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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
DEPARTAMENTO DE SERVIÇO SOCIAL
PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL
DOUTORADO EM SERVIÇO SOCIAL
MARGARIDA MARIA SILVA DOS SANTOS
TERRITÓRIO E GESTÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL – PNAS 2004: as experiências de Maceió e Arapiraca
Recife, abril de 2010
1
MARGARIDA MARIA SILVA DOS SANTOS
TERRITÓRIO E GESTÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL – PNAS 2004: as experiências de Maceió e Arapiraca
Tese apresentada ao Programa de Pósgraduação em Serviço Social da Universidade
Federal de Pernambuco como requisito para
obtenção do título de doutora em Serviço
Social.
Orientadora:
Profa.
Albuquerque Costa
Recife, abril de 2010
Dra.
Anita
Aline
2
Santos, Margarida Maria Silva dos
Território e gestão da política nacional de assistência social –
PNAS 2004 : as experiências de Maceió e Arapiraca /
Margarida Maria Silva dos Santos . – Recife : O Autor, 2010.
170 folhas : tab.
Orientadora: Profa. Dra. Anita Aline Albuquerque Costa.
Tese (doutorado) – Universidade Federal de Pernambuco.
CCSA. Serviço Social, 2010.
Inclui bibliografia e anexos.
1. Estado. 2. Proteção social. 3. Assistência social. 4. Território.
5. Gestão territorial. I. Título.
361
CDD (22.ed.)
UFPE (CSA 2011-012)
3
MARGARIDA MARIA SILVA DOS SANTOS
TERRITÓRIO E GESTÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL – PNAS 2004: as experiências de Maceió e Arapiraca
Data da defesa: 23 de abril de 2010
Banca examinadora:
Examinadores titulares:
Dra. Anita Aline Albuquerque Costa - Orientadora
Dra. Maria Carmelita Yazbek – Avaliadora externa
Dra. Rezilda Rodrigues Oliveira – Avaliadora externa
Dr. Denis Antonio de Mendonça Bernardes – Avaliador interno
Dra. Ana Cristina Brito Arcoverde – Avaliadora interna
Examinadores suplentes:
Dr. José Nascimento de França – Avaliador externo
Dra. Maria Alexandra Monteiro Mustafá – Avaliadora interna
4
5
DEDICATÓRIA
Aos meus pais – um misto de prudência e ousadia – com quem aprendi os
valores que orientam a minha vida;
Ao meu filho, com quem espero continuar tendo uma relação cheia de desafios,
descobertas e esperanças;
Aos meus irmãos, companheiros de viagem, exemplos de diferentes formas de
enfrentar o mundo;
Aos profissionais sérios que encontrei pelo caminho e cujos trabalhos me
estimulam a continuar em uma luta que nos provoca cotidianamente;
À população brasileira credora de proteção social – “os homens lentos de nosso
tempo” – conforme pensa Milton Santos, cujo silêncio, apatia, rebeldia, destruição ou
autodestruição, ainda não aprendemos a decodificar e muito menos a transformar em
elementos de construção de uma sociedade justa.
6
AGRADECIMENTOS
Ao CNPq, pelo apoio institucional indispensável à produção desta tese;
Ao Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Pernambuco e seus
professores pelo convívio e as muitas lições;
À Universidade Federal de Alagoas e, em especial à Faculdade de Serviço Social,
devedoras e credoras da minha pós-graduação crepuscular;
À professora Anita Aline Albuquerque Costa, orientadora e, acima de tudo,
companheira nos momentos de dificuldade e devaneios;
Aos professores Carmelita Yazbek, Denis Bernardes, Ana Arcoverde, Cristina Amélia
Carvalho e Rezilda Rodrigues, pelas importantes contribuições a este trabalho;
À Secretária Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social, Solange Bentes
Jurema, pela aceitação do estudo e pela disponibilidade de seus profissionais;
Ao Conselho Estadual de Assistência Social e seus conselheiros pela respeitosa
acolhida;
Às secretárias municipais de assistência social de Maceió e de Arapiraca pela acolhida
de suas titulares Sandra Maria Arcanjo e Adélia Lúcia de Almeida;
Às profissionais que, em Arapiraca ou em Maceió, facilitaram as nossas tarefas:
Rainilda, Valéria, Adalúsia, Arabela, Sheyla, Simone, Mércia, Irany, Bia Quirino, Taís e
Dina;
Aos profissionais – assistentes sociais, psicólogos(as), pedagogos(as) – sujeitos da
nossa pesquisa, cuja disponibilidade e confiança foram fundamentais para a sua realização;
Aos colegas de turma, testemunhas da nossa construção: Elza, Lúcia, Mara, Marcelo,
Márcia Iara e Raquel;
A Priscila Santos Alves que ouviu e transcreveu horas de gravação e traduziu
garranchos, transformando-os em algo legível;
A Maria Quitéria pela revisão do trabalho;
Aos amigos abandonados, mas fiéis nas minhas dificuldades: Janne, Carlos,
Therezinha, Margarete, Betânia, Rita Luiza, Roque, Socorro, João Honório e Vera Rocha.
7
“Há sempre o perigo de confundir as mudanças transitórias e efêmeras com as
transformações de natureza mais fundamental da vida político-econômica”.
David Harvey
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RESUMO
A presente tese situa-se na área temática de estudo sobre gestão da política de
assistência social e tem como objeto a perspectiva socioterritorial assumida pela Política
Nacional de Assistência Social – PNAS, em sua versão de 2004. Objetiva identificar a direção
social assumida pela referida política e, para tanto, analisa especificamente o conceito de
território, como é expresso em documentos oficiais e como é interpretado e incorporado à
prática dos profissionais atuantes nos Centros de Referência de Assistência Social – CRAS. A
análise fundamenta-se na compreensão de que a assistência social desenvolve-se em um
campo de tensão entre projetos societários antagônicos mediados pelo Estado que, em tempos
recentes, teve o seu papel redimensionado, mantendo-se, entretanto, como regulador das
relações econômicas e sociais, em um claro compromisso com o capital. Por se tratar de uma
pesquisa qualitativa, o trabalho privilegiou a utilização dos seguintes procedimentos
metodológicos:
pesquisas
bibliográfica
e
documental,
observação
e
entrevista
semiestruturada. A tese trata sobre a trajetória da proteção social; a construção da assistência
no Brasil; diferentes concepções de território; território e gestão territorial de políticas sociais
e, finalmente, sobre território e gestão da política de assistência social, enfocando as
experiências de Maceió e de Arapiraca. O trabalho conclui sobre a persistência de práticas nas
quais é restrita a possibilidade do desenvolvimento de uma política em que o território adquira
uma posição de centralidade. Práticas de orientação exógena, quando efetivadas
conjuntamente à cultura da não-participação desenvolvida no Brasil em toda a sua história,
devem ser consideradas como desafios a serem enfrentados, ante a possibilidade de uma
política de assistência social que se pretenda territorial.
Palavras-chave: Estado, proteção social; assistência social; território; gestão territorial.
9
ABSTRACT
The present thesis deals with the management of the social assistance politics and its
subject matter is the socio-territorial perspective adopted by the National Politics of Social
Assistance – PNAS, in its version of 2004. It aims at identifying the social direction adopted
by the above mentioned politics and, for that purpose, analyzes specifically the concept of
territory as referred to in official documents as well as interpreted by and incorporated to the
praxis of professionals working in the Social Assistance Reference Centers – CRAS. The
analysis grounds on the comprehension that social assistance develops in a tension field
among antagonistic corporate projects mediated by the State which recently had its role
remodeled, however keeping itself as official controller of the economical and social relations
in a clear commitment to the capital. Since it is concerned with qualitative research, this thesis
favored the use of the following methodological procedures: bibliographical and documental
researches, observation and semi-structured interview. It deals with the trajectory of social
protection; the construction of assistance in Brazil; different conceptions of territory; territory
and territorial management of social politics and, finally, with territory and management of
social assistance politics focusing the experiences of Maceió and Arapiraca. The work
concludes about the persistence of practices in which the possibility of developing politics
where the territory gains a position of centrality is restricted. Practices of exogenous
orientation if carried out together with the culture of non-participation developed in Brazil
throughout its history, should be considered as challenges to be confronted facing the
possibility of social assistance politics which pretend to be territorial.
Key words: state, social protection; social assistance; territory; territorial management.
10
RESUMEN
La presente tesis doctoral se sitúa en el área temática de estudio sobre la gestión de la
política de asistencia social y tiene como objeto la perspectiva socio-territorial asumida por la
Política Nacional de Assistência Social – PNAS, en su versión 2004. Objetiva identificar la
dirección social asumido por la referida política y, para ello, analiza específicamente el
concepto de territorio, como se expresa en documentos oficiales y como el mismo es
interpretado y incorporado a la práctica de los profesionales actuantes en los Centros de
Referência de Assistência Social – CRAS. El análisis se fundamenta en la comprensión de
que la asistencia social se desenvuelve en un campo de tensión entre proyectos societarios
antagónicos mediados por el Estado que, en tiempos recientes, ha tenido su papel
redimensionado, manteniéndose, sin embargo, como regulador de las relaciones económicas y
sociales, en un claro compromiso con el capital. Por se tratar de una investigación cualitativa,
el trabajo ha privilegiado la utilización de los siguientes procedimientos metodológicos:
investigación bibliográfica y documental, observación y entrevista semiestructurada. La tesis
trata sobre la trayectoria de la protección social; la construcción de la asistencia en Brasil;
diferentes concepciones de territorio; territorio y gestión territorial de políticas sociales y,
finalmente sobre territorio y gestión de la política de asistencia social, enfocando las
experiencias de las ciudades de Maceió y de Arapiraca. El trabajo concluye sobre la
persistencia de prácticas en las cuales se presenta restricta la posibilidad de desarrollo de una
política en la cual el territorio adquiera una posición de centralidad. Prácticas de orientación
exógena, cuando realizadas juntamente con una cultura de no participación desarrollada en
Brasil a lo largo de su historia, deben ser consideradas como desafíos a enfrentarse, ante la
posibilidad de una política de asistencia social que se proponga territorial.
Palabras clave: Estado, protección social; asistencia social; territorio; gestión territorial.
11
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Número de secretarias dos estados do Nordeste em 2005
Tabela 2 – Divisão do estado de Alagoas e distribuição dos municípios em
mesorregiões e microrregiões
Tabela 3 – Aspectos demográficos do estado de Alagoas
Tabela 4 – Destinação das terras ocupadas com plantações em Alagoas
Tabela 5 – Efetivo de animais no estado de Alagoas
Tabela 6 – Classificação dos municípios de Alagoas segundo sua população
Tabela 7 – Dinâmica da implantação dos CRAS em Alagoas
Tabela 8 – Composição dos territórios dos CRAS
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LISTA DE SIGLAS
- APL – Arranjos Produtivos Locais
- ASCOM – Assessoria de Comunicação
- BB – Banco do Brasil
- BPC – Beneficio de Prestação Continuada
- CEAL – Companhia Energética de Alagoas
- CEAS – Conselho Estadual de Assistência Social
- CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina
- CIB – Comissão Intergestores Bipartite
- CMAS – Conselho Municipal de Assistência Social
- CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social
- CNT – Conselho Nacional do Trabalho
- CRAS – Centro de Referência de Assistência Social
- CREAS – Centro de Referência Especializada de Assistência Social
- DILC – Distrito Industrial Governador Luiz Cavalcante
- EBCT – Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
- ETR – Estatuto do Trabalhador Rural
- FCBIA – Fundação Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência
- FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
- FHC – Fernando Henrique Cardoso
- FLBA – Fundação Legião Brasileira de Assistência
- FMI - Fundo Monetário Internacional
- FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social
- HIV – Human Imunodeficiency Virus
- IAPM – Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos
13
- IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
- IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
- IES – Instituição de Ensino Superior
- INPS – Instituto Nacional de Previdência Social
- IPASE – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado
- IPASE – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado
- IPFU – Instituto de Previdência dos Funcionários da União
- IPH – Índice de Pobreza Humana
- LBA – Legião Brasileira de Assistência
- LOAS – Lei Orgânica de Assistência Social
- LOPS – Lei Orgânica da Previdência Social
- MDS – Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome
- MEC – Ministério da Educação e Cultura
- MPAS – Ministério da Previdência e Assistência Social
- MP – Medida Provisória
- MPC – Medida de Privação de Capacidade
- MT – Ministério do Trabalho
- NIS – Número de Inscrição Social
- NOB – Norma Operacional Básica
- ONG – Organização não-Governamental
- ONU – Organização das Nações Unidas
- OPEP – Organização dos Países Produtores de Petróleo
- OTAN – Organização do Atlântico Norte
- PBF – Programa Bolsa Família
- PDV – Plano de Demissão Voluntária
- PIB – Produto Interno Bruto
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- PNAS – Política Nacional de Assistência Social
- PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
- PNLCC – Programa Nacional de Leite para Crianças Carentes
- PNOT – Programa Nacional de Ordenamento Territorial
- PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
- PROALCOOL – Programa do Álcool
- PRODUBAN - Banco da Produção do Estado de Alagoas
- PRORURAL – Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural
- RH – Recursos Humanos
- SAS – Secretaria de Assistência Social
- SEAC – Secretaria Especial de Ação Comunitária
- SEAS – Secretaria de Estado de Assistência Social
- SEADES – Secretaria de Estado de Assistência de Desenvolvimento Social
- SEIAS – Secretaria de Estado de Inserção e Assistência Social
- SEPLAN – Secretaria de Estado de Planejamento
- SERPRO – Serviço de Processamentos de Dados
- SETAS – Secretaria do Trabalho e Ação Social
- SIAS – Sistema de Informação de Assistência Social
- SUAS – Sistema Único de Assistência Social
- TCLE – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
- UFAL – Universidade Federal de Alagoas
- UFPE – Universidade Federal de Pernambuco
- USAID – United States Agency for International Development
15
SUMÁRIO
Resumo...........................................................................................................................8
Abstract...........................................................................................................................9
Resumen .......................................................................................................................10
Lista de tabelas..............................................................................................................11
Lista de siglas................................................................................................................12
INTRODUÇÃO............................................................................................................17
1 – Proteção social: do pleno emprego ao desemprego estrutural................................20
Introdução..........................................................................................................20
1.1 – Proteção social e o Estado de bem-estar...................................................20
1.2 – A crise do Welfare State e a reconfiguração da proteção social ............. 29
2 – Proteção social e assistência social no Brasil.................................................... .... 44
Introdução.......................................................................... ...............................44
2.1 – Proteção social e políticas sociais na América Latina............................. 44
2.2 – A construção de um sistema de proteção social no Brasil....................... 46
2.3 – A construção de uma política de assistência social no Brasil: avanços e
retrocessos.........................................................................................................50
2.4 – Assistência social:política pública, dever do Estado, direito do cidadão.53
2.5 – A PNAS em sua primeira versão: tempo de consolidação.......................55
2.6 – A PNAS em sua segunda versão: a exigência de um redesenho..............68
3 – Território e gestão de políticas sociais no Brasil.....................................................75
Introdução..........................................................................................................75
3.1 – Situando a questão ...................................................................................75
3.2 – Espaço local, poder local e desenvolvimento local..................................76
3.3 – Território: conceitos e abordagens...........................................................85
3.4 - Território e territorialidade das políticas sociais no Brasil.......................92
16
4 – Território e gestão da política de assistência social: as experiências de Maceió e
Arapiraca.....................................................................................................................108
Introdução........................................................................................................108
4.1 – A construção do território alagoano.......................................................108
4.1.1 – Sobre o município de Maceió..................................................119
4.1.2 – Sobre o município de Arapiraca..............................................120
4.2 – Gestão da política de assistência social em Alagoas..............................121
4.3 – Percurso e recursos metodológicos da pesquisa.....................................124
4.4 – O território e os CRAS em Alagoas.......................................................126
4.4.1 – O território e o desafio da localização dos CRAS...................128
4.4.2 – O território e o seu conceito.....................................................133
4.4.3 – O território e o seu conhecimento............................................134
4.4.4 – Território e gestão em rede......................................................135
4.4.5 – Território e atuação intersetorial..............................................137
4.4.6 – Território de participação da população..................................139
4.4.7 – Território e informação: vias e infovias..................................143
4.4.8 – Território e controle social......................................................145
CONSIDERAÇÕES CONCLUSIVAS..................................................................................148
REFERÊNCIAS.................................................................................................................... 155
ANEXOS................................................................................................................................164
Anexo 1 – Decálogo dos direitos socioassistenciais........................... ......................165
Anexo 2 – Parecer do Comitê de Ética em Pesquisa da UFAL..................................167
Anexo 3– Termo de Consentimento Livre e Esclarecido..........................................168
Anexo 4 – Variáveis consideradas para a definição de vulnerabilidade............170
17
INTRODUÇÃO
Desde o ano 2000, temos dedicado nossa atenção ao estudo sobre a gestão da política
de assistência social. Desse modo, em 2003, defendemos como trabalho final do nosso
mestrado a dissertação intitulada “Assistência social em Alagoas: a gestão estadual em
questão”, o que nos autorizou a contribuir com algumas reflexões em seminários,
conferências municipais e estaduais de assistência social; com a produção de textos que
circularam no ambiente acadêmico e com a participação em discussões promovidas por
secretarias municipais de assistência, ou junto ao Conselho Estadual de Assistência Social.
Logo em seguida, em 2004, a gestão da assistência social foi alterada, o que se
explicitou com a redefinição da Política Nacional de Assistência Social - PNAS, trazendo um
elemento novo – o Sistema Único de Assistência Social – SUAS que, por sua vez, tornou
imperativa a elaboração de uma nova Norma Operacional Básica, a NOB/SUAS, aprovada em
2005 pelo Conselho Nacional de Assistência Social. No conjunto das modificações daquele
momento, três delas chamaram nossa atenção pelo impacto potencial que sinalizavam na
implementação da política de assistência social: a matricialidade sociofamiliar e a perspectiva
socioterritorial, além da definição da política de recursos humanos para o setor, objeto de uma
Norma Operacional Básica específica, a NOB-RH/SUAS aprovada em 2006 e publicada em
2007. Sem prejuízo do nosso interesse pelos outros aspectos, dedicamo-nos ao estudo do
enfoque socioterritorial assumido pela PNAS.
Transformamos nossas preocupações em um projeto de pesquisa que nos habilitou na
seleção para o curso de doutorado na Universidade Federal de Pernambuco em 2006. Do
processo vivenciado durante o curso resultou o presente trabalho que se inscreve no campo
temático da gestão de políticas sociais e tem como objeto a perspectiva socioterritorial
assumida como eixo estruturante da PNAS 2004.
A tese é resultante da realização de uma pesquisa qualitativa e privilegiou a
utilização dos seguintes recursos metodológicos: pesquisas bibliográfica e documental,
observação, entrevista e reunião. A pesquisa bibliográfica permitiu a construção do estado da
arte em relação à temática, o que tornou possível a identificação de importantes produções
teóricas e das tendências atuais do estudo do tema. A pesquisa documental teve como
principais fontes as publicações e o site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome - MDS, documentos relativos às reuniões do Conselho Estadual de Assistência Social
18
e documentos relativos às conferências de assistência social – nacional, estadual e municipais
de Maceió e Arapiraca, realizadas durante o período de estudo. A observação, a entrevista e a
reunião tiveram fundamental importância para o nosso acesso à realidade.
A pesquisa realizada trata sobre a assistência social, uma política social desenvolvida
em uma estrutura capitalista, em um país marcado por históricas desigualdades econômicas e
sociais. Ao assumir a territorialização como eixo estruturante de sua gestão, a assistência
social coloca-se diante de duas possibilidades. Primeira: a perspectiva socioterritorial
incorporada à PNAS – como às demais políticas sociais – sendo antes de tudo, um imperativo
de um momento de reestruturação do capitalismo estaria respondendo a: (1) necessidade de
exercer um efetivo controle sobre os recursos destinados à sua realização; (2) possibilidade de
garantir acesso a novos mercados, o que seria possível com a identificação de potencialidades
locais e; (3) possibilidade de manter a inércia das populações credoras de proteção social,
mediante uma política de transferência de renda que lhes assegura a condição de
consumidoras. A segunda possibilidade que se apresenta, implica a superação de uma visão
unilateral e considera a permanente tensão entre projetos societários antagônicos. Nesse caso,
supomos que, além dos interesses do mercado, a perspectiva socioterritorial – ao possibilitar a
maior aproximação já experimentada entre a assistência social e seus usuários – pode
fortalecer a participação popular e o controle social, possibilitando, pois, o fortalecimento de
um projeto de interesse da população alcançada por essa política em uma sociedade de
desemprego estrutural.
A partir dessa reflexão, a tese é construída orientando-se pela seguinte questão:
Qual a direção social que orienta a assistência a partir da perspectiva socioterritorial assumida
pela PNAS em 2004? Para responder a essa questão, desenvolve-se uma análise que inclui
elementos como: a proteção social em diferentes expressões; a proteção social e a assistência
social no Brasil; território e a perspectiva territorial assumida pela assistência social no Brasil
e, finalmente, a expressão dessa perspectiva em experiências vivenciadas em Alagoas.
Constroem-se, a partir daí os elementos centrais abordados nos quatro capítulos que compõem
a tese.
O primeiro capítulo – proteção social: do pleno emprego ao desemprego estrutural –
faz uma análise sobre a dinâmica recente do capitalismo e os correspondentes sistemas de
proteção social. O percurso realizado resulta em uma reflexão sobre o papel do Estado, o
desenvolvimento de teorias e soluções macroestruturais ou de âmbito local. Discute-se
também o papel dos organismos supranacionais no desenvolvimento de projetos
19
infranacionais. O capítulo oferece as condições para a análise sobre a assistência social no
Brasil, que se faz em seguida.
O segundo capítulo – proteção social e assistência social no Brasil – desenvolve, como
ponto de partida, uma reflexão sobre a proteção social e as políticas sociais na América
Latina, buscando identificar os fundamentos em que se alicerça, no Brasil, a construção de
seu sistema de proteção social e do seu modelo de assistência social. O capítulo recupera
elementos históricos dessa construção e detém-se na análise sobre as metamorfoses
experimentadas por essa política a partir da Constituição de 1988. Para tanto, o texto inclui
elementos normativos e legais, dados decorrentes das Conferências Nacionais, permitindo a
compreensão do caminho percorrido até a incorporação da vertente territorial (PNAS 2004),
iniciando uma discussão que motiva a elaboração do capítulo seguinte.
O terceiro capítulo é dedicado ao estudo sobre território e gestão de políticas sociais
no Brasil. Para essa análise, o texto desenvolve um percurso que se inicia com uma reflexão
sobre espaço local, poder local e desenvolvimento local e se detém no que representa o seu
interesse central: o território. A análise contempla conceitos e diferentes abordagens no
tratamento da questão, sendo enriquecida com a introdução de alguns elementos históricos
relativos à constituição do território brasileiro. Finalmente, são analisados alguns requisitos
para a garantia de uma gestão territorial no campo das políticas sociais.
O quarto capítulo é o ponto para o qual convergem todas as análises que se fizeram
necessárias à percepção do sentido e da direção social resultantes da perspectiva
socioterritorial assumida nas experiências desenvolvidas em Alagoas, nos municípios de
Maceió e de Arapiraca. Destaca importantes elementos relativos à construção do território
alagoano, evidenciando os fundamentos das desigualdades econômicas e sociais sedimentadas
desde a sua condição colonial e tem como ponto culminante a análise que se faz a partir dos
dados obtidos com a pesquisa de campo. Esses dados são apresentados e analisados,
permitindo a apreensão da forma e do conteúdo assumidos pela perspectiva socioterritorial na
realidade estudada.
A tese tem a pretensão de contribuir para uma discussão que vem se ampliando e que
interessa a diferentes profissionais atuantes no campo da assistência social. Isso lhe assegura o
valor requerido a uma produção comprometida com a ciência e com os desafios da realidade
de profissionais, gestores e usuários da assistência social, particularmente os que vivenciam
essa experiência no estado de Alagoas.
20
1 – Proteção social: do pleno emprego ao desemprego estrutural
Introdução
A necessidade de recuperar a trajetória recente da proteção social motiva a elaboração
deste capítulo que é tomado como condição para um melhor entendimento sobre a definição
da política de assistência social no Brasil. A reflexão que se desenvolve destaca a trajetória da
proteção social, partindo de um momento em que o trabalho se apresentava como uma
obrigação, ultrapassando um outro em que se almejava o pleno emprego, chegando,
finalmente, a uma situação de desemprego em massa. Em cada um desses momentos, registrase a construção de estratégias de proteção social cujas especificidades decorrem de uma série
de fatores como a economia, a política, a cultura dos diferentes Estados e, em tempos
recentes, com mais intensidade, da conjuntura econômica e política internacionais. Em vista
disso, o capítulo termina enfocando a construção da proteção social em sua configuração
atual, o que oferece os fundamentos requeridos para o capítulo seguinte em que se trata sobre
a assistência social e suas recentes metamorfoses no Brasil.
1.1 – Proteção social e o Estado de bem-estar 1
Todas as sociedades criam mecanismos de proteção social e estes se diferenciam
conforme a complexidade da formação econômica e social a que se referem. Busca-se, dessa
forma, amparar os grupos humanos mais suscetíveis às adversidades, sejam elas de ordem
biológica, social ou originárias de fenômenos da natureza, como as calamidades. A definição
dos grupos a serem atendidos explicita interesses, valores e limites estabelecidos pelos que
possuem o poder de decisão nas mais diferenciadas formas de organização humana.
Nas sociedades contemporâneas, registra-se a atuação do Estado, no sentido de
assegurar – direta ou indiretamente – a devida proteção social a segmentos populacionais
como crianças, idosos, portadores de deficiência, desempregados, populações moradoras de
rua; às vítimas de guerras, calamidades ou outras situações em que a possibilidade de
solucionar suas dificuldades ultrapassa a capacidade individual ou grupal dos que se
encontram nessas situações. No entendimento de Giovanni, os sistemas de proteção social
são:
1
Estado de bem-estar ou Welfare State é a expressão utilizada para denominar a forma de intervenção do
Estado no pós-guerra. Concebido com o objetivo de assegurar proteção social, representa a experiência de maior
aproximação entre as políticas econômica e social já vivenciada no mundo capitalista ocidental em que o
trabalho é trazido para uma situação de centralidade na sua relação com o capital.
21
Formas – às vezes mais, às vezes menos institucionalizadas – que as
sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros.
Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais
como a velhice, a doença, o infortúnio e as privações. [Incluem-se] neste
conceito também tanto as formas seletivas de distribuição e redistribuição
de bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto de bens culturais
(como os saberes), que permitirão a sobrevivência e a integração, sob várias
formas, na vida social. [Incluem-se], ainda os princípios reguladores e as
normas que, com o intuito de proteção, fazem parte da vida das
coletividades. Isto significa que as sociedades sempre alocaram recursos e
esforços em suas atividades de proteção social ( GIOVANNI, 2008, p.1).
Admite o autor a existência de um núcleo duro no campo da proteção social, sendo o
mesmo composto pelas seguintes políticas: emprego e renda, educação, saúde, previdência e
assistência. Segundo sua análise, há uma relação direta entre essas políticas, o que explica a
necessidade de se entender que nenhuma política social tratada de forma isolada será capaz de
assegurar o atendimento das necessidades humanas a que se referem as políticas sociais em
seu conjunto. Outra importante observação do autor é para o fato de ser utilizada – em
situações específicas – a política de assistência social como uma forma de compensar a não
realização das demais políticas requeridas pela população para a garantia de proteção social
em determinado Estado.
O financiamento é um fator de fundamental importância para uma política de proteção
social assegurada pelo Estado. Além da garantia dos recursos e da definição de sua fonte, a
proteção social também exige um aparato legal e um suporte administrativo, cuja definição
decorre de uma correlação de forças políticas capaz de legitimar/ampliar/minimizar ou mesmo
impedir o cumprimento de decisões que objetivem o atendimento às populações
demandatárias das políticas de proteção social.
É oportuno observar que, nem sempre, as definições das políticas econômicas são
favoráveis às exigências das políticas sociais. Em muitas situações, observa-se que, não
podendo se furtar ao imperativo dever de assegurar proteção social, muitos Estados assumem
mínimas políticas sociais, enquanto responsabilidade pública e, por outro lado, expandem sua
atuação no campo da política econômica, entendida como capaz de oferecer um retorno
rápido e positivo, expresso sob a forma de lucro das operações realizadas. Isso se torna
evidente quando observamos a trajetória da proteção social no mundo contemporâneo.
Desde o final do século XIX, com o incremento da industrialização e a transição do
capitalismo para um formato monopolista, definiram-se novas exigências no campo da
22
proteção social. Desenvolveu-se uma nova dinâmica na economia mundial em que se tornava
clara a tensão entre o crescente operariado, o fortalecimento das organizações corporativas, o
comportamento competitivo do empresariado, a possibilidade do desenvolvimento de Estados
democráticos ou autoritários, além da ameaça do comunismo e do fascismo. Estavam postas
as motivações necessárias à concepção de um modelo de proteção social capaz de inovar e
responder à questão social, conforme se explicitava naquelas circunstâncias2. Neste trabalho,
estamos entendendo questão social como:
O conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista
madura, que tem uma raiz comum: a produção é cada vez mais coletiva, o
trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a apropriação dos seus
frutos mantém-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade
(IAMAMOTO, 1999, p. 27).
Alguns dos sistemas de proteção social experimentaram a condição de Welfare State.
A situação objetiva dos países centrais e dos periféricos, na organização capitalista mundial
definiu a possibilidade e a configuração dos seus sistemas de proteção social. Essa definição
também foi condicionada pelo projeto político dos diferentes Estados nacionais. Contribuiu
para essa definição a crise de 1929, com repercussões por toda a década de 1930. Disso
resultou a construção de três formas de reação: o surgimento do Estado de bem-estar em
países desenvolvidos da Europa e nos Estados Unidos; a possibilidade do Estado
desenvolvimentista e protecionista nos países em desenvolvimento e, finalmente, o
fortalecimento do Estado soviético, o que provocaria outras experiências em Estados com a
mesma perspectiva político-ideológica.
Concentramos, inicialmente, essa análise na experiência de países centrais no
capitalismo mundial nos quais se desenvolveu a experiência do Estado de bem-estar –
Welfare State – que, entre o final da Segunda Guerra Mundial e o início dos anos setenta,
respondeu a questões como pobreza, desemprego e desigualdades econômicas e sociais. Esse
é o período conhecido como “anos dourados do capitalismo”.
O Welfare State é um fenômeno do século XX, mas suas raízes podem ser localizadas
no século XIX, se não quisermos ir mais longe, podendo chegar à Lei dos Pobres ou às
workhouses, experiências que se desenvolveram entre os séculos XIV e XIX, em que os
pobres eram responsabilizados pelas suas precárias condições de vida e o trabalho lhes era
2
Questão social não é um fenômeno novo. Netto afirma que “a questão social surge para dar conta do
fenômeno mais evidente da história da Europa Ocidental que experimentava os impactos da primeira onda
industrializante, iniciada na Inglaterra no último quartel do século XVIII: trata-se do fenômeno pauperismo”
(NETTO, 2001, p. 42). O autor esclarece ainda que, em diferentes estágios do capitalismo, são produzidas
diferentes manifestações da “questão social” (Op. cit. p. 45).
23
imposto em condições desumanas, como solução para as injustiças sociais da época. Há,
portanto, uma pré-história a ser considerada na construção dessa forma específica de proteção
social.
No final do século XIX, desenvolveu-se na Alemanha, sob a inspiração do Chanceler
Otto Von Bismarck, uma reforma legislativa, dela resultando importante experiência de
intervenção pública no campo da proteção social. No início dos anos 1880, criou-se o Sistema
de Seguridade Social que passou a garantir um conjunto de seguros compulsórios para
situações como enfermidades, acidentes de trabalho, velhice e invalidez. As reformas
bismarckianas fundamentavam-se em um modelo conservador e autoritário e limitavam-se ao
atendimento a trabalhadores ativos. Era uma outorga de um governo autoritário que, além de
responder a necessidades da população, também objetivava se antecipar a qualquer
movimento de trabalhadores em reivindicação de seus direitos.
Apesar de seus limites, a experiência alemã representava uma inovação, pelo fato de
realizar uma ruptura com a antiga mentalidade que admitia ser a pobreza, ou a incapacidade,
uma situação de preguiça. Além disso, o modelo alemão inspirou outras iniciativas e serviu de
base para o que viria a ser o Welfare State.
Ainda na construção dessa pré-história, cumpre registrar o desenvolvimento do que se
convencionou chamar de constitucionalismo social, expresso da Constituição Mexicana de
1917 e na Constituição de Weimar, Alemanha, de 1919, o que exerceu uma forte pressão no
sentido de assegurar conquistas sociais requeridas à época. A necessidade de esvaziar
qualquer iniciativa de cunho anti-capitalista justificava as soluções que se apresentassem, e
esse era o caso, dentro do limite do próprio capitalismo.
Outras fontes de inspiração para o Welfare State foram o Plano New Deal (nova
política) e o Relatório Beveridge. O primeiro, representou um suporte para a política de
seguridade social que se inaugurava nos Estados Unidos. Desenvolvendo-se entre 1933 e
1940, sob o comando do governo do Presidente Franklin Delano Roosevelt, objetivava
garantir a prosperidade daquele país no processo de superação de uma grande depressão
econômica. O segundo, datado de 1942, inova ao propor a universalização da proteção social,
dispensando as contribuições características do modelo bismarckiano.
Com o Estado de bem-estar, ficava evidente a crítica e a tentativa de superação de
concepções da economia liberal clássica, pois, admitia-se a possibilidade de ser restringido o
poder do mercado. Dessa forma, o Estado passava a assumir a responsabilidade de conceder
proteção social aos seus cidadãos, devendo garantir a edificação de uma sociedade menos
desigual, o que exigia o enfrentamento da estratificação experimentada naquele momento.
24
O Estado de bem-estar resultava de um pacto entre o capital, o trabalho e o Estado,
sendo uma possibilidade própria dos Estados capitalistas industrializados, o que não
significou o registro de sua existência em todos eles. Tratava-se de um Estado regulador3,
claramente intervencionista, envolvido em questões relativas tanto à esfera econômica, quanto
à esfera social. Segundo Pereira, o Welfare State é “aquele moderno modelo estatal de
intervenção na economia de mercado que, ao contrário do modelo liberal que o antecedeu,
fortaleceu e expandiu o setor público e implantou e geriu sistemas de proteção social”
(PEREIRA, 2008, p. 23). O Welfare State representa a expectativa de um capitalismo
democrático4. Admitir a possibilidade do Estado regulador é, por consequência, negar a
existência de um mercado autorregulador, que se expressa através da tese da “mão invisível”
de Adam Smith.
O desenvolvimento das estruturas do Welfare State apenas foi possível pela presença
dos seguintes fatores condicionantes: a) lógica industrial moderna que, ao aprofundar a
exploração dos trabalhadores, estimulou a organização sindical; b) democracia de massa
capaz de definir uma nova forma de interação entre classes sociais e o seu acesso a benefícios
e serviços públicos, além da sua representação em diferentes poderes, iniciando-se pelo
legislativo; c) a ameaça de um modelo de sociedade socialista e, finalmente; d) a estruturação
de uma sociedade salarial fundamentada no pleno emprego.
Não existe um modelo único de Welfare State, são incontáveis as classificações e elas
são elaboradas considerando-se fatores como a fonte de recursos, a forma de acesso aos
benefícios, a relação Estado/mercado/sociedade, a definição dos segmentos sociais a serem
atendidos, dentre tantos fatores. Esping-Andersen, por exemplo, afirma a existência de três
tipos de Estado de bem-estar: liberal, conservador-corporativo e social-democrata.
No tipo liberal, proposto por Esping-Andersen, predomina a assistência aos
comprovadamente pobres, o que significa renunciar ao seu caráter universal e privilegiar o
atendimento aos trabalhadores mais pobres e aos dependentes do Estado. Esse regime de
proteção social assenta-se mais sobre os modestos benefícios em lugar do trabalho. O acesso
aos benefícios reforça a estigmatização porque “edifica uma ordem de estratificação que é
uma mistura de igualdade relativa da pobreza, entre os beneficiários do Estado, serviços
3
O papel de regulação do Estado, claramente assumido nesse momento de crise do capitalismo, refere-se
à interferência do Estado nas relações econômicas e sociais. Essa interferência pode ser exercida em proteção à
acumulação capitalista e/ou no sentido do atendimento às necessidades dos trabalhadores. Trata-se de buscar
saída para os problemas do capitalismo dentro do capitalismo.
4
Referimo-nos aqui a uma expectativa do Welfare State. Por isso, não discutimos sobre a
incompatibilidade existente entre capitalismo e democracia.
25
diferenciados pelo mercado entre as maiorias e um dualismo político de classes entre ambas
as camadas sociais” ( ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 108)
O segundo regime de Welfare State, conforme o autor, é o conservador-corporativista,
aquele que, fundamentado no corporativismo, preserva a diferença de classe e de status. O
Estado substitui o mercado ao assegurar benefícios sociais a determinados grupos
ocupacionais ou religiosos. Nesse modelo de Welfare State, a preocupação com a família está
sujeita a severos limites, pois, o apelo ao princípio da subsidiariedade5 justifica o
entendimento de que a intervenção do Estado só se justifica se a capacidade da família não for
suficiente para resolver os problemas de seus membros.
O terceiro tipo de Welfare State, na classificação de Esping-Andersen, desenvolveu-se
em países de regime social-democrata, aqueles “onde os princípios de universalismo e
desmercadorização dos direitos sociais estenderam-se também às novas classes médias” (Op.
cit. p. 109). Nesse caso, buscou-se promover a igualdade com os melhores padrões de
qualidade e não uma igualdade das necessidades mínimas. Os programas são
desmercadorizados e universalizados e os direitos são assegurados independentemente da
forma de inserção no mercado de trabalho, “mas, mesmo assim, os benefícios são graduados
de acordo com os ganhos habituais [de quem os recebe]” ( Ibidem, p. 110). O modelo opera
uma fusão entre o liberalismo e o socialismo e, “ao contrário do modelo corporativistasubsidiador, o princípio aqui não é esperar até que a capacidade de ajuda da família se exaura,
mas sim de socializar antecipadamente os custos da família” ( Ibidem, p.110).
Há, nesse regime de Welfare State uma fusão entre proteção social e trabalho, de
forma que o direito ao trabalho tem o mesmo status que o direito de proteção à renda. Há o
entendimento de que a melhor forma de minimizar os problemas sociais e maximizar os
rendimentos é “obviamente com o maior número possível de pessoas trabalhando e com o
mínimo possível vivendo de transferência de renda” ( Id. p. 110).
Em sua análise sobre o assunto, Pereira afirma a existência de três marcos
orientadores que, combinados, formaram o que ela reconhece ser o paradigma dominante do
Estado de Bem-Estar: a) o receituário keynesiano de regulação econômica e social, a partir
dos anos 1930; b) as postulações do Relatório Beveridge sobre seguridade social (1942) e; c)
a teoria da cidadania, uma elaboração de W. T. Marshall (1940). Segundo a autora, formam-se
dessa maneira, as “colunas mestras (teóricas, políticas e ideológicas) modernas do Welfare
5
Entenda-se subsidiariedade como um princípio segundo o qual é de responsabilidade da instância mais
próxima a solução dos problemas dos indivíduos. Portanto, o Estado apenas deve ser acionado na condição de
última instância.
26
State e de suas políticas: pleno emprego (Keynes); seguridade econômica e de existência
(Beveridge) e direitos de cidadania” (Marshall) [...] (PEREIRA, 2008, p. 90).
O keynesianismo6 se contrapôs ao entendimento de que o sistema capitalista tendia
espontaneamente, pelas leis do mercado, para um crescimento mais ou menos seguro. O
pensamento keynesiano é, portanto, o componente econômico que serve de suporte à
concepção do Estado de bem-estar. Keynes defendia a idéia de que a possibilidade de
consumir estava limitada pela taxa de poupança, mais alta para as rendas mais elevadas.
Entendia, também, que o nível da renda nacional, em grande parte, decorria do nível de
emprego. Portanto, uma política de crescimento econômico continuado está diretamente
relacionada a uma política de pleno emprego.
Sob inspiração keynesiana desenvolveram-se iniciativas sobre bases econômicas e
culturais bastante diversificadas. Em vista disso, pode-se afirmar que o keynesianismo
assumiu duas expressões: uma comercial, da qual a experiência dos Estados Unidos pode ser
tomada como exemplo e uma outra forma de expressão, classificada como social – o modelo
sueco – orientado por uma concepção social-democrata. Podemos, pois, falar em dois tipos de
keynesianismo: o comercial e o social.
A contribuição beveridgiana para a constituição do Welfare State tem origem em um
relatório sobre seguro social e serviços afins, elaborado por um comitê, sob a coordenação de
William Beveridge. O relatório foi publicado em 1942 e apontava a necessidade de se realizar
uma profunda modificação no sistema de proteção social da Grã-Bretanha que, apesar de
oferecer um esquema de pensão, saúde e seguro desemprego, não superava a situação de
pobreza que submetia as pessoas a humilhantes testes para obtenção de assistência pública. O
novo sistema de proteção aboliu a exigência de condicionalidades e assumiu um caráter
universal, distributivo e não contributivo, superando a lógica bismarkiana.
O pensamento de T. H. Marshall, no final dos anos quarenta, quando da elaboração de
sua teoria sobre os direitos de cidadania foi de fundamental importância, enquanto suporte
ideológico e possibilitou a difusão, no mundo acadêmico, das propostas de Keynes e de
Beveridge. Marshall admite que a cidadania7 é composta por três tipos de direito: civis,
políticos e sociais e afirma que “o método normal de assegurar os direitos sociais é o
exercício do poder político, pois os direitos sociais pressupõem um direito absoluto a um
6
Termo derivado do nome de John Maynard Keynes (1883 – 1946).
Marshall entende cidadania como um “status concedido àqueles que são membros integrais de uma
comunidade. Todos aqueles que possuem status são iguais com respeito aos direitos e obrigações pertinentes ao
status” (MARSHALL, 1967, p. 76).
7
27
determinado padrão de civilização que depende apenas do cumprimento das obrigações gerais
da cidadania” ( MARSHALL, 1967, p. 96).
O Welfare State, como já afirmamos, desenvolveu-se como uma forma de
enfrentamento das crises experimentadas pelo capitalismo, devendo-se entender que as crises
são próprias à dinâmica desse modo de produção. Braz e Netto afirmam que “entre uma crise
e outra, decorre um ciclo econômico e nele podem distinguir-se, esquematicamente, quatro
fases: a crise, a depressão, a retomada e o auge” (BRAZ; NETTO, 2006, p. 159); constatam
ainda os autores o encurtamento do prazo que separa as crises do capitalismo que estão se
tornando cada vez mais frequentes.
