zonas marinas de les Illes Balears” entendemos las aguas marinas más próximas a su costa, aunque sin saber, a ciencia cierta, las distancias. 1696 I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 No obstante, alguna nota sobre su caracterización concede la Ley biodiversidad cuando señala los elementos físicos que pueden conformar una AMP, a saber, ecosistemas, comunidades o elementos biológicos o geológicos; pero mayor interés ofrece por su concreción la mención de “las áreas intermareal y submareal”, es decir, las zonas situadas entre los límites de la bajamar y la pleamar. De esta manera si ponemos en conexión esta definición de AMP con la definición genérica de espacio natural protegido (art. 27. 1), donde se recogen los distintos ámbitos marinos susceptibles de protección, a saber, “las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental” queda acotada, de alguna manera, el AMP. De nuevo aparece la tipología de AMP mencionada supra aunque matizada, pues podemos señalar que ambas definiciones (de los arts. 27 y 32) respaldan un AMP exclusivamente marina, es decir, que sólo comprende el elemento marino, que podíamos referirla como “AMP stricto sensu”, para distinguirla de las “AMPs en sentido amplio”, es decir, cuando comprende, también espacio terrestre. Una última precisión cabría realizar pues la zona intermareal que la hemos incluido en la “AMP stricto sensu” aunque físicamente puede considerase ámbito marino, jurídicamente es territorio, y por tanto, es terrestre, lo que tiene relevancia a efectos competenciales, como es sabido. Y otra nota caracterizadora la encontramos cuando se señala que “Independientemente de la categoría o figura que se utilice para su protección, las limitaciones en la explotación de los recursos pesqueros en aguas exteriores se realizarán conforme a lo establecido en el artículo 18 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado” (art. 32.3). Es decir, la actividad pesquera es muy relevante en un área marina protegida, tanto que da entrada a su normativa para proteger el medio marino (Independientemente de la categoría o figura que se utilice para su protección). En este momento cobra sentido traer a colación mi definición de AMP que dice así: “una técnica jurídica que otorga un régimen protector especial a un espacio marino −que puede estar vinculado al espacio terrestre− y localizado en cualquier espacio oceánico sea jurisdiccional o no, para la salvaguarda de los ecosistemas marinos relevantes y/o amenazados que contenga, mediante la declaración formal del órgano competente de acuerdo con la normativa de conservación de la naturaleza; que, asimismo, posibilitará y regulará los usos que no impidan la capacidad de regeneración del medio, fundamentalmente, actividades de investigación y educativas, así como ciertas prácticas artesanales de pesca”6. Hay que reconocer que el contenido íntegro de dicha definición ‐aunque sea de forma desglosada‐ está recogido en la Ley biodiversidad, pues dicho contenido es lo que marca la diferencia con normativas anteriores. En cualquier caso, también es importante remarcar que el medio marino podrá protegerse mediante esta categoría específica (AMP) o mediante cualquier otra figura de protección de áreas prevista en la Ley biodiversidad, en cuyo caso, su régimen jurídico será el aplicable a esas otras figuras (art. 32.1), y asimismo mediante cualquier figura autonómica, como es notorio, así acontece en la mayoría de los casos, como veremos. Por cualquier otra figura de protección hemos de entender toda categoría jurídica que viene regulada en la Ley biodiversidad, que son muchas, pero podrían ser agrupadas bajo una doble vertiente. Por un lado, las que se podrían denominar “categorías nacionales”, que responden a denominaciones consolidadas en la materia, a saber: parques, reservas naturales, monumentos naturales y paisajes protegidos (art. 29), a las que hay que sumar las específicas autonómicas, las “categorías autonómicas”. Y por otro lado, estarían las “categorías internacionales”, aquellas definidas en los Convenios internacionales en los que España es Parte y en las Directivas comunitarias, y que la Ley biodiversidad haciendo gala de gran ambición recoge muy oportunamente. Respectivamente se trata, por un lado, de los humedales de importancia internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, los sitios naturales de la Lista del Patrimonio Mundial de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, las áreas protegidas del Anexo V del Convenio para la 6
