MIRIAM MONTEIRO OLIVEIRA
PLANO ESTRATÉGICO E DIRETOR DE JUIZ DE FORA –
MODELOS CONTRADITÓRIOS OU COMPLEMENTARES?
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado do
Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano
e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro –
UFRJ, como parte dos requisitos necessários à
obtenção do grau de Mestre em Planejamento Urbano e
Regional.
Orientador: Prof. Dr. Luiz César de Queiroz Ribeiro
Doutor em Arquitetura / FAU/USP
Rio de Janeiro
2006
FICHA CATALOGRÁFICA
O48p
Oliveira, Miriam Monteiro.
Plano estratégico e diretor de Juiz de Fora:
modelos contraditórios ou complementares? / Miriam
Monteiro Oliveira. – 2006.
109 f. ; 30 cm.
Orientador: Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro.
Dissertação (Mestrado em Planejamento Urbano e
Regional)–Universidade Federal do Rio de Janeiro,
Rio de Janeiro, 2006.
Bibliografia: f. 106-109.
1. Planejamento urbano – Juiz de Fora (MG). 2.
Planejamento estratégico. 3. Plano diretor. 4. Juiz de
Fora (MG) – Teses. I. Ribeiro, Luiz Cesar de Queiroz.
II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. III.
Título.
CDD: 711.4098151
MIRIAM MONTEIRO OLIVEIRA
PLANO ESTRATÉGICO E DIRETOR DE JUIZ DE FORA –
MODELOS CONTRADITÓRIOS OU COMPLEMENTARES?
Dissertação submetida ao corpo docente do Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, como
parte dos requisitos necessários à obtenção do grau de
Mestre em Planejamento Urbano e Regional.
Aprovado em:
__________________________________
Prof. Dr. Luiz César de Queiroz Ribeiro – Orientador
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - UFRJ
__________________________________
Prof. Dra. Luciana Corrêa do Lago
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - UFRJ
__________________________________
Prof. Dr. Orlando Alves dos Santos Junior
Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional - FASE
Rio de Janeiro
2006
Dedico ao meu filho Gabriel com amor e carinho.
AGRADECIMENTOS
A elaboração de um trabalho implica em momentos solitários e introspectivos
que, no entanto, transformam-se, ao longo do tempo, em férteis descobertas pelo
intercâmbio com pessoas e instituições diversas. Por essa razão, desejo expressar os
meus sinceros agradecimentos.
Ao meu querido professor e orientador doutor Luiz César de Queiroz Ribeiro
que muito admiro, pela paciência e compreensão das minhas dificuldades para elaborar
esta dissertação, mas que sempre me estimulou e tranqüilizou-me fornecendo valiosas
sugestões e esclarecimentos durante o desenvolvimento da minha pesquisa.
Ao professor Francisco José Gomes, da Universidade Federal de Juiz de
Fora, amigo que sempre estava à disposição para esclarecimentos no que se refere ao
Plano Estratégico de Juiz de Fora e que muito me estimulou para concretização deste
curso.
Ao meu pai, minha mãe, irmãs Bernadete, Margarete e Regina e meu irmão
Wagner que muito contribuíram, principalmente quando cuidaram do meu filho na
minha ausência. Ao meu irmão Márcio pelo apoio nas questões de formatação desse
trabalho e minha irmã Luciane pelo constante estímulo para conclusão desta
dissertação.
Especialmente ao meu filho, Gabriel, que compreendeu as horas perdidas
sem minha dedicação, mas que foi o elemento motivador para a concretização deste
trabalho.
Aos colegas do Mestrado pela excelente relação pessoal que criamos e que
espero não se perca.
Ao Óscar, Simone, Aline e Cristiane, que são pessoas maravilhosas que
conheci no IPPUR e que se solidificaram em grandes amizades.
Aos professores do IPPUR pela competência intelectual e dedicação com o
ensino.
Aos funcionários do IPPUR pela educação e atenção constante.
Ao meu querido Abram, que veio para acrescentar em minha vida em todos
os sentidos.
“Compreender não é reconhecer um sentido invariante, mas
aprender a singularidade de uma forma que só existe num
contexto particular”.
Pierre Bourdieu
RESUMO
Na sociedade urbana de hoje a maioria de seus habitantes estão vivendo
exclusivamente nas cidades, promovendo cenários de lutas de interesses urbanos
acontecendo de forma dinâmica em diversas escalas. Na perspectiva de buscar
alternativas para os problemas urbanos a partir da década de 1990 o governo municipal
da cidade de Juiz de Fora concilia dois modelos de planejamento: em um modelo a
influência do planejamento da cidade se baseia em termos de conflito distributivo,
universalização e o direito à cidade, que se expressa por intervenção regulatória,
redistributivista e participativa, baseado no ideário da Reforma Urbana, que foi
materializado na Constituição de 1988 e depois no Estatuto da Cidade. O outro é o
modelo que resulta de uma leitura dos efeitos da globalização e apontado como novo
paradigma fundado na transformação da cidade em mercadoria a ser vendida no
mercado de competição formado pelos governos locais que buscam atrair empresas
para seus territórios. Foi feito um estudo destes dois modelos de planejamento
elaborados na cidade de Juiz de Fora, através de uma análise comparativa visando
entender suas contradições e complementaridades. O trabalho busca explicações para
este fato paradoxal, a julgar pela literatura vigente que opõe estes dois modelos de
planejamento: o Plano Diretor Reformador e o Plano Estratégico.