As crises acontecem tendo como causas a anarquia da produção, a queda da taxa de
juros e o subconsumo das massas trabalhadoras. É sobre esses fatores que incide a atuação do
Estado quando assume o papel de regulador. As crises são construídas durante um período,
decorrem de uma série de fatores e são desencadeadas por algum acontecimento econômico
e/ou político. Os anos de ouro do capitalismo desenvolveram-se entre grandes crises, mas
também contiveram algumas delas.
As transformações registradas na economia no período compreendido entre o final do
século XIX e o início do século XX integravam um conjunto do qual também faziam parte
importantes transformações de ordem científica, econômica, política e social. O
desenvolvimento de ciências como a Biologia, a Física e a Química; o desenvolvimento
industrial – reconhecido como a segunda revolução industrial – o uso de novas fontes de
energia (o petróleo e a energia elétrica), o surgimento dos monopólios e a redefinição do
papel dos bancos, são responsáveis pelo estabelecimento de uma nova conjuntura na Europa
e, de resto, no mundo. Não deve ser ignorado, nesse conjunto de transformações, o
movimento de urbanização que se contrapôs à ocupação dos campos, inicialmente na Europa
Central e que depois se propagou junto com o processo de industrialização alcançando o
espaço global.
No final do século, a concentração urbana atingiria 25% em todo o
continente [europeu]. Isto significou uma revolução nas necessidades de
segurança das populações citadinas. Em primeiro lugar, tornando crônicos e
agravados os chamados problemas urbanos, tais como saneamento, higiene,
etc. Em segundo lugar – e isto é de extrema importância – abriu-se espaço
para uma nova forma de sociabilidade, impessoal e desraigada das
instituições tradicionais, como a família, a vizinhança, os laços
corporativos. Gerou-se, portanto, uma grande debilidade nos vínculos de
28
proteção social vigentes até então. Desmoronavam-se o parentesco e a
assistência mútua, típicas das pequenas comunidades rurais (GIOVANNI,
2008, p. 5).
Tão profundos quanto as modificações tecnológicas que respondiam às exigências
do capital, foram os seus impactos sobre a vida das pessoas e as reações dos trabalhadores em
defesa de seus direitos, o que provocou o fortalecimento do movimento sindical sob
inspiração de uma teoria e de um movimento socialistas, cuja força foi capaz de traçar uma
linha divisória entre os Estados-nação, criando-se blocos que se confrontaram de forma direta
ou em tensões que compuseram a Guerra Fria. Conforme percebemos, definiu-se um outro
norteamento teórico, tecnológico e gerencial que passou a conduzir a ordem mundial.
O Estado passou a assumir uma ampla proteção social e a indústria adotou novas
orientações capazes de intensificar a produção. Esses foram elementos capazes de provocar
um novo ciclo de crescimento econômico, talvez o mais promissor e de duração mais extensa
dos anos recentes do capitalismo no mundo.
Essa etapa de crescimento teve o automóvel como símbolo, sendo o mesmo tão
importante que Gounet chega a afirmar que “tudo o que acontece no setor automobilístico,
acontece a todos. Tem o valor de exemplo, de ilustração, do que nos espera, dos processos
que opõem as empresas umas às outras, de disputas fundamentais para o futuro de nossa
sociedade” (GOUNET, 1999, p.51).
É, pois, na indústria automobilística, que se evidenciam as expressões das teorias a
que vimos nos referindo e mais, os efeitos do fordismo e do toyotismo. Admitindo-se o
pensamento de Gounet, a partir da análise desse espaço de produção industrial, torna-se
possível entender as suas repercussões sobre os diferentes países. Pela importância dessa
análise, passamos a assumi-la como base para o entendimento de um período em que se
estabeleceram os limites ao Welfare State e emergiram novas formas de proteção social.
Estamos falando sobre o fordismo e o momento que o sucede, tratado como pós-fordismo ou
de produção flexível.
Inicialmente é necessário registrar o desafio enfrentado por Henry Ford8 para
produzir automóveis e atender a um consumo de massa, o que fez com que ele se apropriasse
8
Henry Ford (1863 - 1947). De seu nome deriva a expressão fordismo. Inventor e empreendedor nos
Estados Unidos. Fundou a Ford Motor Company e, buscando maior racionalidade – menos tempo, menor custo e
mais resultados – no trabalho, introduziu a montagem em série na produção de automóveis. Esse artifício ficou
conhecido como “linha de montagem”. O sucesso do fordismo também incluiu um sistema de franquias que
extrapolou o espaço norteamericano.
29
da concepção metodológica de Taylor9, em que um rígido controle da produção ocupa lugar
de destaque. Há, nessa proposta, a preocupação em evitar o desperdício, em reduzir o custo de
produção e o preço de venda. Para isso, os operários executam tarefas específicas; limita-se o
estoque; controla-se o transporte; padronizam-se as peças. Com essas medidas, implanta-se
uma nova forma de organização da produção cujas repercussões irão ultrapassar o espaço das
fábricas.
Apesar dos positivos resultados obtidos no que se refere à produtividade, essa
proposta não foi capaz de convencer os operários, conscientes da possibilidade de ser alargada
a margem de exploração exercida sobre eles. As novas e estressantes condições de trabalho
definidas pela Ford, aperfeiçoando a proposta de Taylor, afastaram os trabalhadores que,
posteriormente, se renderam, diante da oferta de uma remuneração correspondente ao dobro
do que lhes era pago por outros fabricantes, uma vantagem perdida posteriormente.
Conquistados
os
operários,
o
fordismo
também
conquistou
o
mercado
norteamericano e depois o mundial, até que, em função da queda da taxa de lucros, se
desenvolvessem novas idéias e tecnologias, capazes de iniciar um novo ciclo na economia, o
que aconteceu na segunda metade da década de setenta, quando se consolidou um novo modo
de organização da produção, desenvolvido a partir da experiência japonesa. E, do automóvel
para o mundo, registrou-se um novo momento na indústria e na organização social não
somente de alguns países, mas da economia e da política mundiais.
1.2 – A crise do Welfare State e a reconfiguração da proteção social 10
Na década de 1970, diante de uma nova crise de proporções mundiais em que se
evidenciava o esgotamento das pretensões do Welfare State e o fortalecimento do monopólio
do capital financeiro, ressurgiu a exigência de novas respostas no campo da proteção social. A
crise dessa década foi marcada por mudanças profundas e rápidas e por um clima de
incertezas. Tratava-se do colapso do sistema keynesiano-fordista e do estabelecimento de um
novo momento, conhecido como pós-fordista ou de produção flexível. Harvey, analisando
essa crise, afirma que:
9
Frederick W. Taylor (1856 – 1915). Considerado “pai” da administração científica. O taylorismo, como
ficou conhecida a sua produção, é uma proposta de utilização de métodos científicos, visando a eficiência e a
eficácia operacionais na produção industrial, o que exige um rígido controle e um comportamento repetitivo e
mecanicista obtido através de treinamento.
10
Utilizamos a expressão “crise do Welfare State”, mesmo sabendo das críticas que incidem sobre ela.
Alegam alguns estudiosos ser a expressão eivada de um componente ideológico cuja intenção é desqualificar a
experiência assim denominada. A idéia da existência de uma crise teria sido fabricada pelos que se interessavam
pela falência do Welfare State.
30
Não está claro se os novos sistemas de produção e de marketing,
caracterizados por processos de trabalho e mercados mais flexíveis, de
mobilidade geográfica e de rápidas mudanças práticas de consumo
garantem ou não o título de um novo regime de acumulação nem se o
renascimento do empreendimento e do neoconservadorismo, associado com
a virada cultural para o pós-modernismo, garantem ou não o título de um
novo modelo de regulamentação (HARVEY, 2003, p. 119).
Nessa perspectiva, entende-se que, apesar da sua dimensão, não havia clareza sobre a
profundidade das consequências da crise dos anos 70. A humanidade poderia estar diante de
mudanças superficiais, de ajustes necessários ao projeto do capital ou diante de profundas
transformações, capazes de possibilitar o fortalecimento e a realização de um projeto de
interesse do trabalho. O certo é que as mudanças atingiriam muitas esferas da vida humana,
desde a sua dimensão ideológica até a sua organização geográfica.
No conjunto dessa crise, registraram-se importantes acontecimentos como o
desenvolvimento de uma nova base tecnológica com a microeletrônica; a definição de um
novo padrão produtivo, com o estabelecimento de uma lógica de produção e de competição
em redes mundiais, próprias de uma economia intercapitalista; a desregulamentação da
economia; a flexibilização do mercado, com o consequente redimensionamento de conquistas
alcançadas pelos trabalhadores, em seu prejuízo; o abandono da política de pleno emprego; a
precarização das condições de trabalho; o crescimento da desigualdade de renda, do
desemprego e da pobreza no mundo, além do estabelecimento de novas formas de interação
dos trabalhadores, alicerçadas em um capital transnacionalizado.
Conforme assinalamos anteriormente, a partir da análise de Braz e Netto (2006), as
crises no capitalismo decorrem de um conjunto de fatores e são desencadeadas por
acontecimentos de ordem política e/ou econômica. No caso da crise dos anos setenta podem
ser indicados como fatores que a compuseram os seguintes: queda da taxa de lucro localizada
entre os anos 1968 e 1973; declínio do ritmo de crescimento econômico; pressão dos
trabalhadores através dos seus sindicatos; pressões de movimentos sociais emergentes
provocadas por segmentos populacionais como mulheres, estudantes, tratados como minorias
e que iniciaram no final dos anos sessenta um movimento de contracultura11.
Dois importantes acontecimentos de ordem econômica e política desencadearam essa
crise: a decisão unilateral dos Estados Unidos de desvincular o dólar do ouro, rompendo com
11
Nesses movimentos registra-se a influência do pensamento de Michel Foucault, sinalizando um
redirecionamento das lutas para espaços menores; é a perspectiva do micropoder. Abandonam-se bandeiras de
interesse da Humanidade em função do interesse pelos problemas das pessoas. São sinais da pós-modernidade.
31
o acordo de Bretton Woods12, o que foi capaz de gerar um colapso financeiro, e o choque do
petróleo, causado pelo aumento do preço do produto determinado pela Organização dos
Países Produtores de Petróleo – OPEP, provocando uma crise energética.
Entre 1974 e 1975 agravou-se a recessão, atingindo as grandes potências econômicas
mundiais e decretando o fim dos anos dourados do capitalismo. Diante de uma crise global, o
capital monopolista, sob a égide dos Estados Unidos definiu estratégias igualmente globais
para superá-la e, em seu movimento de restauração, construiu respostas a serem
operacionalizadas através da reestruturação produtiva e da financeirização do capital,
fundamentando-se na ideologia neoliberal e em uma concepção pós-moderna da realidade. A
conexão entre esses fatores que caracterizam o atual processo de mundialização do capital em
sua versão financeira nem sempre é percebida. Atenta a isso, Iamamoto afirma que:
[...] a mundialização financeira sob suas distintas vias de efetivação
unifica, dentro de um mesmo movimento, processos que vêm sendo tratados
pelos intelectuais como se fossem isolados ou autônomos: a ‘reforma’ do
Estado, tida como específica da arena política; a reestruturação produtiva
referente às atividades econômicas empresariais e à esfera do trabalho; a
questão social, reduzida aos chamados processos de exclusão e integração
social, geralmente circunscritos a dilemas da eficácia da gestão social; à
ideologia neoliberal e concepções pós-modernas, atinentes à esfera da
cultura ( IAMAMOTO, 2007, p. 114. Grifos da autora).
Em sua análise, a autora evidencia o importante papel da ideologia que explica e
justifica o mundo que, por sua vez, em sua dinâmica, provoca alterações nas diferentes
construções ideológicas. Por isso, diante de uma nova crise, é exigida uma construção
ideológica capaz de sustentar as mudanças que se desenvolvem em um determinado modo de
produção ou em um movimento que objetive a sua substituição. Para melhor entendimento
desse complexo de transformações, passamos a analisar alguns pontos, começando pela
reestruturação produtiva que muito bem se expressa com o desenvolvimento do toyotismo.
12
Em 1944, realizou-se a Conferência de Bretton Woods e, na ocasião, foram criados algumas
instituições financeiras como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional – FMI, do qual o Brasil é
membro fundador. Havia, naquela ocasião, a preocupação de criar um sistema monetário internacional capaz de
assegurar o pleno emprego e a estabilidade dos preços. Nessa Conferência, aprovou-se uma proposta que
resultou na implantação de um padrão ouro-dólar, como padrão monetário internacional. Isso significava o
estabelecimento de um regime de paridade fixa e a conversibilidade do dólar em ouro com base em uma taxa
estável. A partir de então os países que estivessem em situação deficitária poderiam obter recursos, mediante
condições definidas pelo sistema internacional. Em 1970, os Estados Unidos romperam com esse acordo,
provocando o fim do padrão ouro-dólar e a definição de um novo sistema monetário internacional em que as
taxas de câmbio passaram a ser flutuantes.
32
Entre os anos 1950 e 1970, no Japão, implantou-se, de forma progressiva, uma nova
forma de organização do trabalho. Essa experiência desenvolveu-se sob a orientação de
Taiichi Ohno, vice-presidente da Toyota, pai do toyotismo. Naquele país, a indústria
automobilística enfrentava desafios e problemas inexistentes na experiência keynesianofordista desenvolvida nos Estados Unidos. A produção de automóveis no Japão teve que levar
em consideração fatores como: a existência de um limitado consumo de massa; a necessidade
de limitar a produção à capacidade do consumo; a diversificação da demanda, exigindo a
produção de diferentes modelos; a falta de espaço para estoque, definindo que a produção
obedecesse a uma dinâmica de rápida circulação. Tratava-se da criação de um novo formato
para a produção que, partindo do fordismo, estabeleceu as condições para superá-lo e
interferir, de forma mais ampla, na organização social, econômica e política, transitando para
as expressões contemporâneas de vida de que desfrutamos.
O sucesso da indústria de automóvel no Japão resultava da adoção de uma série de
medidas como o estabelecimento de planos estratégicos para enfrentar a concorrência, a
definição de barreiras alfandegárias, a concessão de empréstimos subsidiados para as fábricas
nacionais, a implantação de uma malha rodoviária, visando estimular o uso do automóvel e;
ainda, o incentivo a projetos de pesquisa, objetivando o desenvolvimento de novas
tecnologias que beneficiassem esse ramo da indústria.
O toyotismo propôs-se a oferecer uma rápida resposta às oscilações da demanda que,
naquele momento, estava em baixa, em um processo de esgotamento de um modo de
organização da produção, em mais uma crise do capital. A nova proposta exigia a definição de
mecanismos de flexibilização do trabalho, o que se efetivaria através das novas condições
operacionais e salariais impostas aos trabalhadores.
A flexibilidade que se estabeleceria fundamentava-se na intensificação do trabalho a
um ponto máximo, o que exigia um gerenciamento sob tensão, obtido através de
subcontratação, ou seja, participação de um mínimo de operários dos quais se exigia a
polivalência – cada operário deveria saber operar mais de uma máquina e deveria trabalhar
um conjunto delas ao mesmo tempo. Além disso, ampliava-se a extensão da jornada de
trabalho através da elevação do número de horas extras. “No toyotismo, o princípio
fundamental do taylorismo, ou seja, a luta patronal contra o ócio operário atinge o patamar
33
superior” (GOUNET, 1999, p.29). O toyotismo desenvolveu como características os cinco
zeros: zero atrasos13, zero estoques, zero defeitos, zero panes e zero papéis14.
Nesses termos, a reestruturação produtiva exige uma relação complementar entre a
forma de gestão do trabalho e a desarticulação do movimento sindical. O controle da
produção deixa de obedecer a um comando vertical, materializado no chefe e passa a ser
distribuído horizontalmente e exercido por todos os trabalhadores envolvidos na execução das
tarefas, pressionados pela exigência do cumprimento de metas estabelecidas para a produção.
Para que a exploração do operário alcançasse o nível exigido por esse modo de
organização da produção, uma das condições indispensáveis era a redução do poder dos
sindicatos, o que poderia ser conseguido pela conquista, através de alguma forma de
premiação, capaz de alterar a relação estabelecida entre patrão/sindicato/operário, ou pela
destruição dos sindicatos, através de diferentes formas de pressão e até mesmo através do uso
da força. Considerando-se que o incremento tecnológico possibilitava a redução do número de
trabalhadores, prevaleceu a lógica do enfrentamento e o consequente enfraquecimento do
movimento sindical. Sabemos que a luta por melhores condições de trabalho perde sentido
ante a necessidade de se manter o emprego.
O toyotismo extrapolou as fronteiras do Japão e, a exemplo do fordismo, teve os
seus fundamentos revistos em outras realidades econômicas, políticas e culturais que se
distanciavam de sua base original. Sua propagação obedeceu a um ritmo acelerado, devido
aos novos meios de comunicação decorrentes de tecnologias capazes de encurtar distâncias.
Os Estados Unidos, segundo a análise de Gounet, não podendo – através da concorrência –
superar o toyotismo e, diante da necessidade de subverter os métodos fordistas de produção,
decidem copiá-lo; logicamente, adequando-o às suas particularidades e especificidades (Op.
cit. p. 40).
O toyotismo foi criticado, adaptado, mas as idéias que o fundamentam são as que,
paulatinamente, vão afastando a anterior base teórica – taylorismo, keynesianismo e fordismo
– que sustentou a experiência do Estado de bem-estar nos anos dourados do capitalismo. Do
processo de reestruturação produtiva que o toyotismo impulsionou, a humanidade incorporou
importantes componentes a um novo padrão de vida que se estabeleceu: desterritorialização
da produção em busca de maior extração de mais-valia; conquista de novos mercados,
13
Significa a produção do tipo just-in-time, ou seja, um tipo de administração que condiciona a produção
à demanda, ao praz o estabelecido para a entrega ou para a venda. O estoque de matéria prima é restrito à
necessidade da produção.
14
O kanban é uma ferramenta do just-in-time que se materializa através da utilização de cartões ou de
outros sinais de comunicação como a luz ou caixas, ou ainda códigos virtuais, com a finalidade de controlar
estoques em um processo de produção.
34
inclusive os situados em pequenos espaços locais; reestruturação das cidades; urbanização e
suburbanização – em função da reestruturação produtiva; reorganização do espaço doméstico
requisitado para a produção; intensa incorporação de tecnologias à produção; exigência de
trabalhadores altamente qualificados e polivalentes; intensificação da exploração da força de
trabalho;
precarização das condições de trabalho; posição defensiva dos sindicatos;
desemprego estrutural; perda de conquistas trabalhistas e finalmente, sindicalismo de empresa
ou de resultado.
A flexibilização do trabalho tem como uma de suas expressões a desregulamentação
do mercado de trabalho e isso acontece de forma articulada com a desregulamentação da
esfera financeira. Esse é um processo de inversão do papel do Estado, que se distancia da
proteção ao trabalho, ampliando a sua atuação em defesa do capital.
Esse novo momento do capitalismo foi favorecido pela repercussão dos
acontecimentos que expressavam a crise das experiências socialistas do Leste europeu, cujo
ápice foi a queda do Muro de Berlim em 1989. Com isso, desmoronaram antigos limites que
se colocavam ao capitalismo e se fortaleceu a idéia da impossibilidade de qualquer outro
modo de produção além do capitalismo.
Em um novo cenário mundial, a produção de mercadorias passa a ser demandada
por um mercado ampliado a uma dimensão global. Pela necessidade da rápida circulação de
mercadorias e dinheiro, fica estabelecido o confronto entre duas situações: a garantia da
autonomia nacional, ou seja, da soberania dos Estados nacionais e a superação de suas
fronteiras, ante os imperativos da globalização do capital. Conforme a análise de Gomà,
A globalização econômica, construída graças à revolução nos sistemas de
informação, implicou uma transformação extraordinária de escalas: as
distâncias físicas importam menos e o aproveitamento dos custos
diferenciais no âmbito planetário desarticulou empresas e indústrias. A
sociedade do conhecimento busca, no capital intelectual, o valor diferencial
– a fonte do benefício e da produtividade –, em contraste com as lógicas
anteriores, centradas no capital físico e humano (GOMÀ, 2004, p. 14).
Dependendo muito mais de operações intelectuais, facilitadas pela tecnologia, do que
de esforço físico, o capital torna-se muito mais livre e circula por espaços não alcançáveis até
então. Considerando-se o caráter global do capitalismo e, portanto, a sua intrínseca
necessidade de expansão, é possível entender que a globalização não é um fato novo.
Entretanto, nas últimas décadas, de modo mais preciso, a partir dos anos 1970, intensificaramse o seu alcance e o seu ritmo e registraram-se novas exigências e respostas, próprias do atual
35
momento de expansão do capital, como vimos analisando. Sobre o assunto há também a
interpretação crítica de Milton Santos, para quem o mundo contemporâneo vive um momento
de “globalitarismo”, ou seja, uma globalização totalitária, aquela em que se exclui a
democracia. (SANTOS, 2000).
O processo de produção e a extração de mais-valia são assegurados, agora com a
absorção de um volume reduzido de trabalhadores. O lucro obtido na produção é transferido
para a esfera financeira onde pode ser valorizado por meio de especulação. A busca de
rentabilidade impõe uma redefinição do lugar do capital financeiro, atribuindo-lhe maior
importância.
Essa forma de expressão do capitalismo é assim analisada por Marilda
Iamamoto:
Este [mundo das finanças] tem como suporte as instituições financeiras que
passam a operar com o capital que rende juros (bancos, companhias de
seguros, fundos de pensão, fundos mútuos e sociedades financeiras de
investimento), apoiadas na dívida pública e no mercado acionário das
empresas. Esse processo impulsionado pelos organismos multilaterais
captura os Estados e o espaço mundial, atribuindo um caráter cosmopolita à
produção e consumo de todos os países; e, simultaneamente, radicaliza o
desenvolvimento desigual e combinado, que estrutura as relações de
dependência entre nações no cenário internacional. O capital financeiro
assume o comando do processo de acumulação e, mediante inéditos
processos sociais, envolve a economia e a sociedade, a política e a cultura,
vincando profundamente as formas de sociabilidade e o jogo das forças
sociais (IAMAMOTO, 2007, p. 107).
Esse processo é estudado por Iamamoto, a partir de Marx, como a fetichização do
capital, ou seja, aquele que assume sua forma mais mistificada: o capital que rende juros (Op.
cit. p. 20). No espaço global são fortalecidas empresas industriais e instituições financeiras
que, associadas, vão destruindo ou incorporando grupos menores e mais fracos. Com isso,
intensifica-se a concentração de riqueza e de poder de determinados grupos econômicos,
países ou regiões, refletindo o que acontece dentro dos Estados nacionais. Cria-se uma
oligarquia que desafia a soberania dos Estados e a autoridade de seus bancos centrais.
Segundo Braz e Netto,
Quando Estados periféricos e dependentes, por uma razão ou outra,
encontram dificuldades para manter o fluxo de recursos para os detentores
dos títulos, estes pressionam no sentido de reduzir os gastos estatais, de
36
forma a constituir um superávit que lhes permita continuar succionando
valores sob forma monetária. [...] Esse superávit se obtém mediante a
diminuição de investimentos (em infra-estrutura, saúde, educação, etc.), o
que reduz as possibilidades de crescimento econômico (BRAZ; NETTO,
2006, p. 234/5).
A economia – em seu processo de globalização e financeirização – passou a operar
fundamentada em uma ideologia neoliberal, ou seja, uma forma de ordenar a economia
mundial a partir de idéias que resgatam ideais conservadores, defendidos originalmente, na
década de 1940, por Hayek15. Coloca-se, portanto, a necessidade de um ajuste a ser efetivado
na economia mundial e que é caracterizado “por um rearranjo da hierarquia das relações
econômicas e políticas internacionais, feito sob a égide de uma doutrina neoliberal,
cosmopolita, gestada no centro financeiro e político do mundo capitalista” (SOARES, 2003.
p. 19. Grifo da autora).
Na prática, os ideais do neoliberalismo materializaram-se no que ficou conhecido
como Consenso de Washington, um conjunto de orientações propostas em 1989 por
economistas do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional16. As definições
decorrentes desse Consenso em 1990, transformaram-se em política oficial do FMI, passando
a orientar diferentes economias e a controlar o desenvolvimento de países em dificuldades,
visando estabelecer o seu ajustamento macroeconômico.
A pressão resultante do Consenso adquiriu tamanha importância e poder que as suas
recomendações foram tratadas como uma cartilha, um receituário. As economias sob sua
orientação deveriam observar, ou melhor, obedecer às seguintes definições: estabelecimento
de rígida disciplina fiscal, redução dos gastos públicos, reforma tributária, abertura comercial,
investimento estrangeiro direto e sem restrições, privatização de estatais, desregulamentação
econômica e trabalhista, direito à propriedade intelectual, moedas conversíveis, exportação e
mercado livres.
O neoliberalismo orientou a política econômica de Margaret Tatcher, na Inglaterra,
entre 1981 e 1989 e de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, entre 1979 e 1990. Na América
Latina, firmou-se a partir da sua implantação no Chile, teve a experiência da Argentina como
um caso de sucesso e concluiu a sua expansão com a experiência brasileira. O ajuste
15
F. Hayek (1899-1992), economista austríaco, autor de “O caminho da servidão” (1944), considerado o
texto original do neoliberalismo. Suas idéias desenvolveram-se como um importante contraponto ao socialismo e
foram fundamentais para o governo de Margaret Tatcher e outras experiências de inspiração neoliberal.
16
Organismos que integram a estrutura da Organização das Nações Unidas – ONU.
37
neoliberal exigiu a revisão do papel de Estado. O que é geralmente difundido como redução
do papel do Estado, de fato corresponde a uma diminuição do controle do Estado sobre o
capital. Há, na verdade, uma liberação do mercado, diferentemente do que acontecia durante o
Welfare State. O Estado passa a ser mínimo para o trabalho, mas atento e protetor em relação
ao capital. Estamos diante de um novo modelo de regulação, não do seu desaparecimento.
O neoliberalismo produziu efeitos diferenciados em países e continentes e,
inevitavelmente, produziu e agudizou desigualdades econômicas e sociais, de modo que os
seus efeitos nefastos passaram a preocupar, inclusive, organismos internacionais
tradicionalmente defensores da “cartilha neoliberal”. Conforme a análise de Perry Anderson,
Economicamente, o neoliberalismo fracassou, não conseguindo nenhuma
revitalização básica do capitalismo avançado. Socialmente, ao contrário, o
neoliberalismo conseguiu muitos dos seus objetivos, criando sociedades
marcadamente mais desiguais, embora não tão desestatizadas como queria.
Política e ideologicamente, todavia, o neoliberalismo alcançou êxito num
grau com o qual seus fundadores provavelmente jamais sonharam,
disseminando a simples idéia de que não há alternativas para os seus
princípios, que todos, seja confessando ou negando, têm de adaptar-se a
suas normas. Provavelmente nenhuma sabedoria convencional conseguiu
um predomínio tão abrangente desde o início do século como o neoliberal
hoje. Este fenômeno chama-se hegemonia, ainda que, naturalmente,
milhões de pessoas não acreditem em suas receitas e resistam a seus
regimes ( ANDERSON, 1998, p. 23).
No final dos anos 1990, registravam-se muitos sinais de problemas resultantes da
obediência à cartilha neoliberal nos moldes do Consenso de Washington. As crises não
pouparam sequer os países desenvolvidos e, na América Latina, as dificuldades enfrentadas
pela Argentina em 2002, colocaram em xeque a solução adotada. Segundo análise feita por
Soares, “em todos os países latino-americanos, verificam-se dois fatores: de um lado, o
agravamento das condições anteriores de desigualdade social e, de outro, o surgimento de
novas formas de pobreza ou exclusão social, sobretudo devido ao advento maciço do
desemprego” (SOARES, 2000, p. 33).
Relatórios do Desenvolvimento Humano produzidos pelo Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento – PNUD evidenciam resultados preocupantes. Em publicação
de 1996, o PNUD registrava o seguinte:
38
Enquanto que, em sua maioria, os países ricos saíram da depressão em
quatro ou cinco anos, a década perdida de 80 continua para centenas de
milhões de pessoas em muitos países da África e da América Latina. Em
alguns casos, as pessoas são mais pobres do que 30 anos atrás e com pouca
esperança de rápida melhora (PNUD, 1996).
Naquele ano, além do Índice de Desenvolvimento Humano - IDH17, o Programa
adotou uma nova ferramenta, a Medida de Proteção de Capacidade – MPC, incorporando à
sua avaliação um elemento de pobreza não relacionado à renda. A nova medida buscava
registrar a proporção de crianças com menos de cinco anos com peso abaixo do normal, a
proporção de partos não assistidos por profissionais especializados e a taxa de analfabetismo
registrada entre as mulheres.
Em 1997, considerando-se a situação de pobreza no mundo, o PNUD resolveu adotar
um índice para a elaboração de seus relatórios. Até aquele ano, o documento era produzido
tomando como base o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH. A partir daí, a produção
dos relatórios introduziu o Índice de Pobreza Humana – IPH. É uma medida de pobreza, país
a país, composto pelas seguintes variáveis: vulnerabilidade à morte prematura; analfabetismo
e padrão de vida abaixo do aceitável, que compreende a falta de acesso a serviços como
saúde, água potável e alimentação adequada.
No ano 2000, a Organização das Nações Unidas – ONU coordenou a elaboração da
Declaração do Milênio18, celebrando o início de um novo ciclo na vida da humanidade.
Aprovada em 8 de setembro daquele ano, a Declaração obteve o compromisso dos 191 chefes
de Estados-membros daquela Organização de, até 2015, conduzirem suas ações no sentido de
atingir oito objetivos de desenvolvimento mundial. Além dos objetivos, foram definidas 18
metas e 48 indicadores a serem observados. Os objetivos assumidos, inclusive pelo Brasil, são
os seguintes:
a) Erradicar a extrema pobreza e a fome;
b) Atingir o ensino básico;
c) Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres;
d) Reduzir a mortalidade infantil;
17
Em 1990, para a elaboração do primeiro Relatório de Desenvolvimento Humano, a ONU decidiu
substituir a referência ao Produto Interno Bruto – PIB per capita pelo Índice de Desenvolvimento Humano, uma
nova ferramenta composta pelas seguintes variáveis: esperança de vida, nível educacional e padrão de vida
aceitável.
18
Disponível em: http://www.unric.org.html/portuguese/uninfo/DecdoMil. pdf. Acesso em 15/5/2009.
39
e) Melhorar a saúde materna;
f) Combater o HIV/Aids, a malária e outras doenças;
g) Garantir sustentabilidade ambiental;
h) Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento.
Estamos diante de uma, aliás, mais uma iniciativa de âmbito global, cujo objetivo é o
enfrentamento das desigualdades econômicas e sociais. E, como de outras vezes, fica evidente
que o cumprimento desses objetivos estabelece um novo e permanente confronto entre os
interesses do capital e do trabalho. Essa iniciativa da ONU foi adotada em meio a mais uma
crise, em um novo momento de transformações econômicas globalizadas.
Como pano de fundo de todo esse processo, desenvolvia-se o pensamento pósmoderno, classificado por David Harvey como “uma virada cultural”, ou seja, no conjunto das
transformações ocorridas, registrava-se a construção de uma perspectiva de mundo capaz de
refletir e também de sustentar a dinâmica de um capitalismo que resiste ante os frequentes
abalos a que é submetido.
O pós-modernismo é uma construção decorrente da lógica cultural do capitalismo
avançado. Conforme a análise de Harvey, “façamos o que fizermos com o conceito, não
devemos ler o pós-modernismo como uma corrente artística autônoma; seu enraizamamento
na vida cotidiana é uma de suas características mais patentemente claras” (HARVEY, 2003,
p. 65). Portanto, referimo-nos a uma profunda transformação que não se limita às artes, mas
penetra as mais diferentes instâncias da vida contemporânea. Ante a necessidade de um
conceito, recorrendo à produção de Jair Ferreira dos Santos, podemos afirmar que o pósmodernismo:
É o nome aplicado às mudanças ocorridas nas ciências, nas artes e nas
sociedades avançadas desde 1950, quando, por convenção, se encerra o
modernismo (1900-1950). Ele nasce com a arquitetura e a computação nos
anos 50. Toma corpo com a arte Pop nos anos 60. Cresce ao entrar pela
filosofia, durante os anos 70, como crítica da cultura ocidental. E
amadurece hoje, alastrando-se na moda, no cinema, na música e no
cotidiano programado pela tecnociência (ciência + tecnologia invadindo o
cotidiano com desde alimentos processados até microcomputadores), sem
que ninguém saiba se é decadência ou renascimento cultural (SANTOS,
2000, p. 7-8).
40
O pós-modernismo, integrado a uma determinada lógica econômica e cultural, reflete
o ritmo acelerado da produção e o caráter descartável dos bens produzidos. Estes, com
aparência sempre renovada, em um permanente apelo estético, são um estímulo permanente
ao consumo. Algumas características do pós-modernismo devem ser destacadas: descrença
nas metanarrativas a exemplo dos esquemas interpretativos de Marx e Freud; abandono das
metateorias e das metalinguagens; valorização do efêmero, do fragmentário, do caótico, do
descontínuo; deslocamento da atenção dedicada ao Homem para as situações das pessoas;
abandono dos planejamentos de larga escala em função de estratégias pluralistas; admissão do
pragmatismo como única filosofia possível; valorização da micropolítica, das relações de
poder locais, situações e contextos particulares; valorização da linguagem, o discurso é
tratado como forma de resistência ao poder das instituições, valorização das expressões e do
conhecimento popular; preocupação com o tempo presente, desconsiderando o passado e o
futuro. Evidentemente “estamos condenados a procurar a História através das nossas próprias
imagens e simulacros19 pop dessa história que permanece sempre fora do alcance”
(HARVEY, 2003, p. 65).
A associação entre a tecnologia e a arte através do cinema, da televisão e do vídeo,
permitem o estabelecimento de uma confusão entre a tela e a cidade, possibilitando uma
colagem entre o passado, o presente e o futuro; entre a realidade e a ficção. Com isso, também
tornou-se possível “uma colagem coesa de fenômenos eqüi-importantes e de existência
simultânea, bastante divorciados da geografia e da história material e transportados para as
salas de estar e estúdios do Ocidente num fluxo mais ou menos ininterrupto” (HARVEY,
2003, p. 63). A colagem é uma operação que se estende desde as associações mentais até às
operações materiais da vida cotidiana e termina por estabelecer uma dificuldade para se
distinguir o enredo que se desenvolve dentro de um equipamento de televisão ou de um
computador e os acontecimentos da vida, registrados nas ruas, por vezes violentas, em que
circulam as pessoas. A publicidade, nesse caso, adquire o significado da arte que interessa ao
capital.
É importante observar que, em decorrência do abandono das metanarrativas, a história
e a cultura locais são redescobertas e passam a ser valorizadas, o que adquire o sentido de
uma contraposição ao processo de subsunção que lhe foi imposto pela construção das
histórias e das culturas nacionais modernas, muitas delas resultantes de processos de
19
Simulacro não significa falsificação da realidade, mas a sua representação. Em tempos de pósmodernidade, o simulacro pode ser preferido à realidade: é a flor de plástico que, do ponto de vista estético, é
preferida à natural; a realidade da televisão que é preferida à vida das ruas e das casas reais.
41
colonização. O conceito de nação é revisto podendo referir-se “tanto ao moderno estadonação, quanto a algo mais antigo e nebuloso – a natio – uma comunidade local, um domicílio,
uma condição de pertencimento” (BRENNAN, apud HALL, 2006, p.58).
Da tensa relação entre as esferas nacional e local pode-se obter dois resultados: a
manutenção de uma forte cultura nacional, em detrimento de grupos e culturas locais, ou “um
afrouxamento de fortes identificações com a cultura nacional e um reforçamento de outros
laços e lealdades culturais, ‘acima’e ‘abaixo’ do nível do estado-nação” (HALL, 2006, p.73).
A abertura das fronteiras econômicas e culturais dos diferentes Estados, possibilitada pela
globalização tem provocado uma situação de contato e influência que, segundo Hall, poderá
levar a um processo de tradição ou de tradução. No primeiro caso, registra-se uma forte
resistência dos grupos locais, não aceitando qualquer tipo de mudança, o que pode levar a
casos extremos de isolamento e xenofobia. Entende o autor que os casos de tradução são mais
comuns e correspondem à construção de uma terceira expressão cultural a partir do contato
entre dois diferentes grupos. É o que ele chama de híbridos culturais existentes nos dias atuais
em que os contatos interculturais são muito comuns.
Esse é o panorama do século XXI. Diante de todos esses elementos de ordem
econômica, cultural, política e social, redefine-se a proteção social. Estamos diante de novas
condições como: o capitalismo em uma versão financeirizada; o fim da política de pleno
emprego e uma condição de desemprego estrutural; o redimensionamento do papel do Estado;
o abandono de teorias que apontavam para a busca de soluções radicais e universais; a
valorização das expressões étnicas e locais; a conexão mundial dos mais distantes e menores
espaços e a criação de organismos supranacionais capazes de orientar ações nos mais
diferentes Estados nacionais.
Diante desse quadro, registra-se mais uma vez, a exigência de respostas inovadoras, ou
seja, da redefinição dos sistemas de proteção social, o que não pode acontecer sem que se
reveja também o papel do Estado. Se a crise dos anos 1930 foi explicada como uma crise do
mercado, tendo a sua solução sido encontrada com o fortalecimento do Estado na sua função
de controle desse mercado; a dos anos 1970 / 1980 foi entendida como consequência de uma
crise do Estado, o que justificava a sua retração e a expansão do mercado. Observando a
lógica que vem caracterizando a dinâmica relação entre Estado, sociedade e mercado,
Bresser-Pereira afirma o seguinte:
Delineia-se, assim, o Estado do século vinte-e-um. Não será, certamente, o
Estado Social-Burocrático, porque foi esse modelo de Estado que entrou em
42
crise. Não será também o Estado Neoliberal sonhado pelos conservadores,
porque não existe apoio político nem racionalidade econômica para a volta
a um tipo de Estado que prevaleceu no século dezenove. Nossa previsão é a
de que o Estado do século vinte-e-um será um Estado Social-Liberal: social
porque continuará a proteger os direitos sociais e a promover o
desenvolvimento econômico; liberal porque o fará usando mais os controles
de mercado e menos os controles administrativos, porque realizará seus
serviços sociais e científicos principalmente através de organizações
públicas não-estatais competitivas, porque tornará os mercados de trabalho
mais flexíveis, porque promoverá a capacitação dos seus recursos humanos
e de suas empresas para a inovação e a competição internacional
(BRESSER-PEREIRA, s.d., p.7).
O autor analisa a trajetória do Estado liberal nos últimos anos e o enxerga redefinindo
o seu lugar. Vislumbra o desenvolvimento de um Estado Social-Liberal, em uma clara
operação que corresponde a reduzir o sentido da expressão social. Nessa composição, a
expressão perde o sentido que a articula às experiências dos países social-democratas e a sua
vinculação aos ideais socialistas. Nesse Estado proposto por Bresser-Pereira, a expressão
social remete à proteção dos direitos sociais, sob orientação de uma lógica neoliberal que se
mantém viva, agora renovada pela introdução de artifícios como um discurso e uma prática
sustentados por ideais de uma solidariedade que se pretende resgatar. Simionato adverte sobre
esse tipo de análise quando afirma o seguinte: “O discurso que subsidia a reforma do Estado e
as políticas sociais utiliza-se de um estilo de linguagem simples e universal/abstrato e muitos
conceitos-chave foram capitaneados da esquerda com os conteúdos essenciais invertidos
numa verdadeira manobra transformista a serviço da utopia neoliberal” (SIMIONATO, s.d., p.
14).
Nesse cenário, a discussão sobre Welfare State é retomada, registrando-se duas
tendências. A primeira afirma o seu esgotamento e decreta o seu fim, pela sua incapacidade de
resolver problemas contemporâneos. A segunda tendência advoga a idéia de que o Welfare
State enfrenta um momento de reestruturação não havendo, portanto, crise. Sua existência
estaria sendo atualizada e estaria assegurada.
Há diferentes propostas sobre o futuro do Welfare State. Percebe-se, porém, a
tendência ao fortalecimento daquela que vem sendo denominada de welfare mix, um modelo
misto, ou welfare pluralism – pluralismo de bem-estar. Essa é uma possibilidade que vem se
firmando nos dias atuais e que se apresenta como possibilidade de incorporar o vasto conjunto
de contradições e transformações registradas nos anos recentes.
43
É importante lembrar o entendimento de autores referidos anteriormente que admitem
ser o Welfare State um tipo específico de proteção social, localizado em um determinado
tempo – depois da Segunda Guerra Mundial até o início dos anos setenta – e limitado a um
pequeno número de Estados nacionais – aqueles situados no centro do sistema capitalista
mundial. Também é importante reafirmar que os sistemas de proteção social estão presentes
em todas as sociedades e, por se materializarem através de políticas sociais, quando vigentes
em
sociedades
complexas,
estão
sujeitos
às
redefinições
da
relação
Estado/mercado/sociedade.
A consolidação de um novo modelo de proteção social corresponde ao declínio de um
projeto que se construía e que se fundamentava no pleno emprego, comprometido, portanto,
com o trabalho. Em seu novo formato – mix – os sistemas de proteção social passam a
depender tanto do Estado, quanto da sociedade civil e do mercado, a quem interessa a
privatização de muitos serviços transformados em mercadorias. Ao mercado também
interessam todas as iniciativas que estimulem a sua dinâmica e, nesse caso, uma política de
transferência de renda é de fundamental importância. Essa é uma reflexão central
desenvolvida no próximo capítulo.
44
2 – Proteção social e assistência social no Brasil
Introdução
Este capítulo toma como ponto de partida uma reflexão sobre a proteção social e as
políticas sociais conforme se constituem na América Latina. A situação do Brasil é, em parte,
explicada pela sua forma de inserção na realidade latinoamericana. A análise que se
desenvolve privilegia a realidade brasileira e opera um resgate de importantes medidas de
proteção social que antecederam à Constituição de 1988. O capítulo, dedicando-se à análise
do período pós-constitucional, explora a vasta produção normativa e legal orientadora da
política de assistência social e faz uma recuperação da trajetória das Conferências Nacionais
de Assistência Social. Dessa forma, registra a incorporação da perspectiva socioterritorial no
processo de construção da assistência social no Brasil e disponibiliza elementos necessários
ao estudo que se realiza nos capítulos seguintes.
2.1 – Proteção social e políticas sociais na América Latina
A experiência de construção de sistemas de proteção social na América Latina, se
observada a presença de elementos condicionantes como os referidos anteriormente –
processo de industrialização, democracia de massa e a existência de uma sociedade salarial –
pode nos levar a concluir sobre a impossibilidade do desenvolvimento de um Estado de bemestar latinoamericano. Sobre isso, há divergências. Existem autores que, mesmo diante da
ausência dessas condições, sustentam a sua existência. Nesse caso, o Estado de bem-estar
desenvolver-se-ia dentro de certas condições específicas, o que lhe asseguraria uma situação
de particularidade. Esse é, por exemplo, o posicionamento de Draibe (1989). A autora, sobre
a qual nos deteremos mais adiante, ao estudar a proteção social no Brasil – uma situação
específica na América Latina – admite a existência de um Estado de bem-estar no qual
observa elementos que fazem dele uma “particularidade”.
