ÉTICA PÚBLICA: conceitos, problemas e relevância
Marcílio Marques Moreira
A distância que já há tempos vem afastando ética da economia é
empobrecedora desses pilares básicos da boa convivência humana.
contraste,
a
inter-relação entre eles, isto é
Em
interdisciplinaridade ou
transversalidade, é fértil e mutuamente enriquecedora.
Tanto na percepção, quanto na realidade, o divórcio entre ética e economia,
disciplinas que chegam a se estranhar e mesmo a se repelir também se
manifesta entre ética e política.
Apropria-se, portanto, procurar atravessar as pontes que, infelizmente ainda
para muitos separam ética, economia e política e em conseqüência enfatizar
a relevância que a ética pública necessariamente tem de ocupar na vida de
uma
instituição
financeira
com
as
características
do
Banco
de
Desenvolvimento Econômico e Social.
Um dos pensadores sociais modernos que se tem debruçado com mais
empenho sobre a relação entre ética e economia e que tem empreendido inclusive ao conceber o índice de desenvolvimento humano - os esforços
mais bem sucedidos para superar-Ihes a distância, é o professor Amartya
Sen, agraciado, em 1998, com o prêmio Nobel em Economia.
Publicara, em 1987, a obra que se tornaria um clássico no gênero - Sobre
Ética e Economia.
Retoma e reelabora o tema em inúmeros livros
posteriores, entre os quais o percuciente Desenvolvimento como Liberdade,
de 1999.1
Amartya Sen, Sobre Ética e Política, trad. Laura Teixeira Morta (São Paulo: Companhia das Letras,
1999) e Development as Freedom (Oxford: Oxford University Press, 1999).
I
Na abertura do livro de 1987, Sen lembra que a economia como ciência
surgiu das reflexões e escritos de Aristóteles, "como um ramo da ética" e que
o próprio "pai da economia moderna", Adam Smith, foi professor de Filosofia
Moral na Universidade de Glasgow.2
Como expressou Maquiavel, na Primeira Década de Tito Lívio, "como os bons
costumes, para se manterem, exigem leis, assim também as leis, para serem
obedecidas, exigem bons costumes".3
Se
procurarmos
remontar
aos
primórdios
da
discussão
do
tema,
encontraremos no Código de Hamurabi (1792 - 1759 antes de Cristo)4, uma
estela que registra
282 casos decididos por aquele Rei da 1a Dinastia da
Babilônia, inclusive sobre conflitos e dúvidas quanto a temas econômicos,
como preços, salários, tarifas e condução de comércio. Em introdução ao
Códiqo de Hamurabi, que também traduziu do texto cuneiforme e comentou,
o recém-falecido professor Pe. Emanuel Bouzon argui que o que está escrito
na estela de Hamurabi deve interpretar-se "não em sentido legal, mas sim,
em um sentido moral.5
Dando um pulo histórico quase milenar, chegaremos à Grécia arcaica, por
volta dos séculos 9° a 8° antes de Cristo, quando, como nos conta Werner
Jaeger em sua magistral Paidea, Homero desenvolve o ethos heróico da
virtude aristocrática (a aretê dos aristoi).
Em seus dois monumentais
poemas épicos, mas sobretudo na Odisséia, "ele profere o primeiro elogio
explícito do Direito".
2
3
Sen, Sobre Ética e Economia, p.18.
Niccoló Machiavelli, Discorsi Sopra La Prima Deca de Tito Livio, in Opere (Milano: Ricardo
Ricciardi, 1963), p. 140
4
Código de Hamurabi: Lei das XII Tábuas, supervisão editorial Jair Lot Vieira (São Paulo: Edipro, 2a
ed., 2002).
5 Emanuel Bouzoun, O Código de Hammurabi, 9a ed. (Petrópolis: Editora Vozes, 2001), p.28
2
Ali, desenvolve a idéia de que "os Deuses são os garantidores do Direito,
que o seu reino sobre a terra não seria verdadeiramente divino, caso eles não
ajudassem o direito a, finalmente, conquistar a vitória.6
Mas seria Hesíodo (século 8° tardio) o verdadeiro profeta do Direito. Dedicou
toda a segunda parte de seu Os Trabalhos e os Dias a prescrever, em forma
de versos, diretrizes a serem seguidas na agricultura e no comércio marítimo.