ABSTRACT
In today’s society the majority of its inhabitants is living exclusively in cities, promoting
sceneries of urban interest conflicts that happen dynamically in several levels. On the
perspective of seeking some alternatives for urban matters which arouse in the 90’s,
Juiz de Fora’s municipal government conciliates two models of planning: in one of them
the influence of the city’s planning is based on terms of distributive conflicts,
universalization and the right to the city, which expresses itself through regulatory,
redistributive and participative intervention, based on the Urban Reform that was
materialized on the 1988 Federal Constitution and then on the City Statute. The other
model results from a reading of the effects of globalization and it is mentioned as a new
paradigm based on the transformation of the city into a commodity to be sold at the
competition’s market which is formed by the local governments which seek to attract
companies to their territories. A study was made on these two planning models which
were elaborated in Juiz de Fora, through a comparative analysis which aims at
understanding its contradictions and complementarities. The study searches for
explanations for this paradoxical fact, judging by the current literature which opposes
these two planning models: the Reforming Director Plan (Plano Diretor Reformador) and
the Strategic Plan (Plano Estratégico).
LISTA DE SIGLAS
AECI – Agência Espanhola de Cooperação Internacional
AEIA – Área de Especial Interesse Ambiental
AEIS – Área de Especial Interesse Social
AEIU – Área de Especial Interesse Urbanístico
AIH – Autorização para Internação Hospitalar
AMAC – Associação Municipal de Apoio Comunitário
APA – Área de Proteção Ambiental
BDMG – Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A.
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD – Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento
BNH – Banco Nacional de Habitação
CIDEU – Centro Iberoamericano de Desenvolvimento Estratégico Urbano
COMPUR – Conselho Municipal Permanente de Política Urbana
CONAU – Conselho Local de Assuntos Urbanos
CNDU – Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
CONEX – Centro de Convenções e Exposições
CPM – Cidades de Porte Médio
CURA – Comunidade Urbana de Recuperação Acelerada
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPEA – Instituto de Pesquisa Aplicada
IPPLAN – Instituto de Pesquisa e Planejamento
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
NAC – Núcleo de Apoio Comunitário
PDLI – Plano de Desenvolvimento Local Integrado
PDDU/JF – Plano Diretor da cidade de Juiz de Fora
PDL – Plano do Plano de Desenvolvimento Local
PEU – Planejamento Estratégico Urbano
PGU – O Projeto Geral de Urbanificação
PIB – Produto Interno Bruto
PLU – Plano Local de Urbanificação
PlanoJF – Plano Estratégico de Juiz de Fora
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PMDES – Plano Mineiro de Desenvolvimento Econômico Social
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
RP – Região de Planejamento
RU – Região Urbana
SETAS – Secretaria do Trabalho e Ação Social
SERFHAU – Serviço Federal de Habitação e Urbanismo
SMDE – Secretário Municipal de Desenvolvimento Econômico
SMS – Secretaria Municipal de Saúde
SPM – Sociedade Pró-Melhoramentos
ONU – Organização das Nações Unidas
UCA – Unidade de Conservação Ambiental
UFJF – Universidade Federal de Juiz de Fora
UFV – Universidade Federal de Viçosa
UP – Unidade de Planejamento
UT – Unidade Territorial
ZCVS – Zona de Conservação da Vida Silvestre
ZPVS – Zona de Preservação da Vida Silvestre
ZUE – Zona de Uso Especial
ZUU – Zona de Uso Urbano
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.....................................................................................................13
I CARACTERIZAÇÃO DA CIDADE DE JUIZ DE FORA...................................30
1.1 FORMAÇÃO HISTÓRICA..............................................................................30
1.2 DADOS DEMOGRÁFICOS...........................................................................32
1.2.1 Polarização ................................................................................................35
1.3 AÇÕES DE PLANEJAMENTO URBANO EM JUIZ DE FORA......................37
II PLANO DIRETOR E ESTRATÉGICO DE JUIZ DE FORA .............................44
2.1 PLANO DIRETOR DE JUIZ DE FORA ........................................................44
2.1.1 Antecedentes ...........................................................................................44
2.1.2 Metodologia ..............................................................................................48
2.1.2.1 Escopo.............................................................................................49
2.2.2.2 Análise Retrospectiva e panorama da época .................................49
2.2.2.3 Condicionantes do Futuro ...............................................................49
2.2.2.4 Modelagem do Objeto ....................................................................50
2.2.2.5 Participação comunitária .................................................................50
2.3.1 – Estrutura do PDDU / JF .........................................................................51
2.1.3.1 Diagnóstico da Cidade.....................................................................52