Por sua vez, Sposati (2002, 2006) – situada dentre os que negam a existência de
Welfare State em economias não centrais no sistema econômico mundial – desenvolve um
estudo sobre as políticas sociais na América Latina e admite que elas assumem uma forma de
“regulação social tardia”, cujas condições não correspondem àquelas próprias de um Estado
de bem-estar como o que se desenvolveu na Europa e nos Estados Unidos.
Na América Latina, segundo a análise de Sposati, “as iniciativas no sentido da garantia
dos direitos sociais situam-se no último quartil do século XX, diferentemente dos países em
que se desenvolveu o Welfare State, que significou uma conquista da primeira metade daquele
45
século” (SPOSATI, 2002). O desenvolvimento das políticas sociais, mecanismos de garantia
da proteção social nos países latino-americanos resultariam, portanto, de um processo tardio
de regulação social. Nesses países, após a experiência de regimes de ditadura militar e mesmo
durante essas experiências, como é o caso do Brasil, registrou-se a criação de mecanismos de
proteção social, capazes de amenizar os efeitos das pressões próprias das ditaduras.
Esse modelo de regulação, segundo Sposati, é descentrado da noção de pleno
emprego, o que significa abandonar a pretensão do emprego formal para todos. A categoria
trabalho perde seu lugar para a categoria mercado. Nessa perspectiva, desenvolve-se o que a
autora chama de regulação social tardia, registrada em “países nos quais os direitos sociais
foram legalmente reconhecidos no último quartel do século XX e cujo reconhecimento legal
não significa que estejam sendo efetivados, isto é, podem continuar a ser direitos de papel,
eles não passam nem pelas institucionalidades, nem pelos orçamentos públicos” (SPOSATI,
2002, p.2).
Nesses países de regulação social tardia, as políticas sociais desenvolvem específicas
características, quais sejam: reconhecimento dos direitos sociais como resultados de lutas de
movimentos sociais e não de movimentos sindicais; territorialização dos direitos sociais, com
o reconhecimento de que eles são resultados de lutas locais, no âmbito das cidades, o que os
torna difusos; e dificuldade de imprimir continuidade ao reconhecimento e ao atendimento
desses direitos, haja vista que isso depende da sensibilidade e do compromisso do grupo que
está no governo.
Ainda conforme Sposati, o modelo político dominante nos países de regulação social
tardia não é mais o Estado-Nação, mas o que prevalece é o Estado-transnacionalizado. Por sua
vez, no âmbito das relações internas, a gestão social é caracterizada pelo “deslizamento da
responsabilidade do Estado nacional para o Estado local” (op. cit., p. 9). Por consequência, o
atendimento aos direitos sociais deixa de ser uma responsabilidade centrada no governo e
passa a depender de agentes múltiplos, situados no mercado, a exemplo de empresários, ou de
outros benfeitores sociais movidos por um sentimento de solidariedade. Abandona-se a
perspectiva beveridgiana que orienta a proteção social em uma perspectiva universalizante.
Por outro lado, fica estabelecido que o acesso ao direito limita-se a uma área de abrangência,
podendo a mesma ser o bairro, a cidade ou um outro tipo de recorte local. Há, portanto, a
territorialização dos direitos sociais.
Nas sociedades de regulação social tardia, observa-se também a diferença do alcance e
da qualidade das políticas sociais, conforme sejam elas destinadas aos trabalhadores formais
ou informais, o que evidencia o papel assumido pelo mercado. Nesse caso, registra-se a sua
46
prevalência em um espaço de atuação que poderia ser prioritariamente ocupado por ações
governamentais e da sociedade civil. Sposati refere-se ainda a uma nova forma de atuação
assumida pelo Estado:
Grande parte dos programas estatais sob tal orientação são substituídos por
programas de transferência de auxílios regulares mensais sob a forma de
renda mínima. Não se alteram os dispêndios orçamentários mas, o modo de
acesso ao fundo público passa a ser também individual através da
transferência de um auxilio financeiro. Este submete a possível garantia social
ao “desejo” do beneficiário em consumir os bens postos ao alcance do valor
do auxílio recebido. Neste caso, se alia uma política de mercado a uma
condição de provisão social. Com a garantia da renda mínima, os novos
consumidores, antes indigentes, passam a ter por um tempo, crédito no
mercado podendo consumir produtos onde vivem ( Op. cit. p.8).
Esse tipo de proteção social incorpora a lógica de um tempo e de uma realidade em
que não há mais a expectativa de pleno emprego, mas que assegura a dinâmica do mercado.
Nesse caso, a garantia de uma renda mínima assegura um limitado poder aquisitivo a uma
parcela da população que se credencia como consumidora diante de um mercado mais
protegido do que ela mesma.
2.2 – A construção de um sistema de proteção social no Brasil
Julgamos importante registrar de início, que não há um consenso sobre a existência de
um Welfare State no Brasil. Em vista disso, e como assumimos a premissa da sua
inexistência, em nossa análise referimo-nos à construção de um sistema de proteção social e
das políticas sociais que o concretizam. Para melhor entendimento sobre as interpretações
possíveis, destacamos o pensamento de dois autores cujos pontos de vista evidenciam as
razões de se afirmar ou negar esse fato. O desenvolvimento de um Estado de bem-estar social
no Brasil é negado por Márcio Pochmann e afirmado por Sonia Draibe.
A análise de Pochmann (2004), fundamenta-se na argumentação de que os países
situados na periferia do sistema capitalista mundial – e afirma ser essa a situação do Brasil –
não tiveram presentes as condicionalidades estruturais necessárias ao desenvolvimento de um
Estado de bem-estar social. Por isso, considerando-se o fato de não ter desenvolvido uma
política de pleno emprego, além de não ter acompanhado o ritmo das experiências de
industrialização, nem aprofundado e garantido uma permanente experiência democrática, o
Brasil não se colocaria no rol dos Estados que vivenciaram uma situação de Welfare State.
47
Por sua vez, Draibe (1989), afirma a existência de um Welfare State no Brasil e que
este teria sido construído e consolidado institucionalmente entre os anos 30 e a década de 70,
como um sistema específico de proteção social. Para a autora, ao longo desse período,
destacaram-se duas fases em sua produção legal: a que se desenvolveu entre os anos 19301943 e uma outra situada entre 1966 e 1971. Ambas, é bom que se frise, efetivadas sob
regimes autoritários.
A partir dos anos 1930, o Brasil teve a oportunidade de iniciar um novo ciclo em sua
história econômica, política e social. A depressão da economia mundial em 1929, estabeleceu
o que Pochmann avalia como uma “brecha histórica para as economias periféricas”. Diante
dessa oportunidade, o Brasil redefiniu a condução de seu modelo econômico, o que implicou
o estabelecimento de uma nova correlação de forças entre as classes sociais, iniciando-se um
processo de desenvolvimento do qual resultou uma importante expansão da indústria nacional
e, em consequência, da urbanização. Superava-se, a partir daí, o predomínio das classes
proprietárias rurais. Criavam-se também as condições para que se inaugurasse um sistema
oficial de proteção social que, por sua vez, preservava privilégios a categorias segmentadas,
como extensão do modo escravocrata em um evidente processo de modernização
conservadora.
No início dessa década, duas medidas simbolizaram a nova conduta assumida pelo
Estado brasileiro para regulamentar o processo de produção que se desenvolvia em uma
economia periférica, em um mundo em crise. Em 1931, criou-se o Ministério do Trabalho e,
em 1934, instituiu-se a carteira de trabalho. A Constituição de 1934 introduziu um capítulo
sobre a Ordem Econômica e Social, o que significou o reconhecimento de que a União
deveria preservar os direitos sociais estabelecidos a partir de então.
A proteção social passou a incorporar uma tendência à generalização dos serviços
previdenciários prestados a todos os trabalhadores de uma mesma categoria. Entre 1934 e
1937, criaram-se diversos institutos de aposentadoria e pensão como o dos bancários, o dos
comerciários, dos industriários e dos servidores do Estado.
Na década de 1940, foram adotadas novas medidas de proteção ao trabalhador dentre
as quais destacam-se as seguintes: regulamentação e implementação do salário mínimo e
consolidação das leis do trabalho. É dessa década, em 1942, a criação da Legião Brasileira de
Assistência, sob responsabilidade da primeira dama D. Darcy Vargas. É a primeira iniciativa
de proteção não condicionada a um vínculo trabalhista, cuja proposta é a de desenvolvimento
de programas de apoio a pessoas pobres, miseráveis e indigentes, descentralizando-se as ações
para estados, através da mobilização das primeiras damas nessas esferas de governo.
48
Criada em um momento de ditadura, uma instituição de assistência como a LBA
assumia dupla tarefa: a primeira de assegurar proteção social a uma população
vulnerabilizada, principalmente os familiares dos soldados, pela situação do envolvimento do
Brasil na Segunda Guerra Mundial e a segunda: a garantia da popularidade de um governanteditador que precisava manter a imagem de “pai dos pobres”.
Durante os anos 1950, a proteção social enfatizou ações de assistência social, visando
o atendimento a situações emergenciais. Sob orientação da Organização das Nações Unidas ONU, realizaram-se programas de desenvolvimento de comunidades em áreas consideradas
como situações de “estagnação socioeconômica”, o que expressava a orientação
desenvolvimentista assumida pelo Brasil, ante a crise da economia mundial. Nessa década, as
políticas sociais receberam orientações de organismos supranacionais, a exemplo da Aliança
para o Progresso20 e do Convênio MEC-USAID21 e receberam recursos de fundos
internacionais. Essa orientação evidenciava a interferência dos Estados Unidos que, direta ou
indiretamente, detinham o controle não somente sobre o Brasil, mas sobre outros países e
mesmo sobre continentes.
Na década de 1960, no período que antecedeu à ditadura militar, podem ser
registrados os seguintes acontecimentos: a) promulgação da Lei Orgânica da Previdência
Social, ainda não extensiva aos trabalhadores autônomos, rurais e aos empregados domésticos
e, b) Estatuto do Trabalhador Rural. Nesse período, registrava-se uma forte pressão dos
trabalhadores ante a expectativa da realização de reformas de base: um conjunto de propostas
do governo João Goulart com o objetivo de realizar profundas alterações estruturais,
abrangendo setores como educação, organização agrária, organização bancária e fiscal, além
de uma reforma urbana que se tornava inadiável, como uma forma de enfrentar as
consequências do processo de concentração da população brasileira nas cidades.
A partir de 1964, instaurada a ditadura militar, confirmava-se o modelo de
desenvolvimento econômico dependente e preservava-se o processo de modernização
conservadora, intensificando-se a urbanização, o que provocou a favelização de muitos
trabalhadores e o estabelecimento de condições desumanas de trabalho e de sobrevivência.
Desde então, o Estado brasileiro passou a conduzir a sua atuação fundamentando-se em duas
orientações: por um lado, a repressão, ou seja, a cassação dos direitos civis e políticos; por
20
Programa dos Estados Unidos, desenvolvido entre 1961 e 1970. Através de apoio técnico e financeiro o
programa visava a promoção do desenvolvimento econômico da América Latina, inibindo qualquer iniciativa
que se inspirasse no exemplo cubano.
21
Diz respeito a um dos acordos firmados entre o Ministério da Educação e Cultura e a United States
Agency for International Development do qual resultou a reforma do ensino no Brasil.
49
outro lado, as concessões de benefícios que assegurassem a imagem de proteção obtida
através da garantia de alguns direitos sociais.
Em plena ditadura, a atuação do Estado brasileiro obedecia a uma orientação
tecnocrata e centralizadora. Nesse período, no campo da proteção social, registraram-se as
seguintes medidas: a) criação do Instituto Nacional de Previdência Social – INPS, unificando
todos os institutos existentes, com exceção do Instituto de Previdência e Assistência dos
Servidores do Estado – IPASE; b) criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço –
FGTS; c) criação do PRORURAL; d) extensão dos benefícios previdenciários aos
empregados domésticos e aos autônomos.
Nos anos 1970, em meio a uma crise mundial, o Brasil, conforme analisa Pochmann,
diferentemente do que aconteceu nos anos 1930, entrou em uma fase de estagnação
econômica. Nessa década, situam-se os seguintes acontecimentos: criação do Ministério da
Previdência e Assistência Social; do Conselho de Desenvolvimento Social e do Fundo de
Apoio ao Desenvolvimento Social; garantia de amparo previdenciário, pensões e assistência
médica aos maiores de setenta anos e inválidos que tivessem contribuído pelo menos durante
12 meses, consecutivos ou não, para o INPS e, ainda, a extensão do seguro de acidentes aos
trabalhadores rurais.
Os anos 1980 são o palco do convívio entre uma profunda crise e a grande esperança
sinalizada pela elaboração de uma nova constituição em que se depositava um conjunto de
interesses, nem sempre conciliáveis, mas que incorporava muito das pressões exercidas pelos
movimentos sociais em plena atividade. A nova Constituição sinalizava a possibilidade de
uma experiência democrática o que, no campo da proteção social, correspondia a admitir pela
primeira vez uma tendência beveridgiana, ou seja, a expansão incondicional das políticas
sociais aos cidadãos brasileiros.
As constituições de 1934 a 1967 dedicaram um espaço ao tratamento de questões
colocadas na Ordem Econômica e Social, expressão utilizada por todas elas, com exceção da
carta de 1937, cuja referência limita-se à expressão Ordem Econômica. Nesses espaços,
dedica-se atenção especial ao trabalho e são definidas, inclusive, condições básicas para o
trabalho na cidade e no campo.
A Constituição de 1988 destina um espaço ao tratamento da Ordem Social (Título
VIII), fazendo essa abordagem separadamente da ordem econômica, de forma diferente do
que se fez até então. Define o texto constitucional que “a ordem social tem como base o
primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais” (Art. 193).
50
Em seguida, a Constituição define elementos fundamentais, visando a garantia dos
objetivos da ordem social e os situa no campo da seguridade social, definindo-a como “um
conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (Art. 194).
O processo de implantação das definições constitucionais foi marcado por importantes
embates, haja vista que o Brasil estava oficialmente comprometido com a criação do que
poderia vir a ser um Estado de bem-estar social. Vislumbrava-se, portanto, um emergente
padrão público e universal de proteção social, enquanto no plano internacional, vivia-se um
momento de fragilização desse modelo. O projeto de construção de um Estado brasileiro justo
e democrático foi atropelado por uma nova dinâmica internacional que exigia a redução da
autonomia dos Estados nacionais e o redimensionamento de suas políticas econômica e social,
em obediência a uma lógica de prevalência da primeira, conforme os princípios neoliberais de
que vimos tratando ao longo deste trabalho.
Ficava estabelecida, dessa maneira, uma relação de tensão entre a lógica da garantia e
da expansão da proteção social e a exigência de uma atuação do Estado em defesa do capital,
garantindo o seu papel na regulação do mercado, sem que isso significasse novos custos para
um Estado que estava às voltas com uma crise econômica que se arrastou por toda a década de
1980 e se estendeu pelos anos 1990.
2.3 – A construção de uma política de assistência social no Brasil: avanços e retrocessos
A história recente da assistência social no Brasil é marcada por importantes e
sucessivas transformações. A Constituição de 1988 operou uma ruptura formal com a
perspectiva assistencialista tradicional e a assistência passou à condição de política pública,
integrando a seguridade social, com a saúde e a previdência.
As definições teóricas, normativas e operacionais que orientam a assistência social
atualmente são resultantes de um processo desencadeado a partir do governo José Sarney
(1985 – 1989), quando se registrou a promulgação do novo texto constitucional, redefinindose a lógica da proteção social e, por consequência, alterando radicalmente a perspectiva
oficialmente assumida até então.
A assistência social é especificamente tratada nos artigos 203 e 204 da Constituição de
1988. No artigo 203, define-se que “a assistência social será prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social” e que a referida política social tem os
seguintes objetivos:
51
I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de
sua integração à vida comunitária;
V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou
de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Em seu artigo 204, a Constituição estabelece que o financiamento das ações
governamentais na área da assistência social terá como fonte os recursos da previdência
social, previstos no artigo 195, podendo ser complementado com recursos de outras fontes. O
mesmo artigo define que a assistência social estará organizada com base nas seguintes
diretrizes:
I – descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais
à esfera federal e a coordenação e execução dos respectivos programas às esferas estadual e
municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;
II – participação da população, por meio de organizações representativas, na
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
A implantação dessas orientações constitucionais que redimensionariam a assistência
social foi submetida a um moroso processo burocrático e operacional cuja razão pode ser
encontrada em um forte componente político e cultural, considerando-se que a nova
configuração definida constitucionalmente para a assistência social exigia o reordenamento
das relações de poder entre estados, entre municípios e entre eles e o governo federal. A nova
proposta apresentava-se como uma ameaça às velhas alianças, a políticos e seus aliados
tradicionalmente detentores do controle sobre a distribuição dos recursos destinados às mais
diferentes políticas sociais e, particularmente, à assistência social.
Assim, os avanços sinalizados para a assistência social durante o governo Sarney
ficaram restritos às definições constitucionais, ou seja, mantiveram-se como uma remota
possibilidade, algo que poderia ser – como de fato foi – remetido para o futuro.
Naquele período, as principais ações no âmbito da assistência social mantiveram-se
sob a coordenação da Fundação Legião Brasileira de Assistência – FLBA22, titular nessa área
22
A LBA foi transformada em Fundação durante o período da ditadura militar.
52
desde os anos 1940, mas criou-se um programa que marcaria aquele governo: Programa do
Leite, popularmente conhecido como “Leite do Sarney”.
Em 30/7/1985, através de decreto, o governo federal criou a Secretaria Especial de
Ação Comunitária – SEAC, vinculada ao Gabinete da Presidência, destinada a “criar e
desenvolver projetos de baixo custo no âmbito da ação comunitária [e a garantir] apoio às
experiências já existentes” (ESTEVÃO; NERY; GOUVÊA, 1993, p. 64). Coube a essa
Secretaria, junto com a Secretaria de Planejamento e Coordenação da Presidência da
República – SEPLAN, coordenar a execução desses projetos.
O Programa Nacional do Leite para Crianças Carentes – PNLCC representou a
política participacionista do governo, com um discurso do resgate da dívida social e
explorando o slogan “Tudo pelo social”. Criado em janeiro de 1986, o Programa destinava-se
ao atendimento a crianças de até sete anos, de famílias cuja renda mensal não ultrapassasse
dois salários mínimos. A operacionalização do programa implicava a distribuição de tickets, o
que era feito por associações comunitárias e de bairros. Os tickets eram trocados
exclusivamente por leite em estabelecimentos comerciais voluntariamente credenciados e
esses convertiam os tickets em dinheiro. O programa materializava o pensamento do governo
assim expresso, em 1986, pelo Presidente da República, José Sarney:
Neste ano de mudanças sociais que se fundamentam na prioridade pelos
pobres, está o governo voltado para trabalhar com a comunidade, uma das
mais importantes células formadoras da nacionalidade. Será através das
associações comunitárias que vamos enfrentar a fome e a subnutrição num
combate corpo a corpo. Estamos seguros de que através de uma ação
comunitária séria e solidária, coerente com os princípios democráticos e
com os ideais da Nova República, é que venceremos a miséria e a pobreza.
Ligados com a comunidade, atendendo à criança, plantaremos hoje o futuro
do Brasil. O Brasil começa na criança. É o alicerce da nação (SARNEY,
apud ESTEVÃO; NERY; GOUVÊA, 1993, p. 62).
Além do atendimento às famílias cujas crianças se enquadravam no perfil definido
pelo Programa, estudos apontam a existência de outros objetivos, não declarados, que
justificavam a sua existência, e apontam os seguintes: incentivo à pecuária leiteira, garantia e
controle sobre redutos eleitorais, através das organizações comunitárias, além da possibilidade
da realização de ações governamentais a baixo custo, o que era afirmado por um dos
coordenadores do programa: “A primeira vantagem da ação comunitária é que as associações
se tornam agentes não remunerados do governo. Atualmente, nós temos 450 associações
53
envolvidas só no Programa do Leite. É como se o governo tivesse criado 450 novas
repartições, que não custam nada ao serviço público”23.
A realização desse programa mobilizava, na esfera governamental, os seguintes
setores: Secretaria de Planejamento e Coordenação – SEPLAN, Secretaria Especial de Ação
Comunitária – SEAC, Serviço de Processamento de Dados – SERPRO, Casa da Moeda do
Brasil, Banco do Brasil e Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos. Seu desenvolvimento
em um elevado número de municípios brasileiros era assegurado através de uma relação direta
entre setores do governo federal, organizações comunitárias e outras organizações nãogovernamentais à revelia das estruturas municipais e estaduais.
O governo Sarney chegou ao seu final sem que tivesse havido qualquer alteração na
assistência social, além daquela que se processou na Constituição.
2.4 – Assistência social: política pública, dever do Estado, direito do cidadão
Decorridos cinco anos da definição de um novo ordenamento jurídico, só em 1993,
registrou-se a regulamentação das definições constitucionais relativas à assistência social. Em
7 de dezembro daquele ano, foi sancionada a Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS, Lei
nº 8.724.
A LOAS, em seu artigo primeiro, define a assistência social como “direito do cidadão
e dever do Estado”, como “Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os
mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e
da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”. A referida Lei incorpora,
na íntegra, os objetivos definidos na Constituição e acrescenta o seguinte parágrafo ao
objetivo V: “A assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, visando
ao enfrentamento da pobreza, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições
para atender contingências sociais e a universalização dos direitos sociais”. No que se refere
aos princípios, a LOAS estabelece os seguintes:
I - supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de
rentabilidade econômica;
II - universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação
assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
23
Análise de Aníbal Teixeira, um dos coordenadores do programa, citado por ESTÊVÃO; NERY;
GOUVÊA, 1993, p. 77.
54
III - respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e
serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer
comprovação vexatória de necessidade;
IV - igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer
natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais;
V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem
como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão.
As diretrizes básicas para a organização da assistência social também são definidas
pela sua Lei Orgânica. Observa-se que a LOAS incorpora as definições constitucionais
relativas à descentralização político-administrativa e à participação da população e, no que se
refere à descentralização, define a existência de um comando único em todas as esferas
governamentais. A LOAS amplia as diretrizes propostas pela Constituição ao definir o papel
do Estado na condução da assistência social, estabelecendo, desse modo, as seguintes:
I – descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo;
II – participação da população, por meio de organizações representativas, na
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
III – primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência
social em cada esfera de governo.
A LOAS foi sancionada por Itamar Franco, presidente que substituiu a Fernando
Collor de Mello, primeiro presidente eleito por voto direto depois da ditadura militar. O
período Collor/Itamar – 1990/1994 – foi bastante tumultuado por denúncias de corrupção,
escândalos, desmandos administrativos, culminando com o impeachment do presidente eleito.
A promessa de controle da inflação justificou atos arbitrários como o confisco da
poupança da população. O uso e o abuso do dinheiro público deixavam clara a desobediência
a qualquer critério de probidade administrativa, prevalecendo a lógica do benefício
direcionado a determinadas bases eleitorais, prática comum no Brasil de outrora, como foi o
caso da política do café-com-leite.
Fernando Collor confirmava a dinâmica brasileira da modernização conservadora. Sua
política no campo da economia esteve orientada para a abertura do mercado brasileiro,
definição fundamental para a consolidação da cartilha neoliberal no Brasil. Lembrando a
teoria defendida por Gounet sobre a importância do automóvel, Collor o utilizou como
parâmetro, afirmando a necessidade de substituir as “carroças”, referindo-se aos carros que
55
circulavam no Brasil, o que seria possível com a abertura do mercado à importação. Firmavase, pois, a proposta de liberalização do mercado brasileiro.
Tratando especificamente sobre a assistência social, o governo Collor deixou clara a
sua pretensão de não modificar o modelo por ele encontrado. Manteve a Legião Brasileira de
Assistência, e o modelo de direção sob responsabilidade da primeira dama. No âmbito dos
projetos sociais, uma de suas primeiras medidas foi extinguir o Programa do Leite – marca de
um governo anterior – e o substituir pela distribuição de cestas básicas, através da FLBA.
O redirecionamento dessa orientação e as primeiras medidas rumo a uma política de
assistência social, que se iniciaria com a aprovação da LOAS, apenas foi possível sob a
presidência de Itamar Franco com a apresentação de um segundo Projeto de Lei,
considerando-se que o primeiro havia sido vetado na íntegra por Fernando Collor.
Mesmo tendo ficado represada na burocracia e na rede de interesses avessos à coisa
pública, a LOAS definiu os pilares que sustentariam a assistência social. Dentre as suas
definições, é importante assinalar que está contemplada a lógica de organização em sistema, o
que é tratado no seu capítulo III, artigo 6, em que se afirma o seguinte: “As ações na área de
assistência social são organizadas em sistema descentralizado e participativo, constituído
pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas por esta lei, que articule
meios, esforços, e por um conjunto de instâncias deliberativas compostas pelos diversos
setores envolvidos na área”.
Todos os avanços representados pela LOAS, até aquele momento, limitaram-se ao
campo das definições formais, confirmando o desinteresse do governo em realizar qualquer
alteração esperada desde a promulgação da Constituição. Durante o ano de 1994, último do
período Collor/Itamar, não se registrou qualquer iniciativa do poder executivo, no sentido de
operacionalizar o que a lei definia. As primeiras medidas, nesse sentido, foram adotadas no
início do governo de Fernando Henrique Cardoso - FHC.
2.5 – A PNAS em sua primeira versão: tempo de consolidação
Em 1995, iniciando-se o governo de Fernando Henrique Cardoso, cuja duração em
dois mandatos se estenderia até o ano 2002, registraram-se as primeiras iniciativas visando
tornar efetivas as definições constitucionais relativas à assistência social. Destacam-se, nesse
período, importantes acontecimentos, tanto no campo das iniciativas governamentais, quanto
56
no âmbito da sociedade civil, cuja expressão mais formalizada se apresenta nas Conferências
realizadas em número de três, desde a primeira em 1995 até a terceira, acontecida em 2001.
Ainda em seu primeiro ano de mandato, o governo FHC, através da Medida Provisória
- MP 813, extinguiu o Ministério do Bem-Estar Social e, para coordenar a assistência social,
criou a Secretaria de Assistência Social – SAS, vinculada ao Ministério da Previdência e
Assistência Social. Com a mesma MP, o governo extinguiu a Fundação Legião Brasileira de
Assistência – FLBA e a Fundação Centro Brasileiro para a Infância e a Adolescência –
FCBIA. A Medida Provisória definiu também que à Secretaria de Assistência Social caberia a
responsabilidade da implantação da LOAS. Também em 1995 foi regulamentado o Fundo
Nacional de Assistência Social. Ainda por força da MP 813 criou-se o Conselho do
Comunidade Solidária, integrando a estrutura básica da Casa Civil da Presidência da
República.
Visando efetivar as mudanças que se tornavam inadiáveis, foram criados escritórios
regionais nas unidades da Federação e estes passaram a funcionar com o quadro de pessoal
das fundações extintas – FLBA e FCBIA. Os escritórios, sob a coordenação da SAS, ficaram
encarregados de efetivar o processo de transição para o novo formato que deveria ser
assumido pela assistência social e isso implicava implementar a LOAS e estimular a criação
das condições para que a mesma se tornasse realidade.
Nesse processo, buscou-se a articulação com as universidades, tomando como ponto
de apoio as suas Pró-Reitorias de Extensão. Era uma importante aproximação entre aquele
governo e as Instituições de Ensino Superior – IES, tendo como objeto de interesse a
assistência social, o que posteriormente teria desdobramentos, inclusive sobre a garantia do
comando único definido na LOAS para a realização dessa política. Como sabemos, a
assistência social foi, por certo tempo, assumida como objeto de trabalho realizado pelo
Programa Comunidade Solidária, instituído pelo Decreto 1.366, de 12 de janeiro de 1995. O
Programa foi coordenado pela primeira dama, Dra. Rute Cardoso e teve como um dos seus
desdobramentos a criação do Programa Universidade Solidária.
Adiantadas as negociações e modificações, os escritórios regionais foram extintos e
efetivou-se a redistribuição dos servidores e dos equipamentos, incorporados por diferentes
órgãos federais, mediante a negociação de parcerias para trabalhos futuros, principalmente os
que objetivassem a capacitação de pessoal. Havia, naquele momento, a preocupação com o
57
processo de municipalização da assistência social, o que demandaria um elevado número de
profissionais preparados para tal.
O processo não obedecia ao ritmo que se esperava, ou seja, desenvolvia-se de forma
lenta. Desse modo, conforme estudo de Arretche (2000, p. 55), “até setembro de 1997 o
programa [de descentralização] havia alcançado 33% de adesão municipal no país inteiro”.
Essa morosidade, analisa a autora, resultava do cálculo que os municípios faziam sobre a
relação custos/benefícios da descentralização e, sobretudo, da incerteza quanto ao novo papel
dos estados e do governo federal com a redução de suas atribuições repassadas, a partir daí
para os municípios.
O formato inicialmente adotado para o repasse de recursos financeiros constituía-se
em uma outra fonte de preocupação para os municípios. O acesso aos recursos passou a
depender da atuação dos estados. A descentralização da assistência social obedeceu
inicialmente a um processo de estadualização e só depois de municipalização. Registrava-se,
no primeiro momento, uma clara garantia de privilégios aos poderes executivos estaduais, na
sua maioria, contrários à descentralização e que incluíam nesse processo de repasse a
possibilidade de beneficiar ou prejudicar alguns municípios, conforme as alianças políticas
então estabelecidas.
A dinâmica observada no espaço da administração governamental era simultânea a
uma outra que se registrava entre os que faziam, estudavam ou demandavam a assistência
social. Foi nesse período que se realizou entre 20 e 23 de novembro de 1995, a I Conferência
Nacional de Assistência Social, coordenada pelo Conselho Nacional
24
, instância superior de
deliberação no âmbito da estrutura organizacional da política de assistência.
A I Conferência teve o seguinte objetivo geral: “Avaliar a situação e propor diretrizes
para aperfeiçoamento do sistema descentralizado e participativo da assistência social”. As
discussões que a compuseram giraram em torno dos seguintes conteúdos: a) sistema
descentralizado e participativo da assistência social; b) relação público e privado na
assistência social; c) financiamento da assistência social. No espaço das deliberações que
totalizaram 233, ficavam evidenciados os avanços, as expectativas e os empecilhos que se
colocavam à assistência social naquele momento. A preocupação com a garantia do comando
único foi explicitada na seguinte deliberação:
24
Os dados relativos a essa Conferência apresentados neste trabalho foram extraídos do Relatório Final
da
I
Conferência
Nacional
de
Assistência
Social,
1995.
Disponível
em
http://www.mds.gov.br/cnas/conferencias-nacionais/i-conferencia-nacional
58
Extinguir o Programa Comunidade Solidária e outros programas e organismos
governamentais, tais como Fundos de Solidariedade que atuem paralelamente
na área da Assistência Social nas três esferas de governo, tendo em vista a
implantação do Comando Único preconizado pela LOAS, incorporando seus
recursos e patrimônios aos órgãos executores da Política de Assistência Social
(Relatório Final da I Conferência Nacional de Assistência Social, 1995).
É importante ressaltar que essa foi a deliberação número um daquela conferência. Em
seu conjunto, as deliberações evidenciavam a pressão que se fazia necessária para vencer a
resistência governamental no sentido de assegurar a obediência às definições constitucionais e
à Lei Orgânica de Assistência Social, frontalmente desrespeitadas. O primeiro-damismo
assumia uma versão atualizada e sofisticada e, pela autoridade do conhecimento acadêmico,
apresentava-se como um sério obstáculo a ser enfrentado. Dessa tensão resultou tanto o
encaminhamento formal da assistência, visando um novo padrão operacional, quanto o
fortalecimento do Programa Comunidade Solidária, do qual derivaria o Programa
Universidade Solidária. Essa situação se arrastou por todo o governo FHC.
A Conferência também sinalizava para a necessidade da uniformização de
procedimentos e de elementos organizacionais, objetivando assegurar o caráter nacional
requerido por uma política que se pretendia elaborar; nesse sentido, registrava-se a
expectativa da utilização de recursos informacionais. Outras importantes deliberações
referiam-se ao fortalecimento dos conselhos, ao controle sobre os fundos destinados ao
financiamento da assistência e à capacitação de recursos humanos.
Em 1997, no período e 9 a 12 de dezembro, realizou-se a II Conferência Nacional de
Assistência Social tendo como tema geral “O Sistema descentralizado e participativo da
assistência social: construindo a inclusão – universalizando direitos” e teve o seguinte
objetivo geral: “avaliar a situação da assistência social e propor diretrizes para o
aperfeiçoamento do sistema”25.
Os Anais dessa Conferência tornam clara a dificuldade enfrentada para a sua
realização, o que resultava de um posicionamento assumido pelo Ministério da Previdência e
Assistência Social e pela Casa Civil e confrontado pelos conselhos estaduais e municipais.
Esse fato tornou-se evidente no pronunciamento do presidente do Conselho Nacional de
Assistência Social, Gilson Assis Dayrell, na solenidade de abertura quando, referindo-se à
25
Os dados relativos a essa conferência incluídos neste trabalho foram extraídos do documento Anais da
II Conferência Nacional de Assistência Social, 1997. Disponível em: http://www.mds.gov.br/cnas/conferenciasnacionais/ii-conferencia-nacional
59
luta para a sua realização, registrou ter sido necessário levar “o governo a rever a sua decisão
de não realizá-la no ano de 1997, especialmente porque ela já estava em fase adiantada de
preparação, pelo CNAS, e muitos municípios e estados já haviam programado as suas
conferências” (Anais da II Conferência Nacional de Assistência Social, p.16).
O Ministro Reinhold Stephanes, da Previdência e Assistência Social, em depoimento
na mesma solenidade deixou transparecer a necessidade de alinhar os projetos sociais em
desenvolvimento no país às definições legais já estabelecidas. Afirmava o Ministro:
Nestes dois anos que separam a Conferência anterior da atual, muita coisa
foi feita, quero dizer, muito se caminhou na direção de eliminar o
clientelismo e o paternalismo com a descentralização. Inúmeros programas
foram executados neste período, no qual ocorreram acertos, mas também
equívocos. Quero deixar claro que, em relação aos equívocos, sempre estive
e estarei aberto ao diálogo ou ao debate, para receber instituições a qualquer
momento e para discutir questões específicas que venham a ajudar a
eliminar problemas e, até mesmo, para explicar limitações na implantação
de políticas e execuções de programas (STEPHANES, In: Anais da II
Conferência Nacional de Assistência Social, 1997, p. 18).
Naquela Conferência foi anunciada a elaboração da NOB I, publicada naquele mesmo
ano e da Política Nacional de Assistência Social, publicada no ano seguinte. Conforme
relatório, naquela época registrava-se a existência de conselhos estaduais de assistência em
todas as unidades da Federação e em 3.000 dos 5.525 municípios existentes. Destacava-se,
então o fato da sua inexistência na cidade de São Paulo, situação que se equiparava à
realidade de muitos municípios pequenos. Da Conferência resultou a aprovação de 137
propostas que deixavam evidente que a assistência social continuava a ser realizada sob a
forma de programas e projetos isolados, ou seja, a fragmentação das ações continuava
presente.
A Conferência reafirmava a necessidade do controle sobre os fundos destinados à
assistência social e a necessidade de articulação com as universidades era confirmada.
Explicitava-se também a necessidade da uniformização do universo conceitual, das
sistemáticas operacionais e da definição de redes de serviços. A introdução da questão da
acessibilidade passava a integrar a pauta de interesse da conferência e reaparecia a questão do
exercício democrático no espaço dos conselhos, além de ter merecido destaque a participação
popular na assistência social.
60
As propostas da Conferência também tornavam claro o desrespeito do governo às
definições da LOAS, principalmente pela não observação do comando único, sempre
confrontado pela atuação do Programa Comunidade Solidária. Mantinha-se, pois, o
desencontro entre as perspectivas formais e a realidade da assistência social no governo FHC.
Estavam presentes, portanto, nas propostas da Conferência duas tendências claramente
opostas: um conjunto de elementos que apontavam para a definição e o aperfeiçoamento de
uma política de assistência e uma série de indicações de ameaças que pairavam sobre ela,
algumas já sinalizadas desde a conferência anterior.
Em dezembro de 1997, o Ministério da Previdência e Assistência Social, através da
Secretaria de Assistência Social, publicou a primeira Norma Operacional Básica – NOB,
conjuntamente a um outro documento em que se definia a “Sistemática de Financiamento da
Assistência Social”. Os dois documentos adotaram os seguintes requisitos:
Revisão do papel do Estado; fortalecimento das unidades da Federação e
dos municípios na implementação da Política de Assistência Social; cofinanciamento das ações que compõem a Política de Assistência Social nas
três esferas de governo e, ainda, a cooperação técnica e financeira das
demais políticas setoriais; fortalecimento e participação da sociedade,
através dos conselhos, na construção, avaliação e aplicação dos recursos
públicos voltados para a área social; ênfase em ações que privilegiam a
integração familiar e comunitária (Norma Operacional Básica e Sistemática
de Financiamento da Assistência Social, 1997, p. 5).
A NOB I, fundamentando-se na Constituição, na LOAS e em outros instrumentos
legais e, ainda, considerando toda a construção já disponível acerca do sistema
descentralizado e participativo da assistência social, ofereceu importantes orientações para
que se concretizasse uma proposta cuja construção vinha se arrastando há nove anos. Desse
modo, a NOB:
[...] apresenta a estrutura do Sistema Descentralizado e Participativo da
Assistência Social, sinaliza seus pressupostos, princípios e diretrizes,
estabelece as competências dos órgãos gestores, caracteriza os níveis de
gestão, os requisitos básicos para sua eficiência e eficácia, bem como, o
fluxo de financiamento e transferência de recursos do Fundo Nacional de
Assistência Social para os Fundos Estaduais, do Distrito Federal e
Municipais de Assistência Social (Ibidem, p.7).
61
A NOB afirma que, para se assegurar a eficácia e a eficiência do Sistema, algumas
exigências devem ser observadas. Esse é o caso da elaboração da política nacional, exigência
que, em termos semelhantes, se estenderia aos estados e municípios. É também o caso da
criação e fortalecimento dos conselhos e dos fundos de assistência social, da criação de
comissões tripartites, dentre outras condições.
A gestão intergovernamental é outra definição da NOB, sendo entendida como uma
estratégia capaz de revisar o papel do Estado, considerando a definição das competências
político-administrativas em todas as esferas de governo. “O modelo intergovernamental
ocorre nas redes de assistência social que se constituem pela interconexão de agentes,
benefícios, serviços, programas e projetos, assim como organizações governamentais,
movimentos sociais e comunidades locais” (Op. cit. p. 13). Os níveis de gestão definidos pela
NOB são os seguintes: gestão municipal, gestão estadual e gestão do Distrito Federal.
O segundo documento, “Sistemática Operacional para Financiamento das Ações de
Assistência Social”, orientava sobre fluxos e procedimentos a serem observados. Portanto,
definia “os benefícios, serviços assistenciais de ação continuada, de atenção à criança e ao
adolescente, à pessoa portadora de deficiência, ao idoso, programas e projetos de
enfrentamento da pobreza que compõem o sistema de proteção social [...]” ( Op. cit. p. 17).
O documento definia ainda a existência e o funcionamento dos conselhos em todas as
esferas de governo como uma das condições para a oferta dos serviços, programas e projetos.
Os conselhos deveriam ter composição paritária entre governo e sociedade civil. Outras
exigências postas no documento eram a existência do Fundo de Assistência Social, estando
este sob a orientação e controle dos respectivos conselhos e, finalmente, a existência de plano
de assistência social no âmbito municipal, estadual e nacional. Formalmente, mais uma vez, a
assistência registrava avanços no campo das definições legais e normativas sem que esses
repercutissem na mesma proporção no cotidiano da referida política social.
Em 1998, registrava-se o momento de conclusão do primeiro mandato de Fernando
Henrique Cardoso e desenvolvia-se um processo de sucessão presidencial, com a
possibilidade de sua reeleição. Foi um período de fundamental importância para a assistência
social. A partir daquele ano, todas as esferas de governo passaram a dispor de um instrumento
legal relativo ao acesso a recursos do Fundo Nacional de Assistência Social. Referimo-nos ao
Decreto nº 2.529, de 25 de março de 1998, que tratava sobre a transferência de recursos do
62
Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS para os Fundos Estaduais, Municipais e do
Distrito Federal.
No mesmo ano, a Lei 9.604, de 5 de fevereiro, definiu as formas de prestação de
contas dos recursos dos fundos destinados à assistência social. Ainda em 1998, a Resolução nº
207 do CNAS estabeleceu a primeira versão da Política Nacional de Assistência Social e uma
nova Norma Operacional Básica – NOB 2 sobre as quais passamos a refletir. Sob o slogan
“avançando para a construção do sistema descentralizado e participativo de assistência
social”, essa NOB foi mais uma iniciativa no sentido de disciplinar a descentralização
político-administrativa da assistência social, o financiamento e a relação entre os três níveis
de governo.
A definição de uma segunda NOB, um ano depois da primeira, justificava-se pelo fato
de se constatar que a operacionalização das definições da LOAS dependia de profundas
mudanças no desenho institucional, na forma de prestação de serviços, no modelo de gestão e
na forma de articulação entre as diferentes escalas de gestão, o que não se assegurava com a
primeira NOB. Em sua segunda versão, a NOB definia princípios, diretrizes, destinatários da
assistência social, financiamento, competências dos gestores em diferentes esferas de
governo, instâncias de decisão e suas competências: conselhos, comissões intergestores,
modelos de gestão, procedimentos operacionais para habilitação e desabilitação de estados e
municípios.
Mesmo depois desse instrumento normativo, a Secretaria de Estado da Assistência
Social – SEAS, ainda sentia a necessidade de tornar mais claras as orientações para efetivar as
mudanças definidas desde 1993, com a LOAS e, diante disso, publicou um manual do
“Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social”, com uma linguagem clara,
sob a forma de perguntas e respostas. Dessa forma, buscava tornar mais acessíveis as
definições legais e normativas em vigor. Esse documento assim definia o Sistema:
O Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social é um
conjunto orgânico de ações de assistência social de responsabilidade da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em seus
respectivos níveis, de maneira complementar e cooperativa. Essas ações são
articuladas entre si por meio das Comissões Intergestoras e contam com a
participação da sociedade civil, por intermédio dos Conselhos. O Sistema
organizado é expresso pela rede prestadora de serviços assistenciais, voltada
63
para as necessidades do conjunto da população (Sistema Descentralizado e
Participativo da Assistência Social, p. 15).