A sua ética era a do trabalhador, sobretudo o do campo, o agricultor. Era o
ethos do trabalho - Erqa, que deveria seguir a idéia do direito, da justiça .
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A
7
O caminho que se inicia nas épocas do ouro, passando pela da prata, do
bronze e a dos heróis para chegar à do ferro, "num movimento de contínua
decadência, só interrompida pela inserção da raça dos heróis entre a terceira
e a quinta raças", reflete, segundo Jean Pierre Vernant, o jogo de oposições e
afinidades, a tensão entre Hvbris (Desmedida, excesso, violência) e Dikê
(Justiça).8
Dito de outra maneira, nas palavras de Jaeger, escritas na Alemanha nos
difíceis anos de 1933/1935, mas que continuam válidas nos dias de hoje:
A causa do crescente infortúnio do homem, para Hesíodo, eram
Hvbris acrescida e desrazão, desaparecimento do temor a
Deus, guerra e violência.
Mesmo, assim, segundo ainda Gernet, na Grécia nunca se desenvolveu uma
"Filosofia do Direito", como viria a ocorrer em Roma, mas sim uma "Filosofia
da Justiça", cujos pilares são mais afins aos da Ética e como tal teriam sua
Wemer Jaeger, Paidea: Die Fonnung des Griechischen Menschen
ed., 1954) vol. 1, p.103.
6
7
(Berlin: Walter de Gruyter Co.,3a
Jaeger, ibid, pp 104 a 112. Hesíodo, Os Trabalhos e os Dias (primeira parte). Introdução, tradução e
comentários de Mary de Camargo Neves Lafer (São Paulo: Iluminuras, 4a ed;. 2002) p.78.
8 Jean Pierre Vemant, Mvthe et Pensée Chez les Grecs (Paris: François Maspero, 1965) p. 19 e 20.
Esta afinnação se encontra encapsulada no próprio conselho de Hesíodo a seu innão Perses em Os
Trabalhos e os Dias, verso 213: "Tú, ó Perses, escuta a Justiça e o Excesso não amplias!"
3
formulação mais elaborada esculpida na Ética a Nicomacos9 de Aristóteles.
É claro que Aristóteles foi herdeiro das profundas reflexões de ordem ética de
Sócrates e Platão, mas foi ele, como o Apoio da filosofia grega, que lhe
emprestou formulação mais sistemática.
É importante ressaltar para o desenvolvimento do tema em foco que, logo no
início daquela obra lapidar, Aristóteles, após singularizar a ciência política
como a "arte-mestra", pois ela "determina quais são demais ciências que
devem ser estudadas em uma cidade", inclui entre as atividades ou ciências
"tidas na mais alta estima" "a estratégia, a economia e a retórica".lO
A ciência política ao usar as "ciências restantes", comunga a mesma
finalidade delas que é sempre "o bem do homem"
.11
Em outra de suas grandes obras, A Política,12Aristóteles se debruça com
mais vagar tanto sobre a "economia doméstica", quanto sobre a "economia
política", i.e. da Polis conceito que viria a ser mais claramente separada da
"economia doméstica" nos escritos de um teólogo do Século XVI,precursor de
Calvino, Jacques Lefévre d'Étaples, que cunhou a expressão "economia
pública".13
Não há, portanto, várias éticas, mutantes no espaço e tempo, cada qual
adequada, de uma forma estanque, a um segmento da atividade humana
9
Aristóteles, Ética a Nicomacos, trad. Mario da Gama Kury (Brasilia: Editora Universidade de
Brasilia, 2001, 43 ed.). Veja também Scott Meikle, Aristotlés Economic Thought (Oxford: Clarendon
Press, 1995).
10Ibid, p.17 e 18.
11Ibid, p.18.