Recogida en mi monografía: La conservación de la biodiversidad marina: las áreas marinas protegidas, Comares, Granada, 2002, págs. 129‐130. 1697 I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 protección del medio ambiente marino del Atlántico del nordeste (OSPAR), las Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM) del Convenio para la protección del medio marino y de la región costera del Mediterráneo, los geoparques declarados por la UNESCO, las reservas de la Biosfera declaradas por la UNESCO y las reservas biogenéticas del Consejo de Europa (art. 49). Asimismo “los espacios protegidos Red Natura 2000”, a saber: las zonas especiales de conservación (ZECs), las zonas de especial protección para las aves (ZEPAs) (art. 41). Quedaría por examinar una figura que tiene mucho interés para el medio marino como son los “espacios naturales protegidos transfronterizos”, dada la “idiosincrasia marina” como un continuum. De esta manera la Ley biodiversidad señala que “a propuesta de las Administraciones competentes se podrán constituir espacios naturales protegidos de carácter transfronterizo, formados por áreas adyacentes, terrestres o marinas, protegidas por España y otro Estado vecino, mediante la suscripción de los correspondientes Acuerdos internacionales, para garantizar una adecuada coordinación de la protección de dichas áreas” (art. 40)7. En el momento presente las AMPs establecidas en el "medio marino español"8 ‐teniendo en cuenta que son aquellos espacios protegidos declarados mediante legislación de espacios naturales, con una extensión marina relevante y considerable per se‐ constituyen un número escaso, tanto que el área marina, referida como “El cachucho”, que próximamente será declarada como AMP9, es tildada de primera AMP, aunque realmente lo que sucede es que por el momento es la única exclusivamente marina10. Todos ellos tienen en común que son AMPs mixtas y autonómicas –exceptuando los parques nacionales, Cabrera e Islas Cíes‐, lo que concuerda con su régimen competencial, como ya se adelantó. Y asimismo, por lo general, el espacio terrestre es predominante frente al marino, con la excepción también de los parques nacionales, que son prácticamente marinos. Como es notorio, la superficie marina actualmente protegida se localiza básicamente en zonas costeras tanto de la península como de los archipiélagos e islas del territorio español, siendo por lo tanto en su totalidad, zonas poco profundas. Como consecuencia, los hábitats mejor representados se sitúan, mayoritariamente, en fondos inferiores a los 50‐60 metros de profundidad. La estimación de superficie protegida es de cerca de 5.000 kilómetros cuadrados, en su inmensa mayoría (salvo en el caso de “El Cachucho”) dentro de las aguas territoriales. Sería necesario aumentar esta cifra hasta los 100.000 kilómetros cuadrados (lo que equivale a una superficie mayor 7
Tenemos un ejemplo cercano de “AMP transfronteriza”, el conocido como “Santuario internacional de cetáceos del Mediterráneo”. Abarca tanto aguas jurisdiccionales [aguas comprendidas entre Córcega (Francia), Liguria (Italia) y Provenza (Francia, Mónaco)] como internacionales, y comenzó respaldada por una declaración tripartita para finalmente ser arropada por el Convenio de Barcelona para la protección del medio marino y la región costera del Mediterráneo, en concreto por el Protocolo sobre zonas especialmente protegidas7, para incorporarse a la Lista ZEPIM. 8 Se entiende hasta la ZEE en el océano Atlántico y mar territorial‐plataforma continental en el mar Mediterráneo. 9
De momento, lo que hay es un Acuerdo del Consejo de Ministros, del 14 de marzo de 2008, mediante el cual se adoptan una serie de medidas destinadas a su protección. 10
Pues bien, siguiendo un orden cronológico, las AMPs actualmente declaradas son, grosso modo, las siguientes: Parque Natural del Cabo de Gata‐Níjar, declarado mediante el Decreto 314/1987 (andaluz), de 23 de diciembre; el Parque Natural del Acantilado y Pinar de Barbate y el Paraje Natural de los Acantilados de Maro‐Cerro Gordo y declarados mediante la Ley andaluza 2/1989, de 18 de julio; la reserva marina de las illes Medes, declarada mediante la Ley 19/1990, de 10 de diciembre, de conservación de la Flora y Fauna del Fondo Marino;el Parque Nacional del Archipiélago de Cabrera, declarado mediante la Ley 14/1991, de 29 de abril; el Parque Natural del Archipiélago Chinijo, declarado mediante la Ley 12/1994, de Espacios Naturales de Canarias; la Reserva Natural de las Salinas de Ibiza (Ses Salines), las Islas des Freus y las Salinas de Formentera, declaradas por Ley del Estado, 26/1995, de 31 de julio; El Parque Natural de la Península del Cabo de Creus y su Entorno Marino, declarado mediante la Ley 4/1998 (catalana), de 12 de marzo; el Biotopo Protegido de la Area de Gaztelugatxe, declarado mediante el Decreto 229/1998 (vasco), de 15 de septiembre; el Parque Nacional de las Islas Atlánticas, declarado mediante la Ley 15/2002, de 1 de julio; el Parque Natural del Estrecho (de Gibraltar), declarado mediante el Decreto 57/2003, de 4 de marzo; El Paraje Natural de Alborán, declarado mediante la Ley 3/2003, de 25 de junio; el Parque Natural de la Sierra de Irta y de la Reserva Natural Marina de Irta10, declarados por el Decreto 108/2002, de 16 de julio, del Gobierno Valenciano; el Parque Natural la Serra Gelada y su entorno litoral, declarado por el Decreto 129/2005, de 29 de julio, del Consell de la Generalitat. 