Por seu turno, a elaboração da Política Nacional de Assistência Social respondia, em
1998, a uma definição datada de 1993. O documento apresenta uma análise situacional em
que esclarece as dificuldades experimentadas pela população brasileira, situando o Brasil em
uma realidade global, em uma economia mundial orientada pelo neoliberalismo.
Nesse caso, conforme análise desenvolvida no capítulo anterior, o Estado é levado a
rever o seu papel, inclusive reduzindo os seus gastos no campo das políticas sociais. Foi isso
que ocorreu no governo de FHC, fazendo com que se definisse uma agenda que incorporasse
“a necessidade de construção de estratégias de enfrentamento da exclusão social, para além do
limite da ação do Estado” (BRASIL, 2001, p. 23). Era essa orientação que justificava a
existência de ONGs e de outras iniciativas do terceiro setor, estimuladas a desenvolver
programas e projetos sociais.
O Estado brasileiro, durante o governo FHC, adquiriu uma nova configuração. Foi
nesse governo que se realizou a sua reforma, um projeto coordenado pelo ministro Luis
Carlos Bresser-Pereira que, àquela época, defendia um Estado mínimo, liberado de obrigações
que pudessem ser de interesse do mercado ou transferidas para a responsabilidade da
sociedade civil, na qual deveria ser mobilizado o sentimento de solidariedade.
Foi ainda no período FHC, em 2001, que se realizou a III Conferência Nacional de
Assistência Social. A ameaça que se delineava na II Conferência confirmou-se e o espaço
entre as duas, definido pela LOAS para dois anos, foi estendido por uma definição do governo
federal, através da Lei 9.720, de 30/11/1998, ampliando para quatro anos o intervalo entre as
conferências. Desse modo, mais uma vez a LOAS foi desconsiderada, prejudicando as
discussões na esfera maior de deliberação da assistência social.
A III Conferência realizou-se no período compreendido entre 4 e 7 de dezembro de
2001 e teve o seguinte tema: “Política de Assistência Social: uma trajetória de avanços e
desafios”26. A Conferência teve 137 deliberações que deixavam clara a permanência de
problemas como o desrespeito ao comando único, a desconsideração de uma Política
Nacional já definida e o descumprimento da LOAS. A referência à possibilidade de acionar o
Ministério Público, indicada nas deliberações, corresponde a uma declaração do esgotamento
26
Os dados relativos a essa Conferência contidos neste trabalho foram extraídos do documento III
Conferência Nacional de Assistência Social – deliberações, 2001. Disponível em:
http://www.mds.gov.br/cnas/conferencias-nacionais/iii-conferência-nacional
64
das condições de resolver questões fundamentais no âmbito da relação direta com o governo
federal. Está presente a preocupação com a garantia de recursos financeiros e com a produção
de pesquisas que subsidiem as ações na área da assistência social. A autonomia e as condições
de funcionamento dos conselhos também estão presentes nas deliberações. A articulação entre
a assistência social e uma política de emprego e renda é requerida e também se reconhece a
necessidade de, através da descentralização política e administrativa, assegurar a autonomia
aos municípios, não os limitando a executores de programas e projetos definidos na esfera do
governo federal.
Em 2002, último ano do governo FHC, a assistência social constava da pauta de
discussão dos candidatos à presidência da República, processo do qual participaram, dentre
outros, José Serra, representando a continuidade do projeto em andamento e Luiz Inácio da
Silva, uma possibilidade de ruptura com aquele projeto, o que se evidenciava em sua “Carta
ao povo brasileiro”, em que afirmava o seguinte:
O Brasil quer mudar. Mudar para crescer, incluir, pacificar. Mudar para
conquistar o desenvolvimento econômico que hoje não temos e a justiça
social que tanto almejamos. Há em nosso país uma poderosa vontade
popular de encerrar o atual ciclo econômico e político. [...] Nosso povo
constata com pesar e indignação que a economia não cresceu e está muito
mais vulnerável, a soberania do país ficou em grande parte comprometida, a
corrupção continua alta e, principalmente, a crise social e a insegurança
tornaram-se assustadoras (SILVA, 2002).
A situação da assistência social, naquele momento, explicitava alguns elementos
internos e externos que a condicionavam e que interferiram na condução do discurso e da
prática dos candidatos em processo eleitoral. No campo interno, era evidente a fragilidade da
política, mesmo que oficialmente definida há quatro anos. Na prática, a LOAS e a PNAS
continuavam sendo pouco consideradas. No campo dos fatores condicionantes externos
situavam-se as pressões resultantes da tradicional utilização das políticas sociais como moeda
de troca em períodos eleitorais, além do distanciamento entre eleitores e partidos políticos,
gerando uma cultura política de muita plasticidade e, portanto, vulnerabilidade da população
às propostas de candidatos, às vezes pouco preocupados com a sua concretização.
Naquele ano, 2002, registrava-se um clima de muita incerteza em relação aos
programas sociais do governo federal. À apreensão manifestada pelas famílias cadastradas
nesses programas o governo respondeu com uma série de medidas que significavam ampliar a
65
sua atuação e os recursos destinados aos projetos sociais nos quatro meses que antecediam à
eleição. Matéria jornalística que circulou à época27 dava conta das seguintes iniciativas do
governo federal:
Criação do “Cartão Cidadão” com o objetivo de unificar o pagamento dos
programas de transferência direta de renda, abrangendo inicialmente cinco dos
doze programas em execução: Bolsa-alimentação, Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil – PETI, Bolsa-Escola, Brasil Jovem e Vale-Gás;
Cadastro Único dos usuários dos programas;
Campanha para registro civil, criando condições de acesso aos programas
sociais.
Segundo afirmava o articulista, “além da estabilização da economia, o que mais dá
prazer a FHC é falar sobre a transferência de renda aos mais pobres feita em seu governo”. Ao
final desse período de governo algumas definições estavam claras: a retração do Estado na
execução das políticas sociais, dentre elas a assistência social; a inversão do seu alvo no
campo da regulação: o Estado, diferentemente do seu comportamento em tempos de Welfare
State, libera o mercado; o desempenho do papel de controle, do qual não abre mão, mas passa
a fazê-lo com a mobilização da sociedade; a transferência de responsabilidades de proteção
social para a sociedade, em um apelo à solidariedade e; finalmente, o privilegiamento dos
projetos de transferência de renda, o que responde principalmente à questão do limite do
mercado de trabalho, um fenômeno local, mas também, a expressão de uma economia
globalizada e financeirizada.
Luiz Inácio Lula da Silva foi eleito presidente, em sua quarta tentativa. Candidato do
Partido dos Trabalhadores – PT, o metalúrgico foi ao longo de sucessivos processos eleitorais
uma das alternativas de oposição, uma oposição que aos poucos foi sendo abrandada, até se
tornar adequada aos projetos dominantes da economia brasileira e de seus financiadores
externos.
Iniciou-se, portanto, em 2003 um governo sob expectativas muito fortes, alicerçadas
no discurso presidencial que ressaltava a mudança como carro-chefe de sua administração e
defendia o combate à fome, à corrupção e à impunidade. No campo específico da assistência
social, o presidente, de início, sinalizou positivamente ao atender a uma antiga reivindicação,
27
COSTA, Folha de S. Paulo, 2002.
66
criando o Ministério da Assistência Social, conduzido por uma assistente social, Benedita da
Silva. Entretanto, como antes, o ritmo das mudanças operacionais continuou lento.
Em respeito a compromissos de campanha, logo de início, o Governo Lula criou o
Programa Fome Zero, transformado posteriormente em estratégia de governo, com o objetivo
de “acabar com a fome e a exclusão social por meio de programas que criam condições para o
desenvolvimento sustentado da [...] população”28.
Passado quase um ano de sua posse, em outubro de 2003, o Presidente lançou o
Programa Bolsa-Família, como o principal programa de seu governo, unificando recursos dos
seguintes programas de transferência de renda: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, AuxílioGás e Cartão-Alimentação. Em discurso durante o lançamento do Programa, o presidente
afirmava o seguinte: “A ponte que estamos construindo hoje aproxima solidariamente os
extremos da nossa sociedade e dá uma nova oportunidade histórica ao país”. Dizia ainda o
presidente: “Quando assumimos, encontramos alguns programas de transferência de renda em
andamento. Procuramos aproveitá-los da melhor maneira possível, corrigindo e aperfeiçoando
o que era necessário”29.
Mais do que aperfeiçoar programas, o governo Lula também ressuscitou antigas
práticas. Esse é o caso da distribuição de leite, uma reedição do programa desenvolvido
durante o governo Sarney, que apenas foi modificado em relação ao público, antes limitado a
crianças e agora ampliado para atender a gestantes e mães que estivessem amamentando,
cujas famílias, com renda familiar inferior a meio salário mínimo por pessoa, passaram a
receber diariamente até dois litros de leite. O programa não se destinava a todos os estados
brasileiros, apenas a dez unidades localizadas no semi-árido, cinco dos quais para
atendimento imediato: Ceará, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Alagoas e Sergipe. Essa
iniciativa que atendia a um compromisso de campanha com o seu idealizador, José Sarney,
provocou uma série de críticas, desde as que se originavam na categoria dos nutricionistas, até
as que nasciam de grupos políticos e intelectuais que começaram a colocar em
questionamento o limite que o projeto do governo começava a demonstrar. Para alguns
críticos ficava evidente a inexistência de um projeto de governo, por isso os governantes se
orientavam por um projeto de poder.
28
Desenvolvimento Social: Guia de políticas e programas do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome – MDS, 2008, p. 9.
29
Trechos do discurso presidencial citados por SILVEIRA, 2003.
67
Nesse mesmo ano, 2003, realizou-se no período de 7 a 10 de dezembro, a IV
Conferência Nacional de Assistência Social30, a primeira sob o governo Lula, convocada
extraordinariamente, pelo fato de ainda vigorar a Lei que estendeu para quatro anos o
intervalo entre esses eventos, uma herança do governo FHC. Conforme relatório, tratava-se da
primeira conferência “a ser construída sob as aspirações do novo governo democrático do
País, que corajosamente, conclama sua realização extraordinária solicitando e possibilitando a
participação popular na construção do direito à assistência social no Brasil” (Relatório da IV
Conferência Nacional de Assistência Social, 2003, p. 8).
A Conferência, realizada dez anos depois da aprovação da LOAS, teve o seguinte
tema central: “Assistência social como política de inclusão: uma nova agenda para a cidadania
– dez anos de LOAS”. As atividades da Conferência foram orientadas pelos seguintes subtemas:
Assistência Social: conceber a política para realizar o direito;
Organização e gestão: planejar localmente para descentralizar o direito;
Financiamento: assegurar recursos para garantir a política;
Mobilização e participação como estratégias para fortalecer o controle social.
Pela primeira vez, registrava-se de forma explícita a referência à instância local,
indicada como uma estratégia para se obter o fortalecimento do poder local, cuja discussão foi
orientada pela seguinte questão: “como formular e definir benefícios, programas e serviços
relacionados às necessidades locais e não depender exclusivamente das definições nacionais?”
O questionamento sugere a necessidade de se assegurar a autonomia das instâncias locais,
reforçando posições das conferências anteriores que sempre se contrapuseram aos programas
definidos no âmbito do governo federal para realização nos diferentes municípios.
O grande marco dessa conferência foi a criação do Sistema Único de Assistência
Social – SUAS, cujas bases foram amplamente discutidas e finalmente aprovadas, ante o
entendimento do seu caráter de urgência para a organização e gestão da Política de
Assistência Social. As deliberações dessa conferência sinalizavam para a recusa às
condicionalidades e às contrapartidas de forma coerente com a lógica da proteção social
implícita no texto constitucional. A lógica da universalização dos direitos sociais apresentava-
30
Os dados relativos a essa Conferência, referidos neste trabalho, foram extraídos do Relatório da IV
Conferência Nacional de Assistência Social, 2003. Disponível em: http://www.mds.gov.br/cnas/conferênciasnacionais/iv-conferencia-nacional
68
se como um ideal bastante ameaçado na realidade brasileira. Antigas reivindicações voltaram
à pauta das deliberações como foi o caso da garantia do comando único, da parceria com as
universidades e da capacitação continuada de recursos humanos. A possibilidade de recorrer
ao Ministério Público, sugerida na conferência anterior, foi reafirmada, indicando ainda a
existência de dúvidas sobre a atenção que a assistência social receberia no governo que se
iniciava.
No ano de 2004, registrou-se a primeira reestruturação ministerial do Governo Lula
com a qual foram extintos o Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Nutricional
e o Ministério da Assistência Social. Para responder pelas atribuições das pastas extintas,
criou-se o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS, através da
Medida Provisória 163, de 23 de janeiro de 2004. A assistência social passou a partir de então
a ser coordenada pela Secretaria Nacional de Assistência Social, integrante da estrutura
organizacional do MDS.
2.6 – A Política Nacional de Assistência Social em sua segunda versão: a exigência de um
redesenho
Em 2004, em atendimento às definições da IV Conferência, foi elaborada a nova
versão da Política Nacional de Assistência Social, aprovada em reunião do CNAS de 22 de
setembro de 2004 e publicada no Diário Oficial da União de 28 de outubro do mesmo ano.
Como afirma a própria PNAS 2004, a riqueza da sua construção é resultante das
contribuições recebidas dos conselhos de assistência social; dos fóruns de gestores; de
associações de municípios; de fóruns estaduais, regionais; de organizações governamentais e
não-governamentais; das secretarias de assistência social; dos núcleos de estudo; de
estudantes e estudiosos da área; além dos sujeitos anônimos que participaram do processo. A
PNAS em sua versão atual se apresenta como:
Uma elaboração fundamentada em um certo modo de olhar e quantificar a
realidade a partir de uma visão inovadora, dando continuidade ao
inaugurado pela Constituição de 1988 e pela LOAS; [...] uma visão social
de proteção; [...] uma visão social capaz de captar as diferenças sociais, o
que exige confrontar a leitura macro-social com a leitura micro-social; uma
visão social capaz de entender que a população tem necessidades, mas
também possibilidades ou capacidades que devem e podem ser
desenvolvidas e, finalmente, uma visão social capaz de identificar forças e
69
não fragilidades que as diversas situações de vida possuam (PNAS, 2004,
p.15)31.
A apresentação de uma nova versão da PNAS se fez no segundo ano do governo Lula,
menos de um ano após a realização da IV Conferência, o que demonstrava a prontidão em
responder às deliberações do fórum maior da política de assistência. Uma leitura da PNAS
feita com mais profundidade permite elencar algumas das inovações que compõem esse novo
olhar que passa a caracterizar a assistência social e, nesse sentido, destacamos as seguintes
referências presentes no texto:
a consideração das desigualdades territoriais no manejo e na configuração da
própria política;
a necessidade da constituição da rede de serviços;
a relevância atribuída à atuação intersetorial;
a atenção dada às novas tecnologias da informação, como uma forma de
ampliar as possibilidades de comunicação e melhorar as condições para
circulação de informação, de realização de monitoramento e avaliação;
a definição da centralidade sociofamiliar no âmbito das ações da assistência
social.
A ênfase que se impõe à matricialidade sociofamiliar e à perspectiva socioterritorial
atravessa toda a construção da PNAS, o que passa a exigir uma revisão nas suas diretrizes e
nos seus objetivos. Definem-se, portanto, da seguinte forma as diretrizes da PNAS:
I – Descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação
e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos
respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a
entidades beneficentes e de assistência social, garantindo o comando único
das ações em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenças e as
características socioterritoriais locais;
II – Participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em
todos os níveis;
31
Para conferência das páginas indicadas, deve-se considerar a publicação da PNAS e da NOB-SUAS
que apresenta conjuntamente os dois documentos, uma edição datada de novembro de 2005.
70
III – Primazia da responsabilidade do Estado na condução da
Política de Assistência Social em cada esfera de governo;
IV – Centralidade na família para concepção e implementação dos
benefícios, serviços, programas e projetos.
Os objetivos da PNAS são definidos considerando-se a necessidade de prover
condições para responder às contingências sociais. Também nesse campo, faz-se presente a
referência à centralidade sociofamiliar e a abordagem socioterritorial, apresentada sob a forma
de áreas rurais ou urbanas e convivência comunitária.
A PNAS, ante a necessidade de caracterizar os diferentes territórios, utiliza como
referência a classificação de municípios adotada pelo IBGE que os define como pequenos,
médios, grandes e metrópoles32. O tamanho da população e o número médio de famílias que
habitam os municípios também são elementos considerados pela PNAS e são de fundamental
importância nas definições necessárias à sua operacionalização.
A PNAS 2004 define um sistema de proteções afiançadas classificadas como: (1)
proteção social básica, cujo objetivo é: “prevenir situações de risco através do
desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e
comunitários”; (2) proteção social especial, entendida como “modalidade de atendimento
assistencial destinada a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e
social, por ocorrência de abandono, maus tratos físicos e, ou, psíquicos, abuso sexual, uso de
substâncias psicoativas, cumprimento de medidas sócio-educativas, situação de rua, situação
de trabalho infantil, dentre outras”. A proteção social especial é classificada em dois tipos:
média e alta complexidade.
A PNAS também trata de questões como: controle social, financiamento e
monitoramento. Importante referência é a que se faz a Recursos Humanos, o que
posteriormente tem como desdobramento a publicação de uma NOB sobre o assunto, a NOBRH, em 2007.
Com a PNAS 2004, cria-se o Sistema Único de Assistência Social – SUAS, “um
sistema público não contributivo, descentralizado e participativo que tem por função a gestão
32
Classificam-se como municípios de pequeno porte I aqueles com população até 20.000 habitantes; os
municípios de pequeno porte II são os que possuem uma população entre 20.001 e 50.000 habitantes; municípios
de médio porte são os que cuja população fica entre 50.001 e 100.000 habitantes; os municípios de grande porte
abrigam uma população entre 101.000 e 900.000 habitantes e os municípios/metrópoles contam com uma
população superior a 900.000 (BRASIL, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Política
Nacional de Assistência Social – PNAS/2004 , p. 19).
71
do conteúdo específico da assistência social no campo da proteção social brasileira”
(NOB/SUAS, 2005, p. 86). O SUAS está fundamentado em uma “concepção política, teórica,
institucional e prática da política na perspectiva de ampliar a cobertura e a universalização de
direitos, aperfeiçoando a sua gestão, qualificando e fortalecendo a participação e o controle
social” (PNAS, 2004). O SUAS,
[...] cujo modelo de gestão é descentralizado e participativo, constitui-se na
regulação e organização em todo o território nacional das ações
socioterritoriais. Os serviços, programas, projetos e benefícios têm como
foco prioritário a atenção às famílias, seus membros e indivíduos e o
território como base de organização, que passam a ser definidos pelas
funções que desempenham, pelo número de pessoas que deles necessitam e
pela sua complexidade (PNAS, 2004, p. 39).
A implementação da PNAS e a implantação do SUAS exigiram a elaboração de uma
nova Norma Operacional, o que resultou na elaboração da NOB/SUAS, a terceira de uma
série iniciada em 1997 e que define a disciplina e a operacionalização da gestão da PNAS,
orientando gestores, técnicos e usuários.
A NOB/SUAS define tipos e níveis de gestão. São quatro os tipos de gestão: dos
municípios, do Distrito Federal, dos estados e da União. No que se refere aos níveis, a gestão
pode ser classificada como: inicial, básica e plena. Dependendo do nível de gestão, definemse requisitos, responsabilidades e incentivos. Em relação aos municípios, a NOB estabelece as
condições de habilitação e desabilitação, as condições de gestão inicial, básica e plena; os
critérios de partilha e de transferência de recursos em que se consideram características,
necessidades e potencialidades socioterritoriais. Como instrumentos de gestão, definem-se os
seguintes: planos, orçamentos, gestão de informação, monitoramento e avaliação e, ainda,
relatório anual de gestão.
A NOB-SUAS define os seguintes eixos estruturantes de gestão da política de
assistência social:
Precedência da gestão pública da política;
Alcance de direitos socioassistenciais pelos usuários;
Matricialidade sociofamiliar;
Territorialização;
Descentralização político-administrativa;
72
Financiamento partilhado entre os entes federados;
Fortalecimento da relação democrática entre Estado e sociedade civil;
Valorização da presença do controle social;
Participação popular/cidadão usuário;
Qualificação de recursos humanos;
Informação, monitoramento, avaliação e sistematização de resultados.
Ao mesmo tempo em que se aperfeiçoava o Sistema, realizaram-se duas Conferências
Nacionais, uma em 2005 e outra em 2007, ambas importantes pela definição de um elevado
volume de compromissos, sinalizando a confiança em uma construção que parecia mais
próxima.
A V Conferência foi realizada no período de 5 a 8 de dezembro de 2005, tendo como
objetivo “consolidar um plano de metas para implementação da Política Nacional de
Assistência Social para os próximos dez anos”. O tema da Conferência foi o seguinte: “SUAS
– Plano 10: estratégias e metas para a implementação da Política Nacional de Assistência
Social”33.
O CNAS afirmou em relatório que a Conferência registrava e corroborava “os
notáveis avanços da assistência social brasileira, enquanto política de Estado, firmando um
pacto em favor de um mutirão nacional para a construção do Sistema Único de Assistência
Social”. A idéia de um mutirão evidenciava a necessidade de concentrar esforços no sentido
de impulsionar a assistência social, cujos avanços mais se faziam no campo normativo, como
vimos constatando neste trabalho.
Como resultado daquela Conferência, merecem destaque as deliberações que se
apresentaram, sendo agrupadas da seguinte forma: metas de gestão de recursos humanos,
metas de gestão do SUAS, metas de financiamento, 10 direitos socioassistenciais, metas de
controle social e compromissos éticos com os direitos socioassistenciais. Dessas deliberações,
a definição dos direitos socioassistenciais, também tratados com “Decálogo dos direitos
socioassistenciais” (Anexo 1), passou a ser tratada como uma permanente referência. A
elaboração de um Plano Decenal foi iniciada nessa Conferência, com o traçado de algumas
33
Os dados relativos a essa conferência foram extraídos dos Anais da V Conferência Nacional de
Assistência Social, 2005. Disponível em: http://www.mds.gov.br/cnas/conferencias-nacionais/v-conferencianacional
73
metas a serem alcançadas a partir de 2006 e até 2015. Esse Plano foi retomado e aperfeiçoado
na conferência seguinte.
Em 2007, no período de 14 a 17 de dezembro, realizou-se a VI Conferência Nacional
de Assistência Social com o seguinte tema: “Compromissos e responsabilidades para
assegurar proteção social pelo Sistema Único de Assistência Social – SUAS”. A Conferência,
segundo relatório, teve os seguintes subtemas: plano decenal, direitos socioassistenciais,
controle social e protagonismo dos usuários, financiamento, gestão do trabalho,
intersetorialidade entre as políticas e destas com o desenvolvimento econômico34.
A Conferência orientou-se pelos seguintes objetivos: avaliar e debater a implantação
do SUAS; aperfeiçoar o Plano Decenal da Assistência Social, através da inclusão de novas
metas nacionais;
afirmar compromissos e responsabilidades com o Plano decenal da
Assistência Social; reafirmar os compromissos e responsabilidades para assegurar a proteção
social pelo SUAS; aprovar a Carta Nacional dos Direitos Socioassistenciais.
No campo das deliberações, a Conferência definiu metas nacionais a serem
incorporadas ao Plano Decenal de Assistência Social, sendo essas agrupadas nos seguintes
eixos: financiamento, controle social, recursos humanos e gestão.
Os Direitos Socioassistenciais receberam especial atenção, sendo reafirmados através
da publicação de uma Carta Nacional dos Direitos Socioassistenciais em que a sociedade
brasileira era conclamada a assumir os desafios que assegurassem a efetivação dos direitos
deliberados na V Conferência.
A Conferência também deliberou, dentre outros assuntos, sobre o Plano Decenal –
SUAS Plano 10, definindo sobre o aperfeiçoamento ou a definição de metas e estratégias em
relação:
ao modelo socioassistencial: garantia de proteção social não contributiva;
vigilância social e defesa social e institucional; níveis de proteção social e
integração de serviços e benefícios; regulação; informação, monitoramento e
avaliação;
à rede socioassistencial e intersetorialidade;
ao investimento em assistência social;
34
Os dados relativos a essa conferência foram extraídos do Relatório Final da VI Conferência Nacional
de Assistência Social, 2007. Disponível em: http://www.mds.gov.br/cnas/conferencias-nacionais/vi-conferencianacional
74
à gestão do trabalho;
à democratização do controle social.
É importante lembrar que as conferências nacionais são antecedidas pela realização de
conferências estaduais e municipais. A temática escolhida é inicialmente discutida nos
municípios e nos estados, culminando o processo na esfera nacional.
A Conferência de 2007 provocou a abertura de um espaço para a discussão da
participação do usuário da assistência social. Disso resultou a definição do protagonismo do
usuário como um dos elementos centrais das discussões da VII Conferência realizada em
dezembro de 2009, tendo como tema “Participação e controle social no SUAS”.
Os resultados sistematizados das conferências estaduais foram apresentados na
Conferência Nacional e, não somente deixaram claras as situações de avanços e conquistas,
mas também, a necessidade de um maior investimento no sentido de superar os entraves para
que, de fato, se efetive o protagonismo do usuário.
As
deliberações
da
conferência35
enfatizaram
as
seguintes
necessidades:
fortalecimento de fóruns e conselhos; garantia de ampla participação dos usuários na
condução da assistência social; fortalecimento dos centros de referência; capacitação
permanente de conselheiros; ampliação de recursos financeiros e orçamentários nas três
esferas de governo. Essas foram algumas das importantes constatações daquela conferência.
A discussão sobre território também integrou a dinâmica do encontro, sendo uma
questão abordada em um painel específico e que se fez presente quando se tratou sobre
centros de referência, acessibilidade, gestão local ou condições de trabalho dos profissionais
da área. Essa questão – a atuação da assistência social em territórios – passa a assumir a
centralidade da discussão que vimos desenvolvendo, sendo privilegiada nos próximos
capítulos deste trabalho.
35
Disponíveis em: http://www.mds.gov.br/cnas/vii-conferencia-nacional/as-deliberações-da-viiconferencia/
75
3 – Território e gestão de políticas sociais no Brasil
Introdução
Este capítulo tem como elemento central a discussão sobre território. Dela derivam as
reflexões que se desenvolvem sobre espaço local, poder local e desenvolvimento local. O
capítulo contempla o tratamento de questões como conceitos e diferentes abordagens sobre
território, traçando-se o caminho para a análise relativa à territorialidade das políticas sociais
no Brasil. Finalmente, enfatiza-se a perspectiva socioterritorial assumida pela Política
Nacional de Assistência Social.
3.1 – Situando a questão
A introdução da perspectiva socioterritorial na Política Nacional de Assistência Social
de 2004 não deve ser tratada como um acontecimento de somenos importância. A
descentralização político-administrativa e a territorialização, colocadas entre os eixos
estruturantes da referida política, implicam o seu redimensionamento teórico e, logicamente, o
seu reordenamento metodológico e operacional. Com essas definições, a PNAS 2004
redimensiona o lugar do conceito de território, atribuindo-lhe centralidade, diferentemente do
entendimento registrado em 1998, quando esse conceito foi abordado de forma tangencial.
Os conceitos são desenvolvidos em determinados campos teóricos e muitos deles
interessam a diferentes grupos de estudiosos, o que permite a sua apropriação pelas mais
diversas ciências. O entendimento sobre o significado e a importância de alguns conceitos
exige um exercício de reconstrução de sua origem, de sua trajetória temporal e, em algumas
situações, das interpretações a que se submeteram em específicas áreas de conhecimento. Esse
é um exercício que passamos a fazer.
Para melhor fundamentar a discussão sobre território, julgamos importante considerar,
como ponto de partida, que essa é uma discussão situada em um conjunto temático no qual se
destacam conceitos como: poder local, planejamento local, orçamento participativo,
desenvolvimento regional, desenvolvimento local sustentável, arranjos produtivos locais,
descentralização, municipalização, dentre outros. Na análise que desenvolvemos neste
capítulo, orientamo-nos, inicialmente, pela concepção de Costa36, para quem território é um
36
COSTA, R. H. O mito da desterritorialização: do “fim dos territórios” à multiterritorialidade, 2007.
76
“conceito derivado de espaço, o conceito maior”, ou seja, “território é produto da apropriação
de um dado segmento do espaço por um dado grupo social, nele estabelecendo-se relações
políticas de controle ou relações afetivas identitárias, de pertencimento”.
O vasto universo conceitual a que anteriormente nos referimos, segundo entendemos,
tem como pano de fundo uma importante discussão relativa à questão do espaço37 local. Essa
discussão, quando desenvolvida em tempos recentes, é submetida a uma análise apenas
possível se esse espaço é colocado como um contraponto ao espaço global. Queremos chamar
a atenção para o fato de que a preocupação com a questão do espaço local não é nova, mas
tem o seu tratamento atualizado, conforme constatamos nesta reflexão para a qual tomamos
como pontos de partida as seguintes concepções básicas: espaço local, poder local e
desenvolvimento local.
3.2 – Espaço local, poder local e desenvolvimento local
O tratamento da questão local remete os estudiosos a formas de organização social em
que se registra uma intensa aproximação entre os seres humanos e os seus lugares de vida;
seus espaços de relacionamento e de construção de identidade, ou seja, os lugares onde
produzem suas estratégias de sobrevivência. Pensar sobre o espaço local é pensar sobre o
desenvolvimento de uma forma de vida em que as situações e soluções endógenas adquirem
um importante significado
Esse tipo de relacionamento próximo, desenvolvido entre os seres humanos e entre
eles e os lugares em que vivem, pode ser registrado nas seguintes situações: inicialmente foi
experimentado em um período anterior ao acelerado processo de urbanização vivenciado em
âmbito mundial e, atualmente, se mantém em localidades pouco afetadas por esse processo,
mas também naquelas em que, através de uma ação deliberada, busca-se recuperar antigas
formas de relacionamento humano, voltadas para o fortalecimento de valores humanitários e
para a exploração de recursos locais, sejam eles materiais ou imateriais. A urbanização é uma
das profundas transformações decorrentes da revolução industrial, tendo sido vivenciada
37
Espaço é um conceito muito importante, não somente para a Geografia, mas para um conjunto de
outras ciências. Milton Santos afirma que o espaço “é a casa do homem e também a sua prisão” (SANTOS,
2004, p. 264). Afirma também que a construção do espaço é “obra da sociedade em sua marcha histórica
ininterrupta” ( Op. cit. p.261), e que o espaço geográfico é a natureza modificada pelo homem através de seu
trabalho” ( Ibid. p. 150). Ainda segundo Santos, “o espaço por suas características e por seu funcionamento, pelo
que ele oferece a alguns e recusa a outros, pela seleção de localização feita entre as atividades e entre os homens
é o resultado de uma práxis coletiva que reproduz as relações sociais ( Id. p. 95-6). Finalmente, acreditamos que,
diante de tantas possibilidades conceituais, Milton Santos se expressa da seguinte forma: “Assim como Santo
Antônio disse do tempo ‘se me perguntarem se sei o que é, respondo que sim; mas, se me pedem para defini-lo,
respondo que não sei’; o mesmo pode ser dito do espaço’ ” ( Id. p. 150).
77
inicialmente em um processo acelerado, capaz de operar uma profunda transformação e
desenhando a organização social que vivenciamos nos dias atuais.
A discussão que se desenvolve atualmente sobre o espaço local responde à
necessidade de recuperação, fortalecimento e até mesmo, da reinvenção desse espaço, como
forma de estabelecer um contraponto ao espaço global, assegurando-se uma relação dialética
entre local e global. A questão local é, pois, retomada em tempos recentes em um processo
simultâneo ao desenvolvimento da globalização e, dessa forma, local e global são instâncias
complementares. Nessa perspectiva, como uma constatação inicial, podemos afirmar que o
espaço local é propício à construção de respostas para muitos dos problemas característicos
do modelo macroeconômico global em vigor.
A relação complementar e dialética entre local e global é tratada por Milton Santos,
que se refere a esse processo, reconhecendo que “o local é a realização possível num dado
momento. Mas quando encaro o global, vejo outras perspectivas e almejo alcançá-las. Quando
as vejo presentes em outros lugares, me pergunto: por que não aqui?” ( SANTOS, 2000, p.
54). O autor sinaliza para uma forma de relacionamento em que local e global se colocam
como tensão, possibilidade e, acima de tudo, como desafios simultâneos.
Espaço local é um termo que, em uma interpretação imediata, ou resultante de senso
comum, remete-nos à idéia de uma área pequena, de extensão restrita, possibilitando,
portanto, o estabelecimento de um contato próximo, imediato, entre os que aí se situam e
vivem. Há, entretanto, alguns estudiosos do assunto que superam essa compreensão. A título
de ilustração, trazemos para esse texto o pensamento de alguns desses autores, como é o caso
de Tenório, Fischer e Dowbor.
Na produção teórica de Fernando Tenório localizamos o seu conceito de local,
entendido como “aquele espaço territorial delimitado em sub-regiões38, municípios ou
cidades” (TENÓRIO, 2007, p. 17). Também assumindo essa compreensão ampliada do termo,
situa-se Tânia Fischer. Segundo a autora, “quando se fala em local, não se está
circunscrevendo o conceito à rua, ao bairro ou mesmo à cidade. O universo de análise é mais
amplo e abstrato, podendo estar relacionado a várias escalas39 de poder, consideradas
38
O autor não explicita o seu conceito de sub-região.
Segundo Iná Elias de Castro, “a palavra escala é frequentemente utilizada para designar uma relação de
proporção entre objetos (ou superfícies) e sua representação em mapas, maquetes e desenhos, e indica o conjunto
infinito de possibilidades de representação do real, complexo, multifacetado e multidimensional, constituindo um
modo necessário para abordá-lo [...]. Como não se trata apenas de tamanho ou de representação gráfica, é preciso
ultrapassar esses limites para enfrentar o desafio epistemológico que o termo escala e a abordagem
necessariamente fragmentada do real colocam (CASTRO, 2006, p. 129).
39
78
isoladamente ou em conjunto, em um ou mais territórios” (FISCHER, 2002, p. 13). Com a
mesma perspectiva, Dowbor entende que “o espaço local é o município, unidade básica de
organização social, mas é também o bairro, o quarteirão em que vivemos” (DOWBOR, 1994,
p. 2).
Constatamos, a partir dos conceitos desenvolvidos pelos três autores, que a referência
a espaço local possibilita uma vasta lista de interpretações. Podemos estar falando sobre uma
rua, um quarteirão, uma cidade, um município, uma sub-região. Essa lista provavelmente se
ampliaria se abordássemos outros autores. O que se pode afirmar é que a indicação de espaço
local só adquire sentido pela sua contraposição a um outro espaço de maior dimensão. É
importante observar que os conceitos de território, conforme estão sendo utilizados pelos
autores, o indicam na condição de um elemento secundário, podendo ser entendido como um
suporte material para o espaço local.
Nesse espaço, desenvolvem-se relações de poder que interessam a projetos políticos
específicos, cujos objetivos podem expressar tanto a pretensão de desarticular grupos ou
populações, quanto a pretensão de aproximar pessoas, grupos ou populações dispersas em
espaços como os das grandes metrópoles, podendo ainda representar oportunidades de
exploração de recursos locais em benefício próprio ou de grupos externos. Em síntese, a
interação que se estabelece entre poder local e poder global pode ser desenvolvida em duas
direções: pode privilegiar as potencialidades locais, em benefício próprio, ou pode limitar-se
ao exercício de um controle sobre determinado espaço local em benefício de projetos alheios
aos seus interesses.
É importante registrar a existência de uma vasta discussão acerca da existência ou da
inexistência de diferença entre espaço e território. Dentre os que participam dessa discussão,
destacamos dois importantes nomes, o de Claude Raffestin e o de Milton Santos. Na opinião
do primeiro, território é o espaço apropriado, “o espaço é, de certa forma, ‘dado’ como se
fosse matéria prima [...]. Evidentemente, o território se apóia no espaço, mas não é o espaço.
É uma produção a partir do espaço” (RAFFESTIN, 1993, p.144). Por seu turno, Milton
Santos considera essa, uma discussão pouco importante, pensamento que ele expressa da
seguinte forma:
Na verdade eu renunciei à busca dessa distinção entre espaço e território.
[...] Eu acho que são filigranas, que não são indispensáveis ao verdadeiro
debate substantivo [...]. Agora a retificação que ando fazendo é que não
79
serve falar de território em si mesmo, mas de território usado, de modo a
incluir todos os atores (SANTOS, 2000, p. 46).
A questão do poder local também tem merecido a atenção de importantes estudiosos
de cuja produção incorporamos alguns elementos a este trabalho. De início, destacamos a
contribuição de Elenaldo Teixeira que conceitua poder local como “a relação social em que a
sociedade civil, com todos os seus componentes (organizações, grupos, movimentos), é um
dos atores, e, embora limite-se por uma territorialidade, nela não se esgota” (TEIXEIRA,
2001, p. 20). Dowbor, por sua vez, entende que o poder local “está no centro do conjunto de
transformações que envolvem a descentralização, a desburocratização e a participação, bem
como as chamadas tecnologias urbanas” (DOWBOR, 1994, p.3). Conforme a análise de
Fischer, o poder local diz respeito a um conjunto de relações que envolvem cooperação e
competição, conflitos de interesses e práticas solidárias. Refere-se a autora a uma forma plural
de poder, ou seja, “poderes espacialmente localizados, com sua fragmentação e
reconfiguração multiescalares em cidades, regiões e outros recortes interorganizacionais”
(FISCHER, 2002, p. 12-3).
Registra-se, dessa forma, a possibilidade da coexistência de diferentes poderes,
distribuídos em diferentes escalas, sobre um mesmo espaço, no qual desenvolvem-se projetos
e incidem financiamentos que, muitas vezes, se sobrepõem e até se contrapõem. Também
nesses conceitos é possível observar que a referência a território é caracterizada pela idéia de
um elemento de suporte ao exercício do poder local.
O terceiro conceito de que precisamos nessa introdução ao estudo sobre território é o
de desenvolvimento local. Pela sua abrangência, entende-se que o desenvolvimento local
implica o envolvimento efetivo de diversas dimensões a exemplo das seguintes: econômica,
social, cultural, ambiental e físico-territorial, política e tecnológica. Segundo Tenório,
desenvolvimento local “procura reforçar a potencialidade do território mediante ações
endógenas, articuladas pelos seus diferentes atores: sociedade civil, poder político e o
mercado” (TENÓRIO, 2007, p. 73). Para Cragnolino, desenvolvimento local é:
Um processo de desenvolvimento centrado num território concreto em que
os protagonistas são uma pluralidade de atores que ocupam determinadas
posições no espaço social e que estabelecem relações em função de metas e
projetos comuns. Estes atores se vinculam de acordo com o sistema de ação
local; podem ser individuais ou coletivos; agrupam-se, segundo provenham
do Estado ou do setor não-governamental, em atores públicos e atores da
80
sociedade civil; também podem ser distinguidos, de acordo com o âmbito
de ação, em atores econômicos, atores sociais, atores políticos e
governamentais
e
podem
ser
também
atores
institucionais
ou
interinstitucionais. (CRAGNOLINO apud TENÓRIO, 2007, p. 90).
Constatamos que os autores citados tratam sobre desenvolvimento local destacando a
questão territorial, mas a exemplo da concepção presente em espaço local e poder local, a que
nos referimos anteriormente, território é tomado como um suporte físico para os projetos de
desenvolvimento. Os conceitos apresentados enfatizam o papel dos atores – ou protagonistas
sociais – e sua relação com o estabelecimento de um conjunto de metas e objetivos. Segundo
essa concepção de desenvolvimento, valorizam-se as oportunidades, as potencialidades e os
recursos disponíveis em determinada localidade. Com isso, reduz-se a importância da
mensuração das variáveis comumente enfatizadas pela economia na sua perspectiva de
crescimento quantitativo, ou seja, perde importância a expressão numérica da realidade,
cedendo lugar a uma abordagem em que os elementos qualitativos passam a receber maior
atenção.
As teorias que orientam as experiências de desenvolvimento local têm seus registros
iniciais no século XIX, com a produção de Alfred Marshall ( 1842-1924 ) que introduz o
conceito de distritos industriais nas discussões da economia, para explicar a concentração de
pequenas e médias empresas situadas ao redor de grandes indústrias nos subúrbios da
Inglaterra.
As primeiras experiências nessa área, portanto, datam do século XIX e se
estendem aos dias atuais, adquirindo expressões diferenciadas nesse percurso. Inicialmente,
as experiências enfatizavam os macro-espaços econômicos e sociais. Paulatinamente, teorias e
práticas assumiram uma nova direção, privilegiando-se, então os micro-espaços,
evidenciando-se o seu caráter cada vez mais localizado.
Em vista disso, podemos afirmar a existência de duas importantes tendências no
campo do desenvolvimento local: uma primeira, em que se destacam as experiências de
desenvolvimento regional com a constituição de grandes aglomerados industriais, ou pólos de
desenvolvimento, e uma segunda, claramente situada a partir dos anos 1990, em que são
privilegiados os projetos desenvolvidos em micro espaços, ou territórios de desenvolvimento.
Essa compreensão, como analisaremos, não implica a redefinição do conceito de
território, no sentido de vinculá-lo apenas a áreas de pequena dimensão. Não é esse o caso.
Território é um termo que pode ser utilizado em referência a áreas de diferentes dimensões,
desde uma rua, uma esquina, uma casa até um aglomerado de Estados. Isso nos leva a admitir
81
que mais importante que o tamanho da área de abrangência, no caso das políticas sociais, a
referência territorial diz respeito ao foco definido para a sua atuação. É isso que define a
escala adotada para a realização de determinada política em que se enfatize uma abordagem
territorial.
O período posterior à Segunda Guerra Mundial foi marcado pelo desenvolvimento de
uma série de modelos de planejamento e de políticas ante a necessidade de promover um tipo
de desenvolvimento capaz de superar as desigualdades regionais o que, em muitos países,
prejudicava o ritmo geral de crescimento econômico dos Estados nacionais. As propostas
vivenciadas, a partir de então, apoiavam-se na idéia de crescimento exógeno e objetivavam a
correção ou redução dos desequilíbrios existentes entre as regiões. Para tanto, fazia-se
necessária a transferência de tecnologia e a mobilidade interregional de bens e fatores de
produção para beneficiar as regiões menos desenvolvidas.
As iniciativas, daquele momento, fundamentavam-se em elementos básicos como a
constatação do caráter desigual do crescimento econômico e a necessidade da intervenção do
Estado, daí a atuação de um ente exógeno transferindo recursos e assegurando a interrelação e
integração regional e nacional.
