Luiz Alberto da Cunha Bustamante
Paulo César Ribeiro Lima
Mercedes Maria da Cunha Bustamante
Donald Rolfe Sawyer
Gilmar Clemente Silva
Marcos Aurélio Vasconcelos de Freitas
Fabiana Soares dos Santos
Biocombustíveis: Motor de Redução das Desigualdades Sociais e Regionais e de
Promoção do Desenvolvimento Sustentável
Brasília
2008
1. Identificação do Projeto
Título: Biocombustíveis: Motor de Redução das Desigualdades Sociais e
Regionais e de Promoção do Desenvolvimento Sustentável
Autores:
Luiz Alberto da Cunha Bustamante (Coordenador)
Analista Legislativo – Engenheiro
Doutor em Engenharia Metalúrgica e de Materiais
Câmara dos Deputados
Paulo César Ribeiro Lima
Consultor Legislativo – Minas e Energia
Doutor em Engenharia de Fluidos
Câmara dos Deputados
Mercedes Maria da Cunha Bustamante
Professora Associada 1 - Departamento de Ecologia
Doutora em Ciências Naturais
Universidade de Brasília
Donald Rolfe Sawyer
Professor Adjunto – Centro de Desenvolvimento Sustentável
Doutor em Sociologia
Universidade de Brasília
Gilmar Clemente Silva
Professor Adjunto
Doutor em Química
Universidade Federal Fluminense
Marcos Aurélio Vasconcelos de Freitas
Coord. Executivo do Instituto Virtual Internacional de Mudanças Globais - IVIG
Doutor em Economia do Meio Ambiente
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Fabiana Soares dos Santos
Depto. de Agronegócios e Administração
Universidade Federal Fluminense
Instituição: Câmara dos Deputados
Linha de Pesquisa: Ética e Cidadania
Data: 15 de abril de 2008.
2. Resumo
Ao mesmo tempo em que os biocombustíveis são vistos como
alternativa viável para a substituição dos combustíveis fósseis utilizados no
setor transporte, importantes questões são levantadas sobre os impactos
ambientais e sociais de sua produção em larga escala. Tais questões são de
importância crucial para o Brasil, pois nosso país apresenta-se hoje como
aquele que possui as melhores condições naturais e tecnológicas para liderar a
produção mundial de biocombustíveis.
Mais do que isso, a produção de
biocombustíveis configura-se também como uma possibilidade de inserção
econômica e de resgate da cidadania de numerosa parcela da população
brasileira
que
atualmente
encontra-se
excluída
do
processo
de
desenvolvimento nacional.
Considerando que a Constituição de 1988 elencou entre os
objetivos fundamentais do Brasil a garantia do desenvolvimento nacional e a
redução das desigualdades sociais e regionais, cabe à Câmara dos Deputados,
no papel de guardiã da Constituição, criar as condições políticas e normativas
para que esses preceitos constitucionais sejam concretizados.
Nesse
contexto, a legislação sobre biocombustíveis ganha especial relevância.
Este
biocombustíveis;
projeto
objetiva
identificando
avaliar
disposições,
a
legislação
ou
brasileira
omissões,
da
sobre
legislação
impeditivas da concretização da redução das desigualdades sociais e regionais
e da promoção do desenvolvimento sustentável através da produção de
biocombustíveis; e sugerir medidas que permitam a realização efetiva dos
objetivos constitucionais mencionados.
3. Apresentação
A ameaça representada pelas conseqüências do aquecimento global
de
origem
antropogênica,
causado
principalmente
pelo
aumento
da
concentração de gases de efeito estufa na atmosfera resultante da queima dos
combustíveis fósseis, despertou globalmente o interesse pelas energias
renováveis, entre elas, os biocombustíveis.
Concomitantemente, os aumentos do preço do barril de petróleo,
que já superou a barreira dos cem dólares, somaram a viabilidade econômica
às vantagens ambientais que os biocombustíveis podem proporcionar.
O Brasil, devido à extensão de terras agriculturáveis disponíveis, ao
clima adequado, à disponibilidade de água e, também, à tecnologia e à infraestrutura desenvolvidas, situa-se em posição privilegiada em relação aos
demais países para a produção de biocombustíveis. O programa de produção
de álcool combustível, iniciado na década de 1970, e o rápido crescimento da
produção de biodiesel nos últimos anos são provas inequívocas do potencial
brasileiro nesse setor.
Entretanto, o sucesso dos programas brasileiros de biocombustíveis
não deve ser avaliado exclusivamente pelos números frios dos recordes de
produção.