12The Politics of Aristotle, translated by Emest Barker (Oxford: Claredon Press, 1952) pp 21 e 22.
13 A expressão ganhou seu marco inaugural em Portugal com a publicação, em 1804 dos Princípios da
Economia Política, por José da Silva Lisboa, calcados na Riqueza das Nações de Adam Smith. No
decreto de 23 de fevereiro de 1808, assinado ainda na Bahia, D.João VI reconhece como
"absolutamente necessário o estudo da ciência econômica" e concede a Lisboa, o futuro Visconde de
Cayru, a propriedade, e regência de uma cadeira, e aula pública, de economia política, no Rio de
Janeiro. Veja Antonio Penalva Rocha, "A Economia Política na Desagregação do Império
Português"José Luís Cardoso (coord.) A Economia Política e os dilemas do Império Luso-Brasileiro
(1790-1822) (Lisboa Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses,
2001) pp. 153-155. Quanto aos escritos de Lerevre d 'Étaples veja Roover, ibid, p.20.
4
A relativização dos valores fundamentais, dos princípios, leva à perda de
pontos de referência e nos deixaria flutuando a mercê de ventos sem rumo.
É esta a razão pela qual me assombra o atual status entre nós tanto da ética
pública, quanto a da ética empresarial e da ética pessoal. Certas virtudes,
que deveriam ser naturais, são exaltadas por supostamente inéditas,
enquanto transgressões costumam ser banalizadas, por serem "apenas" a
repetição de arraigados desvios de conduta. Essas justificativas lembram-me
a constatação feita em 1931, por Otávio de Faria de que, no Brasil, "se todos
fazem, não só pode, como tem de fazer". 14
Os sofistas gregos, milênios antes, chegaram a ensinar que "o homem é a
medida de todas as coisas", relativismo absoluto, rejeitado por Sócrates que,
segundo Aristóteles foi o primeiro a definir as virtudes morais e afirmar que
aos jovens deve-se sempre ensinar a verdade.
Há uma só ética, complexa, mas consistente, que exige critérios objetivos de
julgamento. Ela não pode ignorar, ao contrário deve respeitar, a diversidade
de situações, dar-se conta de que existem realidades, artes e ciências
diferentes.
Ao rejeitar o relativismo, por sua vez, não pode cair em
dogmatismos fanáticos ou arrogantes.
Sem abandonar a idéia de um princípio norteador, há que assumir ceticismo
sadio e reconhecer que o pluralismo de condutas e costumes pode ser
enriquecedor e dinâmico. Como primeiro intuiu Sócrates, não se pode, exigir
da ética a precisão matemática das ciências exatas (Platão:Euthyphron). Ou
como ressaltou Euclydes da Cunha, "é ilusório o rigorismo matemático
imposto pelo critério vulgar às formas irredutíveis da verdade".15
Portanto ao exaltar o papel central da Ética, da moral, há que evitar cair num
moralismo, quer na sua forma medíocre, quer na altissonante arrogância de
salto alto.
Otávio de Faria, Maquiavel e o Brasil. Rio de Janeiro: Schmidt-Editor, 1931, p.142
15Euclydes da Cunha, "Antes dos Versos", prefácio a Vicente de Carvalho, Poemas e Cancões. São
Paulo: Cardozo, Filho & C., 1908
14
5
Conduzir-se eticamente - quer na vida pública, na economia ou na vida
pessoal - não é motivo para enfunar o ego, mas, ao contrário, exige
compreensão e humildade perante o outro.
Nunca, entretanto, leniência,
conivência ou cumplicidade com desvios e transgressões éticas, nem
conformismo com a impunidade, tão freqüente entre nós.
A tarefa de um analista ou dirigente do BNDES se torna mais complexa, pois
o BNDES é uma instituição em que se encontram Estado e mercado.
Portanto, para que esta intersecção seja proveitosa para o país, ela não pode
responder nem apenas a uma suposta ética do Estado nem à simples ética
de mercado. Tem de inspirar-se numa ética pública que, enquanto tal, visa
essencialmente ao bem comum, mas que em suas decisões levem em conta
tanto as virtudes do mercado para procurar fomentá-Ias quanto as suas
faltas, para inibí-Ias.