Na década de 1950, já era possível registrar a incorporação desse modelo de
desenvolvimento regional por muitos governos nacionais que passaram a instalar os seus
parques industriais em áreas estratégicas, fundamentando-se na “Teoria dos pólos de
crescimento”40. Conforme esse modelo, o planejamento passava a obedecer a uma hierarquia
em que as definições mais importantes eram tomadas de modo centralizado pelo governo
federal e transferidas para as esferas regional, estadual e municipal. Observa-se, pois, uma
dinâmica em que o planejamento e as intervenções são orientados “de cima para baixo”.
Segundo Tenório, “os efeitos exercidos por um pólo de desenvolvimento se distinguem pela
capacidade de induzir transformações na sua área de influência, denominados ‘efeitos de
arrasto’, que são gerados por indústrias motrizes e dinâmicas que não estão presentes em
outras aglomerações” ( TENÓRIO, op.cit. p.81)
Daquela década até os anos 1970, predominaram as teorias fundamentadas na noção
de crescimento desequilibrado, idéia básica para a formulação de importantes quadros
40
A Teoria dos pólos de crescimento tem como principal nome o de François Perroux, tendo inspirado
importantes experiências desenvolvidas durante as décadas de 1940 e 1950. Teve como principais preocupações
o entendimento sobre as razões da concentração de riquezas em determinadas regiões e como o crescimento
poderia ser estendido de uma região para outra. Nesse caso, o conceito de região não é de região homogênea,
mas de região polarizada.
82
teóricos inspiradores de conhecidas experiências que se iniciaram na Europa e foram
disseminadas pelos demais continentes. No conjunto dessas explicações, destacamos a Teoria
da Dependência, que fundamentou o trabalho da Comissão Econômica para a América Latina
– CEPAL, destinada a explicar a situação de não desenvolvimento de alguns países da
América Latina, o que se justificaria pelo desgaste das relações de troca estabelecidas entre
países desenvolvidos e subdesenvolvidos.
Na década de 1980, em consequência da crise vivenciada pela economia mundial, da
revolução de ordem tecnológica que se desenvolveu e das novas orientações relativas ao papel
do Estado, tornou-se inviável o tipo de desenvolvimento regional experimentado até então,
fundamentalmente assegurado pelo governo nacional. Como parte desse processo, muitas
regiões
tradicionalmente industriais
entraram
em
declínio.
Teoria e prática do
desenvolvimento exógeno tornaram-se insustentáveis e, em seu lugar, de modo compatível
com os novos paradigmas que se instalavam, passamos a conhecer as teorias do
desenvolvimento endógeno que incorporam novos fatores de produção aos tradicionais capital
e força de trabalho.
Desse modo, fatores anteriormente considerados exógenos como conhecimento,
informações e pesquisa adquirem um lugar importante, ante a necessidade de inovação e
aproveitamento dos recursos locais necessários ao desenvolvimento endógeno, que é
explicado por Amaral Filho como:
Um processo interno de ampliação contínua da capacidade de agregação de
valor sobre a produção, bem como da capacidade de absorção da região,
cujo desdobramento é a retenção do excedente econômico gerado na
economia local e/ou a atração de excedentes provenientes de outras regiões.
Esse processo tem como resultado a ampliação do emprego, do produto e da
renda do local ou da região, em um modelo de desenvolvimento regional
definido (AMARAL FILHO, 1995, p. 37).
Em sua análise, Amaral Filho afirma a existência de elementos novos nesse paradigma
de desenvolvimento endógeno e destaca principalmente o fato de que as iniciativas dos atores
locais devem adquirir centralidade, como forma de assegurar uma base de decisões
autônomas.
A partir dessa orientação que se consolida nos anos 1990, o desenvolvimento passa a
obedecer a uma nova dinâmica, ou seja, “de dentro para fora”, em que as condições locais,
materiais ou imateriais, passam a ter fundamental importância. Com o redimensionamento das
83
atribuições do Estado, efetiva-se um amplo processo de descentralização orientado no sentido
da maior responsabilização dos municípios e, em seguida, pelo maior aproveitamento das
potencialidades locais, ou seja, dos espaços intramunicipais. “Dessa forma, as novas políticas
de desenvolvimento voltam-se não apenas para a redução das desigualdades regionais, mas,
sobretudo, para o estímulo e desenvolvimento de competências locais, valorizando as
especificidades de cada região e procurando inseri-las em mercados cada vez mais
globalizados” (FEITOSA, 2007, p. 138).
Consolida-se uma outra estrutura de produção que, por sua vez, exige uma nova forma
de gestão. Novos conceitos entram em cena e imprimem novas orientações metodológicas e
operacionais. Governança, capital social, cooperação voluntária, organização reticular,
empreendedorismo, pequeno negócio, microempresa, microcrédito, planejamento estratégico,
integram o novo cenário a partir daí. Nesse contexto, a utilização do planejamento estratégico
adquire papel decisivo.
A cidade e a região empreendedoras são, isto é, devem ser, antes de mais
nada, concebidas e planejadas como uma empresa [...]. Num mundo cada
vez mais pragmático, trata-se agora não apenas de explicar os sucessos e os
insucessos de cidades e regiões, mas sobretudo, formular os planos de
guerra, os planos estratégicos que as conduzirão à vitória (VAINER, 2009,
p. 8).
Planejamento estratégico é um planejamento de guerra e, no caso da sua utilização em
um mercado globalizado, implica o estabelecimento de uma guerra de lugares e por lugares.
Municípios, estados e regiões competem entre si e, nesse processo, fazem ofertas que se
expressam em vantagens fiscais, mão de obra a baixo custo, ou outros atrativos, no sentido de
conquistar empreendimentos comerciais. Nesse caso, prevalece a lógica da concorrência e os
recursos locais passam a ser decisivos. Essa proposta de planejamento é severamente criticada
por autores como Fernando Tenório que o classificam como uma forma de enfrentamento em
detrimento de uma ampla participação dos sujeitos coletivos.
As propostas de desenvolvimento local, ao longo de sua trajetória, adquirem
materialidade através da constituição dos Distritos Industriais, dos Clusters ou dos Arranjos e
Sistemas Produtivos Locais, formas bastante conhecidas em tempos recentes.
Os Distritos Industriais, conforme afirmamos anteriormente, fundamentam-se na
teoria desenvolvida por Alfred Marshall. “São aglomerações de pequenas e médias empresas
espacialmente concentradas e setorialmente especializadas, que operam numa atmosfera
84
cultural e social fundamentada na cooperação, confiança e reciprocidade entre os agentes”
(FEITOSA, op. cit. p. 139). O surgimento dos Distritos Industriais integra o processo pósfordista de flexibilização e descentralização produtivas.
A formação dos Distritos Industriais proporciona uma série de benefícios,
principalmente às pequenas empresas que os compõem. A garantia de infra-estrutura, de mão
de obra treinada, a disponibilidade de recursos naturais locais, o acesso a informações sobre
novas técnicas, são benefícios possíveis, graças à proximidade geográfica entre empresas, o
que facilita o seu relacionamento. Em conseqüência, torna-se possível a produção em larga
escala, beneficiando a todos, produtores e consumidores envolvidos no processo. Os
benefícios desfrutados pelas empresas integrantes do Distrito Industrial são chamados de
economias externas ou externalidades, aqueles que não são comprados e independem da ação
direta de uma empresa, mas que a beneficia.
Na década de 1970, a proposta de desenvolvimento local, através dos Distritos
Industriais, foi retomada na Itália, na região de Emília Romagna, Sul da Itália, sendo essa
experiência conhecida como Modelo Emiliano e, pelo seu sucesso, também ficou conhecida
como Terceira Itália, pelo fato de se ter constituído em elemento novo no dualismo existente
entre o Norte desenvolvido e o Sul atrasado, segunda Itália. Os positivos resultados da
experiência fizeram com que ela se estendesse posteriormente aos Estados Unidos, França,
Alemanha além de países periféricos, dentre eles, o Brasil.
Os clusters podem ser caracterizados também como um aglomerado de empresas, mas
aí também se incluem as grandes iniciativas. A Alemanha pode ser apresentada como um bom
exemplo de desenvolvimento de clusters. Nesse caso, há uma utilização básica da noção
marshalliana de Distrito Industrial, mas registra-se a presença de novos elementos que os
fazem diferentes dos Distritos Industriais. Podemos entender que os clusters:
São concentrações geográficas de empresas e instituições em determinado
setor de atividade correlata, que enfatiza a concorrência como fator de
dinamismo para a competitividade e, por conseguinte, para a promoção do
desenvolvimento [...]. Destacam-se dos distritos industriais marshallianos
por não ficarem restritos às pequenas e médias empresas e por enfatizarem
mais a concorrência do que a cooperação, no processo de desenvolvimento
econômico. (FEITOSA, op. cit. p. 140)
Os Arranjos e Sistemas Produtivos Locais compõem-se pela aglomeração de empresas
e de produtores de um mesmo setor em determinado território, podendo incorporar pequenas e
85
médias empresas. Nesse modelo de desenvolvimento local, a participação de instituições de
pesquisa e de desenvolvimento adquirem fundamental importância, pela preocupação que
existe em criar e difundir conhecimentos, visando a garantia de externalidades. Feitosa
conceitua da seguinte forma os arranjos e sistemas produtivos locais:
São aglomerados territoriais de agentes econômicos, políticos e sociais, que
apresentam vínculos de interdependência, mesmo que incipientes [...] A
ênfase dessa abordagem recai sobre a importância da inovação e do
aprendizado interativo, como fatores de competitividade sustentada,
envolvendo diferentes atores em âmbito local (FEITOSA, 2007, p. 140)
O que se evidencia nessa trajetória é um afunilamento em relação ao espaço de
abrangência definido para o exercício do poder e para o desenvolvimento de projetos com
enfoque local. Em consequência, teorias e práticas caracterizadas por esse viés localista –
cada vez mais micro – são orientadas em função de uma perspectiva territorial que atravessa
as mais diferentes políticas sociais, alicerça a atuação das organizações governamentais e nãogovernamentais e fundamenta projetos econômicos e sociais, independentemente de suas
tendências e compromissos.
3.3 – Território: conceitos e abordagens
A discussão sobre território tem seus primeiros registros no século XVIII e suas
primeiras sistematizações teóricas situam-se no campo da Etologia41. Partindo de uma
abordagem naturalista, o conceito de território foi, em seguida, incorporado à logística estatal
– a partir das contribuições da Geografia e da Ciência Política – e, posteriormente, alcançou o
campo das ciências humanas, destacando-se aí a produção da Filosofia, da Antropologia, da
Sociologia, da História, da Psicologia, da Economia e, mais recentemente, da Administração.
Tão importantes quanto as ciências que incluem em seu universo a questão do
território, são as perspectivas em que se fundamentam as suas produções. Em sua análise
sobre essa questão, Costa registra as seguintes perspectivas: materialistas, idealistas e uma
perspectiva integradora. Conforme o autor, as perspectivas materialistas de análise do
território assumem as seguintes formas: a) concepção naturalista, b) concepção de base
econômica e, c) concepção política, também conhecida como tradição jurídico-política.
41
A Etologia tem como objeto de estudo o comportamento animal, preocupando-se basicamente com a
evolução desse comportamento através do processo de seleção natural.
86
Segundo a concepção naturalista, a territorialidade42 entre os seres humanos é
explicada como consequência da sua vinculação ao mundo animal e da consequente interação
que envolve a sociedade humana e a natureza. Assim, o território humano é definido pelo que
há de natural no próprio homem. As primeiras sistematizações sobre território, por se
localizarem no campo da Etologia, põem em destaque a base animal do ser humano como
elemento explicativo para o seu comportamento. Por conseguinte, entende-se que:
O território é a área geográfica nos limites da qual a presença permanente
de um sujeito exclui a permanência simultânea de congêneres pertencentes
tanto ao mesmo sexo (machos), à exceção dos jovens (território familiar),
quanto aos dois sexos (território individual) (DI MÉO, apud COSTA, 2007,
p. 45).
Território adquire, nesse caso, um caráter limitante e excludente em que, a partir de
um comportamento instintivo, os animais e, dentre eles o ser humano, defendem uma área em
que não cabem todos os indivíduos que disputam os mesmos espaços e dependem dos
mesmos recursos. A defesa do território apropriado justifica e motiva a definição de limites e
a consequente exclusão dos que não são necessários.
Nessa perspectiva, a explicação sobre o comportamento humano é transposta do
campo de estudo do comportamento animal para o campo do conhecimento sobre o
comportamento humano e, apesar de marcar os primeiros exercícios de produção teórica nessa
área, não se trata de uma tendência superada. Produções recentes continuam afirmando esse
entendimento, classificado por alguns autores como “neodarwinismo” ou, ainda, como
“armadilha biologicista”. As políticas sociais que se limitam à satisfação das necessidades
humanas, limitando-se exclusivamente ao seu componente biológico ou animal orientam-se
por essa perspectiva.
A segunda concepção materialista apresentada por Costa é a de base econômica,
aquela em que se enfatiza a importância do território como fonte de recursos. Trata-se de uma
perspectiva de análise assumida por diferentes ciências, como é o caso da Antropologia em
que se destaca a produção de Maurice Godelier e da Geografia em que é reconhecida a
contribuição de Milton Santos. Conforme Godelier,
42
Trata-se de um conceito cujo sentido depende da perspectiva a que se vincula o pesquisador. De um
modo geral, pode ser entendido como a capacidade humana de se organizar e viver em territórios nos quais se
registra a interferência humana, dos quais os seres humanos recebem influência e através dos quais se
relacionam. Raffestin define territorialidade como “um conjunto de relações que se originam num sistema
tridimensional sociedade-espaço-tempo em vias de atingir a maior autonomia possível, compatível com os
recursos do sistema” (RAFFESTIN, 1993, p.160).
87
Designa-se por território uma porção da natureza e, portanto, do espaço
sobre o qual uma determinada sociedade reivindica e garante a todos ou a
parte de seus membros direitos estáveis de acesso, de controle e de uso com
respeito à totalidade ou parte dos recursos que aí se encontram e que ela
deseja e é capaz de explorar (GODELIER, apud COSTA op. cit., p. 56).
Essa noção de território como fonte de recursos, desenvolvida por Godelier, é muito
comum aos pesquisadores vinculados à Antropologia, via de regra, comprometida com o
estudo de sociedades tradicionais. Essa interpretação não dá conta de muitas realidades
características de sociedades mais complexas, alicerçadas em bases tecnológicas mais
sofisticadas, em que a dependência direta da natureza como fonte de recursos não é tão
acentuada. Mesmo assim, é uma tentativa explicativa que também se mantém viva.
Na Geografia, conforme entendimento de Costa, Milton Santos também privilegia a
dimensão econômica na sua concepção de território e, pela importância de sua obra, essa
perspectiva de análise é assumida por muitos e importantes autores da atualidade. Segundo
Santos,
O território não é apenas o resultado da superposição de um conjunto de
sistemas naturais e um conjunto de sistemas de coisas criadas pelo homem.
O território é o chão e mais a população, isto é, uma identidade, o fato e o
sentimento de pertencer àquilo que nos pertence. O território é a base do
trabalho, da residência, das trocas materiais e espirituais e da vida, sobre os
quais ele influi. Quando se fala em território deve-se, pois, de logo,
entender que se está falando em território usado, utilizado por uma dada
população. Um faz o outro [...] (SANTOS, 2006, p. 97).
Dessa forma, o relacionamento estabelecido entre os seres humanos e os seus
territórios sofre uma transformação que acompanha o movimento dos diferentes modos de
produção experimentados pela humanidade. Para o autor, “no começo da história humana [...]
os laços entre território, política, economia, cultura e linguagem eram transparentes” (Op. cit.
p.61-2). Havia uma territorialidade absoluta, “no sentido de que, em todas as manifestações
essenciais de sua existência, os moradores pertenciam àquilo que lhes pertencia, isto é, o
território” (Ibid. p. 62).
Hoje, vivemos um momento cujas principais características podem ser indicadas como
um imperativo domínio do dinheiro e da informação, e isso interfere na relação entre os
homens e os seus territórios: “antes o território continha o dinheiro”; hoje, “o dinheiro
88
automizado, e não mais capital como um todo, se torna, [...] o principal regedor tanto do
território, como de suas frações” (Id. p. 101). Ainda na análise do autor, “o território passa a
ser ‘território nacional da economia e a pobreza é a ‘pobreza nacional da ordem internacional’
”(Id. p. 74).
Essa concepção de base econômica quando se expressa na geografia, compõe uma
tendência denominada crítica ou marxista, cujo desenvolvimento se inicia na década de 1970
e representa um movimento de ruptura com a geografia tradicional e com a tendência
teorético-quantitativa 43.
A existência de uma geografia de tendência crítica é colocada em dúvida por alguns
autores que não reconhecem o desenvolvimento de uma análise específica sobre espaço na
obra de Marx. Dentre os que pensam assim, encontra-se Foucault. Em sua obra Microfísica do
poder, encontra-se o seguinte comentário:
Não houve geografia marxista, nem mesmo tendência marxista na
geografia. Os geógrafos que se dizem marxistas na verdade se desviam para
a economia ou a sociologia [...]. Marxismo e geografia dificilmente se
articulam. Talvez o marxismo, em todo caso o Capital, e de modo geral os
textos econômicos, privilegiando o fator tempo, não se prestam bem à
espacialização (FOUCAULT, 1979, p. 163).
Contrariando essa análise, Harvey (2005) registra nos escritos de Marx a preocupação
com o espaço, mas reconhece a ênfase dada ao tempo, pela sua importância no processo de
produção e circulação das mercadorias. Nesse caso, o espaço é tratado como um obstáculo a
ser enfrentado pelo tempo, que precisa ser cada vez mais curto no processo de troca.
O espaço tem sido um constante desafio ao capital. Inicialmente, a necessidade de
conquistá-lo, ou seja, a expansão necessária à apropriação e controle do espaço.
Posteriormente, conquistado o espaço, colocou-se a necessidade de intensificar a sua
exploração e de criar mecanismos que assegurassem a rápida circulação de mercadorias.
Nesse processo, a criação de um sistema de crédito funciona como um mecanismo capaz de
assegurar a expansão geográfica do mercado, garantindo oportunidades e continuidade à
acumulação do capital. Apesar de registrar essa abordagem espaço/temporal na obra de Marx,
Harvey reconhece nela a inexistência de uma elaboração teórica sistemática e especificamente
geográfica e espacial, o que em sua análise, passa a ser responsabilidade de estudos futuros.
43
Corrêa (2006) afirma a existência das seguintes tendências ou correntes teóricas na geografia:
tradicional, abordagem teorético-quantitativa, perspectiva marxista e geografia cultural e humanista.
89
Finalmente, a tradição jurídico-política, apresentada por Costa como a terceira
concepção materialista de território, é caracterizada pelo estabelecimento de um vínculo entre
Estado e território, sendo este o fundamento material para aquele. Essa concepção tem em
Friedrick Ratzel o seu principal representante.
A produção de Ratzel é conhecida como Geografia do Estado ou Geografia Política.
Para o autor, existe uma estreita ligação entre o solo e o Estado, cujo elemento fundador “foi
o enraizamento no solo de comunidades que exploram as potencialidades territoriais”
(RAFFESTIN, op.cit. p. 13). Seu trabalho é apontado como responsável pela “naturalização
da geografia”, ponto de vista do qual discorda Raffestin que, ao considerar a amplitude da
obra ratzeliana afirma o seguinte: “Ratzel está num ponto de convergência entre uma corrente
de pensamento naturalista e uma corrente de pensamento sociológica que a análise atenta de
suas fontes revelaria” (Ibidem, p. 12). O pensamento de Ratzel tornou-se politicamente
importante por haver fundamentado projetos totalitários e a concepção de um Estado todopoderoso. Decorre daí a concepção de geopolítica segundo a qual Estado é igual a poder e
esse poder refere-se ao espaço interno e o extrapola, tendo em vista a definição do espaço
mundial, no qual interferem os interesses e o poder dos diferentes Estados-nacionais.
Referindo-se à produção idealista sobre território, Costa a identifica nos estudos
desenvolvidos pela Antropologia e também pela Geografia. Na Antropologia, destaca-se a
atenção dedicada ao estudo sobre a criação e recriação de mitos e símbolos assumidos como
referências espaciais de determinados grupos humanos. A antropologia está atenta ao caráter
subjetivo a ser observado no território. Ou seja, ela está certa de que entre o homem e o meio
físico em que ele vive, existem idéias, concepções, enfim, uma cultura a ser considerada.
As teorias idealistas enfatizam o processo de criação de símbolos, não os entendendo
como não resultantes de uma determinação das características territoriais. A valorização da
dimensão simbólica do território implica admitir uma lógica culturalista ou pós-moderna que,
no campo de produção da Geografia se manifesta através da Geografia humanista e cultural,
uma tendência que se desenvolve a partir do enfrentamento com a Geografia positivista e com
a Geografia crítica. Segundo analisa Corrêa, “a geografia humanista está assentada na
subjetividade, na intuição, nos sentimentos, na experiência, no simbolismo e na contingência,
privilegiando o singular e não o particular ou o universal, e, ao invés da explicação, tem na
compreensão a base de inteligibilidade do mundo real” (CORRÊA, 2006, p. 30).
90
Concluindo sua análise, Costa propõe e assume uma concepção de território definida
conforme uma perspectiva integradora em que ele considera tanto a dimensão simbólica ou
cultural, quanto a dimensão material ou econômico-política, geralmente tratadas
separadamente, como vimos no caso das perspectivas classificadas como materialistas ou
idealistas. Trata-se, portanto, a perspectiva integradora de uma “leitura de território como
espaço que não pode ser considerado nem estritamente natural, nem unicamente político,
econômico ou cultural” ( COSTA, op.cit.p. 74).
Teorias e práticas territoriais vêm sendo submetidas a um processo de atualização e
isso tem exigido a superação de concepções tradicionais e a incorporação de elementos novos
que orientam a realidade atual. Conceitos como flexibilidade, mobilidade, transitoriedade,
territórios-rede,
intersetorialidade
não
podem
ser
desconsiderados
na
discussão
contemporânea sobre território. Um bom exemplo do que afirmamos é a análise de Souza que
reproduzimos a seguir:
Territórios existem e são construídos (e desconstruídos) nas mais diversas
escalas, da mais acanhada (por exemplo, uma rua) à internacional (por
exemplo a área formada pelo conjunto dos territórios dos países-membros
da Organização do Atlântico Norte – OTAN); territórios são construídos (e
desconstruídos) dentro de escalas temporais as mais diferentes: séculos,
décadas, anos, meses ou dias; territórios podem ter um caráter permanente,
mas também podem ter existência periódica, cíclica (SOUZA, 2006, p. 81).
Uma clara elasticidade caracteriza essa concepção de território. Só assim torna-se
possível entender a mobilidade dos territórios de prostituição, dos pontos de comércio
informal, das gangues, dos grupos que integram o tráfico de drogas ou os territórios flutuantes
constituídos por populações que habitam áreas fluviais como na Amazônia. É essa
elasticidade conceitual que nos permite entender que a definição de um território nem sempre
está associada à figura do Estado e que nos coloca diante dos territórios-rede, marcados pela
descontinuidade espacial. Decorre ainda da atualização conceitual a possibilidade de
entendermos que experimentamos múltiplas territorialidades e que os processos de
territorialização, desterritorialização e reterritorialização estão mais presentes em nossas vidas
do que poderíamos imaginar.
Quanto a esses processos, considerando-se a realidade de não absorção de um elevado
número de trabalhadores no mercado de trabalho e a consequente ampliação de uma massa de
91
desempregados, registra-se o surgimento do que Souza chama de aglomerados de exclusão
por ele explicados da seguinte forma:
Aglomerados de exclusão seriam marcados então pela desterritorialização
extrema, uma certa fluidez marcada pela instabilidade e a insegurança
constantes, principalmente em termos de condições materiais de
sobrevivência, pela violência freqüente e pela mobilidade destruidora de
identidades. Tratam-se, em síntese, de espaços sobre os quais os grupos
sociais dispõem de menor controle e segurança, material simbólica. A
desterritorialização arrasadora dos aglomerados excludentes produz assim o
anonimato, a anulação de identidades e a ausência praticamente total de
autonomia de seus habitantes (SOUZA, op. cit., p. 193).
É nessas condições que numerosa parcela da população mundial vai sendo descartada
– desterritorializada – mas inevitavelmente se insere em novos grupos e organizações, em um
processo de reterritorialização que, às vezes, vincula essas populações a atividades marginais,
ilegais, perigosas. Dessa dinâmica tem resultado um processo de segregação que, no seu
extremo, pode chegar a situações de territorialismo44, ou seja, um extremo isolamento e uma
acentuada intolerância ao diferente.
Essas populações que não contam com qualquer organização sindical ou políticopartidária – o que é uma marca do nosso tempo – tornam-se suscetíveis a qualquer apelo ou
mobilização, quer seja efêmera ou duradoura, política, religiosa, consequente ou
inconsequente e isso resulta em atividades que podem ser uma marcha em defesa de seus
direitos ou um linchamento. Tudo é tão imprevisível quanto o futuro dessa população sem
expectativas e exposta a sofrer ou praticar toda sorte de violência.
Para essa população, são direcionadas ações destinadas a possibilitar a recuperação ou
o desenvolvimento de laços de identidade e de solidariedade, projetos que potencializem
recursos materiais e imateriais endógenos e que, acima de tudo, através de mecanismos de
controle assegurem o convívio entre diferentes segmentos sociais, ou seja, os que possuem e
os que não possuem condições de vida.
Nesse sentido, Estados nacionais e organismos supranacionais empenham-se em um
esforço coletivo e, para tanto, lançam mão de políticas territoriais de desenvolvimento e de
assistência social que adquirem um caráter planetário, mas são submetidas a um processo de
44
Essa é uma expressão utilizada por alguns autores para indicar uma forma extrema de relação com o
território.
92
adequação às particularidades locais. O entendimento da realidade do Brasil, respeitando-se a
sua particularidade, é um dos desafios desse trabalho.
3.4 – Território e territorialidade das políticas sociais no Brasil
A incursão realizada sobre as possíveis definições relativas ao conceito de território
nos autoriza a proceder a uma reflexão sobre a questão territorial e as políticas sociais no
Brasil. Pretendemos, inicialmente, tratar sobre o Brasil, enquanto território e, em seguida,
abordar as políticas sociais e sua territorialidade na sociedade brasileira, enfocando
especificamente a questão da assistência social.
Para melhor entender o processo de construção do território brasileiro, decidimos pela
realização de um breve exercício de resgate de alguns dados da nossa história. O enfoque
adotado, nesse caso, não é o tradicionalmente utilizado em que se define território
considerando-o apenas como a base física na qual se assenta o Estado. Nossa pretensão é
pensá-lo a partir de um conceito em que estão incluídos os seus diferentes componentes –
naturais, sociais, políticos, econômicos, históricos, culturais – capazes de fundamentar as
relações estabelecidas entre indivíduos, grupos, classes sociais, ou outras formas de
organização social.
Nesse exercício, apoiamo-nos inicialmente em importante estudo de Manuel Correia
de Andrade. Em sua análise sobre o processo de construção do território brasileiro, o autor
destaca um fator definitivo na nossa história, trata-se do fato de que, nos primórdios de nossa
história, formou-se o Estado sem que ainda existisse a sociedade, o que significou a criação e
a imposição de um ente político distanciado da organização da sociedade em formação
(ANDRADE, 2004). Essa marca inicial da nossa história, segundo o autor, é fundamental
para o que se constrói a partir daí.
A grande extensão da área geográfica do Brasil e a forma definida para sua gestão,
como destaca Andrade, foram importantes desafios enfrentados, inicialmente, pelos
colonizadores e continuam exigindo especial atenção dos governantes atuais. A conquista do
solo brasileiro e a exploração de suas riquezas compuseram um doloroso processo de
dominação dos povos nativos, o que provocou um massivo extermínio que não se concluiu
naquele primeiro momento, estendendo-se até os dias atuais. Esse processo se desenvolveu
em paralelo à devastação da natureza para a implantação de grandes projetos agrícolas ou
pecuários: cana, pastagens, criação de gado.
93
Além do sacrifício imposto aos povos nativos, a necessidade de mão-de-obra e a
prática do trabalho escravo, possível à época, possibilitaram ao Brasil a aquisição de homens
e mulheres, transformados pela economia e pela cultura de então em importantes peças da
engrenagem produtiva de uma economia movida a energia animal. No Brasil, as formas
iniciais de relação com o trabalho são bastante dolorosas.
Ao processo de imposição do trabalho aos indígenas e aos negros, o que fomentava
uma relação pouco positiva com o Estado nascente e de não-pertencimento ao território em
construção, deve-se acrescentar a presença dos portugueses colonizadores, para quem a
Colônia sempre foi tratada como solução para questões políticas e econômicas. Nesse sentido,
o Brasil também foi disputado e atendeu a interesses de outros exploradores como foi o caso
de holandeses, espanhóis, ingleses, franceses.
É importante lembrar que a conquista do Brasil pelos portugueses aconteceu em um
momento de capitalismo concorrencial em que o capital experimentava um processo de
expansão próprio de uma época em que havia muita terra a ser “descoberta” e dominada pelos
Estados que, naquela época, redefiniam a geografia mundial. A garantia da posse de uma área
tão extensa exigiu dos portugueses a definição de estratégias como a divisão em capitanias
hereditárias, a criação das sesmarias e, posteriormente, impôs aos governos, inclusive já na
República, o deslocamento do povoamento do litoral para o interior do país.
Como analisa Andrade, esse foi um momento em que não se conseguiu, de fato,
consolidar a construção de um território entendido como terra, gente, identidade e
participação. Podemos afirmar que esse processo teve como pano de fundo a apropriação da
terra, a devastação da natureza, a intensa exploração da mão-de-obra, a desproteção
trabalhista e social e a marginalização de amplos segmentos populacionais, ou seja, na
formação do território brasileiro a natureza e as pessoas não foram poupadas.
Esse primeiro momento da nossa história teve uma duração e uma intensidade cuja
importância não pode ser desconsiderada para o entendimento do que somos hoje. É oportuno
lembrar a análise de Chauí com a sua proposta da existência de um mito fundador que
explicaria a permanência de muitos elementos construídos no nosso passado, mas ainda vivos
no nosso presente.
Um mito fundador é aquele que não cessa de encontrar novos meios para
exprimir-se, novas linguagens, novos valores e idéias, de tal modo que,
quanto mais parece ser outra, tanto mais é a repetição de si mesmo
(CHAUI, 2000, p. 9).
94
A autora, em sua análise não assinala a impossibilidade de mudança, mas aponta para
a persistência de elementos básicos da nossa formação que se atualizam, se renovam, mas
resistem e definem as características da nossa sociedade.
Tomado o Estado Novo, segundo propõe Andrade (2004), como o início de um outro
momento de construção do território brasileiro, é interessante destacar dois acontecimentos
decisivos: a Marcha para o Oeste e a crise da economia mundial nos anos 20 e 30 cujos
reflexos foram vivenciados no Brasil com a crise do café.
A Marcha para o Oeste foi uma iniciativa do governo Vargas, com a pretensão de
atingir dois objetivos. Primeiro: incentivar a ocupação da região Centro-Oeste e, segundo:
aliviar a pressão migratória em direção a outras regiões como o caso do Sudeste do país.
Tratava-se de uma política motivada pela necessidade de corrigir os desequilíbrios regionais
e, para sua operacionalização, definiram-se estratégias como: construção de estradas, reforma
agrária, criação de colônias agrícolas e incentivo à produção agropecuária. Estados como
Goiás, Mato Grosso e Paraná foram mobilizados como base de apoio a essa intervenção
estatal que, em sua continuidade pretendia a ocupação de toda a Amazônia.
Por se tratar de uma região desconhecida e povoada por indígenas, sua ocupação
deveria ser iniciada com a penetração de homens armados que abririam as estradas
necessárias ao desenvolvimento. Desse projeto participaram importantes profissionais como
foi o caso dos irmãos Villas Boas, o que amenizou os impactos negativos sobre as áreas
exploradas. A forma de ocupação utilizada repetia, em moldes atualizados, antigos métodos
de colonização e de construção do território brasileiro. Os resultados obtidos possibilitaram a
construção de uma realidade cujas características se mantêm até os dias atuais e podem ser
percebidos na seguinte matéria publicada em 2008:
Eldorado brasileiro mudou de lugar. Nesse início de século XXI, as boas
oportunidades não se escondem mais nas grandes cidades nem nas capitais
dos estados. A prosperidade e a riqueza, embaladas pelo sucesso do
agronegócio, espalham-se pelo interior do país a uma velocidade inédita. O
melhor exemplo dessa nova ordem é a Região Centro-Oeste. Os três estados
que a compõem – Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Goiás – viram seu
peso na economia brasileira aumentar espetacularmente [...]. Duas
atividades sustentam a pujança no campo: a primeira é o cultivo de soja, um
colosso econômico. O plantio e o beneficiamento do grão empregam 4,5
milhões de pessoas, ou 2,5% da população brasileira. Desde 2000, a área
95
plantada teve um acréscimo de 54%. O faturamento com exportações
disparou, impulsionado pelo aumento da produção e pela alta dos preços no
mercado internacional. O outro pilar que suporta a economia do CentroOeste é a criação do gado. O rebanho no Brasil chegou a 207 milhões de
cabeças (sim, já há mais bois do que gente) (Veja, 2008).
A cultura da soja e a criação do gado são duas atividades que exigem vastas extensões
de terra. A sua intensificação e o seu compromisso com a exportação indicam a permanência
de um projeto fundamentado na concentração da propriedade da terra e na complementar
exploração da mão-de-obra, o que no Brasil, ainda chega ao extremo do trabalho escravo.
O segundo acontecimento decisivo para o início de um novo momento na construção
do território brasileiro foi a crise do café, resultante de uma superprodução mundial. Os
efeitos dessa crise, apesar das medidas protecionistas adotadas, provocaram o encerramento
do domínio dos cafeicultores sobre a economia e a política nacionais. Tornou-se, então, mais
evidente a tensão entre os projetos agrarista e industrialista que se colocavam como
possibilidades para o Brasil. Os dois projetos estavam comprometidos com a concorrência no
mercado internacional, o que expressava o caráter agroexportador da economia brasileira.
Prevaleceu o projeto de industrialização, consolidando-se e acelerando a política de
substituição de importações. A industrialização passou a ser assumida pelo governo Vargas
como prioridade para o desenvolvimento nacional e tornou-se um projeto irreversível, sendo
assumido pelos governos seguintes. O projeto brasileiro de desenvolvimento incorporou as
orientações em voga na economia mundial e, politicamente, entre os anos trinta e oitenta,
assumiu um modelo altamente centralizador. Como estratégia de desenvolvimento definiu-se
o governo brasileiro pela a implantação de pólos de desenvolvimento para, em seguida, adotar
um modelo de desenvolvimento endógeno em que estados, municípios e unidades
inframunicipais passaram a ser mobilizadas no sentido de assumir o seu próprio
desenvolvimento.
Na década de 1950, observando as orientações da CEPAL, o Estado brasileiro,
visando superar o atraso e a dependência em relação aos países centrais, consolidou o seu
projeto de industrialização, justificado em nome de um nacionalismo em que não se excluía o
capital estrangeiro. Tenório (2007) chama a atenção para o fato de que “no Brasil, o
fortalecimento do conceito de Nação vai ser atrelado à questão econômica” (Op. cit. p. 75).
Essa observação confirma a dificuldade que enfrentamos na construção da nossa identidade
96
territorial mais ampla. Somos muito mais pernambucanos, alagoanos, paulistas do que
brasileiros e isso coloca sempre sob ameaça o nosso Pacto Federativo.
O Brasil chega à década de 1960 com o agravamento das desigualdades sociais e da
concentração de renda, além de uma profunda inquietação popular diante da expectativa das
reformas de base e da polarização de projetos políticos em que a possibilidade de uma
experiência de orientação socialista se apresentava muito próxima.
O golpe militar e a instauração de uma ditadura frustraram essas expectativas e
impediram o avanço dos movimentos sociais e políticos contrários aos interesses do capital
nacional aliado ao internacional. O Estado centralizador passou a ter mais força e assumiu o
desenvolvimento como um elemento de maior controle. É do período militar a elaboração dos
Planos Nacionais de Desenvolvimento – PND. Durante os governos militares a política de
ocupação territorial teve continuidade.
Fatores como a crise internacional da década de 1970, o fracasso do projeto
econômico e do projeto político e, acima de tudo, a resistência de brasileiros ao regime de
força em vigor, fizeram com que o Brasil chegasse à década de 1980 em meio a uma crise
fiscal e em uma situação de desordem nas finanças dos estados. Além disso, registrava-se uma
profunda desarticulação de muitos movimentos sociais, imobilizados pelo medo, uma herança
difícil de ser vencida e que se estende até hoje.
Essa crise [dos anos 80 e início dos anos 90] exauriu a poupança pública e
esvaziou, por conseqüência, a capacidade de investimento do Estado, o que
fez cair o padrão de intervenção estatal no processo de crescimento e
desenvolvimento econômico. Nesse quadro, ficam esvaziadas as políticas
industrial e regional, ambas controladas pelo governo federal (AMARAL
FILHO, 1995, p. 53).
Fica evidente, diante do projeto de uma da economia globalizada, do esgotamento do
modelo político e econômico centralizador, da pressão popular, o estabelecimento das
condições para a valorização do espaço local, ou “o retorno do território”, na expressão de
Milton Santos (2005). A ênfase ao poder local, nesse caso, não se dá mais sob o enfoque
regional, mas enfatizam espaços bem menores, os territórios. Passamos, então, a vivenciar
políticas de caráter territorial no Brasil o que reflete uma tendência globalizada.
A discussão e a vivência de ações orientadas para o desenvolvimento de territórios são
retomadas no Brasil a partir da década de 1990, tendo conquistado um significativo espaço na
97
academia. Essa não foi a primeira vez que se ressaltou a referida forma de gestão de
programas e projetos sociais. Para Fischer (2002), iniciativas semelhantes podem ser
registradas nos trabalhos com comunidades nos anos 60 e 70, com os movimentos populares
nos anos 70 e 80, e, ainda com o boom das organizações não-governamentais na década de 80
(FISCHER, 2002, p.20).
As políticas sociais brasileiras, por definições constitucionais, experimentaram nos
anos recentes um processo de descentralização cujo mecanismo utilizado inicialmente foi a
municipalização. Esse processo não pode ser analisado como um acontecimento
exclusivamente nacional, mas como um movimento bem mais amplo, de alcance global. A
municipalização foi utilizada como uma forma de resgate do espaço local, de valorização do
poder local e se desenvolveu como um movimento generalizado na América Latina, não sem
antes ter sido registrado na Europa. Moura observa que:
A revalorização dos governos locais [...] tem como um dos elementos
impulsionadores a onda de reformas de descentralização do Estado,
instalada já na década de 70 em países da Europa (Inglaterra, França, Itália,
Espanha) e, posteriormente, na América Latina (Chile, Colômbia, México,
Peru, Bolívia, Brasil) ( MOURA, 1998, p. 167).
No Brasil, as modificações efetivadas na execução das diferentes políticas sociais, no
que se refere à sua descentralização, resultaram de duas fortes pressões. A primeira originária
de uma tendência mundial, em tempos de neoliberalismo, a segunda de um movimento de
democratização da sociedade brasileira.
Sobre a primeira fonte de pressão, devemos lembrar que, nas duas últimas décadas do
século findo, registrou-se um severo avanço da tecnologia, tendo como uma de suas
expressões a instauração da era informacional, caracterizada pelo expressivo desenvolvimento
da informação e do conhecimento, o que impôs a revisão dos métodos de gestão. Além disso,
a redefinição do papel do Estado, sob orientação neoliberal, sustentou a imperiosa
necessidade desses novos métodos.
A segunda fonte de pressão tem origem em importantes movimentos sociais atuantes
em defesa de direitos nas áreas da saúde, da educação, da habitação, da assistência social. Em
todas essas áreas, registra-se a luta no sentido de assegurar a descentralização e a participação
popular, sinais evidentes da proposta democrática em que se fundamentou o texto
constitucional de 1988.
98
Desse modo, a proposta de uma gestão territorial é assumida sistematicamente como
orientação transversal, observável nas diferentes políticas sociais brasileiras. Essa orientação
pode ser percebida em iniciativas do Estado, a partir do governo de Fernando Henrique
Cardoso, período em que podemos indicar como exemplo emblemático a criação do
Ministério das Cidades. No campo específico da assistência social, essa orientação se
manifesta através do Programa Comunidade Solidária, cujo embate com a política nacional de
assistência, sob outra orientação à época era evidente, conforme tratamos anteriormente nesse
trabalho.
Durante o governo Lula, consolidou-se a orientação territorial para as políticas sociais
brasileiras e, nesse período, podemos indicar a título de ilustração iniciativas como o
Programa Territórios da Cidadania, o Programa Nacional de Ordenamento Territorial – PNOT
e o que nos interessa particularmente, a Política Nacional de Assistência Social – PNAS.
O prosseguimento dessa análise requer a explicitação de alguns conceitos
fundamentais como o de Estado e o de políticas sociais para, então, abordarmos a perspectiva
socioterritorial assumida atualmente pela PNAS.
Quando tratamos sobre a gestão de uma política social, estamos fazendo referência a
um campo de relações e de tensão que envolve o Estado que não é um ente isento de
interesses econômicos e de lutas pelo poder. O Estado – resultante e contingente de uma
constante dinâmica – assume diferentes formas de expressão. Portanto, podemos falar de um
Estado brasileiro, com as virtudes e as mazelas que definem a sua singularidade. No presente
estudo, assumimos a teoria ampliada do Estado, uma elaboração conceitual de Gramsci, para
quem:
O Estado habitualmente é entendido como sociedade política (ou ditadura,
ou aparelho coercitivo, para moldar a massa popular segundo o tipo de
produção e a economia de um dado momento), e não como um equilíbrio da
sociedade política com a sociedade civil (ou hegemonia de um grupo social
sobre toda a sociedade nacional, exercida através das organizações ditas
privadas, como a igreja, os sindicatos, as escolas, etc.); e é especialmente na
sociedade civil que opera os intelectuais (GRAMSCI, 2005, p. 84).
Na concepção gramsciana registra-se a preocupação em superar a idéia de um Estado
acabado, unidirecionalmente conduzido. Em seus textos, está sempre presente a referência à
possibilidade da construção de projetos hegemônicos e ao papel dos intelectuais e seu
comportamento orgânico a determinados grupos e seus interesses. São constantes os ensaios
99
de Gramsci na elaboração do seu conceito de Estado. Carlos Nelson Coutinho sistematiza
muitas dessas iniciativas e desse seu exercício resulta o seguinte conceito:
O Estado em sentido amplo ‘com certas determinações’, comporta duas
esferas principais: a sociedade política (que Gramsci também chama de
‘Estado em sentido estrito’ ou ‘estado-coerção’), que é formada pelo
conjunto dos mecanismos através dos quais a classe dominante detém o
monopólio legal da repressão e da violência, e que se identifica com os
aparelhos de coerção sob controle das burocracias executivas e policialmilitar; e a sociedade civil, formada precisamente pelo conjunto das
organizações responsáveis pela elaboração e/ou difusão das ideologias,
compreendendo o sistema escolar, as Igrejas, os partidos políticos, os
sindicatos, as organizações profissionais, a organização material da cultura
(revistas, jornais, editoras, meios de comunicação de massa), etc.