Não basta atentar apenas para o “quanto” é produzido, mas é
preciso também considerar o “como” é produzido, pois a produção de
biocombustíveis não se faz sem riscos. Por exemplo, entre esses riscos, podem
ser citadas a pressão sobre biomas como o Cerrado e a Floresta Amazônica
pela demanda de novas terras para a agricultura e pecuária, a competição
entre a produção de alimentos e a de biocombustíveis e a concentração do
controle e dos benefícios advindos da produção dos biocombustíveis nas mãos
de uns poucos grupos econômicos de grande porte.
Coloca-se, então, a questão de como incentivar a produção de
biocombustíveis e, simultaneamente, evitar as externalidades negativas
citadas. A resposta não pode ser dada apenas pelos mecanismos de mercado.
Cabe aqui a atuação do poder público, em especial do Poder Legislativo, que,
devido as suas funções precípuas de representação da sociedade, de controle
da Administração Pública e de atividade legiferante, é locus privilegiado para a
discussão e avaliação de questões de tal importância, assim como, para a
produção normativa atinente.
E é na Constituição Federal que o Poder
Legislativo encontra a legitimação para os princípios, os meios e os fins de sua
atuação.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 3°, estabeleceu, nos
incisos II e III, a garantia do desenvolvimento nacional e a redução das
desigualdades
sociais
e
regionais,
respectivamente,
como
objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil. Também na Constituição
Federal de 1988, a expressão meio ambiente é pela primeira vez mencionada
num texto constitucional brasileiro 1. E não apenas isso, trata-se da primeira
Carta brasileira em que a defesa do meio ambiente é incorporada de forma
integrada, espraiando-se por diversos dispositivos, dentre os quais destacamos
o art. 170, inciso VI, que estatui a defesa do meio ambiente como um dos
princípios da ordem econômica; o art. 225, caput, que estabelece como direito
comum o meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao poder público
e à coletividade a sua defesa e preservação; e, ainda, o art. 225, § 1º, inciso
V, que atribui ao poder público a incumbência de controlar a produção, a
comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.
Da interpretação da Constituição Federal de 1988, segundo os
princípios da unidade da Constituição e da concordância prática 2, depreendese que o desenvolvimento nacional almejado não é aquele obtido a qualquer
custo, não sendo mais aceitáveis o desenvolvimento que exclui da fruição dos
seus benefícios parcelas extensas da sociedade e o desenvolvimento que
degrada o meio ambiente a ponto de comprometer seriamente a qualidade de
vida da população e infirmar a responsabilidade ambiental intergeracional.
Embora não seja possível determinar, de forma consensual, qual
deve ser o trade-off entre desenvolvimento e meio ambiente, se admite que é
1
2
MACHADO, 2007, p. 117.
MENDES, COELHO e BRANCO, 2008, p. 114.
possível direcionar o desenvolvimento econômico para minimizar os danos
ambientais. Contudo, persistem sérias dúvidas quanto às perspectivas de um
desenvolvimento ilimitado frente à existência limitada de recursos naturais e à
saturação da capacidade regeneradora dos ciclos naturais da Terra 3. Diante
desse quadro, é mais do que justificável que se avalie a relação entre custo e
benefício do desenvolvimento e que se aja no sentido de reduzir tal proporção,
diminuindo os custos, mormente quando esses custos podem afetar as
gerações futuras, e aumentando os benefícios.
Do ponto de vista dos benefícios do desenvolvimento, sabe-se que
este é condição necessária para a eliminação da pobreza e da exclusão social;
entretanto, o desenvolvimento, por si só, não é capaz de garantir tais efeitos.
Essa consideração é de alta relevância política tendo em vista os efeitos
deletérios da exclusão social sobre a Constituição e, por via de conseqüência,
sobre a democracia. A exclusão social ou, de acordo com a terminologia de
Friedrich
Müller,
a
marginalização
como
subintegração
4
de
parcelas
consideráveis da população é deslegitimadora da Constituição. A configuração
de um esquema inclusão/exclusão sobrepõe-se como uma superestrutura à
estrutura da sociedade e também à estrutura da Constituição, resultando, na
prática, na retirada da dignidade humana dos excluídos 5. Para eles, as normas
constitucionais manifestam-se apenas nos seus efeitos limitadores da liberdade
. “A Constituição reduz-se a ferramenta ocasional dos sobreintegrados, ela
6
não foi ‘pensada’ para os subintegrados: não pode mais constituir” 7. O Estado
Democrático de Direito resta inconcluso e fragilizado.
Por conseguinte, as políticas públicas voltadas para a produção de
biocombustíveis
devem
almejar
concentração de riquezas.
a
promoção
da
cidadania,
e
não
a
Muitas instituições públicas e privadas têm
experiências no desenvolvimento de programas de agroenergia que, apesar
dos bons resultados em termos de produtividade, carecem dos elementos
necessários para levar cidadania a um grande número de pessoas e também
3
4
5
6
7
ROMEIRO
MÜLLER, 1998,
MÜLLER, 1998,
MÜLLER, 1998,
MÜLLER, 1998,
p.
p.
p.
p.