De fato, Ética pública e Ética empresarial - de mercado - tem, cada uma,
especificidades próprias, mas têm, também, traços em comum.
A boa
conduta ética é pressuposto para a construção da confiança, da qual
depende tanto a boa qovernança pública, quanto a boa qestão empresarial.
Confiança é a pedra angular da arquitetura moral de uma sociedade. O risco
de esgarçamento moral do tecido social, só pode ser evitado por um
adensamento da confiança do cidadão no Estado, do Estado no cidadão, do
empresário nos seus trabalhadores, fornecedores e clientes - e vice-versa -,
do cidadão em seu próximo.
Segundo Max Weber, o empreendedor moderno, inovador, "além da clareza
de visão e capacidade de agir, só mesmo em virtude de bem definidas e
altamente desenvolvidas qualidades éticas é que conseguiu comandar a
absolutamente indispensável confiança de seus clientes e trabalhadores".16
16 Max Weber, The Protestant Ethic and the Spirit ofCapitalism,
tradução do alemão para o ingles por
Talcott Parsons. New York: Charles Scribner's Sons, New York, 1958, p.69. A versão brasileira é
minha. O ensaio foi originalmente publicado em 1904/5.
6
Não faz mal repetir, entretanto, que inexiste uma ética própria para cada uma
dessas instituições. Os defensores de uma ética totalmente diferente para a
política apelam, equivocadamente, para Maquiavel, mas este, em seu
Príncipe, descreve apenas "La veritá effetuale della cosa,,17e propõe que só a
virtu é capaz de captar a oportunidade (occasione) de captar a fortuna.
Max Weber, por sua vez, em seu belo discurso sobre a Política como
Vocação, distingue a Ética da consciência, dos valores (Wertrational), da
Ética da responsabilidade, das conseqüências (Zweckrational). Para Weber,
entretanto, as duas não se opõem, antes se completam.18
Antes de comentar alguns dos temas mais relevantes de Ética pública,
impõe-se esclarecer que o conceito pode ser usado em duas acepções que
se diferenciam pelo escopo que uma e outra abrangem.
A primeira, mais abrangente, perpassa e inspira toda atividade pública
genuinamente devotada à consecução do bem comum, isto é, a boa
governança da res publica.
A segunda, mais estrita, procura lançar uma luz sobre a zona cinzenta que
surge
na
intersecção
entre
interesse público e
interesse
privado,
esclarecendo a boa conduta que se espera do servidor público em questões
que, não configurando violação de norma legal - portanto reguladas pelo
Estatuto do Servidor Público Civil, a Lei da Improbidade ou próprio Código
Penal brasileiro, podem ou não envolver meros desvios éticos.19
É por isto que as próprias sanções das comissões de ética pública não
configuram punição legal, são de natureza ética, apenas.
17Maquiavel, ibid, p.283
18Max Weber, "Politik aIs Seruf' in Gesammelte Politische Schriften, 3aed. Türbingen: J.c.S. Mohr,
1958. Veja especialmente pp 548 a 560.
19Veja Exposição de Motivos n° 37, de 18 de agosto de 2000, aprovada em 21.8.2000
7
Muito embora apenas desvios éticos, e não legais - estes exigem também
punições leqais - eles exigem atenção especial pois, ao envolver valores tais
como "integridade, moralidade, e ... decoro", são indispensáveis para lastrear
"o respeito e a confiança do público em geral".2o
Respeito,
transparência
e
conseqüente
confiança
interagem
e
se
realimentam, constituindo a amálgama que enriquece e assegura o bom
convívio social.
É por isto que em situações de conflito de interesses, por exemplo, não é
necessário que se concretizem decisões do servidor público envolvido, que
privilegie o seu interesse privado em detrimento do interesse público. A
própria situação em si, pela sua falta de clareza, já é capaz de suscitar entre
os cidadãos dúvida sobre se a atuação da autoridade ou servidor público foi
inspirada por considerações de interesse público ou de interesse privado.