(COUTINHO, 1989, p. 76-7).
Como sinalizamos anteriormente, o Estado pode assumir expressões diferenciadas,
conforme se desenvolvam as relações entre sociedade civil e sociedade política e também
conforme se situe no cenário internacional. É assim que se define a história de cada Estadonação, o que permite a construção de sua identidade e a expressão de sua singularidade. A
situação de cada país permite diferentes avaliações, como podemos observar em análises que
abaixo sintetizamos com a pretensão de entender o caso brasileiro.
Segundo afirma Schmidt, uma análise mais geral sobre os rumos do Estado e da
sociedade, na atualidade, aponta para o fim do “vendaval neoliberal” e o início do “momento
pós-neoliberal” em que se registra “a imprescindível presença do Estado através de políticas
públicas para viabilizar o desenvolvimento com inclusão social” (SCHMIDT, 2007, p.1989).
Na sua perspectiva, o neoliberalismo é um projeto inconcluso no Brasil, resultado de
“resistências impostas por atores políticos e sociais importantes” (Ibidem, p. 2008). Apesar
dessas resistências, reconhece o autor que profundas reformas neoliberais aconteceram e seus
efeitos podem ser percebidos no Estado e na sociedade, a exemplo do controle da inflação, da
abertura do mercado, das privatizações, do enfraquecimento de estruturas estatais, do controle
por meio de agências reguladoras, da explosão da dívida pública, da elevação da carga
tributária, do baixo crescimento econômico e da permanência do padrão de desigualdade
social.
100
O autor aprofunda e atualiza sua análise, trazendo-a para os dias atuais. Afirma que o
governo Lula “passou a orientar-se por uma nova concepção de Estado. Em lugar do Estado
mínimo, um Estado revitalizado, cujo grande objetivo é promover o desenvolvimento
nacional” (p. 2010, grifos do autor). Afirma ainda ser o governo Lula:
Um governo pós-neoliberal, de transição, orientado por uma nova
concepção de Estado e que abriu espaço para transformações mais
profundas na linha do desenvolvimento sustentável e da inclusão social. A
melhora das finanças públicas e das condições econômicas do país, as
políticas de redistribuição de renda e a capacidade de formular e
implementar políticas são aspectos que convergem para a revitalização do
Estado e a gestão de um novo modelo de administração pública (Op. cit. p.
2013).
Por seu turno, ao analisar o pensamento político brasileiro em sua dinâmica atual,
Brandão observa o seguinte:
Como algumas verdades parecem esquecidas, é bom lembrar que não
estamos lidando com resíduos, expressões atrasadas ou ilhas perdidas em
meio a um oceano de modernidade social ou tecnológica, mas com relações
estruturais e dinâmicas, constitutivas de nosso modo de ser e de ir sendo
capitalista. Dito de forma sintética: capitalismo high tech e arcaísmo
continuam andando de mãos dadas, e precisamos com urgência deslindar as
novas formas em que isso acontece (BRANDÃO, 2007, p.163)
Percebemos, portanto, a existência de diferentes formas de apreender e explicar a
realidade brasileira, o que exige trazer para o conjunto dessas análises alguns elementos
próprios da cultura e da história brasileiras, bastante significativas para explicar a situação
atual, constituindo uma totalidade que não pode ser desconsiderada.
Tratando especificamente sobre as políticas sociais, precisamos lembrar que elas
devem ser entendidas como uma importante conquista civilizatória, e que não devemos
depositar nelas as esperanças de solução das desigualdades econômicas e sociais, próprias do
modelo de economia em que se fundamenta o Estado brasileiro. Sobre isso é importante
considerar a análise de José Paulo Netto, para quem,
A dinâmica das políticas sociais está longe de esgotar-se numa tensão
bipolar – segmentos da sociedade demandantes/Estado burguês no
capitalismo monopolista. De fato, elas são resultantes extremamente
101
complexas de um complicado jogo em que protagonistas e demandas estão
atravessados por contradições, confrontos e conflitos. A diferenciação no
seio da burguesia, os cortes no conjunto dos trabalhadores e as próprias
fissuras no aparelho do Estado [...] tornam a formulação das políticas
sociais processos que estão muito distanciados de uma pura conexão causal
entre os seus protagonistas, os seus interesses e as suas estratégias (NETTO,
1992, p.29).
Essa análise nos leva a considerar os diferentes atores e fatores que, ao longo de anos
têm definido e redefinido o perfil das políticas sociais até a presente configuração. Dessa
forma, registra-se atualmente – em decorrência da insuficiente absorção de mão-de-obra pelo
mercado de trabalho, pelas razões já expostas – a necessidade de ampliação da assistência
social que adquire centralidade no campo da seguridade social e pode ser utilizada como um
mecanismo de contenção da insatisfação popular.
Após a análise sobre as possibilidades conceituais relativas a território e após uma
breve reflexão acerca da constituição do nosso território podemos, finalmente, proceder a uma
discussão sobre a gestão territorial. Para tanto, precisamos de fundamentos relativos à
inserção dessa perspectiva no campo da gestão de políticas sociais, o que decidimos buscar,
em princípio, na produção de Eurípedes Vieira e Marcelo Vieira, além daquela desenvolvida
por Dirce Koga.
Vieira e Vieira desenvolvem uma importante análise sobre geoestratégia, poder e
gestão do território. Constatam os autores que as estratégias globais “definem uma nova
geoestratégia espacial, um novo poder global e uma nova gestão para os territórios” (VIEIRA;
VIEIRA, 2003, p. 13). A economia globalizada redefine a dimensão da soberania dos
Estados-nação, pela necessidade de penetração em todos os espaços produtivos, por menores
e mais locais que eles sejam. Os territórios podem ser alcançados pelos caminhos tradicionais
ou pelas infovias.
Para os autores há uma articulação entre os espaços locais e os espaços globais. O
mercado passa a ser um sistema de redes e, nesse sentido, os autores destacam grandes
formatos de rede: as redes espaciais de produção, as redes de montagem globais, as redes de
distribuição globais, as redes financeiras globais, as redes de telecomunicações e as redes
globais do crime organizado (Op. cit., p.57). Ainda conforme os autores, desse processo de
redimensionamento não escapam as relações de trabalho e a gestão pública. As relações de
trabalho passam a ser mais individualizadas e a gestão pública afasta-se “das estruturas
102
verticais para a horizontalidade dos fluxos decisórios e, também, para a administração por
contrato [...]” (Id., p. 96). Na análise de Vieira e Vieira, “a alta tecnologia contraiu o espaçotempo. As distâncias não contam mais. São pontos virtuais, subjetividades lógicas no
ciberespaço (Op. cit., p.17).
Autores como Kauchakje e outros admitem que “a gestão em rede apresenta
maleabilidade, podendo ser combinada tanto com o modelo gerencial, quanto com o
participativo”. Entendem rede como: “uma das formas de auto-organização e de
relacionamento interorganizacional proposta por atores sociais interessados nos processos de
transformação social com base na ação coletiva, e é um modo espontâneo de organização em
oposição a uma dimensão formal e instituída” (KAUCHAKJE; DELAZARI; PENNA, 2007,
p. 137). A discussão sobre rede registra uma séria polêmica no que se refere a duas questões
básicas: a existência de hierarquia e o exercício de poder nas relações que se desenvolvem no
seu interior. Sobre isso há opiniões discordantes.
Expressando um permanente diálogo com Milton Santos, registra-se a contribuição de
Dirce Koga, em sua análise sobre a perspectiva territorial assumida no campo das políticas
sociais.
Para a autora, o território “representa o chão do exercício da cidadania, pois
cidadania significa vida ativa no território, onde se concretizam as relações da vizinhança, e
solidariedade, as relações de poder” (KOGA, 2003, p. 33).
Entende a autora que a “territorialidade se faz pelos significados e ressignificação que
os sujeitos vão construindo em torno de suas experiências de vida em dado território”
(Ibidem, p.38). Koga nos introduz “à recente relação mediada pela linguagem do
geoprocessamento que permite, com sucesso, uma nova relação entre todo e parte, ou a
reconstrução da totalidade observando-se a heterogeneidade dos elementos que a compõem”
Id. p. 16). A indicação do geoprocessamento sugere uma reflexão sobre o papel da geografia e
dos recursos da informática, utilizáveis nas políticas sociais como forma de acesso e controle
mais precisos sobre os territórios.
As concepções dos dois autores evidenciam a existência de uma relação entre os seres
humanos e o seu espaço, de cuja dinâmica resulta a constituição dos seus territórios. Essa
relação pode ser de construção e fortalecimento de uma identidade, de pertencimento, em um
processo rico e positivo de territorialização, ou pode acontecer de forma precária, negativa,
caracterizando-se
pelo
isolamento
e
gerando
processos
de
desterritorialização
e
103
reterritorialização, geralmente reafirmando as precárias condições de sua realização inicial.
Sobre esses processos Costa faz a seguinte análise:
[...] a exclusão aviltante ou as inclusões extremamente precárias a que as
relações capitalistas relegaram a maioria da humanidade fez com que
muitos, no lugar de partilharem múltiplos territórios, vaguem em busca de
um, o mais elementar território da sobrevivência cotidiana (COSTA, 2007,
p. 17).
Para esse trabalho, é de importância central estabelecer a diferença entre o que alguns
autores classificam como políticas territoriais: as que assumem a centralidade do território
para sua formulação e gestão, e políticas territorializadas: aquelas que resultam da aplicação
de uma política a um território. No primeiro caso, assegura-se o caráter endógeno das
políticas, o que não acontece no segundo. Esta é uma análise que podemos encontrar em
Michel Autés, para quem as políticas territorializadas são:
Aquelas em que o território passa a ser o palco das velhas políticas
existentes. Elas passam a ser administradas descentralizadamente, mas não
mudam sua lógica ou o seu desenho em função do lugar onde passam a
atuar. [...] As políticas territoriais são aquelas capazes de elaborar fórmulas
inéditas de gestão do vínculo social. Aqui, o lugar realmente faz a diferença,
sendo o agente motor da engrenagem das políticas. A partir da inter-relação
entre políticas e território é que novas formas de gestão são introduzidas
(AUTÉS, apud KOGA, 2003, p. 227-8).
As políticas territoriais apenas se tornam possíveis mediante a adoção de novos
procedimentos de planejamento e execução em que se assegure a efetiva participação e o
controle social, aquele exercido pelos seus demandatários e não sobre eles. Coloca-se, dessa
forma, a exigência de um outro tipo de gestão, a gestão social, como estratégia para assegurar
a socialização do poder, não mais restrito aos gestores municipais, estaduais e ao governo
federal, mas também, e principalmente, acessível aos usuários das políticas sociais brasileiras.
Nesse trabalho, estamos refletindo sobre gestão social a partir de concepções como as de
Tenório, Carvalho e Ckagnazaroff. Segundo Tenório,
Entende-se como gestão social os processos em que a ação gerencial se
desenvolve por meio da interação negociada entre os atores sociais,
perdendo o caráter tecnoburocrático em função da relação direta entre
gestão e participação, o que possibilita fazer uso de esquemas
organizacionais diferenciados e múltiplos (TENÓRIO, 2007, p. 11).
104
Para Carvalho (1999), quando falamos em gestão social, referimo-nos à gestão das
ações sociais públicas, entendendo que a gestão do social é, em realidade, a gestão das
demandas e necessidades dos cidadãos. Para a autora, existem duas ordens de tensão que
movimentam e formatam a gestão da política social contemporânea: a) a tensão entre a
eficiência e a equidade e, b) a tensão entre a lógica da tutela ou compaixão e a lógica dos
direitos. Afirma Carvalho que a gestão das políticas sociais deve atender às seguintes
exigências: ser compartilhada; ênfase na ação local; articulação e complementaridade entre as
esferas de governo: União, estados e municípios; gestão em rede; flexibilização dos
programas e serviços.
Ckagnazaroff (2004, p.13) entende ser a gestão social “um campo interdisciplinar e
intersetorial de conhecimentos e práticas destinadas à realização de bem estar social”.
Reconhece as seguintes ferramentas operacionais utilizadas na gestão social: análise de
ambiente; análise de atores envolvidos; construção de cenários; planejamento estratégico45;
análise de problemas; instrumentos de preparação de programas e projetos; monitoramento e
avaliação; técnicas de administração de conflitos; metodologias de participação; desenho e
coordenação de redes interorganizacionais e gestão da descentralização”.
Observando os componentes mais incidentes ou os que julgamos de maior relevância
nos conceitos apresentados, acreditamos poder definir os que listamos a seguir, como fatores
indispensáveis a uma gestão social:
Conhecimento e valorização da realidade, das demandas e das potencialidades
locais;
Limitado ou inexistente caráter tecnoburocrático;
Interação negociada;
Descentralização;
Participação da população em diferentes atividades gerenciais: planejamento,
execução, monitoramento e avaliação;
Flexibilidade dos programas, serviços e recursos;
Gestão em rede;
45
Alguns autores, como é o caso de Tenório, fazem restrição ao planejamento estratégico como
ferramenta da gestão social. Segundo o autor, o planejamento estratégico, concebido em sua origem como um
planejamento de guerra, coloca os atores em situação de embate e não de colaboração.
105
Atuação intersetorial.
A gestão territorial que se define para as políticas sociais, como percebemos, é
marcada por uma complexidade nem sempre percebida pelos que as vivenciam. A perspectiva
socioterritorial assumida pela PNAS pode expressar a direção assumida pelo Estado brasileiro
no enfrentamento da questão social em suas expressões atuais. Lembramos que aprofundar a
reflexão sobre o conceito de território e sobre os desafios e limites postos à assistência social
pensada territorialmente é a questão central assumida nesse trabalho.
Entendemos que, ao incorporar a perspectiva socioterritorial, a PNAS opera
importantes definições, o que exige um tratamento adequado a essa inovação que implica
importantes consequências. Território, até a primeira PNAS correspondia a um conceito
restrito, ou seja, limitado à compreensão de área geográfica: o território nacional, o solo da
pátria. Também pode ser encontrado no texto referindo-se a uma concepção micro, o
“microterritório” que é entendido como a comunidade, na qual é necessário que se implante
uma rede, “otimizando as relações e os recursos aí existentes, com vistas ao desenvolvimento
local sustentável” (Política de Assistência Social, 2001, p. 53). No texto daquela PNAS,
território é uma referência secundarizada.
Na atual PNAS, a incorporação da perspectiva socioterritorial fundamenta uma
determinada forma de conceber e operacionalizar a assistência social. Essa perspectiva é
explicitada em vários pontos da PNAS, como os que a seguir apresentamos:
“A Política Nacional de Assistência Social traz sua marca no reconhecimento
de que para além das demandas setoriais e segmentadas, o chão onde se encontram e
se movimentam setores e segmentos faz a diferença no manejo da própria política,
significando considerar as desigualdades socioterritoriais da sua configuração”
(PNAS, 2004, p. 14).
“É necessário relacionar as pessoas e seus territórios, no caso os municípios
que, do ponto de vista federal, são a menor escala administrativa governamental. O
município, por sua vez, poderá ter territorialização intra-urbana, já na condição de
outra totalidade que não é a nação” (Op. cit., p. 15).
“Ao agir nas capilaridades dos territórios e se confrontar com a dinâmica do
real, no campo das informações, essa política inaugura uma outra perspectiva de
análise ao tornar visíveis aqueles setores da sociedade brasileira, tradicionalmente
tidos como invisíveis ou excluídos das estatísticas – população em situação de rua,
106
adolescentes em conflito com a lei, indígenas, quilombolas, idosos, pessoas com
deficiência” (Id., p. 16).
Quando afirma que, “ao invés de metas setoriais a partir de demandas ou
necessidades genéricas, trata-se de identificar os problemas concretos, as
potencialidades e as soluções, a partir de recortes territoriais que identifiquem
conjuntos populacionais em situações similares, e intervir através das políticas
públicas, com o objetivo de alcançar resultados integrados e promover impacto
positivo nas condições de vida” (Id., p. 44).
Ao adotar a perspectiva socioterritorial, a PNAS opera uma revisão em sua forma de
concretizar a descentralização e a participação exigidas desde as definições constitucionais.
Se, anteriormente, a descentralização havia assumido a dimensão estadual e depois a
municipal, a partir da NOB/SUAS, privilegiam-se os espaços locais, buscando-se assegurar a
maior capilaridade possível às ações da assistência social.
Em vista disso, criaram-se os Centros de Referência de Assistência Social – CRAS,
um equipamento que se apresenta como a porta de entrada para o SUAS e que está destinado
a realizar as ações de proteção social básica. De forma complementar, criaram-se os Centros
de Referência Especializados de Assistência Social – CREAS, destinados ao atendimento no
campo da proteção social especial.
A PNAS coloca-se, portanto, diante do desafio de incorporar exigências que implicam
mudanças não apenas teóricas, mas também metodológicas e operacionais. Sem isso, enfatizar
o território pode assumir um caráter restritivo, confirmando o rol de problemas e dificuldades
que vêm marcando sucessivas experiências nesse campo.
A valorização do espaço e do poder locais pode ser orientada por projetos
fundamentados em pretensões competitivas ou cooperativas e seus resultados podem levar a
aproximações ou a segregações socioespaciais. Estudos recentes sinalizam para díspares
possibilidades dessa perspectiva assumida pela PNAS:
Assim, a dimensão territorial, como um dos eixos da política de assistência
social, representa um avanço potencialmente inovador, ainda mais porque
incorpora uma noção ampliada de território, para além da dimensão
geográfica, concebendo-o como ‘espaço habitado’ fruto da interação entre
os homens, síntese de relações sociais. Contudo, podem-se detectar certos
107
limites/riscos do enfoque territorial, que precisam ser considerados
(COUTO; RAICHELIS; YAZBEK, 2008).
As possibilidades que se apresentam com a territorialidade incorporada pela
assistência social, colocam-se em uma conjuntura real em que se manifestam efetivas
condições sociais, econômicas, políticas e culturais. Estamos tratando de uma política social
cuja trajetória pode, a partir dessa decisão, ultrapassar o limite formal das transformações até
agora propostas. É uma possibilidade.
A análise que vimos desenvolvendo nesse trabalho nos leva a observar uma dinâmica
em que, por um lado, exigências de uma política econômica impõem limites à concretização
dos direitos sociais universalmente defendidos, provocando o agravamento da questão social
que adquire uma complexidade própria das sociedades contemporâneas e, por outro lado, a
PNAS, a despeito do redimensionamento das responsabilidades do Estado, se apresenta como
uma proposta de ampliação de garantia de direitos, indicando a abordagem socioterritorial
como estratégia para alcançar setores até agora invisíveis ou excluídos. De uma forma mais
específica, a partir dessas reflexões buscamos responder à questão: Qual a direção social que
orienta a assistência social a partir da perspectiva socioterritorial assumida pela PNAS em
2004?
Para responder a essa questão, traçamos a trajetória desenvolvida até o momento e, no
próximo capítulo, trazemos para a discussão elementos das experiências vivenciadas em duas
realidades – Maceió e Arapiraca – as nossas fontes de dados empíricos, com a esperança de
melhor fundamentar a nossa análise.
108
4 – Território e gestão da política de assistência social em Alagoas: as experiências de
Maceió e Arapiraca
Introdução
Para este capítulo convergem todas as análises anteriormente realizadas. Nele estão
contidos os dados obtidos na pesquisa realizada nos municípios de Maceió e Arapiraca. A
necessidade de contextualizar essa análise foi a razão de se iniciar o capítulo com uma rápida
recuperação do processo de construção do território alagoano. Em seguida, é traçado um perfil
atual da realidade do estado, com ênfase para elementos demográficos, econômicos,
educativos e de saúde. A caracterização dos municípios – Maceió e Arapiraca – também é
realizada, criando-se as condições para estudar as experiências que se desenvolvem nos
CRAS, tomados como espaços de gestão da assistência social em uma perspectiva
socioterritorial.
4.1 – A construção do território alagoano
O estado de Alagoas é resultante de um processo de divisão da Capitania de
Pernambuco. Registra-se a sua emancipação em 16 de setembro de 1817. Até então sua
história é a daquela capitania. Conforme analisamos no capítulo anterior, as capitanias foram
criadas como estratégia de ocupação do território brasileiro, uma colônia portuguesa, cobiçada
por espanhóis, ingleses, franceses e holandeses. Segundo Andrade, “o processo de
povoamento da capitania foi determinado pela cultura da cana-de-açúcar, financiada por
capital holandês, ou por judeus instalados na Holanda, que se empenharam na aquisição de
escravos africanos, na instalação dos engenhos e na expansão dos canaviais” (ANDRADE,
1997, p. 17).
O processo de ocupação obedeceu às seguintes etapas: enfrentamento com os
indígenas e destruição de suas aldeias; escravização dos que eram capturados;
desenvolvimento de agricultura para alimentação da população que se instalava; implantação
de áreas de criação de gado e; finalmente, cultivo da cana e implantação de engenhos. A
cultura de cana-de-açúcar, além de representar um tipo de atividade econômica, pela sua
importância na formação do território e da cultura no Brasil, também definiu um modo de
organização social, o que se expressava, inclusive, pela ordenação dos locais de moradia,
diferenciados, portanto, na distribuição geográfica, conforme se destinassem aos senhores ou
109
aos escravos. “A sociedade era muito hierarquizada, e o senhor de engenho era praticamente
um chefe militar, tendo que se manter armado e alerta, com dependentes armados, a fim de
resistir às revoltas dos negros e aos ataques dos quilombos, sobretudo depois que os
quilombos da Serra da Barriga se multiplicaram” (Op. cit. p. 22)
Obedecendo a essa lógica de ocupação territorial, o desenvolvimento da capitania de
Pernambuco foi marcado pela expansão da cultura da cana-de-açúcar, o que se explicava
pelas condições muito favoráveis, em virtude da planície litorânea nordestina. Na área que se
definiria como território de Alagoas, o povoamento foi impulsionado a partir de três pontos:
Porto Calvo, Alagoas (hoje Marechal Deodoro) e Penedo. Posteriormente, mais ao centro do
território, instalou-se um quarto ponto, em virtude do fortalecimento do Quilombo dos
Palmares que, na expressão de Andrade, constituiu, no século XVII, um “verdadeiro estado
negro”.
A produção de açúcar em Alagoas, a exemplo do que aconteceu no Brasil, obedeceu
em seus primórdios, a um processo rudimentar desenvolvido por um sistema de engenhos ou
banguês, o que predominou até o século XIX, quando foram implantadas as primeiras usinas
no estado. Inicialmente, a maior concentração de engenhos registrou-se na área de Porto
Calvo e de Alagoas, desaparecendo progressivamente na direção Sul, e não sendo presente no
sertão, onde as condições não lhes eram favoráveis.
Naquele século, a agroindústria açucareira experimentou importantes modificações,
das quais resultou a decadência de muitos engenhos, indicando o esgotamento daquele
modelo de produção. A utilização do arado, do bagaço da cana em substituição à lenha como
combustível, a introdução de novas espécies de cana e a definição de novas relações de
trabalho, com o fim da escravidão representaram alterações definitivas na economia e na
organização social experimentadas até então.
Ao final daquele século, o governo brasileiro em atenção aos interesses da Inglaterra,
estimulou a implantação de engenhos centrais e o desenvolvimento de ferrovias que
facilitaram o transporte da cana produzida, encurtando distâncias.
O surgimento dos
engenhos centrais provocou um importante impacto à medida que implicou uma divisão de
tarefas, cabendo aos banguezeiros as atividades agrícolas e aos engenhos centrais as
atividades industriais, compatíveis com as empresas que se instalavam, estabelecendo-se um
clima de insatisfação entre os que faziam o setor.
110
Em Alagoas, as ferrovias, muitas delas privadas, possibilitaram o avanço da cultura da
cana para a região da mata, cuja produção passou a superar os resultados alcançados no litoral
norte e nas áreas de lagoas. Por seu turno, a implantação de engenhos centrais obedeceu a um
processo lento, posteriormente superado por uma nova dinâmica.
A cultura da cana-de-açúcar predominou na economia alagoana entre as décadas de
1920 e 1950. A partir de então, viveu um processo de expansão e, além das várzeas, passou a
ocupar os tabuleiros. Para tanto, tornou-se imperativa a destruição de vastas áreas da Mata
Atlântica. Além dessa questão ambiental, as usinas criaram um outro problema, a poluição de
rios e lagoas e, mais ainda, a destruição de importantes espécies da fauna e da flora, com as
queimadas praticadas ainda hoje.
A agroindústria açucareira também viveu o seu processo de modernização e
reestruturação produtiva, o que significou a substituição dos banguês pelas usinas, em muitas
áreas e implicou a modernização das relações de produção.
A introdução de novas
tecnologias e a transformação do senhor de engenho em usineiro, imprimiu-lhe um perfil
diferente do experimentado até então, haja vista que as novas exigências o colocavam em
contato com o sistema bancário que se modernizava e incorporava um aparato tecnológico
que precisava também ser incorporado à vida dos empresários recém integrados ao moderno
sistema econômico.
Em prosseguimento a esse processo de modernização do setor, algumas usinas
transformaram-se em sociedades anônimas, dando origem a uma categoria de produtor de
cana: os proprietários de engenho, acionistas das usinas. Também impulsionou o setor a crise
estabelecida entre os Estados Unidos e o governo revolucionário cubano, o que interferiu
sobre o mercado do açúcar e, nessas circunstâncias, pelo embargo imposto a Cuba, a
produção de cana no Brasil, na década de 1960, assumiu maior importância, ante a demanda
dos Estados Unidos.
A industrialização do setor canavieiro, claramente perceptível na década de 1970,
consolidava um novo modelo de produção, de relações de trabalho e de relações sociais
decorrentes dessa atividade. As usinas, ao substituírem os engenhos, operavam a
modernização do capitalismo no campo. A mecanização, a expulsão de mão-de-obra e a
pressão sobre os centros urbanos foram expressões de um mesmo fenômeno: o reordenamento
do capitalismo.
111
O lançamento do programa do álcool – PROALCOOL, em 1975, possibilitou o
financiamento, a instalação e a ampliação do número de destilarias de álcool, o que
representava uma política de estímulo do governo federal em um momento de crise
internacional do petróleo. As destilarias não eram novidade em Alagoas, elas já teriam
existido em algumas usinas e as pioneiras datavam da década de 1930. A produção de álcool
no estado já se registrava desde os anos 1940.
A produção alagoana de álcool teve um crescimento acelerado entre as décadas de
1960 e 1970. Portanto, o estímulo governamental era bastante oportuno para impulsionar o
setor. Esse momento é analisado por Andrade da seguinte forma: “a indústria açucareira
alagoana cresceu duas vezes e meia, mais precisamente 145,7%, entre 1970 e 1980; ela entrou
na nona década do século XX com uma importância que rivaliza com a de Pernambuco, que
tradicionalmente era o maior produtor de açúcar e álcool do Nordeste” (Ibid. p. 99). Cumpre
registrar que a produção de álcool desencadeia um problema ambiental, decorrente da
produção do vinhoto, responsável por uma nova forma de agressão à natureza.
Com as transformações operadas nos anos 1980 e 1990, em função da reestruturação
produtiva e da revisão do papel do Estado, o que se verifica em âmbito global, o setor
sucroalcooleiro alagoano sofreu um forte impacto e, sem a proteção do Estado e com a
desregulamentação do setor, os usineiros buscaram proteção junto ao governo local. Resulta
desse momento, alardeado como uma profunda crise, um conjunto de acontecimentos cuja
repercussão se estende aos dias atuais. Desse conjunto, pode-se destacar a crise da Companhia
Energética de Alagoas – CEAL, em consequência de débitos acumulados pelas usinas; e a
falência do Banco da Produção – Produban, o banco do estado, inviabilizado em função do
não pagamento de empréstimos concedidos ao setor. Esse foi também mais um momento de
demissão em massa de trabalhadores das usinas e de migração para os centros urbanos.
A proteção do governo do estado, viabilizada através de acordos46, implicou a
transferência de recursos públicos para os usineiros, o que deixava clara a aliança entre o
governo do estado e o setor. À época, especificamente no período de março de 1987 a maio de
1989, o estado teve Fernando Collor de Mello como seu governador. Como o seu mandato foi
interrompido haja vista que o jovem político aspirava, e conseguiu, a presidência da
República, a crise estabelecida passou a ser administrada pelos que o sucederam, inicialmente
pelo seu vice-governador, Moacyr Lopes de Andrade, à frente do governo estadual de maio de
1989 a março de 1990.
46
Pela sua importância, tornou-se nacionalmente conhecida expressão “acordo dos usineiros”.
112
No período seguinte ( 15 de março de 1991 a primeiro de janeiro de 1995), o estado
teve Geraldo Bulhões como seu titular, em um governo do qual sequer se conheceu o plano de
trabalho47, mas que, pelos seus escândalos, projetou negativamente o estado. A crise de
Alagoas se agravava e eclodiu com todo vigor no governo seguinte, cujo titular foi Divaldo
Suruagy, cujo período de governo seria de primeiro de janeiro de 1995 a 17 de julho de 1997.
Político experiente, governador do estado pela terceira vez, eleito como salvação para o
estado, teve entre os seus desafios, a árdua tarefa de reduzir o quadro de funcionários do
estado, através de um Plano de Demissão Voluntária – PDV e, não controlando os problemas
herdados, teve seu governo encerrado por um processo de impeachment. Sucedeu-lhe o
usineiro Manoel Gomes de Barros (17 de julho de 1997 a primeiro de janeiro de 1999), cujo
período de governo foi acompanhado de perto pelo governo federal, em uma clara intervenção
cujo ponto central eram as finanças do estado.
O futuro político de Alagoas parecia contar com uma possibilidade de reversão, com
inclinação à esquerda, quando foi eleito Ronaldo Lessa, vinculado ao Partido Socialista
Brasileiro - PSB, com o amplo apoio de partidos de tendência socialista. Seu mandato se
iniciou em 1999 e, durante todo o primeiro ano, enfrentou uma crise com o poder legislativo,
o que lhe impunha uma situação de ingovernabilidade. Durante sua gestão, o governador
rompeu com o seu vice-governador, Geraldo Sampaio, do Partido Trabalhista Brasileiro PTB, proprietário de um dos meios de comunicação do estado, mantendo-o distanciado até o
final de seu mandato. Rompeu também com os partidos de esquerda que lhe davam
sustentação desde o período de campanha. Visando acomodar interesses dos grupos políticos
de que necessitava, o governador, através de negociações com blocos do poder legislativo,
conseguiu a aprovação de uma reforma administrativa em que ampliava o número de
secretarias e de cargos comissionados, respondendo aos interesses do momento.
Para atender a um número maior de interesses, o governador adotou uma estratégia
que ficou conhecida como “ronaldízio”, ou seja, a sucessiva mudança de seus assessores,
inclusive os secretários de estado, sem a menor preocupação com os prejuízos causados às
políticas públicas. O governo de Lessa também ficou conhecido pelas estratégias de
marketing utilizadas. Em uma delas, valendo-se do caos e da insegurança que imperavam no
estado, o governador e seu secretariado passaram a usar como peça de seu vestuário, uma
jaqueta da polícia civil, com a promessa de só deixar de usá-la quando se resolvesse o
problema da insegurança em Alagoas.
47
Conforme constata CABRAL em estudo publicado em 2005.
113
As alianças construídas entre 1999 e 2002, asseguraram a Lessa a reeleição e, mais
uma vez, o artifício anteriormente utilizado foi útil para acomodar os interesses de antigos e
novos aliados. Desse modo, o estado de Alagoas conseguiu ter o segundo maior número de
secretários de todos os estados do Nordeste – conforme quadro a seguir apresentado – e o
segundo maior do Brasil, perdendo apenas para Santa Catarina.
Tabela 1 - Número de secretarias dos estados do Nordeste em 2005
Estado
Número de secretarias
Pernambuco
13
Piauí
15
Paraíba
16
Bahia
18
Maranhão
18
Rio Grande do Norte
19
Sergipe
22
Ceará
24
Alagoas
38
Fonte: BARREIROS, 2005.
A eleição para a sucessão de Ronaldo Lessa ofereceu aos alagoanos a oportunidade de
escolher um, entre dois usineiros: João Lyra ou Teotônio Vilela Filho. Venceu o segundo que,
atualmente, no campo das especulações, é apresentado para a reeleição, devendo disputar o
pleito com Ronaldo Lessa, que voltaria ao governo do estado e cumpriria um terceiro
mandato. Pelo que observamos, o instituto da reeleição e o retorno ao poder tendem a se
fortalecer em Alagoas, refletindo uma prática de âmbito nacional.
De todo esse processo de construção econômica e política desenvolvido em Alagoas,
destacam-se dois importantes resultados. Primeiro, o sacrifício imposto aos alagoanos com a
quase falência de suas instituições e uma herança que se expressa através do desenvolvimento
de preocupantes indicadores sociais, de uma cultura de violência e de uma elevada dívida
114
junto ao governo federal, alimentando a permanente dependência do estado em relação a
recursos da União.
Criou-se uma conjuntura favorável à produção e reprodução de desigualdades
analisada por Carvalho (2005) da seguinte forma: Alagoas vive uma situação de
“federalização” que é assim explicada: o estado tem uma elevada dívida com a União, o que o
obriga
a
fazer
elevados
repasses
de
recursos,
comprometendo
suas
receitas.
Consequentemente, o governo federal se vê obrigado a fazer repasses ao estado para garantir a
execução de programas e projetos, destacando-se aí os assistenciais. O autor classifica a
situação de Alagoas como uma economia que vive de “renda sem produção”.
O segundo resultado foi o reordenamento e o fortalecimento do setor sucroalcooleiro
que, depois de eliminar os menos preparados para a concorrência, concentrou suas atividades
em um número restrito de empresários. Fortalecidos, esses produtores expandiram o seu
domínio para outras unidades da Federação e para outros ramos de atividade como a criação
de gado leiteiro e o beneficiamento de leite, a criação de cavalo de raça, as fábricas de
fertilizante, o beneficiamento de coco, a construção civil e a venda de veículos, dentre outras.
Alagoas é o segundo menor estado brasileiro. Ocupa uma área de 27.767,661 km²,
superior apenas ao estado de Sergipe. O estado é dividido em três mesorregiões e em 13
microrregiões, nas quais estão distribuídos os seus 102 municípios.
115
Segundo essa definição, pode-se observar na tabela seguinte que a mesorregião Leste
Alagoano contém o maior número de microrregiões e de municípios do estado.
Tabela 2 - Divisão do estado de Alagoas e distribuição dos municípios em mesorregiões e
microrregiões
Mesorregiões
1 – Sertão Alagoano
2 – Agreste Alagoano
3 – Leste alagoano
Microrregiões
Número de municípios
distribuídos por região
- Serrana do Sertão Alagoano
5
- Alagoana do Sertão de S. Francisco
3
- Santana do Ipanema
10
- Batalha
8
- Palmeira dos Índios
11
- Arapiraca
10
- Traipu
3
- Serrana dos Quilombos
7
- Mata Alagoana
16
- Litoral Norte Alagoano
5
- Maceió
10
- São Miguel dos Campos
9
- Penedo
5
Fonte: SEPLAN, Anuário Estatístico de Alagoas, 2007.
Para o desenvolvimento desse capítulo, selecionamos um conjunto de dados, visando
possibilitar o entendimento sobre a especificidade do estado de Alagoas. Cuidamos de enfocar
indicadores ou índices que se apresentam como causas ou consequências das desigualdades
econômicas e sociais e que justificam a elevada demanda por programas, projetos e benefícios
situados no âmbito da assistência social. Em vista disso, apresentamos dados referentes a
demografia, rendimentos e economia, educação e saúde no estado. A escolha desses
indicadores ou índices decorre de serem eles tomados como referenciais na elaboração e na
execução da PNAS. Iniciamos, pois, destacando dados relativos à demografia que caracteriza
o estado de Alagoas.
116
Tabela 3 – Aspectos demográficos do estado de Alagoas
Aspectos demográficos
1992*
1999*
2006**
População Total
2.538.482
2.719.073
3.085.101
Homens
1.256.426
1.311.585
1.504.977
Mulheres
1.282.056
1.407.488
1.580.124
População Urbana
1.540.824
1.775.480
2.129.849
População Rural
997.658
943.598
955.252
Taxa de Urbanização
60,7%
65,3%
68,89
Densidade Demográfica
90,9
97,3
109,86
Taxa Bruta de Natalidade
30,4
28,6
-
Taxa Bruta de Mortalidade
10,0
8,3
-
Esperança de Vida ao Nascer
60,4
62,8
-
*Fonte: IBGE, Síntese de Indicadores Sociais, 2000.
**Fonte: SEPLAN, Anuário Estatístico de Alagoas, 2007.
O estado apresenta uma situação de crescimento de sua população total, bem como do
quantitativo de homens e mulheres. Em termos comparativos, observa-se que a relação entre o
número de homens e o de mulheres apresenta um comportamento de redução do universo
masculino. Em 1992, a razão de sexo48 registrada era de 98,0; em 1999, de 93,2. A
manutenção de um comportamento crescente da população é, em parte, assegurada pela
redução das taxas de mortalidade e de natalidade: nasceu menos, mas também morreu menos
gente em Alagoas nos últimos tempos.
Comportamento crescente não é igualmente registrado entre as populações rural e
urbana. Nesse caso, percebe-se um declínio da população rural entre o período 1992 e 1999,
havendo uma elevação desse contingente populacional entre 1999 e 2008. Apesar dessa
elevação, as taxas de urbanização – 60,7%, 65,3% e 68,89% ─ nos três momentos de
pesquisa, confirmam o movimento da população em direção às áreas urbanas, o que
representa, em termos relativos, a redução do contingente populacional na área rural.
A densidade demográfica de Alagoas tem crescido, registrando-se em 2008, uma
relação de 109,86 hab./ km². Um dado positivo é o crescimento da esperança de vida ao
nascer que apresenta um movimento ascendente: 60,4 e 62,8 anos, apesar de se manter como
a mais baixa entre os estados brasileiros em 1992 e 1999.
48
Razão de sexo é a relação existente entre o número de homens para cada cem mulheres.
117
No que diz respeito a rendimento da população, registrava-se, em 1992, entre a
população ocupada uma concentração de 51,1% vivendo com até meio salário mínimo e
24,3% com um rendimento entre meio e um salário mínimo. Somando-se, havia no estado
uma população ocupada de 75,4%, vivendo com até um salário mínimo. Em 1999, esse total
caiu para 67,8%, refletindo a redução do número de pessoas que recebiam até meio salário
mínimo (de 51,1% para 39,7%). O número de pessoas ocupadas com rendimento entre meio e
um salário mínimo aumentou de 24,3% para 28,1%49 .
A taxa de atividade no estado em 1992 era de 58,0%, enquanto no Brasil e no
Nordeste era de 61,3 e 61,5, respectivamente. Em 1999, essas taxas se apresentavam da
seguinte forma: 54,9% em Alagoas; 61,1% no Nordeste e 61,0 no Brasil. Todas elas
apresentaram um comportamento descendente, mas não na proporção experimentada por
Alagoas50.
Quanto à fonte de renda, em 2000, observava-se, no Brasil, que 69,77% eram
provenientes de rendimento do trabalho enquanto em Alagoas eram 61,64%. Os rendimentos
provenientes de transferências de renda no Brasil, no mesmo ano eram de 14,66% e em
Alagoas de 16,69%51 .
O Índice de Gini52 da população ocupada em Alagoas, considerando rendimento, em
1992, era de 0,581 e em 1999, de 0,52953 . Esse índice também é utilizado para medir a
desigualdade resultante da concentração de terra. Nesse caso, constata-se no Brasil e, de
forma mais grave, em Alagoas, que o movimento de redução da desigualdade não se
confirma. Ou seja, a concentração de terra se agravou. O censo agropecuário realizado pelo
IBGE em 2006 constatou em Alagoas o maior Índice de Gini do país, 0,871, o que se explica
pela forma como se dá a utilização das terras para as atividades nesse setor.
49
IBGE, Síntese de Indicadores Sociais, 2000.
Ibidem.
51
PNUD, Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, 2000.
52
O Índice de Gini é utilizado para medir o grau de concentração de uma distribuição de desigualdade.
Consideram-se valores de zero (igualdade perfeita) a um (desigualdade máxima).
53
Fonte: IBGE, Síntese de Indicadores Sociais, 2000.
50
118
Tabela 4 – Destinação das terras ocupadas com plantações em Alagoas
Destinação (ha.)
1985
1995
2006
Área total
2.363.770
2.142.460
1.905.266
Lavouras
998.411
847.264
980.373
Pastagens
805.716
862.434
873.822
Matas e florestas
213.519
176.381
223.476
Fonte: IBGE, Censo Agropecuário 2006.
As terras do estado estão mais comprometidas com o desenvolvimento de lavouras, à
exceção do que se constatou em 1995, quando a pastagem se sobressai. É importante
esclarecer que a utilização para lavoura inclui as áreas destinadas ao plantio de cana-deaçúcar. As pastagens destinam-se à criação de animais que, via de regra, exige pouca mão-deobra. Em Alagoas é mais intensa a criação de bovinos como pode ser observado a seguir.
Tabela 5 – Efetivo de animais no estado de Alagoas
Censos
Animais
1985
1995
2005
Bovinos
755.992
968.462
913.875
Bubalinos
923
2.478
1.451
Caprinos
36.045
22.136
33.744
Ovinos
106.187
89.933
132.431
Suínos
85.466
93.865
93.716
Aves (1000 cabeças)
2.093
4.497
4.470
Fonte: IBGE, Censo Agropecuário 2006.
Obedecendo à lógica que orienta o desenvolvimento local, o governo do estado tem
investido na organização de Arranjos Produtivos Locais – APL, que estão assim
regionalizados no estado: no sertão – apicultura, laticínios e ovinocaprinocultura; no agreste –
mandioca, móveis, pinha e horticultura; em Maceió – tecnologia da informação; no litoral –
turismo Costa dos Corais e turismo lagoas e mares do Sul; no Baixo São Francisco – campos
119
do São Francisco e piscicultura; no Vale do Paraíba – inhame e no Vale do Mundaú – laranja
(SECOM , 2010, p. 41).
Além desses elementos relativos a renda e economia, chamam a nossa atenção os
dados relativos a educação e saúde. No que se refere a educação, destacamos a taxa de
analfabetismo que, em Alagoas, em 1992, era de 35,8% entre as pessoas de 15 anos ou mais.
Nesse mesmo universo, em 1999, essa taxa era de 32,8%, apresentando uma redução, que não
foi suficiente para tirar o estado da pior colocação no cenário nacional. Quanto à saúde, em
1992, a taxa de mortalidade infantil em Alagoas era de 90,0 (por mil nascidos vivos) e, em
1999, de 66,1, superando a situação nacional que, por sua vez, apresentou nesses mesmos
períodos, taxas de 44,3 e 34,6, respectivamente54.