91.
94.
95.
99.
para alcançar a sustentabilidade. Esses objetivos de maneira alguma são
inalcançáveis, pelo contrário, o surgimento de um mercado global de
biocombustíveis em rápida expansão criou uma janela de oportunidades para a
inserção econômica e social, via produção de biocombustíveis, de um
numeroso contingente populacional, praticamente marginalizado, que hoje se
dedica exclusivamente à agricultura de subsistência ou a outras atividades de
baixa eficiência econômica.
Da mesma forma, abrem-se possibilidades
promissoras de redução das desigualdades regionais.
Nesse contexto, é justificável a alocação de recursos, financeiros e
técnicos, para a agricultura familiar e as pequenas empresas de forma a
capacitá-las
a
participar
do
ciclo
de
desenvolvimento
em
torno
dos
biocombustíveis. Não são de somenos importância a edição de normas e a
implementação de políticas públicas, protetoras dos pequenos produtores, que
incentivem a criação e viabilização de parcerias e de sistemas cooperativos e
que regulem a mediação ou a integração entre a produção de matérias-primas
e o processamento industrial. Não se trata aqui de alijar o grande capital, mas
sim de criar as condições propícias para uma efetiva distribuição dos benefícios
advindos da produção de biocombustíveis.
Se do ponto de vista da competitividade econômica, a agricultura
familiar encontra-se em desvantagem diante da monocultura extensiva; do
ponto de vista ambiental, a agricultura familiar, tipicamente na forma de
policultura, tende a ser menos danosa 8. Através da intervenção legislativa do
poder público, é possível internalizar o custo das externalidades ambientais e
redefinir as condições de competição entre as diferentes formas de produção.
Assim, como se viu, a produção de biocombustíveis representa
uma especial oportunidade de desenvolvimento para o Brasil, fazendo-se
necessária a intervenção do Poder Legislativo para que esse desenvolvimento
se efetive em consonância com os objetivos nacionais, de redução das
desigualdades sociais e regionais e de defesa do meio ambiente, consagrados
em nossa Constituição. Entretanto, não obstante o empenho do legislador,
nem sempre as normas aprovadas e / ou as políticas públicas implementadas
8
SAWYER, 2008.
sobre
biocombustíveis
são
promotoras
eficazes
do
desenvolvimento
harmonioso e sustentável, ocorrendo situações de concentração de renda e de
grave degradação ambiental.
4. Objetivos
Tendo em vista o exposto, submetemos à aprovação do Programa
de Pós-graduação do CEFOR o projeto de pesquisa intitulado “Biocombustíveis:
Motor de Redução das Desigualdades Sociais e Regionais e de Promoção do
Desenvolvimento Sustentável”, com os seguintes objetivos:
(1)
Avaliar a aplicabilidade da legislação vigente sobre biocombustíveis, e
também de projetos de lei relevantes em tramitação, e a sua eficácia
na redução das desigualdades sociais e regionais e na promoção do
desenvolvimento sustentável;
(2)
Identificar disposições, ou omissões, da legislação impeditivas da
concretização da redução das desigualdades sociais e regionais e da
promoção do desenvolvimento sustentável através da produção de
biocombustíveis;
(3)
Sugerir medidas que viabilizem a redução das desigualdades sociais e
regionais e a promoção do desenvolvimento sustentável através da
produção de biocombustíveis.
5. Justificativa
A produção de biocombustíveis pode resultar na redução das
desigualdades
sustentável.
sociais
e
regionais
e
na
promoção
do
desenvolvimento
A Administração Pública, em geral, e o Poder Legislativo, em
particular, por sua natureza institucional e por sua condição estratégica
enquanto fomentadores de empreendimentos de interesse público, podem
desempenhar um papel fundamental na implementação de “boas práticas” de
produção de biocombustíveis.
Há
ainda
que
atentar
para
as
inter-relações
envolvendo
a
legislação interna e os acordos internacionais sobre energia, meio ambiente e
biocombustíveis.
Entende-se, portanto, que por meio do estudo e avaliação da
legislação brasileira, e de outros países também, atinente aos biocombustíveis,
identificando as disposições e as omissões normativas impeditivas de boas
práticas socioambientais, é possível contribuir, direta ou indiretamente, para a
consolidação e / ou a revisão dos processos legislativos, para a reavaliação das
relações do Poder Legislativo com os demais Poderes e com o setor privado e,
principalmente,
para
a
implementação
de
políticas
de
produção
de
biocombustíveis que promovam a cidadania e o desenvolvimento sustentável.