Esclarecido este ponto, podemos pinçar alguns dos temais mais recorrentes
que se apresentam à avaliação das comissões de ética pública:
1)
Conflito de interesses - este tema, já abordado acima, refere-se a
interesses, no sentido mais amplo do termo, como o utilizou
Hirschman, em seu livro As Paixões e os Interesses, 21 pode, portanto
abranger até interesses legítimos, mas contraditórios entre si, que
digam respeito não só a interesses econômicos, mas também
corporativos, ideológicos, regionais, partidários ou religiosos. Conflitos
de interesse mal resolvidos hoje, desembocam em situações mais
graves, amanhã e, mesmo que isto não venha a ocorrer suscitam
dúvidas que podem vir a corroer a necessária confiança dos cidadãos
na conduta dos servidores públicos.
20
Código de Conduta da Alta Administração Federal, Art. 3°
21Albert Hirschman, The Passions and the Interests, 1977
8
Escolha de autoridades, diriqentes e assessores.
2)
Maquiavel: O bom príncipe se reconhece pela qualidade dos Ministros
que escolhe.22
Advertência do Pe. Antonio Vieira no "Sermão do Bom Ladrão", há
quase quatro séculos: "A porta por onde legitimamente se entra no
ofício, é só o merecimento.
E todo o que não entra pela porta, não
só diz Cristo, é ladrão, se não ladrão e ladrão ...
E por que duas vezes ladrão? Uma vez por que furta o ofício, e outra
vez porque há de furtar com ele. O que entra pela porta poderá vir a
ser ladrão, mas os que não entram por ela, já o são,,?3
É importante reconhecer que nomear alguém para um cargo para o
qual não tem competência, configura um desvio ético tanto de quem
nomeia, quanto de quem aceita o cargo para o qual não está
qualificado.
3)
Políticas públicas, que devem sempre visar ao Bem Comum, muitas
vezes são capturados por interesses especiais. É uma maldição da
política brasileira, e uma das principais barreiras aos processos de
reforma visando à maior equidade e eficácia das políticas públicas. Os
grupos que se beneficiam desses privilégios especiais costumam ser
vocais e bem articulados, enquanto os que não o fazem e dependem
das políticas focadas na consecução do bem comum, embora a
maioria, são segmentos dispersos e difusos. Exemplos mais flagrantes
são os jovens até 14 anos e, ainda mais as gerações futuras.
4)
Verdade e mentira
Maquiavel:
"paziente auditore dei vero,,24
22Niccolá Machiavelli, 11Príncipe. Trad. De Lord Acton. Oxford Clarendon Press, 1968, p. 347.
23
PE. Antonio Vieira, "Sermão do Bom Ladrão" pregado em Lisboa em 1655 in Sermões v. V.
Porto:Lello & Irmão, 1907, p. 68
24Ibid, p. 352
9
5)
Dos princípios, meios e fins: Os fins não justificam os meios - com a
exceção de circunstâncias excepcionais. Os meios, por sua vez,
quando
corrompidos,
podem
contagiar
os
próprios
fins,
comprometendo-os.
A legislação brasileira sobre a ética pública é bem inspirada, pouco lembrada
e escassamente implementada. Senão vejamos.
Reza o Art. 37° da
Constituição:
"A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade (transparência)
e eficiência".
CódiQOde Conduta de 1994: O Código de Ética Profissional do Servidor
Público Civil do Poder Executivo Federal em suas "Das
reQrasdeontolóQicas"),por sua vez dispõe que
I A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência
dos princípios morais são primados maiores que devem
nortear o servidor público, seja no exercício do cargo ou
função, ou fora dele,...
11 O servidor público não poderá jamais desprezar
o
elemento ético de sua conduta.
111A moralidade da Administração Pública não se limita à
distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da
idéia de que o fim é sempre o bem comum.
VIII Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não
pode omiti-Ia ou falseá-Ia, ainda que contrária aos
10