4.1.1 – Sobre o município de Maceió
Alagoas tem Maceió como sua capital desde o ano de 1839. Maceió ocupa uma área
territorial de 512,8 km², situando-se na Mesorregião Leste Alagoano e na Microrregião
Maceió. A cidade abriga uma população de 896.965 habitantes, ou seja, mais de um terço da
população do estado reside em Maceió.
A densidade demográfica do município é alta, a quarta do país e registra um
progressivo crescimento, de forma que, em 2001, era 1.600,78 hab/km² e em 2006, atingiu o
patamar de 1.800,42 hab/km². (SEPLAN, 2007).
A população urbana de Maceió está distribuída em 50 bairros, sendo os mais
populosos os seguintes: Jacintinho (83.981 habitantes), Benedito Bentes (78.602 habitantes),
Cidade Universitária (65.741 habitantes) e Tabuleiro do Martins (61.276 habitantes). É
importante registrar que o município de menor população no estado é o de Pindoba, com
3.126 habitantes.
Em 2000, conforme o Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, Maceió
registrava a existência de 18,39% de indigentes e de 38,81% de pobres na população residente
no município. Constatava-se, naquele ano que, 64,60% dos rendimentos dos residentes no
município eram provenientes de trabalho e 14,21% provinham de transferências
governamentais. A apropriação de renda, como se constata, é um outro elemento a ser
considerado na desigualdade que atravessa as relações econômicas e sociais em Maceió.
54
Fonte: IBGE, Síntese de Indicadores Sociais, 2000.
120
A economia de Maceió tem como principal responsável o setor de serviços, recaindo
maior desempenho sobre as atividades da administração pública e do comércio, tanto o
atacadista, quanto o varejista. Nesse campo de atividades, destacam-se o setor alimentício, de
vestuário e de combustíveis. Além desses setores, destaca-se a indústria de transformação em
que adquirem grande importância o setor químico e o de produção de alimentos e bebidas. É
importante registrar a existência do Distrito Industrial Governador Luis Cavalcante, no bairro
do Tabuleiro do Martins. Sua instalação data de 1979, mas seu funcionamento tem sido
constantemente ameaçado pela precariedade de sua infraestrutura. Investimentos recentes e a
implantação de estabelecimentos comerciais de grande porte sinalizam para uma nova e
positiva dinâmica a ser vivenciada, finalmente pelo Distrito.
Em 2007, Maceió foi responsável por 47,83% do PIB55 do estado. Esse fato chama
atenção e expressa o caráter concentrador da economia do estado, o que se confirma quando a
Secretaria de Planejamento registra que os dez municípios56 com menor participação no PIB
estadual,
somados,
totalizaram
em
2007,
a
irrisória
participação
de
0,84%
(ASCOM/SEPLAN, 2009).
4.1.2 – Sobre o município de Arapiraca
O segundo maior município do estado de Alagoas é Arapiraca, tanto em dimensão
territorial, quanto em sua economia e seu contingente populacional. É um município de
história recente, instalado em 1924. Localizado na Mesorregião Agreste Alagoano e na
Microrregião Arapiraca, o município ocupa uma área de 367,5 km² e fica distante 134 km de
Maceió. Sua população atual é de 202.398.
Na área urbana do município, registra-se a existência de 38 bairros. Também há
registro no município da existência de 107 associações de moradores e de uma Federação à
qual as associações existentes se vinculam (FACOMAR, 2003). A densidade demográfica do
município tem obedecido a um processo de crescimento. Em 2001, era de 537,71 hab./km²,
chegando em 2006 a 575,84 hab./km² (SEPLAN, 2007).
55
O PIB corresponde ao valor de toda a riqueza produzida por um município, estado ou país, no período
de um ano.
56
Os municípios referidos são os seguintes: Pindoba, Mar Vermelho, Palestina, Olho D’Água Grande,
Tanque D’Arca, Belém, Coqueiro Seco, Jundiá, Minador do Negrão e Campestre.
121
A renda per capita do município, em 1991, era de 113,4157 e, em 2000, era de R$
129,21.
Em 2000, entre os residentes naquele município, 64,83% tinham rendimentos
provenientes de trabalho, enquanto 11,85% tinham rendimentos provenientes de
transferências governamentais. No mesmo ano, registrava-se a existência de 27,69% de
indigentes e de 54,06% de população pobre em Arapiraca (PNUD, 2000). Esses dados
sinalizavam, a exemplo de Maceió, para uma forma excludente de distribuição de renda no
município.
A economia do município tem suas raízes na lavoura de subsistência e na cultura do
fumo, desenvolvidas em minifúndios que substituíram os latifúndios improdutivos existentes
nos primórdios de sua história, o que operou gradativamente um processo de reforma agrária.
Arapiraca é muito conhecida pela cultura do fumo, atividade em que se destacou no cenário
nacional e internacional, chegando a ser conhecida como a “capital brasileira do fumo”. O
município também é lembrado pela sua feira livre, realizada às segundas feiras, ocupando
muitas ruas da cidade e atraindo um grande público, o que ultrapassa o universo dos
residentes na região.
A dinâmica econômica do município atrai muitos trabalhadores não só da região. O
agronegócio fumageiro é a principal atividade da região, apesar de estar atravessando uma
situação de crise, provocando, inclusive, a ampliação de outras atividades como a cultura de
subsistência.
4.2 - Gestão da política de assistência social em Alagoas
O estado de Alagoas tem como gestora da política de assistência social a Secretaria de
Estado de Assistência e Desenvolvimento Social – SEADES. Nos últimos anos, o órgão
coordenador estadual da assistência social experimentou sucessivas reformas administrativas
que alteraram desde a sua estrutura organizacional até a sua denominação.
Em 1999, a assistência social era coordenada pela Secretaria do Trabalho e Ação
Social – SETAS. Desmembrada, em função de suas finalidades e pela necessidade de
contemplar compromissos políticos do momento, a SETAS originou duas novas secretarias: a
Secretaria de Estado de Emprego, Renda e Relações de Trabalho e a Secretaria de Estado da
Assistência Social – SEAS. Em abril de 2002, a SEAS passou por um processo de
57
Em R$ de 2000, segundo Atlas do Desenvolvimento Humano, PNUD, 2000.
122
reestruturação, adaptando-se às novas orientações decorrentes da política nacional que se
implantava.
Essas alterações aconteceram durante o governo de Ronaldo Lessa. Também nesse
período, em decorrência do rodízio de secretários – o “ronaldízio” – a Secretaria
experimentou, durante oito anos, um desfile de secretários e de assessores, o que estudamos
em nossa dissertação de mestrado, concluído em 2003, quando fizemos o seguinte registro:
“quando muda um secretário, via de regra, muda-se um elevado número de pessoas
integrantes da equipe técnica e, com ela, vai-se muito do conhecimento necessário ao bom
andamento dos trabalhos” (SANTOS, 2003, p. 92). Conforme observávamos, concentrava-se
naqueles que ocupavam os cargos de confiança todo o conhecimento sobre uma política em
implantação e, como a situação era de elevada rotatividade, o estado pagou um alto preço por
isso. Durante a primeira gestão Lessa, a média de permanência do titular da pasta da
assistência social chegou a seis meses.
Mais uma reforma administrativa registrada em 2007 resultou na criação da Secretaria
de Estado de Assistência e Desenvolvimento Social – SEADES que está instalada no prédio
onde funcionou a Legião Brasileira de Assistência e abriga em suas dependências o Conselho
Estadual de Assistência Social – CEAS. O Conselho, pela primeira vez em sua existência é
presidido por uma representante da sociedade civil, ou seja, no período de 1996 a 2008 essa
presidência esteve sempre sob a responsabilidade de representantes governamentais, apesar da
sua composição paritária58.
Além do Conselho, e em sala contígua às suas dependências, está instalada a
Comissão Intergestores Bipartite – CIB, instância de negociação e pactuação no conjunto de
relações nas três esferas que integram a gestão do SUAS.
O governo estadual destina
recursos para o Fundo de Assistência Social, cuja aplicação é realizada sob controle do
Conselho. Fundo e Conselho foram criados através da Lei 5.810, em 27 de fevereiro de 1996.
Para a gestão da assistência social, a SEADES adota a divisão do estado em sete
regiões administrativas, uma definição do estado, a partir de uma ação articulada pela
Secretaria de Planejamento, quando da elaboração do Plano Plurianual de 2008. Segundo essa
definição, os municípios estão agrupados nas seguintes regiões: Sertão Alagoano, Bacia
Leiteira, Agreste Alagoano, Região Sul, Metropolitana de Maceió, Região Norte e região dos
Vales do Paraíba e do Mundaú. Trata-se de uma divisão administrativa, portanto, diferente da
58
A paridade na composição dos conselhos de assistência social é assegurada pela participação de 50%
de representantes governamentais e 50% de representantes da sociedade civil.
123
divisão geográfica, anteriormente mencionada, em que se registra a existência de 3
mesorregiões e 13 microrregiões.
Considerando-se o tamanho da sua população, os municípios estão classificados da
seguinte forma: 64 de pequeno porte I (até 20.000 habitantes), 29 de pequeno porte II (entre
20.001 e 50.000 habitantes); sete de médio porte (entre 50.001 e 100.000 habitantes) e dois de
grande porte (entre 100.001 e 900.000 habitantes). Esse é o caso dos municípios de Maceió e
Arapiraca, escolhidos para a nossa pesquisa. Apesar da classificação dos dois municípios em
uma mesma categoria, há entre eles, uma distância muito grande decorrente do tamanho das
respectivas populações: Maceió, chegando aos 900 mil habitantes e Arapiraca com um pouco
mais de 200 mil. Essa classificação pode ser melhor visualizada na tabela seguinte:
Tabela 6 – Classificação dos municípios alagoanos segundo sua população
População
Classificação
Total de municípios
(Número de habitantes)
Pequeno porte I
até 20.000
64
Pequeno porte II
de 20.001 até 50.000
29
Médio porte
de 50.001 até 100.000
7
Grande porte
de 100.001 até 900.000
2
Fonte: Elaboração da autora, 2010.
Todos os municípios do estado estão habilitados para gestão do SUAS, mas nenhum
deles em gestão plena. Há, ainda, um município em gestão inicial – Canapi – situado na
região do Sertão Alagoano. Em todos os municípios registra-se a cobertura do Programa
Bolsa Família – PBF e do Benefício de Prestação Continuada – BPC.
Em Maceió, a assistência social é coordenada pela Secretaria Municipal de Assistência
Social. O município tem Conselho, Plano e Fundo e conseguiu, no final de 2009, recuperar a
sua habilitação, suspensa pelo período de mais de um ano, enquanto se adequava às
exigências do SUAS. Já em 2006, Maceió era a única capital brasileira que não estava em
gestão plena.
Em Arapiraca, a assistência social é coordenada pela Secretaria Municipal de
Assistência Social. O município tem conselho, plano e fundo, atendendo às exigências atuais
para habilitação no SUAS.
124
4.3 – Percurso e recursos metodológicos da pesquisa
Este trabalho não é um ponto de partida; é parte de um estudo iniciado no ano de 2000,
quando transformamos a gestão da política de assistência social em nosso objeto de pesquisa.
Nossa produção inicial foi dedicada ao estudo sobre a gestão estadual da referida política em
Alagoas. A pesquisa inscreve-se no campo temático da gestão das políticas sociais, tratando
especificamente sobre a perspectiva socioterritorial assumida pela gestão da Política Nacional
de Assistência Social, a partir de 2004. O projeto de pesquisa foi submetido ao Comitê de
Ética em Pesquisa da Universidade Federal de Alagoas, o que se explica pelo fato de tratar de
uma questão relativa ao referido estado tendo obtido aprovação (Ver Anexo 2).
Tendo em vista a amplitude da temática, a tese foi produzida observando-se dois
recortes: um de tempo e outro de abrangência espacial. Em termos de tempo, privilegia o
período que se inicia em 2004, ano em que passa a vigorar a atual PNAS, estendendo o seu
alcance até março de 2010, quando se concluiu a elaboração da tese.
A pesquisa privilegia as experiências de Maceió e de Arapiraca, analisando-as a partir
de sua inserção nas realidades de Alagoas e do Brasil. A definição desses municípios resultou
dos seguintes fatores: são os dois municípios de grande porte do estado e, apesar de se
assemelharem nessa classificação, distanciam-se pelo seu contingente populacional.
Diferenciam-se, também, por ser Maceió a capital do estado e Arapiraca um município
situado no interior alagoano desenvolvendo, portanto, específicas características econômicas,
sociais e culturais.
Nesses municípios, tomamos como fonte primeira para o estudo as secretarias
municipais, nas quais estabelecemos contatos com gestores e técnicos. Daí, com o apoio dos
gestores municipais e de técnicos das secretarias, deslocamos as nossas atividades para os
CRAS, onde concentramos a dinâmica da pesquisa.
Optamos pela realização de um estudo de caso múltiplo, atentando para a observação
de Robert Yin, para quem “mesmo que você só possa fazer um estudo ‘de dois casos’, suas
chances de fazer um bom estudo de caso serão melhores do que usar um projeto de caso
único” (YIN, 2005, p. 75). Esse tipo de abordagem à realidade permitiu a percepção de fatores
conjunturais condicionantes, tendo eles origem estadual, nacional ou mesmo internacional,
com possibilidade de oferecer diferentes condições e de obter diferentes respostas à
operacionalização da PNAS 2004 nos municípios em análise.
125
A tese resulta da realização de pesquisa bibliográfica, documental e de campo. A
pesquisa documental teve como principais fontes a produção do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS, além de um conjunto de documentos
relativos a reuniões do Conselho Estadual de Assistência Social, e de material produzido
sobre a assistência social nos municípios abordados.
Para a pesquisa de campo utilizamos a observação, a entrevista e as reuniões como
recursos metodológicos que nos permitiram o acesso à realidade. A observação foi importante
para o registro de situações relativas à dinâmica organizacional e aos ambientes físicos
visitados. A observação forneceu-nos importantes pistas em todos os momentos da pesquisa,
permitindo a exploração de situações específicas quando da realização das entrevistas.
As entrevistas semi-estruturadas possibilitaram as abordagens relativas aos gestores
da assistência nos municípios, bem como aos profissionais atuantes nos CRAS. Realizamos
um total de quinze entrevistas assim distribuídas: uma com uma gestora municipal, duas com
assessores diretos das gestoras municipais e doze com profissionais atuantes nos CRAS (seis
de Maceió e seis de Arapiraca).
Todos os sujeitos envolvidos na pesquisa tomaram conhecimento da forma e da
condição de sua participação na pesquisa através de um Termo de Consentimento Livre e
Esclarecido – TCLE (Anexo 3), podendo posicionarem-se sobre a aceitação, ou não, em
participar da pesquisa e também sobre a continuidade ou interrupção da sua participação
durante a entrevista. O TCLE era lido e assinado antes que se fizesse qualquer
questionamento. As questões apenas eram feitas após o conhecimento dos sujeitos
participantes da pesquisa.
As entrevistas foram pensadas inicialmente como uma abordagem individual e
direcionada preferencialmente aos coordenadores dos CRAS. Na prática, esse formato apenas
se confirmou em quatro CRAS situados em Maceió. Nos demais, a abordagem foi grupal,
envolvendo diferentes profissionais – assistentes sociais psicólogos, pedagogos, pessoal
técnico-administrativo – mobilizados para dar conta das informações de que necessitávamos.
Todas as entrevistas realizadas foram gravadas com autorização dos participantes e
foram transcritas, produzindo-se textos, sendo os mesmos submetidos a uma análise de
conteúdo, ou seja, a um procedimento metodológico que julgamos mais adequado ao tipo de
pesquisa que estávamos realizando. A análise de conteúdo “é uma técnica para produzir
inferências de um texto focal para seu contexto social de maneira objetivada” (BAUER;
126
GASKELL, 2002, p. 191). Assim, o tratamento dos dados foi orientado no sentido de permitir
a sistematização exigida à produção das inferências necessárias ao tipo de pesquisa
desenvolvido.
Trabalhamos, portanto, com um total de quinze textos correspondentes ao número de
entrevistas realizadas. Agrupamos os textos em dois blocos específicos, sendo um relativo aos
sujeitos integrantes do núcleo da gestão municipal e o outro composto pelas doze demais
entrevistas relativas aos profissionais atuantes nos CRAS.
Para a análise dos conteúdos dos textos tomamos como unidade básica a palavra
território, ou seja, a análise foi desenvolvida a partir de uma unidade sintática59. Os dados
obtidos foram submetidos a um tratamento manual. Pelo reduzido volume de material,
julgamos desnecessário um tratamento que implicasse a utilização de recursos tecnológicos
mais sofisticados. Com a análise dos textos, foi possível registrar a frequência da utilização de
determinadas palavras, frases ou a referência a determinadas situações. Dessa forma, tornouse possível sistematizar os dados, estabelecer categorias e inferir resultados. A realização
dessa pesquisa tomou como âncora o conceito de território, relacionando-o a elementos que
fundamentam a gestão social. Dessa forma tornou-se possível a construção dos seguintes
núcleos utilizados para a análise que se efetivou: conceito de território, localização dos
CRAS, gestão em rede, atuação intersetorial, participação da população, acesso a informação
e exercício de controle social. São esses núcleos que orientam a apresentação dos resultados
que é feita a seguir.
4.4 – O território e os CRAS em Alagoas
A incorporação do território ao debate e à prática da assistência social é um elemento
novo e desafiante. Território, conforme vimos analisando, é um conceito que interessa a
diferentes áreas de conhecimento e, nesse trabalho, é situado como um dos componentes da
gestão social. Lembramos que, no presente estudo, destaca-se a importância dos CRAS,
enquanto espaço privilegiado de expressão do território na gestão de uma política social; por
isso, os definimos como lócus da nossa pesquisa. Segundo definição da PNAS, o CRAS “é
uma unidade pública estatal de base territorial, localizado em áreas de vulnerabilidade social,
sendo responsável pelos serviços, ações, benefícios, projetos e programas que acontecem em
59
Bauer e Gaskell classificam as unidades de texto da seguinte forma: (1) físicas: livros, cartas, filmes;
(2) sintáticas: capítulo de livro, frases, cenas de filmes, palavras; (3) proposicionais: núcleos lógicos de frases;
(4) unidades temáticas ou semânticas: características de textos que implicam um juízo humano (2002, p. 198)
127
determinado território”. A NOB-SUAS define vulnerabilidade social considerando variáveis
como: infraestrutura domiciliar inadequada; baixa renda per capita; presença de idosos e de
portadores de deficiência, além de outras variáveis, conforme pode ser observado em anexo a
esse trabalho (Anexo 3).
A implantação dos CRAS no Brasil foi iniciada em 2003, ano em que foram instaladas
454 unidades, em 301 municípios. Naquele ano, instalou-se um CRAS em Alagoas, no
município de Atalaia. A instalação dos CRAS é feita tomando-se como indicador a taxa de
vulnerabilidade social. A escolha da área para localização dos CRAS é de responsabilidade
dos municípios, devendo-se assegurar a maior proximidade possível entre os serviços
prestados e os locais de maior concentração de famílias em situação de vulnerabilidade.
Em Alagoas, apesar de ter sido iniciada em 2003 a instalação dos CRAS, até 2009
esses equipamentos sociais ainda não cobriam todo o estado. É oportuno ressaltar que nos
momentos iniciais de instalação desses Centros, entre 2004 e 2005, os municípios de Maceió
e Arapiraca foram contemplados com um número igual dessas unidades de proteção social
básica, ou seja, desde então esses municípios passaram a contar com seis CRAS, o maior
número de CRAS por município. A dinâmica da implantação desses Centros de Referência de
Assistência Social em Alagoas obedeceu à seguinte ordem:
Tabela 7 – Dinâmica da implantação dos CRAS em Alagoas
Situação
Municípios
Nº de
CRAS
Primeiro momento – 2003
1
1
Expansão em 2004
6
11
Expansão em 2005
21
26
Expansão em 2006
33
33
Expansão em 2007
27
27
Expansão em 2008
8
8
Expansão em 2009
4
4
Total
100
110
128
Fonte: Elaboração da autora.
A implantação dos CRAS obedeceu a um processo crescente cujo ápice é observado
em 2006, quando se registrou a implantação do maior número desses centros no estado: 33
unidades em 33 municípios, ou seja, desenvolveu-se uma ação que atendeu a quase um terço
do número de municípios alagoanos. Não devemos desconsiderar o fato de ter sido aquele um
ano de eleições majoritárias.
Ao final de 2009, estavam instalados 110 CRAS no estado, um deles sem cofinanciamento, no município de Pilar. Desse total registrava-se um número de 10 CRAS
instalados em áreas rurais. Por conta do grande número de municípios de pequeno porte I (
64 ) a quase totalidade deles contava apenas com um CRAS. Arapiraca e Maceió contavam,
cada um, com seis CRAS. Alguns municípios foram contemplados em mais de um processo
de expansão, o que explica o registro de 100 municípios com esses equipamentos e a
existência de cinco municípios sem CRAS: Lagoa da Canoa, Maribondo, Paripueira, Roteiro
e Tanque D’Arca.
4.4.1 – O território e o desafio da localização dos CRAS
A abordagem a dois municípios – Maceió e Arapiraca – conforme esclarecemos
anteriormente, permitiu o registro de elementos de semelhanças e diferenças observáveis no
que se expõe em seguida. A análise que é feita não tem qualquer propósito de confrontação de
dados. Por essa razão, em grande parte da exposição, eles são apresentados conjuntamente,
tornando-se impossível distinguir a sua origem. Somente quando as realidades apresentam
especificidades é que os dados são destacados e analisados separadamente. Lembramos, mais
uma vez que os CRAS são o lócus privilegiado em nossa análise sobre a relação entre
território e gestão da política de assistência social.
Nossa primeira preocupação, ao iniciar a pesquisa, foi registrar o modo como se
definiram operacionalmente as áreas de atuação dos CRAS e iniciamos daí a nossa
abordagem. Sendo essas áreas resultantes de escolha dos municípios, registramos duas
situações diferentes.
Em Maceió, os CRAS foram instalados em localidades nas quais havia disponibilidade
de prédios, via de regra, os que haviam abrigado centros de qualificação profissional. Isso
assegurou aos CRAS de Maceió instalações físicas que superam as recomendações oficiais,
segundo as quais o espaço físico para funcionamento desses centros deve ter, pelo menos, os
129
seguintes ambientes: uma recepção, uma sala ou mais para entrevistas e um salão para
reuniões com grupos, além das áreas convencionais de serviço. Os CRAS de Maceió estavam
assim distribuídos:
- CRAS Sonia Sampaio
Rua Jarbas Andrade, 119 – COHAB - Jacintinho
- CRAS Dom Adelmo Machado
Rua João Ulisses Marques, 112 - Prado
- CRAS Denisson Menezes
Conjunto Denisson Menezes, 50 – Qd 4 – Tabuleiro do Martins
- CRAS Terezinha Normande
Rua José de Melo Gonçalves, s/n - Conjunto José da Silva Peixoto - Jacintinho
- CRAS Pitanguinha
Rua Cônego Tobias, s/n - Pitanguinha
- CRAS Cacilda Sampaio
Rua das Flores, s/n – Vergel
Em Arapiraca, a instalação dos CRAS se fez observando-se a regionalização adotada
pela política de saúde. A inexistência de prédios pertencentes ao município nas localidades
definidas para sua implantação tem representado um problema solucionado com a locação de
imóveis, cuja adaptação nem sempre atende às necessidades dos trabalhos. Os CRAS de
Arapiraca, quando da realização da pesquisa estavam assim localizados:
- CRAS Mangabeiras
Povoado Mangabeiras, s/n
- CRAS Cazuzinhas
Rua Jeovanilson Pereira Silva, 73 – Olho d’Água dos Cazuzinhas
- CRAS Batingas (CRAS rural)
Rua Nossa Senhora das Graças, 5 - Batingas
- CRAS Itapuã
Rua Dácia Bezerra Cavalcante, 293 – Brasília
130
- CRAS Planalto
Rua Joaquim Gomes, 168 - Planalto
- CRAS Canafístula
Rua Tertuliano Barbosa Leite, 201 – Canafístula
Das duas alternativas adotadas resultou uma forma de distribuição dos CRAS em que
se pode perceber um maior espaçamento no caso de Arapiraca e uma situação de
concentração entre algumas dessas unidades no caso de Maceió. Isso pode ser visualizado nos
mapas seguintes:
Maceió – Localização dos CRAS, 2009
131
Arapiraca – Localização dos CRAS, 2009
Com essa distribuição, ficou estabelecida a constituição inicial dos territórios de
atuação dos CRAS. A definição desses territórios foi o resultado de recortes realizados sob a
pressão de um tempo oferecido em uma programação nacional para a implantação dos
primeiros Centros de Referência. Os desenhos resultantes não guardam entre si qualquer
semelhança, conforme pode ser analisado na tabela seguinte:
132
Tabela 8 – Composição dos territórios dos CRAS
Composição
Nº.
•
Conjunto residencial + sítios
1
•
Cinco bairros contínuos + um distanciado
1
•
Três bairros + povoado + serra
1
•
Bairro+ povoado rural + sítios + comunidade quilombola
1
•
Quatro bairros contínuos + sítios
1
•
Quatro bairros contínuos
1
•
Um bairro + partes de dois outros
1
•
Um bairro
1
•
Partes de dois bairros
1
•
Três bairros + parte de dois outros bairros
1
•
Partes de três bairros
1
•
Oito bairros contínuos + parte de um outro bairro
1
Fonte: Elaboração da autora
A análise dessa forma de distribuição permite concluir que a implantação dos CRAS
não obedeceu a uma divisão administrativa regionalizada e, quando o fez, no caso de
Arapiraca, observou-se uma única política, a de saúde. Nos dois municípios percebe-se que
território e políticas sociais carecem de maior aproximação. O fato de serem operados recortes
em bairros sugere a desconsideração de elementos de sua história, sua cultura e de sua
identidade. A esse respeito é interessante considerar a análise de uma participante da
pesquisa: “Quando tivemos de definir um território, enfrentamos a possibilidade de dividir um
bairro vulnerável ao meio e, para não fazer isso, consideramos a direção da demanda,
garantindo à população o atendimento no CRAS mais próximo e mais procurado por ela”.
Nesse caso, ante a responsabilidade de delimitar um território, os profissionais
atentaram para os interesses e os limites enfrentados pela população. Fica evidente que a
definição de um território é um acontecimento situado fora do espaço de deliberação e poder
dos usuários da política de assistência social nas experiências em análise.
133
Os profissionais tomam como elementos orientadores para a efetivação dos recortes
territoriais as definições oficiais, ou seja, o número de famílias referenciadas no entorno dos
CRAS, o que se fundamenta nos conceitos de vulnerabilidade e risco social. Essa operação,
predominantemente quantitativa, pode ser realizada com o auxílio de recursos tecnológicos
como os mapas disponíveis em meios virtuais e o geoprocessamento.
Considerando o CRAS como ponto de partida, expande-se a sua área de atuação até
alcançar a área de um outro Centro o que, segundo constatamos, decorre do entendimento
entre os profissionais. Esse procedimento é adotado nas situações em que os CRAS são
próximos. Em todos os casos, a definição dos territórios é quantitativamente orientada.
4.4.2 – O território e o seu conceito
Os profissionais que atuam nos CRAS, de um modo geral, iniciaram os seus trabalhos
em uma situação de pouca familiaridade com o conceito de território. Vivenciados cinco anos
de experiência, é importante saber como esse conceito se incorporou ao seu universo.
Nos depoimentos obtidos, identifica-se um elemento comum a todos os sujeitos da
pesquisa: a idéia de delimitação. Todos fazem referência à definição de uma linha divisória
que estabelece os limites do trabalho de cada Centro de Referência.
O entendimento sobre território, conforme registramos, vai do conceito mais simples
ao mais complexo e, em alguns casos, deixa transparecer a realização de leituras relativas à
temática. Para ilustrar o que estamos afirmando, destacamos algumas formulações conceituais
explicitadas: “Eu pensava que território era simplesmente a demarcação física. É essa a visão
que a gente tem geralmente. Mas é muito além, eu até me surpreendi... Não sei o que é
território. Sinceramente, eu não sei.” O depoimento deixa clara a situação de
desconhecimento de um conceito que é colocado como eixo estruturante da PNAS. Sem
maior domínio conceitual, a prática se retroalimenta e se basta.
Um outro participante da pesquisa assim define território: “É o chão mais o que de
concreto ele tem. É a realidade das famílias naquela região, o que acontece ali. A gente tem
que entender a lógica daquele funcionamento, tem que conhecer a cultura”. Percebe-se que,
nesse caso, desenvolveu-se algum exercício de leitura e que o conceito passa a integrar o
universo de alguns profissionais.
134
Todos os participantes da pesquisa fizeram referência a um esforço pessoal no sentido
de adquirir domínio sobre essa temática com a qual apenas estabeleceram contato através da
própria PNAS. Há referência, entre os profissionais de Arapiraca sobre a realização de um
curso de capacitação em que se destinou um tempo para o estudo sobre território. Entretanto,
é muito clara a necessidade de se conseguir dominar esse conceito e, por consequência, as
implicações de se assumir a perspectiva socioterritorial.
4.4.3 – O território e o seu conhecimento
A definição dos territórios de atuação dos CRAS, como vimos, resultou de uma
deliberação exógena e alheia ao conhecimento e à vontade dos que viviam nas localidades
transformadas em territórios para a assistência social.
A dinâmica experimentada pelos CRAS abordados, tendo em vista o limitado tempo
disponível para a sua implantação, não contemplou a construção inicial de um conhecimento
sobre as realidades nas quais se situam. Os profissionais lançaram mão dos dados produzidos
por alguns órgãos de pesquisa, como foi o caso do IBGE, além daqueles produzidos pelos
profissionais da saúde ou resultantes da atuação da própria assistência social. Esses dados,
nem sempre foram suficientes para o conhecimento de que os técnicos necessitavam naquele
momento. Atualmente, os profissionais afirmam que o conhecimento de que dispõem é
resultante de suas atuações junto às populações e das entrevistas para cadastramentos em que
muitas informações são obtidas.
Em Maceió, os profissionais afirmam estar atualmente mais seguros em relação ao
conhecimento sobre os territórios em que trabalham por conta da realização de uma pesquisa,
efetivada sob coordenação do Núcleo Temático da Assistência Social – NUTAS, da
Universidade Federal de Alagoas, cujos resultados preliminares já permitem um maior
domínio sobre essas realidades.
De modo geral, os profissionais dos dois municípios afirmam ter dificuldade de
articular a intensa dinâmica dos trabalhos com a realização de qualquer trabalho de pesquisa
ou de qualquer estudo, mas reconhecem a importância da realização desses estudos, tanto para
divulgação dos CRAS, quanto para melhor entendimento sobre as localidades em que atuam.
Tratando ainda sobre conhecimento, também consideramos a reação da população à
presença desse novo equipamento social e, embora a nossa investigação não tenha incluído os
usuários, ouvimos dos profissionais sua interpretação sobre esse fato. Em apenas três CRAS,
135
os profissionais afirmaram que esses centros são satisfatoriamente conhecidos em seus
territórios. Nos outros nove, afirmaram haver um limitado conhecimento e apresentaram
como causas para o desconhecimento: as mudanças de endereço (dos CRAS e dos usuários),
as extensas áreas de abrangência, a finalidade a que se destinava anteriormente o prédio onde
o CRAS está instalado, a imagem do Programa Bolsa Família que se impõe à imagem do
CRAS.
Do limitado conhecimento sobre os territórios resulta a dificuldade de identificar seus
problemas e suas potencialidades. Mesmo assim, elaborou-se uma lista de problemas,
composta por itens como: insegurança, desemprego, dependência química, prostituição, falta
de documentação, falta de qualificação profissional e trabalho informal. Quanto às
potencialidades identificadas, os entrevistados apresentaram as seguintes: artesanato,
agricultura familiar, folclore e industrialização de pescado. Percebe-se, nessas indicações, o
descompasso entre a grandiosidade dos problemas e o limite das potencialidades
identificadas, o que evidencia a realidade dos territórios em que se situam os CRAS e os
limites impostos à sua atuação.
4.4.4 – Território e gestão em rede
A gestão em rede é uma exigência da administração contemporânea. É uma forma de
articulação de ações e organizações, de modo a superar a centralização de poder e o seu
exercício de modo verticalizado. Esse tipo de gestão permite e facilita a expressão de
potencialidades e valores locais. Junqueira entende que:
As redes sociais [são] um conjunto de pessoas e organizações que se
relacionam para responder demandas e necessidades da população de
maneira integrada, mas respeitando o saber e a autonomia de cada
membro. Com isso, as redes constituem um meio de tornar mais
eficaz a gestão das políticas sociais, otimizando a utilização dos
recursos disponíveis (JUNQUEIRA, 2008, p. 96).
Uma gestão em rede fundamenta-se na existência de pessoas, grupos, organizações,
lugares ou pontos virtuais – os nós – e na articulação que se estabelece entre eles. A rede é
uma malha de relacionamentos entre os indivíduos que a compõem cuja identidade é
garantida. Nessa malha, podem ser estabelecidas relações simétricas ou assimétricas, o que
depende da aceitação ou recusa do exercício de algum tipo de poder no seu interior.
136
A proposta de atuação em rede já se observava na Norma Operacional Básica de 1997
que propõe um modelo intergovernamental a ser realizado em redes de assistência social
constituídas pela interconexão de agentes, benefícios, serviços, programas organizações
governamentais, movimentos sociais e comunidades locais (NOB 1997, p. 13).
A PNAS reafirma a indicação de um trabalho em rede. Em vista disso, define que o
CRAS “excuta serviços de proteção social básica, organiza e coordena a rede de serviços
socioassistenciais locais da política de assistência social” (p. 35). Afirma também que a
equipe do CRAS “realiza [...] sob orientação do gestor municipal de assistência social, o
mapeamento e a organização da rede socioassistencial de proteção básica e promove a
inserção das famílias nos serviços de assistência social local (p. 35). Define, ainda, que “a
operacionalização da política de assistência social em rede, com base no território, constitui
um dos caminhos para superar a fragmentação na prática dessa política (p. 44). Ainda no
campo das definições oficiais, a NOB-SUAS conceitua rede socioassistencial como:
Um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, que
operam benefícios, serviços, programas e projetos, o que supõe a
articulação entre todas estas unidades de provisão de proteção social, sob a
hierarquia de básica e especial e ainda por níveis de complexidade (NOBSUAS, p. 94).
São essas definições que orientam as práticas dos profissionais atuantes nos CRAS e,
novamente, nos deparamos com as especificidades dos dois municípios.
Em Maceió, os profissionais afirmam categoricamente a inexistência de uma rede,
apesar de reconhecerem a atuação de organizações governamentais e não-governamentais no
atendimento aos usuários da assistência social. Com exceção de um sujeito da pesquisa em
Maceió, os demais afirmam não contar com uma rede local, pela situação de escassez de
recursos das localidades em que trabalham e, quando se reportam a uma rede socioassistencial
municipal, reconhecem na mesma uma situação de esgotamento da sua capacidade de
atendimento às demandas das instituições e das populações. Os profissionais também se
referem à inexistência de uma articulação entre as instituições que poderiam compor uma
rede.
Em Arapiraca, todos os participantes da pesquisa afirmaram a existência de uma rede
socioassistencial, sendo a mesma indicada inclusive em documento de planejamento do gestor
municipal. Do que observamos, nesse caso, a dinâmica de uma rede ainda está por ser
construída e isso se explicita em depoimentos como: “A rede existe, mas enfraquecida. É
137
difícil obter o atendimento a muitos dos encaminhamentos feitos”; ou: “Existem políticas que
se julgam auto-suficientes e aí, elas se fecham em relação às necessidades das demais”; ou,
ainda: “Existe uma rede local, mas a articulação com a rede municipal é feita através da
Secretaria”. Nesse caso, a referência à busca de uma autoridade maior sugere a inexistência de
autonomia, característica do relacionamento entre os sujeitos que integram uma rede. Por
consequência, registra-se a persistência de uma estrutura administrativa claramente
verticalizada.
Nesses depoimentos, percebe-se, nos dois municípios, a dificuldade enfrentada pelos
profissionais para se valerem de uma rede socioassistencial. Cabe, nesse sentido, uma
reflexão sobre as indicações da PNAS e da NOB-SUAS, quanto à responsabilidade dos CRAS
em relação à articulação e dinâmica dessa rede. Do que observamos, é possível afirmar que a
atuação de alguns CRAS, pelas dificuldades que eles enfrentam, expressa o quanto ainda é
necessário de investimento – material e humano – para que esses equipamentos sociais se
estabeleçam como elementos centrais de uma rede socoassistencial.
Registramos, durante a pesquisa, a existência de uma articulação entre as diferentes
esferas de gestão do sistema e, nesse caso, a rede virtual tem fundamental importância. A
forma de utilização desse canal de comunicação é indispensável ao controle da concessão de
benefícios e de suas condicionalidades, mas na nossa interpretação, está mais a serviço de um
controle burocrático do que da dinâmica dos territórios, inclusive porque nem todos os CRAS,
durante a nossa pesquisa, dispunham de condições de acesso às infovias, em consequência do
não funcionamento dos equipamentos disponíveis nos Centros.
É oportuno lembrar que em documentos oficiais afirma-se que é “recomendável a
disponibilização de linha telefônica e computador conectado à rede Internet, permitindo
agilidade de procedimentos e de registro de dados” ( p. 16). Ou seja, o fato de um CRAS não
dispor de equipamento que o coloque em rede, é apenas o não cumprimento de uma
recomendação. Observa-se, dessa forma, que os profissionais devem produzir dados para
alimentar um sistema de informações mesmo que não lhes sejam asseguradas as condições
para isso.
4.4.5 – Território e atuação intersetorial
A intersetorialidade é um dos requisitos da gestão social. É pelo seu exercício que se
espera superar dificuldades antigas como a fragmentação, a desarticulação, o isolamento e a
138
sobreposição de projetos sociais. Como analisa Magalhães, a intersetorialidade é uma
estratégia que implica “uma transformação radical na gestão pública” e “requer apoios
políticos, administrativos e financeiros importantes” (2004, p. 41).
A incorporação da intersetorialidade ao campo das políticas sociais exige a superação
de formas tradicionais de entendimento e execução dessas políticas, o que precisa ser
assumido, tanto pelos que as elaboram quanto pelos seus usuários. Não são mais segmentos
de pessoas e de políticas que merecem atenção.
A PNAS incorpora ao seu texto a perspectiva intersetorial a ser assumida pela
assistência social e remete aos CRAS a responsabilidade da sua vivência, definindo que o
CRAS:
Promove a inserção das famílias nos serviços de assistência social local.
Promove também o encaminhamento da população local para as demais
políticas públicas e sociais, possibilitando o desenvolvimento de ações
intersetoriais que visem a sustentabilidade, de forma a romper com o ciclo
de reprodução intergeracional do processo de exclusão social, e evitar que
estas famílias e indivíduos tenham seus direitos violados, recaindo em
situações de vulnerabilidades e riscos (PNAS, 2005, p.35-6).
A LOAS define, em seu artigo 2º que a assistência social realiza-se de forma integrada
às políticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, à garantia dos mínimos sociais, ao
provimento de condições para atender contingências sociais e à universalização dos direitos
sociais. Por definição legal, incorpora-se a idéia da intersetorialidade à assistência social.
Em nosso estudo, constatamos que todas as referências feitas pelos entrevistados à
intersetorialidade remetem apenas à relação que se estabelece entre a assistência social e as
políticas de educação e de saúde e apontam para a busca de soluções que assegurem as
condicionalidades definidas para a concessão de benefícios socioassistenciais.
São fundamentais alguns depoimentos obtidos para o entendimento do que estamos
afirmando: “a intersetorialidade só é exercida na hora em que surgem os problemas e as
dificuldades; é muito uma situação de ‘apagar incêndio’”. Ou: “a intersetorialidade ocorre a
partir das necessidades sentidas nas atividades”. Ou: “acho que não existe articulação entre as
políticas; existem contatos entre profissionais para encaminhamentos, parcerias, não existe
essa articulação necessária”. Ou, ainda: “cada um fica na sua caixinha, como se não
existissem os outros, como se não precisassem uns dos outros; infelizmente, a gente termina
139
puxando a responsabilidade pra gente, porque se os outros não fazem, não custa nada a gente
tentar”.
Dois fatos são muito sérios nesses depoimentos. O primeiro refere-se ao entendimento
de uma intersetorialidade que se situa apenas na base, no local onde a ação se desenvolve e,
principalmente, em situações de urgência. O segundo fato é a compreensão de que, se os
outros não fazem, cabe a quem estiver no CRAS, fazer. Com isso, corre-se o risco de
fortalecer a imagem de que a assistência e, mais recentemente, os CRAS, são instâncias de
solução para tudo o que não é resolvido por outros setores e outras políticas sociais. Disso
pode resultar a ampliação do volume das demandas aos CRAS e, pelo não atendimento a
muitas delas, o desgaste desse recurso institucional.
Um outro depoimento chama a nossa atenção, pela importância que adquire o espaço
virtual no exercício da intersetorialidade. É o seguinte: “os dados relativos à educação chegam
ao CRAS através da central do Programa Bolsa Família, sempre com atraso. Da saúde, não
temos recebido informações”. Delineia-se a possibilidade de uma intersetorialidade virtual
que é complementada pela atuação dos profissionais, apenas quando se estabelecem
problemas. Dessa forma, privilegiam-se as expressões virtuais da realidade, nem sempre
acessíveis aos usuários da assistência social.
4.4.6 – Território e participação da população
A participação da população é uma exigência posta à assistência social desde o texto
constitucional de 1988 que, em seu artigo 204, define como diretrizes para a assistência social
a descentralização político-administrativa e a participação da população.
A Lei Orgânica de Assistência Social define em seu artigo 5º como uma de suas
diretrizes a seguinte: “participação da população, por meio de organizações representativas,
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis”. Essa definição, como
não poderia deixar de ser, é incorporada na íntegra pela PNAS. A NOB-SUAS inclui no
conjunto dos eixos estruturantes da gestão do SUAS a “participação popular/cidadão usuário”.
No campo normativo, não cabe qualquer questionamento sobre a participação popular
na assistência social. Esse questionamento é imperativo quando se observa a materialização
dessas definições na execução da referida política. Participação é um conceito cuja
elasticidade permite que ele seja limitado a um espaço restrito de manifestação de opinião –
fala, voto – ou ampliado até a plena interferência nas definições sobre a direção de uma
140
política pública, sendo um elemento central na sua direção. Participação implica uma relação
de poder econômico; está presente na luta por espaços políticos; estimula o confronto entre
culturas; exige uma atitude de enfrentamento e de responsabilidade e o domínio de
conhecimentos que, na atualidade da assistência social, significa a constante atualização de
informações, o domínio de novas tecnologias e o acesso a um mundo virtual. Segundo
Dallari,
A participação não depende de se desejar ou não, pois mesmo aqueles que
não tomam qualquer atitude são utilizados pelos grupos mais ativos, visto
que o silêncio e a passividade são interpretados como sinais de
concordância com as decisões do grupo dominante (DALLARI, 2004,
p.34).