6. Metodologia
São apresentados abaixo os procedimentos metodológicos a serem
aplicados, em conformidade com os objetivos traçados.
Objetivo / Metodologia / Ação
1. Avaliar a aplicabilidade da legislação vigente sobre biocombustíveis, e
também de projetos de lei relevantes em tramitação, e a sua eficácia na
redução
das
desigualdades
sociais
e
regionais
e
na
promoção
do
desenvolvimento sustentável;
1.1 Revisão bibliográfica sobre os conceitos e práticas relacionados à
promoção da cidadania e do desenvolvimento sustentável;
1.2 Catalogação das tecnologias de produção de biocombustíveis;
1.3 Identificar e analisar a legislação brasileira, direta ou indiretamente,
relacionada à produção e à comercialização de biocombustíveis;
1.4 Verificar em situações concretas a influência da legislação sobre o
perfil socioambiental do sistema de produção de biocombustíveis;
1.5 Criar um banco de dados com a legislação sobre biocombustíveis;
a) Pesquisa direta em fontes reconhecidas de catalogação de
legislação (Câmara dos Deputados, Senado Federal, portal da
Presidência da República, ANP, Ministério do Meio Ambiente);
b) Pesquisa em fontes bibliográficas nas áreas de interesse;
c) Visitas a projetos de produção de biocombustíveis, se houver
recursos;
d) Reuniões presenciais e virtuais para discussão dos resultados e
preparação de relatório.
2.
Identificar
disposições,
ou
omissões,
da
legislação
impeditivas
da
concretização da redução das desigualdades sociais e regionais e da promoção
do desenvolvimento sustentável através da produção de biocombustíveis;
2.1 Análise das informações obtidas na etapa anterior;
2.2 Levantamento do posicionamento de atores na área de produção de
biocombustíveis;
2.3 Análise da atuação dos grupos de influência na formulação da
legislação sobre biocombustíveis;
2.4 Análise da inter-relação dos Poderes na formulação da legislação
sobre biocombustíveis;
a) Entrevistas presenciais ou virtuais de atores na área de
produção biocombustíveis ;
b) Reuniões presenciais e virtuais para discussão dos resultados e
preparação de relatório.
3. Sugerir medidas que viabilizem a redução das desigualdades sociais e
regionais e a promoção do desenvolvimento sustentável através da produção
de biocombustíveis.
3.1 Análise das informações obtidas nas etapas anteriores;
3.2 Estudos comparativos entre a legislação brasileira e a de outros
países;
3.3 Avaliação das restrições e oportunidades criadas pelos acordos
internacionais;
3.4 Levantamento e catalogação de exemplos de “boas práticas” na
produção de biocombustíveis;
a) Pesquisa em fontes bibliográficas nas áreas de interesse;
b) Reuniões presenciais e virtuais para discussão dos resultados e
preparação de relatório.
7. Cronograma
O cronograma foi estruturado de forma que cada fase corresponde
a um dos objetivos propostos.
Ao final de cada fase, será produzido um
relatório.
Fase
1:
Avaliação
da
aplicabilidade
da
legislação
vigente
sobre
biocombustíveis, e também de projetos de lei relevantes em tramitação, e da
sua eficácia na redução das desigualdades sociais e regionais e na promoção
do desenvolvimento sustentável.
Fase 2: Identificação de disposições, ou omissões, da legislação impeditivas
da concretização da redução das desigualdades sociais e regionais e da
promoção
do
biocombustíveis.
desenvolvimento
sustentável
através
da
produção
de
Fase 3: Sugestão de medidas que viabilizem a redução das desigualdades
sociais e regionais e a promoção do desenvolvimento sustentável através da
produção de biocombustíveis.
Meses
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
F1
F2
F3
8. Referências Bibliográficas
MACHADO, P. L. A. Direito Ambiental Brasileiro.
15ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2007.
MENDES, G. F.; COELHO, I. M.; BRANCO, P.G.G. Curso de Direito
Constitucional. 2ªed. São Paulo: saraiva, 2008.
MÜLLER, F. Quem é o Povo? A Questão Fundamental da Democracia. São
Paulo: Max Limonad, 1998.
ROMEIRO, A.R. Desenvolvimento sustentável e mudanças institucionais: notas
preliminares. Revista Econômica, vol.1, nº 1, junho. Disponível em:
<www.uff.br/cpgeconomia/v1n1/ademar.pdf>. Acesso em: 3 mai. 08.
SAWYER, D. Climate Change, biofuels and eco-social impacts in the Brazilian
Amazon and Cerrado. Philosophical Transactions of The Royal Society B.
n. 363, p. 1747-1752, 2008.