1698 I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 que la de Andalucía) si España quiere alcanzar el objetivo de Naciones Unidas de que en 2012 el diez por ciento de la superficie marina esté protegida. España necesitaría ir a un ritmo de protección de casi 65 kilómetros cuadrados al día para pasar en sólo tres años del 0.5 por ciento de conservación actual (esto es, cinco mil kilómetros cuadrados) al 10 por ciento fijado por la ONU (esto es, cien mil kilómetros cuadrados). De esta manera se proponen proteger 25 nuevas áreas de alto valor ecológico, entre ellas: el seco de los Olivos (frente a Andalucía), las montañas submarinas del canal de Mallorca (frente a Baleares), los cañones de Palamós y Creus (frente a Cataluña), el seco de Palos (frente a Murcia) y el cabo de la Nao (frente Comunidad Valenciana). La mayoría no son zonas costeras, como las habituales y escasas AMPs ahora existentes, sino fondos marinos, cañones y barrancos subacuáticos que se encuentran mar adentro, en aguas territoriales de nuestro país, y que poseen una gran biodiversidad. Asimismo también se considera necesario ampliar zonas ya protegidas (como Columbretes, Alborán o Doñana), pues casi la mitad de los espacios marinos protegidos en España apenas alcanzan el kilómetro cuadrado de superficie, lo que los hace poco eficientes para la conservación de determinados hábitats y especies. En este sentido, estamos de enhorabuena pues precisamente se acaba de respaldar por parte del Patronato del parque nacional de Cabrera los trabajos dirigidos a impulsar la ampliación de sus límites marinos, que lo convertiría en el segundo espacio marino protegido más grande del Mediterráneo, abriéndose además a los ecosistemas de profundidad, de mar abierto. 2. LA REGULACIÓN DE LA RED Fruto de todo este contexto es el Título III de la Ley medio marino, denominado “Red de áreas marinas protegidas de España y conservación de especies y hábitats marinos”, donde se crea formalmente la Red, y asimismo se le dota de cierto contenido, como veremos seguidamente. 2.1. La creación de la Red y sus objetivos Los acuerdos internacionales que promueven la creación de redes de AMPs, reconocen que éstas cumplen objetivos ecológicos, económicos y sociales que las AMPs de manera individual no podrían cumplir por si solas. Dada la dificultad de coordinar acciones entre varios países al mismo tiempo, un sistema mundial de AMPs consistirá, probablemente, en redes nacionales y regionales distribuidas en diferentes partes del mundo. En este momento nos vamos a detener en “la red nacional española de AMPs” ‐lo que llamamos la Red‐ y que junto a las respectivas redes nacionales de la totalidad de los Estados miembros costeros de la Unión Europea, conformaran una amplia red regional de AMPs, la Red de AMPs de la Unión Europa, podríamos llamarla. Bien, centrándonos en la Red hay que señalar que sus espacios protegidos marinos se redistribuirán entre las cinco estrategias marinas creadas en el medio marino español, de acuerdo con las demarcaciones marinas establecidas; recordamos dos en el Mediterráneo, y tres en el Atlántico. La Ley medio marino crea formalmente la Red, establece cuáles son sus objetivos, los espacios naturales que la conforman y los mecanismos para su designación y gestión. Además, con la Ley medio marino ‐dadas las "interconexiones" que caracterizan al medio marino‐ la protección de la biodiversidad marina, que es lo se persigue mediante la Red, puede ser muy efectiva, pues dicha Ley tiene muy presente las causas de la reducción de la biodiversidad en origen, a saber: la contaminación marina y la sobreexplotación pesquera. A su vez, dado el carácter ambiental de la Ley medio marino, la puesta en marcha de la Red constituye una pieza fundamental de la misma para la conservación de la biodiversidad a largo plazo mediante la designación, protección y conservación de áreas clave, áreas prioritarias para las especies, hábitats y procesos ecológicos que albergan, estableciendo los mecanismos para una gestión responsable. 