Nesse estudo, a participação foi analisada a partir de alguns fatores que consideramos
como condicionantes para a efetiva atuação dos usuários nos territórios da assistência social.
Observamos, portanto, o seguinte: a forma de inserção na gestão, a acessibilidade dos
usuários, a disponibilidade dos profissionais e suas condições de trabalho e, ainda, a
infraestrutura disponível para o trabalho.
Inicialmente, destacamos as nossas constatações sobre o espaço de participação dos
usuários nos diferentes momentos da gestão: planejamento, execução e avaliação. Em todos
os CRAS estudados a participação dos usuários está limitada ao momento da execução dos
programas e projetos. O espaço de planejamento e de avaliação é restrito à definição de
cronogramas de atividades e às próprias atividades, principalmente as palestras.
Os CRAS têm a responsabilidade de ofertar o Programa de Atenção Integral à Família
– PAIF. A oferta desse programa e a gestão da proteção básica no território são as duas
funções dos CRAS, em sua atuação territorial. O CRAS “é o ponto focal da rede
socioassistencial territorial local” (BRASIL, 2009, p. 23). O PAIF é ofertado de forma
exclusiva e obrigatória pelos CRAS. Por isso,
É o principal serviço de Proteção Social Básica, ao qual todos os outros
serviços desse nível de proteção devem articular-se, pois confere a primazia
da ação do poder público na garantia do direito à convivência familiar no
atendimento socioassistencial, um dos eixos estruturantes do SUAS (Op.
cit. p.31).
Em todos os CRAS, registramos a realização de atividades vinculadas ao PAIF e
constatamos o empenho de profissionais e gestores no sentido de garantir a sua efetivação.
141
Entretanto, registramos também alguns obstáculos a serem enfrentados e cuja solução nem
sempre se situa na esfera local. Nesse sentido, julgamos importante destacar os seguintes
pontos de nossas observações:
a)
a prevalência dos programas de transferência de renda, em muitos casos,
promove o afastamento de usuários que, uma vez possuidores de seu cartão
magnético, direcionam a sua vinculação a uma agência bancária, buscando o
CRAS apenas em momentos de recadastramento ou diante de situações com
as quais ainda não estabeleceram familiaridade;
b)
a inadequação ou mesmo a inexistência de espaços físicos nos prédios dos
CRAS, para a realização de atividades com um maior número de
participantes;
c)
o volume de atendimentos individuais e de encaminhamentos que terminam
se sobrepondo às atividades que exigem uma sistemática contínua para sua
realização. Existem grupos em funcionamento em alguns Centros, cuja
periodicidade de reunião é mensal e que os profissionais precisam enviar
lembretes para assegurar a presença das pessoas nas atividades.
Nessas condições, conforme registramos, um conjunto de fatores de origem local ou
próprios à lógica que preside a transferência de renda no Brasil, contribui para a permanência
de barreiras à participação da população usuária da assistência social.
A participação depende também da acessibilidade. Esse é mais um conceito que
precisa ser melhor entendido. Koga (2005) chama atenção para a necessidade de se considerar
a questão da proximidade como um componente da acessibilidade que também é o direito à
cidade, ao lugar, extrapolando as relações de vizinhança. Nos municípios em análise,
observamos que muitas barreiras físicas à acessibilidade foram superadas, ou seja, entrar e
circular nas instalações dos CRAS não é mais problema. Entretanto, ainda observamos em
três CRAS a permanência de barreiras ao acesso da população ao prédio ou a alguns dos seus
espaços internos. Por seu turno, a questão da distância entre o local de moradia e a sede do
CRAS ainda é um sério problema enfrentado pelos usuários.
Os critérios adotados para a implantação dos CRAS permitem a existência de apenas
uma unidade para a área total de um município, bem como a concentração de alguns deles em
áreas bastante próximas, além de possibilitar a existência de municípios sem CRAS, situação
que se registra em Alagoas.
142
Outro condicionante à participação da população, do nosso ponto de vista, é o que diz
respeito às condições de trabalho dos profissionais da assistência social. Nessa área,
interferem fatores como: contratação temporária ou permanente, duração da jornada de
trabalho, remuneração, além da infraestrutura disponível para o exercício das atividades
requeridas ao servidor.
Nos casos estudados, registramos uma diferença quanto à forma de contratação. Em
Maceió, em atendimento às exigências feitas para a nova habilitação à gestão do SUAS, o
município, através de concurso público, formou um quadro de profissionais para a assistência
social. Desse modo, os casos de funcionários não contratados nos CRAS eram exceção
quando realizamos as entrevistas. Diferente era a situação de Arapiraca, em que os
profissionais dos CRAS eram todos contratados temporariamente.
A jornada de trabalho se assemelhava entre os profissionais de Maceió e de Arapiraca.
Registrava-se o cumprimento de horários corridos em que as equipes – manhã e tarde – se
sucediam, havendo um momento em que os técnicos se encontravam e que eram aproveitados
para troca de informações e realização de reuniões. A presença de estagiários era comum a
todos os CRAS de Maceió e registrada em três CRAS de Arapiraca.
As condições de infraestrutura eram mais favoráveis em Maceió, com exceção de uma
unidade, cuja reforma se iniciou no final de 2009. Em Arapiraca, o fato de se instalarem os
CRAS em prédios destinados originalmente a outras finalidades, gerou a necessidade de
adaptá-los aos trabalhos dos Centros de Referência, disso resultando algumas dificuldades
para acesso e acolhida dos usuários. Há situações em que é evidente o prejuízo causado aos
atendimentos e a impossibilidade da garantia de privacidade e sigilo.
Em Maceió e Arapiraca, observamos que a existência de problemas de instalação
hidráulica, elétrica e a falta de manutenção de equipamentos em alguns Centros de Referência
causavam problemas como a não utilização de equipamentos como ventiladores e
computadores, fatores limitantes ao trabalho dos profissionais.
Evitamos qualquer abordagem relativa à questão salarial pelo fato de não existir
qualquer parâmetro para essa avaliação. A NOB-RH, aprovada em 2006 e publicada em 2007,
é ainda uma esperança para o futuro. A definição de uma política de cargos e salários é mais
um desafio a ser enfrentado por gestores e trabalhadores da assistência social.
143
4.4.7 – Território e informação: vias e infovias
A informação é um elemento central na organização do mundo contemporâneo. No
presente trabalho, chamamos a atenção para a relação entre o território e a informação,
considerando duas formas específicas para o estabelecimento dessa relação: as vias e as
infovias. Estamos chamando de vias a todos os meios tradicionais de circulação de
informações no campo da assistência social: as reuniões, os atendimentos, os
encaminhamentos, as conferências, ou seja, as informações que exigem o contato presencial
envolvendo profissionais, usuários e instituições. As infovias são os canais virtuais
disponibilizados para a circulação de informações, exigindo para isso equipamentos e
conhecimentos específicos, indispensáveis à sua dinâmica. Integram esse universo todas as
informações disponíveis no site do MDS e em outros espaços virtuais utilizados para
subsidiar a atuação de profissionais e de usuários da assistência social.
No que se refere às tradicionais vias de informação, nossa análise já vem sinalizando o
limite registrado no acesso da população às informações que circulam no universo da
assistência social nos seus territórios. Isso fica muito claro na análise sobre a participação dos
usuários em atividades como planejamento e avaliação, além da sua limitada presença no diaa-dia dos Centros de Referência.
Quanto às infovias, iniciamos essa análise destacando que elas são imprescindíveis a
qualquer política e mesmo à vida de qualquer cidadão no mundo atual. A exigência de um
sistema nacional que armazenasse, articulasse e coordenasse os dados relativos à assistência
social foi colocada desde a primeira conferência nacional, realizada em 1995.
A NOB-SUAS (2005) ao definir os instrumentos de gestão60 da política de assistência
social inclui a “gestão da informação, monitoramento e avaliação”. O MDS assegurou na sua
estrutura um espaço para a informação ao criar, dentre as suas secretarias61, a Secretaria de
Avaliação e Gestão da Informação e instituir a Rede SUAS, “um suporte para a gestão,
monitoramento e a avaliação de programas, serviços, projetos e benefícios de assistência
social, contemplando gestores, profissionais, conselheiros, entidades, usuários e sociedade
civil” (Op.cit. p.120). Segundo Tapajós,
60
Os instrumentos de gestão são os seguintes: plano de assistência social; orçamento da assistência
social, gestão da informação, monitoramento e avaliação e; finalmente, relatório anual da gestão.
61
O MDS tem as seguintes secretarias: Secretaria Executiva, Secretaria Nacional de Renda de Cidadania,
Secretaria Nacional de Assistência Social, Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutrição, Secretaria de
Avaliação e Gestão da Informação e Secretaria de Articulação Institucional e Parcerias.
144
A Rede é um sistema de informação resultante da integração de vários
instrumentos de produção, recebimento, armazenamento e transmissão de
dados e informação com escopos diferenciados no arcabouço da gestão para
o controle social e financiamento da política. De fato, chama-se de
sistema por conta da condição interativa e da perspectiva de rede de
relações que determina, em função da dependência recíproca entre
um conjunto de elementos, partes ou órgãos componentes dos
sistemas, isto é, subsistemas dinamicamente inter-relacionados com a
organização específica. No caso, gestores, usuários, técnicos, rede de
entidades executoras de serviços socioassistenciais e a sociedade
(TAPAJÓS, 2009, p. 306-7).
Esse conceito deixa muito claro o que é uma rede e que ela está, de fato, estabelecida
como uma ferramenta. De modo diferente do que acontece na dinâmica da rede não virtual,
analisada anteriormente, esse sistema tem efetiva utilização. O acesso a esse mundo virtual é
uma necessidade inquestionável e a utilização de suas ferramentas é indispensável. O grande
desafio que se coloca é a interação possível entre esse universo e os territórios da assistência
social. Essa é uma discussão que exige um outro estudo, mas arriscamos afirmar que o tipo de
conhecimento requerido, a exigência de senhas para o acesso a muitos espaços da rede, além
do difícil acesso a equipamentos são fatores que limitam a circulação nesse universo de
informações, transformando-o em um espaço restrito a gestores e inacessível à grande maioria
da população.
A rede é alimentada, dentre outras fontes, a partir de dados dos territórios e dos
usuários aí cadastrados. Cada cidadão é reconhecido no sistema através do seu Número de
Identificação Social - NIS. Pela situação de exclusão digital registrada no Brasil, dificilmente
esse universo será acessado pelos cidadãos correspondentes aos muitos NIS em vigor.
A rede assegura aos gestores condições jamais conhecidas para o seu trabalho, mas
ainda está muito longe de facilitar o controle social enquanto prerrogativa da população
usuária da assistência social. Pelo contrário, é uma ferramenta muito precisa para o exercício
de controle sobre a população.
145
4.4.8 – Território e controle social
Por extensão da análise que fizemos no item anterior, devemos considerar como
elemento básico para o exercício do controle social o domínio da linguagem no universo do
qual se participa. A assistência social com se configura atualmente propõe: a) uma nova
linguagem teórica e metodológica, com a introdução de conceitos e procedimentos
metodológicos – novos ou renovados; b) uma outra linguagem tecnológica: é impossível hoje
ignorar o mundo digital e, c) uma nova linguagem política, capaz de assegurar ao usuário o
seu lugar de protagonista, o que implica uma inversão no universo construído até o presente.
Para Gramsci,
Se é verdade que toda linguagem contém os elementos de uma concepção
de mundo e de uma cultura, será igualmente verdade que, a partir da
linguagem de cada um, é possível julgar a maior ou menor complexidade de
sua concepção de mundo (GRAMSCI, 2001 , p. 95).
Há muitas linguagens que circulam nos territórios da assistência social e que ainda não
são dominadas pelos seus usuários, dada a sua complexidade. É preocupante o acelerado
ritmo que marca as alterações e inovações, bem como o nível de complexidade que vem
marcando a história recente da assistência social no Brasil, transformando-as em um
permanente e distante alvo a ser alcançado. Depoimentos de profissionais entrevistados
evidenciaram a necessidade de interpretar e traduzir para os usuários muitas informações
elementares e necessárias ao sucesso de encaminhamentos e de outros procedimentos
adotados. A população utiliza muito do seu tempo no esforço de superar a falta de domínio de
uma linguagem cuja complexidade está distante do seu alcance.
A análise que vimos desenvolvendo nesse trabalho permite a identificação de muitos
entraves ao domínio da linguagem e do universo da política de assistência social, resultando
em sérios empecilhos ao exercício do controle social. Sem o domínio das linguagens que
circulam no universo da assistência social, a população fica impedida de exercer o controle
social a ela delegado.
Ao final de toda essa análise, sentimo-nos em condições de fazer as seguintes
inferências:
● o conceito de território ainda não é de total domínio daqueles que o utilizam;
146
● a definição dos territórios em que se situam os CRAS e o conseqüente
desenvolvimento de programas, projetos e atividades resultam da atuação de atores estranhos
aos territórios;
● apesar das possibilidades criadas para as iniciativas locais, prevalecem propostas
padronizadas e de âmbito nacional;
● há uma incerteza em relação ao que é o território para os CRAS: ora é entendido
como o espaço do(s) bairro(s) – no momento da execução; ora é entendido como o espaço do
município – no momento do planejamento;
● o conhecimento dos técnicos sobre o território e do território sobre o CRAS é
incipiente, o que dificulta o planejamento e a realização de ações mais próximas das
necessidades e potencialidades locais;
● a utilização da vulnerabilidade como critério para definição do território para os
CRAS pode resultar no desenvolvimento de uma condição de isolamento de populações que
passam a ser identificadas e limitadas a determinadas localidades;
● os trabalhos em rede e a atuação intersetorial não são comuns nos territórios
estudados; o que se verifica é a forma vertical de gestão, sustentada pela burocracia que
adquire novas formas de expressão e se fortalece com o uso da informática;
● participação, interação negociada e controle social ainda são um ideal a ser
alcançado;
● a atuação dos profissionais é desafiada a superar o enfoque meramente técnicoburocrático, capaz de tornar obscuros os seus componentes teóricos e ideológicos.
Do que inferimos, fica evidente o vasto universo de conhecimento a ser dominado. Por
outro lado, se uma gestão territorial apenas se sustenta quando alicerçada em princípios de
uma gestão social, estamos diante de um quadro em que se explicita a permanência de um
modelo de administração pública gerencial. Paula (2005), analisando a administração pública
brasileira, estabelece uma comparação entre o modelo gerencial e o modelo societal. Para isso
os situa, no primeiro caso como o modelo desenvolvido pelo governo de FHC e no segundo
caso como o modelo sinalizado para o governo Lula. O insucesso dessa pretensão provocou a
continuidade da proposta gerencial de FHC no governo que o sucedeu.
Examinando a literatura, a autora afirma que “na vertente gerencial, a ênfase recai
principalmente nas dimensões econômico-financeira e institucional-administrativa. Na
147
vertente societal, a ênfase é na dimensão sociopolítica” (Op.cit. p. 41). No espaço da
administração pública gerencial a abertura das instituições políticas à participação social é
possível “no nível do discurso, mas [é centralizadora] no que se refere ao processo decisório,
à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular” (Id.
p. 41). Em nossa análise, registramos que existe um distanciamento entre o universo
discursivo e normativo da assistência social em sua perspectiva socioterritorial e que as
condições objetivas de superação do modelo gerencial de administração pública no Brasil
ainda estão em processo de consolidação, o que nos lembra a análise de Boschetti, para quem:
Os direitos assistenciais no Brasil convivem numa dialética situação de
originalidade e conservadorismo. Originalidade porque o campo jurídico
institui legalmente princípios e diretrizes que não estavam assegurados em
lei
e
conservadorismo
porque
princípios
seculares
e
situações
historicamente vigentes não são superados (BOSCHETTI, 2003, p. 116).
A realidade sobre a qual refletimos nesse trabalho explicita um campo de tensão em
que os profissionais se empenham no sentido de assimilar a proposta teórica e metodológica
que se coloca com a PNAS 2004. Novos conceitos, como é o caso de território, são
introduzidos e novos procedimentos metodológicos são requeridos.
A despeito dos limites decorrentes da reduzida inclusão digital, a política se apropria e
se movimenta em um espaço virtual. Nessas condições, as exigências de participação e
controle social definidas desde o texto constitucional de 1988, em novas condições,
continuam sendo um distante ideal a ser alcançado.
Sem ter ainda alcançado as necessárias condições para a efetiva participação e o
exercício do controle social, os usuários da política de assistência social ainda não assumiram
o seu lugar de protagonistas. Uma nova linguagem política e, acima de tudo, uma nova
vivência política é, ainda, um processo em construção.
148
CONSIDERAÇÕES CONCLUSIVAS
A elaboração da presente tese foi motivada pela necessidade de responder ao seguinte
questionamento: Qual a direção social assumida pela assistência social desde a incorporação
da perspectiva socioterritorial à PNAS 2004? No intuito de responder a essa questão,
desenvolvemos um trabalho de pesquisa do qual resultou esta tese. Entendemos que, a partir
da atual versão da Política Nacional de Assistência Social, a concepção de território adquiriu
um tratamento diferenciado e redefiniu a direção assumida pela referida política social no
Brasil.
A leitura cuidadosa do texto de 1998 – primeira versão da PNAS – dá conta de um
tratamento secundário atribuído ao termo; registra-se a referência a território como o solo da
Pátria ou como algo relativo à comunidade, quando se refere aos microterritórios. De modo
diferente, a PNAS 2004 define a territorialização como um dos seus eixos estruturantes, o que
indica um redimensionamento da referida política do ponto de vista teórico-operacional, ou
seja, o rearranjo conceitual que se efetua está diretamente vinculado a uma nova proposta
operacional que passa a ser exigida.
O estudo que desenvolvemos ao longo deste trabalho tomou como ponto de partida
uma análise sobre a proteção social e sua forma de desenvolvimento na realidade brasileira.
Entendemos ser nesse campo teórico e operacional que se constroem as respostas à Questão
Social em suas diferentes formas de manifestação.
Analisando a trajetória mundial da proteção social, observamos as suas diferentes
configurações, desenhadas desde o momento em que era entendida como o resultado da
imposição do trabalho aos miseráveis (responsabilizados pela sua situação de miséria);
passando por um outro momento em que se concretizou em algumas sociedades, o Welfare
State como a realização do ideal do pleno emprego e, finalmente; constatamos que, no
presente, experimenta-se uma realidade de desemprego estrutural e impõe-se a necessidade de
construir novas respostas, através da proteção social, às diferentes formas de manifestação da
Questão Social, próprias das sociedades contemporâneas.
A história da proteção social reflete a história recente da reestruturação do capitalismo,
o que implica profundas mudanças na economia e também exige transformações sociais,
políticas, culturais, científicas, epistemológicas e gerenciais. O desenvolvimento científico, os
avanços tecnológicos experimentados em tempos recentes e a construção de novas
149
perspectivas filosóficas respondem a questões que se tornaram imperativas à própria
preservação da humanidade. Nesses campos de elaboração, opera-se uma transição da qual
resulta o resgate da perspectiva local – e como desdobramento, do território – como elemento
central para a interpretação e a intervenção nas questões do mundo contemporâneo.
A garantia de proteção social nas sociedades hodiernas, segundo entendemos, tem
obedecido a duas orientações registradas como tendências mundiais presentes, portanto, na
situação particular do Estado brasileiro: a transferência de renda e a territorialização, fatores
sobre os quais passamos refletir.
A transferência de renda é uma proposta que adquire destaque no Brasil nos últimos
quinze anos, mais especificamente nos períodos relativos aos governos FHC e Lula.
Entretanto, a experiência internacional tem uma longa história na Europa e nos Estados
Unidos, experiência marcada pela especificidade da incondicionalidade, ou seja, não se
registra, nesses casos, a vinculação desse tipo de proteção social a uma renda mínima ou à
inserção no mercado de trabalho.
No Brasil, essa proposta ganhou visibilidade através da atuação do Senador Eduardo
Matarazzo Suplicy, quando em 1991 conseguiu aprovar no Senado o Projeto de Lei nº
80/1991, instituindo o Programa de Garantia de Renda Mínima, a ser assegurado através de
um imposto de renda negativo. Esse projeto não teve maiores desdobramentos visto não ter
ultrapassado o espaço do Congresso.
Em janeiro de 2004, mais uma vez por iniciativa do Senador Suplicy, foi sancionada
pelo Presidente da República a Lei nº 10.835, instituindo a partir de 2005, a Renda Básica de
Cidadania, assegurando o “direito de todos os brasileiros residentes no País e estrangeiros
residentes há pelo menos 5 (cinco) anos no Brasil, não importando sua condição
socioeconômica, receberem, anualmente, um benefício monetário” (www.planalto.gov.br).
Definia a Lei que a abrangência desse benefício seria alcançada em etapas, a critério do Poder
Executivo, priorizando-se as camadas mais pobres da população.
Como se pode observar, se comparada essa proposta ao que se realiza através do Bolsa
Família, fica evidente o limite do programa em desenvolvimento no Brasil. A proposta
apresentada como Renda Básica de Cidadania é bem mais ampla e não se fundamenta em
condicionalidades, a exemplo do que acontece com o Programa Bolsa Família: um limite
mínimo de renda per capita; exigências relativas à área da Saúde (vacinação e
150
acompanhamento de crescimento das crianças) e à área da Educação, como a comprovação de
frequência à escola.
Conforme tratamos durante o nosso estudo, a proteção social é composta por um
núcleo duro62 no qual se encontram elementos como a saúde, a educação, a previdência, o
trabalho, o emprego e a assistência social. Desde o ano 2001, o sistema de proteção social
brasileiro tem sido capitaneado por um conjunto de programas de transferência de renda,
implantados inicialmente em municípios de São Paulo e em Brasília e, posteriormente,
assumidos pelo Governo Federal e estendidos a todos os municípios.
Estudo recente situa os programas de transferência de renda63 no eixo assistencial do
sistema de proteção social brasileiro e registra a prevalência desses programas no âmbito da
política social brasileira no século XXI. Por se tratar de uma transferência de recursos
limitados e destinados à camada mais pobre da população, essa estratégia assegura o
cumprimento do ideário neoliberal, ou seja, assegura a focalização, não possibilita a
autonomia dos usuários e apela às parcerias, em nome da solidariedade. Desse modo, o
atendimento a um conjunto de direitos é submetido a uma série de restrições e exigências
feitas aos usuários, o que se contrapõe ao caráter de universalidade presente no texto
constitucional de 1988.
Em síntese, como se realiza no Brasil, a política de transferência de renda mantém o
caráter discriminatório e desestimula a busca por emprego – quando disponíveis – haja vista
que há, entre os usuários, o entendimento de que isso poderia implicar o prejuízo de perder o
benefício da transferência de renda 64.
A territorialidade, que entendemos ser um segundo elemento de caracterização da
proteção social no Brasil, tem sido registrada nas mais diferentes políticas sociais, firmandose na assistência social a partir de 2004, apesar de ter sido sinalizada anteriormente. A
introdução dessa vertente territorial resulta de um conjunto de fatores, dentre os quais
destacamos inicialmente as orientações neoliberais que exigiam um novo papel do Estado
submetido a um processo de reforma administrativa.
62
Tratamos sobre esse assunto no primeiro capítulo da tese.
“Programas de Transferência de Renda [são] aqui entendidos como aqueles que atribuem uma
transferência monetária a indivíduos ou a famílias, mas que também associam a essa transferência monetária,
componente compensatório, outras medidas situadas principalmente no campo das políticas de educação, saúde e
trabalho, representando, portanto, elementos estruturantes, fundamentais, para permitir o rompimento de ciclo
vicioso que aprisiona grande parte da população brasileira nas amarras da reprodução da pobreza” (SILVA;
YAZBEK; GIOVANNI, 2004, p. 19).
64
Essa questão tem sido alvo de preocupação de SUPLICY, o que pode ser constatado em seu livro
“Renda de cidadania: a saída é pela porta”.
63
151
Sob a orientação de organismos internacionais, como é o caso do Banco Mundial e do
Banco Interamericano de Desenvolvimento, processou-se uma profunda transformação na
dinâmica das relações econômicas e políticas, envolvendo os países centrais e periféricos na
composição do capitalismo mundial. Nesse processo, merece destaque a exigência de uma
reforma do Estado que passou a assumir a responsabilidade de acomodar os seus interesses
internos em função das exigências dos interesses capitalistas externos em um momento de
reordenamento do capital.
O Estado, segundo essa orientação, passou a ser responsável pela efetivação dos
objetivos e interesses globais em espaços locais, sob seu comando. A estratégia da
descentralização foi inicialmente realizada através da estadualização das políticas e dos
recursos exigidos para a sua operacionalização, teve continuidade através da municipalização,
e passou, em seguida, a se efetivar através da utilização dos microterritórios, com o objetivo
de assegurar espaços, ainda não alcançados, para a intensificação da exploração capitalista.
A descentralização e, como desdobramento, a perspectiva territorial incorporada às
políticas sociais brasileiras, também responde a uma pressão de movimentos sociais e de
forças políticas que se opuseram à ditadura militar, período caracterizado pela centralização
política em diferentes dimensões. O caso brasileiro reflete um movimento mundial de reação
aos modelos totalitários, de estímulo à participação local e de recuperação do sentido de ter
poder sobre a dinâmica política e econômica da realidade em que se vive. Portanto, o
território e as políticas sociais nele fundamentadas resultam de uma correlação de forças e de
projetos diferenciados e, por vezes, antagônicos.
Outro importante fator a ser considerado para o apelo ao território diz respeito ao
crescimento dos problemas sociais urbanos. A intensificação do processo mundial de
urbanização resultou na impossibilidade de assegurar, nas cidades, o acesso a bens e serviços
anteriormente suficientes para uma população numericamente inferior. Problemas como a
dissolução do sentido de solidariedade, o desemprego em massa, o aumento da criminalidade
e da delinquência infanto-juvenil, a formação de gangues e a segregação de segmentos
populacionais passaram a exigir soluções efetivas.
O enfrentamento desses problemas suscitou a construção de uma sociologia urbana65 e
exigiu atenção especial para as suas manifestações locais. O panorama teórico e cultural que
se desenvolveu no transcorrer de todo o século XX favoreceu o desenvolvimento de teorias e
65
Desde o início do século XX, esses problemas tornaram-se evidentes e do seu enfrentamento resultou a
criação da Escola de Chicago, o que aconteceu em 1910.
152
escolas, a exemplo da Escola de Chicago. Como tratamos ao longo desse trabalho, o
abandono de macroteorias e de abordagens e soluções de caráter universal, em clima de pósmodernidade, possibilitou a construção de teorias e abordagens fundamentadas e
comprometidas com microproblemas, microssoluções e microespaços, do que resulta a
importância que se vem atribuindo ao território em tempos recentes.
Território, conforme analisamos no terceiro capítulo desse trabalho, é um conceito
complexo e de múltiplas interpretações. A sua incorporação à PNAS 2004 apresenta uma
forma específica de expressão, objeto do nosso interesse no presente estudo. A análise das
experiências desenvolvidas em Maceió e Arapiraca permitiu-nos chegar às seguintes
conclusões:
● Apesar de alicerçada em uma perspectiva socioterritorial, nos dois casos estudados,
não registramos a valorização e o efetivo envolvimento do poder local, o que permite a
continuidade da atuação de profissionais junto à população que, via de regra, recebe um
conjunto de benefícios, programas e projetos concebidos fora de seu âmbito de definição;
● A história, a cultura e a identidade dos espaços definidos como territórios, são
desconsiderados em função de definições como o número de usuários a serem atendidos, ou
seja, as famílias referenciadas, em uma área geográfica para atendimento por um Centro de
Referência, a partir de protótipos nacionalmente concebidos. Dessa forma, registramos que os
elementos quantitativos que prevalecem, determinando recortes territoriais inconcebíveis ante
qualquer identidade construída pela população local;
● O desenvolvimento de programas padronizados nacionalmente e a focalização ainda
são marcas presentes na atuação dos CRAS nos municípios estudados, o que se explica ante a
cultura da não-participação ainda não superada na realidade brasileira;
● O protagonismo do usuário, temática central das conferências realizadas em 2009, é
um horizonte distante a ser alcançado. A participação dos usuários limita-se ao espaço da
programação e da avaliação de atividades e o exercício do controle social é dificultado pela
falta de domínio do universo da assistência social como direito, pela falta de acesso a
equipamentos e pelo desconhecimento de muitos elementos conceituais em uso;
● A atuação em rede e a intersetorialidade são estratégias prejudicadas em função da
superposição de uma pesada burocracia, atualizada e apresentada sob a forma de uma
tecnoburocracia, comprometedoras do tempo dos profissionais, em detrimento de um contato
mais próximo com a população;
153
● A dinâmica da implantação da PNAS-2004, marcada pela introdução de um amplo
conteúdo teórico e operacional, exige o domínio de determinados conceitos, em particular o
conceito de território, por parte dos profissionais originários de diferentes formações, o que
ainda se apresenta como um obstáculo a ser superado.
Desenvolvida essa análise, retomamos a nossa preocupação inicial, ou seja, verificar a
direção social assumida pela PNAS 2004, desde a adoção da perspectiva socioterritorial em
sua concepção. Nesse caso, recuperamos a seguir as duas possibilidades que vislumbramos
como ponto de partida para o estudo.
Primeira: a orientação de uma prática social, ao se fazer mais próxima do chão em que
se desenvolve, tem a possibilidade de se efetivar de forma comprometida com os interesses e
necessidades dos seus usuários, cujo papel deve ser o de protagonistas.
A segunda possibilidade que se apresenta diz respeito à apropriação da assistência
social como um espaço de maior aproximação e controle sobre as populações que vivem em
situações sub-humanas. Nesse caso, são limitadas as possibilidades de alteração do quadro de
desigualdade econômica e social que se registra no Brasil e os mecanismos utilizados são
suficientes para garantir a essa população a condição de consumidora.
Evidentemente, as duas possibilidades não estabelecem, em principio, uma relação de
exclusão. Entretanto, por se tratar de uma realidade desenvolvida em uma sociedade
alicerçada em um modo de produção e de organização capitalista, prevalece a primeira
possibilidade. Os territórios da assistência social não estão isentos desses elementos de
determinação.
Pela análise que desenvolvemos, concluímos que, até o momento, a perspectiva
socioterritorial tem materializado o que é chamado por Michel Autès66 de territorialização de
uma política pública, ou seja, a referência ao território não elimina antigas marcas que
persistem na política de assistência social. De um modo mais direto podemos afirmar que a
valorização do território não tem fortalecido o projeto societário comprometido com o
trabalho. Fortalece, portanto, o projeto que representa os interesses de um modo de
organização econômica e social centrado no capital e que, no momento, experimenta seu
formato de capital financeiro.
A assistência social assume, portanto, uma direção social em que os interesses do
mercado se fortalecem, em detrimento da participação popular e do controle social,
66
Tratamos sobre esse autor no terceiro capítulo deste trabalho.
154
prerrogativas estabelecidas desde o texto constitucional de 1988. O entendimento dessa
situação, apesar de limitado a um estudo de experiências localizadas, ou seja, estudo de casos,
pode ser estendido a outras realidades, se considerarmos o lastro histórico construído no
Brasil. A nossa história oferece farto material para o desenvolvimento de uma posição de
resistência a uma perspectiva territorial que se proponha a fortalecer um projeto societário
comprometido com os interesses dos maiores credores de proteção social do Estado, também
usuários da política de assistência social brasileira.
Por outro lado, e de forma mais ampla, o momento de reestruturação do capitalismo
também não comporta um projeto de socialização de bens e riquezas que represente uma
ameaça àqueles que, diante de mais uma crise do capital, saíram fortalecidos: empresários,
banqueiros, enfim, os representantes do capital financeiro.
Concluímos esse trabalho com o reconhecimento dos seus limites, dentre os quais
destacamos os seguintes: (i) a complexidade da temática e o limite do tempo que
estabeleceram uma permanente tensão enfrentada pela pesquisadora; tratando-se de uma
pesquisa vinculada ao tempo da pós-graduação, temos clareza de que apenas inauguramos o
debate; (ii) a tese, pelas razões anteriormente apresentadas, sinaliza algumas discussões não
aprofundadas; (iii) o estudo exige continuidade, o que implica o apoio em múltiplos campos
disciplinares.
Com a finalização da pesquisa, torna-se possível também sinalizar algumas
perspectivas para estudos futuros e, nesse caso, indicamos as seguintes: (i) “A informática e a
participação popular na assistência social” e (ii) “A burocracia, os profissionais e o
protagonismo dos usuários”.
Essas são algumas possibilidades que sinalizamos para a continuidade de um estudo
apenas iniciado.
155
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164
ANEXOS
165
ANEXO 1
DECÁLOGO DOS DIREITOS SOCIOASSISTENCIAIS
1. Todos os direitos de proteção social de assistência social consagrados em Lei para
todos: Direito, de todos e todas, de usufruírem dos direitos assegurados pelo ordenamento
jurídico brasileiro à proteção social não contributiva de assistência social efetiva com
dignidade e respeito.
2. Direito de equidade rural-urbana na proteção social não contributiva: Direito, do
cidadão e cidadã, de acesso às proteções básica e especial da Política de Assistência Social,
operadas de modo articulado para garantir completude de atenção, nos meios rural e urbano.
3. Direito de equidade social e de manifestação pública: Direito, do cidadão e da cidadã, de
manifestar-se, exercer protagonismo e controle social na política de assistência social, sem
sofrer discriminações, restrições ou atitudes vexatórias derivadas do nível pessoal de instrução
formal, etnia, raça, cultura, credo, idade, gênero, limitações pessoais.
4. Direito à igualdade do cidadão e cidadã de acesso à rede socioassistencial:
Direito à igualdade e completude de acesso nas atenções da rede socioassistencial, direta e
conveniada, sem discriminação ou tutela, com oportunidades para a construção da autonomia
pessoal dentro das possibilidades e limites de cada um.
5. Direito do usuário à acessibilidade, qualidade e continuidade:
Direito, do usuário e usuária, da rede socioassistencial, à escuta, ao acolhimento e de ser
protagonista na construção de respostas dignas, claras e elucidativas, ofertadas por serviços de
ação continuada, localizados próximos à sua moradia, operados por profissionais qualificados,
capacitados e permanentes, em espaços com infra-estrutura adequada e acessibilidade, que
garantam atendimento privativo, inclusive, para os usuários com deficiência e idosos.
6. Direito em ter garantida a convivência familiar, comunitária e social:
Direito, do usuário e usuária, em todas as etapas do ciclo da vida a ter valorizada a
possibilidade de se manter sob convívio familiar, quer seja na família biológica ou construída,
e à precedência do convívio social e comunitário às soluções institucionalizadas.
7. Direito à Proteção Social por meio da intersetorialidade das políticas públicas:
Direito, do cidadão e cidadã, à melhor qualidade de vida garantida pela articulação,
intersetorial da política de assistência social com outras políticas públicas, para que alcancem
moradia digna trabalho, cuidados de saúde, acesso à educação, à cultura, ao esporte e lazer, à
segurança alimentar, à segurança pública, à preservação do meio ambiente, à infraestrutura
urbana e rural, ao crédito bancário, à documentação civil e ao desenvolvimento sustentável.
8. Direito à renda:
Direito, do cidadão e cidadã e do povo indígena, à renda individual e familiar, assegurada
através de programas e projetos intersetoriais de inclusão produtiva, associativismo e
cooperativismo, que assegurem a inserção ou reinserção no mercado de trabalho, nos meios
urbano e rural.
9. Direito ao co-financiamento da proteção social não contributiva:
166
Direito, do usuário e usuária, da rede sócioassistencial a ter garantido o cofinanciamento
estatal – federal, estadual, municipal e Distrito Federal – para operação integral, profissional,
contínua e sistêmica da rede sócioassistencial nos meios urbano e rural.
10. Direito ao controle social e defesa dos direitos sócio-assistenciais:
Direito, do cidadão e cidadã, a ser informado de forma pública, individual e coletiva sobre as
ofertas da rede socioassistencial, seu modo de gestão e financiamento; e sobre os direitos
socioassistenciais, os modos e instâncias para defendê-los e exercer o controle social,
respeitados os aspectos da individualidade humana, como a intimidade e a privacidade.
167
ANEXO 2
168
ANEXO 3
Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (T.C.L.E.)
(Em 2 vias, firmado por cada participante-voluntári(o,a) da pesquisa e pelo responsável)
“O respeito devido à dignidade humana exige que toda pesquisa se processe após
consentimento livre e esclarecido dos sujeitos, indivíduos ou grupos que por si e/ou
por seus representantes legais manifestem a sua anuência à participação na
pesquisa.” (Resolução. nº 196/96-IV, do Conselho Nacional de Saúde)
Eu, ..................... ................................................................., tendo sido convidad(o,a) a
participar como voluntári(o,a) do estudo sobre "POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL - PNAS / 2004. Gestão territorial : desafios e possibilidades", recebi da Sra.
Margarida Maria Silva dos Santos, professora da Faculdade de Serviço Social / UFAL e
doutoranda em Serviço Social pela Universidade Federal de Pernambuco , responsável por
sua execução, as seguintes informações que me fizeram entender sem dificuldades e sem
dúvidas os seguintes aspectos:
Que o estudo se destina a profissionais, preferencialmente assistentes sociais, atuantes nos
Centros de Referência de Assistência Social dos municípios de Maceió e Arapiraca;
Que a importância deste estudo é a de apreender o significado da perspectiva territorial
assumida pela Política Nacional de Assistência Social;
Que os resultados que se desejam alcançar são os seguintes: identificação das razões
históricas, econômicas, sociais e culturais de condicionam a configuração territorial da
assistência e as repercussões dessa perspectiva no cotidiano teórico e operacional dos
profissionais;
Que o estudo de campo começará em agosto e terminará em dezembro de 2009;
Que o estudo será feito da seguinte maneira: realização de observações e entrevistas;
Que eu participarei das seguintes etapas: observação e entrevista;
Que a minha participação não me provocará qualquer incômodo;
Que não existem riscos à minha saúde física e mental;
Que os benefícios que deverei esperar com a minha participação, mesmo que não
diretamente são a produção de conhecimentos sobre uma temática recente na profissão;
Que, sempre que desejar, serão fornecidos esclarecimentos sobre cada uma das etapas do
estudo.
Que, a qualquer momento, eu poderei recusar a continuar participando do estudo e,
também, que eu poderei retirar este meu consentimento, sem que isso me traga qualquer
penalidade ou prejuízo.
Que as informações conseguidas através da minha participação não permitirão a
identificação da minha pessoa, exceto aos responsáveis pelo estudo, e que a divulgação das
mencionadas informações só será feita entre os profissionais estudiosos do assunto.
Que eu deverei ser indenizado por qualquer despesa que venha a ter com a minha
participação nesse estudo e, também, por todos os danos que venha a sofrer pela mesma
razão, sendo que, para essas despesas, foi-me garantida a existência de recursos.
Finalmente, tendo eu compreendido perfeitamente tudo o que me foi informado sobre a minha
participação no mencionado estudo e estando consciente dos meus direitos, das minhas
responsabilidades, dos riscos e dos benefícios que a minha participação implicam, concordo
em dele participar e para isso eu DOU O MEU CONSENTIMENTO SEM QUE PARA ISSO
EU TENHA SIDO FORÇADO OU OBRIGADO.
169
Endereço d(o,a) participante-voluntári(o,a)
Domicílio: (rua, praça, conjunto):
Bloco: /Nº: /Complemento:
Bairro: /CEP/Cidade: /Telefone:
Ponto de referência:
Contato de urgência: Sr(a).Margarida Maria Silva dos Santos
Domicílio: Av. Siqueira Campos, 1718
Bairro: Trapiche /CEP 57.010-645 / Cidade: Maceió /Telefone: 3033-7465
Ponto de referência: Quartel dos bombeiros
Endereço dos(as) responsável(is) pela pesquisa (OBRIGATÓRIO):
Instituição: Faculdade de Serviço Social
Endereço: Campus A. C. Simões
Bairro: Tabuleiro do Martins / Cidade: Maceió
Telefones p/contato: 3214-1231
ATENÇÃO: Para informar ocorrências irregulares ou danosas durante a sua
participação no estudo, dirija-se ao:
Comitê de Ética em Pesquisa da Universidade Federal de Alagoas:
Prédio da Reitoria, sala do C.O.C. , Campus A. C. Simões, Cidade Universitária
Telefone: 3214-1041
Maceió,
de novembro de 2009
(Assinatura ou impressão datiloscópica
d(o,a) voluntári(o,a) ou responsável legal
- Rubricar as demais folhas)
Nome e Assinatura do(s) responsável(eis) pelo estudo
(Rubricar as demais páginas)
170
ANEXO 4
Variáveis consideradas para a definição de vulnerabilidade
Variáveis
Fonte
Ano
Famílias que residem em domicílio com serviços
de infra-estrutura inadequados. Conforme
definição do IBGE, trata-se dos domicílios
particulares permanentes com abastecimento de
água proveniente de poço ou nascente ou outra
forma, sem banheiro e sanitário ou com
escoadouro ligado à fossa rudimentar, vala, rio,
lago, mar ou outra forma e lixo queimado,
enterrado ou jogado em terreno baldio ou
logradouro, em rio, lago ou mar ou outro destino
e mais de 2 moradores por dormitório.
IBGE, Censo
Demográfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
Família com renda familiar per capita inferior a
um quarto de salário mínimo.
IBGE, Censo
Demográfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
IBGE, Censo
Demográfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
Família com renda familiar per capita inferior a
meio salário mínimo, com pessoas de 0 a 14
anos e responsável com menos de 4 anos de
estudo.
Família na qual há uma chefe mulher, sem
cônjuge, com filhos menores de 15 anos e ser
analfabeta.
Família na qual há uma pessoa de 16 anos ou
mais, desocupada (procurando trabalho) com 4
ou menos anos de estudo.
Família na qual há uma pessoa com 10 a 15 anos
que trabalhe.
Família na qual há uma pessoa com 4 a 14 anos
que não estude
Família com renda familiar per capita inferior a
meio salário mínimo, com pessoas de 60 anos ou
mais.
Família com renda familiar per capita inferior a
meio salário mínimo, com uma pessoa com
deficiência.
Fonte: NOB-SUAS, 2005
IBGE, Censo
Demográfico
PNAD
IBGE, Censo
Demográfico
PNAD
IBGE, Censo
Demográfico
PNAD
IBGE, Censo
Demográfico
PNAD
IBGE, Censo
Demográfico
PNAD
IBGE, Censo
Demográfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
2000
(2001 em diante)
2000
(2001 em diante)
2000
(2001 em diante)
2000
(2001 em diante)
2000
(2001 em diante)