1699 I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 La Red estará constituida “por espacios protegidos situados en el medio marino español, representativos del patrimonio natural marino, con independencia de que su declaración y gestión estén reguladas por normas internacionales, comunitarias y estatales, así como su marco normativo y el sistema de relaciones necesario para su funcionamiento” (art. 24). Como se observa se pretende que la Red sea muy representativa de la biodiversidad marina española, algo que en el momento presente es muy oportuno dada la poca diversidad de ecosistemas marinos protegidos. Y en cualquier caso, España –insistimos‐ debe aumentar en gran medida su ritmo de protección para poder cumplir con sus obligaciones internacionales. Si son muchas las bondades que se predican de las AMPs, más aún lo serán de la Red, como los explicita la propia Ley medio marino al hablar de sus objetivos, a saber, “asegurar la conservación y recuperación del patrimonio natural y la biodiversidad marina; proteger y conservar las áreas que mejor representan el rango de distribución de las especies, hábitat y procesos ecológicos en los mares; fomentar la conservación de corredores ecológicos y la gestión de aquellos elementos que resulten esenciales no revistan primordial importancia para la migración, la distribución geográfica y el intercambio genético entre poblaciones de especies de fauna y flora marinas; y asimismo, constituir la aportación del Estado español a las redes europeas y paneuropeas que, en su caso, se establezcan, así como a la Red Global de Áreas Marinas Protegidas” (art. 25). Es evidente el claro predominio de los objetivos ecológicos, algo ya conocido; pero echamos de menos otros objetivos, como por ejemplo, los que se atribuyen a “la red de parques nacionales”, a saber: posibilitar su uso público y la mejora del conocimiento científico de sus valores naturales y culturales, así como fomentar una conciencia social conservacionista; el intercambio de conocimientos y experiencias en materia de desarrollo sostenible; la formación y cualificación de los profesionales que trabajan en ella; y su incorporación y participación en redes y programas internacionales, etc. (art. 4, Ley 5/2007, de la Red de parques nacionales). Como se intuye, consideramos que “la red española de parques nacionales” podría servir de ejemplo de regulación normativa y gestión. 2.2. Los espacios marinos incluidos en la Red Sabido es que la Red estará constituida por espacios protegidos situados en aguas marinas españolas, representativos del patrimonio natural marino español, con independencia de que su declaración y gestión estén reguladas por normas internacionales, comunitarias, estatales y autonómicas (art. 24). Aquí ya aparece una primera tipología atendiendo a su representatividad, es decir, la Red deberá albergar gran parte de los hábitats y comunidades ecológicas existentes en el patrimonio natural marino español. En este sentido, recordamos la necesidad de proteger espacios en nuevas ubicaciones, como en mar abierto, ecosistemas de mayor profundidad, pues prácticamente la totalidad de lo protegido se encuentra en la costa, o muy cerca. Asimismo surgiría otra clasificación, de acuerdo con la procedencia de la norma que respalda a los distintos espacios protegidos marinos, a saber: “categorías internacionales”, “categorías comunitarias”, y “categorías nacionales” (estatales y autonómicas). La tipología propiamente dicha se encuentra en otro precepto (art. 26), y responde a diversos criterios, como es el competencial, a saber, estatal y autonómica, y el material, a saber, biodiversidad y pesca. Desde un punto de vista competencial la Ley medio marino alude en primer lugar a todos los estatales. Seguirán “categorías comunitarias” como las que conforman la Red Natura 2000, esto es, las Zonas especiales de conservación (ZECs) y las Zonas de especial protección para las aves (ZEPAS) (art. 26.1. b), y las “internacionales” (art. 26.1.d); entremezcladas con las distintas “categorías nacionales” de espacios naturales protegidos (art. 26.1.c), por remisión a la Ley biodiversidad (art. 29, a saber, parques, reservas naturales, AMPs (de nuevo), monumentos naturales y paisajes protegidos). 1700 I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Todas estas categorías, comunitarias, internacionales y nacionales, de acuerdo con su régimen aplicable más inmediato, esto es, la Ley biodiversidad (arts. 42 y 49, 29, respectivamente) no son estatales per se, como podría parecerlo ‐a primera vista‐ por su ubicación en el precepto (art. 26.1), pues su atribución competencial dependerá de un criterio un tanto sui generis, como es la continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección, como reza la Ley biodiversidad (art. 36.1). Por último, aparecen las reservas marinas pesqueras, en concreto las reguladas en la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de pesca marítima del Estado (art. 14); éstas claramente son las únicas que son estatales dado su respaldo normativo, y además porque las pesqueras autonómicas son referidas expresamente en otro apartado dedicado a los espacios marinos autonómicos (art. 26.3). Posteriormente aparecen los espacios marinos autonómicos, desdoblados por razón de la materia, esto es, biodiversidad, en virtud de la remisión que realiza a la Ley biodiversidad (art. 36.1), y pesca, en virtud, de la remisión que realiza a la legislación autonómica pesquera. Avanzando en el otro criterio de la tipología, esto es, por razón de la materia, en concreto, la protección de la biodiversidad conformará el grueso de la red, no en vano las AMPs constituyen una estrategia ambiental por excelencia. En este sentido, conformarán la Red, las AMPs del art. 26.1 a), las Zonas Especiales de Conservación (ZECs) procedentes de la Directiva Hábitats, las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAs), procedentes de la Directiva Aves (art. 26.1.b). También pueden formar parte de la Red por biodiversidad otras áreas marinas protegidas existentes en el ordenamiento español a partir de la mera ratificación y publicación de tratados internacionales o la asunción de compromisos internacionales como pueden ser: las Reservas de la Biosfera, los lugares Patrimonio Mundial de la UNESCO, los Humedales Ramsar, las Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo establecidas en el Convenio de Barcelona y las áreas marinas protegidas del Convenio OSPAR, entre otros (art. 26.1.d). Y claro está, las “categorías nacionales”, esto es, las clásicas figuras de espacios naturales protegidos por remisión (art. 26.1.c) a la Ley biodiversidad (art. 29). Al amparo del título de intervención pesca también se integrarán en la Red las “reservas marinas” reguladas en su respectiva legislación pesquera, que de acuerdo con su correspondiente atribución competencial (arts. 148.1. 11 y 149.1.19 CE), las localizadas en aguas interiores serán autonómicas (art. 26.3), mientras que las localizadas en aguas exteriores, estatales (art. 26.1.e). Por otra parte, que previamente dichos espacios marinos formen parte de otra red –como es la de parques nacionales‐ no es ningún obstáculo, todo lo contrario, es la regla como sucede con muchos de los espacios marinos enumerados supra. A fortiori cabe señalar que ambos forman parte, a su vez, de otras redes como es la Red Natura 2000, al haber sido designados LICs y ZEPAs, así como en redes internacionales, a saber, el de Cabrera en la red ZEPIM (zonas especialmente protegidas de importancia para el Mediterráneo) procedente del llamado “sistema de Barcelona”, desde el año 2003, y el de las islas Atlánticas en la red OSPAR (Convenio para la protección del medio marino del atlántico nordeste), desde el año 2008. Por tanto, no se entiende que dichos parques nacionales marinos formen parte de redes marinas foráneas y no en cambio de la nuestra. Por último, acorde con la atribución al Estado de la coordinación de la Red (art. 28 a), como veremos, corresponde al Ministerio de Medio ambiente, rural y marino establecer “los criterios de integración en la Red conforme a los cuales incluirá aquellos espacios de competencia estatal” (art. 26.2). Asimismo, la incorporación a la Red de los espacios protegidos marinos autonómicos será condicionada al cumplimiento de esos criterios, previo acuerdo de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente (art. 26.3). En síntesis, de acuerdo con la generalizada distribución espacial de las actuales AMPs podría decirse que la gestión ordinaria y habitual de cada uno de los enclaves corresponde, en la gran mayoría de las veces, a las CCAA, mientras que la Administración general del Estado es responsable de la tutela general y del seguimiento de la Red. No obstante, siendo esto cierto, dada la multitud de usos que se dan cita en el mar será muy necesaria la colaboración entre las Administraciones concernientes, como es de sobra conocido, y como hace especial hincapié, por ejemplo, con la pesca, 1701 I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 la Ley medio marino (art. 27.3); aunque también es cierto que dicha colaboración es en gran medida facilitada por el escenario donde se integra la Red, a saber, la “estrategia marina”. 1702