2.1.3.2 Proposições do PDDU / JF ..............................................................55
2.1. 3.2.1 A organização territorial definida pelo PDDU / JF..........55
2.1. 3.2.2 Instrumentos de Gestão Previstos no PDDU..................62
2.1. 3.2.3 O Projeto Geral de Urbanificação – PGU.........................65
2.1.3.2.4 Instrumentos de Intervenção Urbana ...............................66
2.1.3.2.5 Instrumentos de Gestão da Política de Desenvolvimento
Urbano.................................................................................................67
2.2 PLANO ESTRATÉGICO DE JUIZ DE FORA................................................68
2.2.1 Antecedentes ...........................................................................................68
2.2.2 Juiz de Fora e o CIDEU............................................................................71
2.2.3 Processo de Elaboração .........................................................................74
2.2.4 Metodologia ..............................................................................................75
2.2.5 Estrutura do PlanoJF...............................................................................76
III
ANÁLISE
COMPARATIVA
ENTRE
PLANO
DIRETOR
E
O
PLANO
ESTRATÉGICO DE JUIZ DE FORA ...................................................................81
CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................98
REFERÊNCIAS ...................................................................................................106
13
INTRODUÇÃO
A presente dissertação tem por objetivo desenvolver uma discussão sobre os
Planos Diretor e Estratégico do município de Juiz de Fora que foram elaborados
concomitantemente no período de 1997 a 2000. O Plano Diretor tem a ênfase na
questão de regulação do uso e ocupação do solo urbano, enquanto a abordagem do
Plano Estratégico é de um desenvolvimento integral, abrangendo todos os setores da
sociedade – culturais, sociais, econômicos e inclusive físicos.
Essa discussão vai oferecer condições para avaliar se há contradição ou
complementaridade nos planos elaborados na cidade de Juiz de Fora.
A relevância desta dissertação está no fato de poder contribuir para o debate
acerca das experiências desenvolvidas pelo poder público, destacando a singularidade
das diversas gestões no que se refere ao planejamento de cidades.
O referencial que norteia a discussão está pautado em bases sociológicas,
políticas e econômicas de cunho social visando a construção de um pensamento crítico
no que tange às questões urbanas no Brasil.
Os procedimentos metodológicos empregados na dissertação perpassam por
uma análise de fontes documentais – Plano Diretor e Plano Estratégico – publicados
pela Prefeitura do Município de Juiz de Fora; sistematização das entrevistas guiadas
realizadas com personagens que participaram direta e indiretamente da elaboração dos
referidos documentos; e leituras do referencial teórico-conceitual e estudos de casos
aplicados em outras realidades.
****
Antes de iniciarmos a discussão pretendida no presente trabalho
apresentamos um breve histórico sobre a situação do urbano no Brasil e a emergência
do Planejamento nos diversos contextos.
Outrossim, concomitante a esse histórico desenvolvemos uma mediação
teórica de modo a compreendermos a trajetória e o desdobramento dos debates e
14
elaborações
conceituais
acerca
da
questão
urbana
e,
especificamente,
do
planejamento visando alcançar aspectos de uma cidade ideal.
Os problemas urbanos são emergenciais e atingem grandes proporções e,
além disso, envolvem as condições imediatas de vida dos indivíduos. Tais problemas
acirram-se particularmente por se inserirem num processo de urbanização capitalista.
Historicamente, o processo de urbanização no Brasil nos mostra que o
desenvolvimento desta acentuou-se a partir da segunda metade do século XIX. Todavia
o seu incremento ocorreu somente após 1930, período em que se constituiu uma base
predominantemente urbana, rompendo com a estrutura socioeconômica centrada na
esfera rural.
Para Francisco Oliveira (1982) a industrialização imposta no Brasil a partir
dos anos 1930 foi efetivamente urbana, a que requeria taxas de urbanização muito
acima das que seriam as necessidades de preenchimento dos postos de trabalho das
novas fábricas. Essa industrialização gerou uma série de exigências que as cidades
não ofereciam, tais como rede de água e esgoto, transporte coletivo, iluminação entre
outros.
A partir da Segunda Guerra Mundial, a ação desenvolvimentista do Estado
acelerou a nossa industrialização, através da constituição de bens de capital e de
consumo duráveis e de grandes investimentos do setor público nos serviços de infraestrutura para o desenvolvimento de setores estratégicos da economia. Pretendia-se
superar o atraso e o subdesenvolvimento pela via da intensa industrialização.
Neste período, como conseqüência, acelerou-se também a nossa já
desmesurada taxa de urbanização em razão da forte migração campo/cidade. Assim,
surgem em nossa sociedade as grandes concentrações urbanas, já com caráter
metropolitano e com um sistema de cidades marcado por fortes desequilíbrios sociais,
culturais e econômicos. No interior das áreas urbanas, em processos de
metropolização, emergem os primeiros sinais nítidos de estruturas sócio-espaciais
desiguais em termos de distribuição dos serviços urbanos e das condições de moradia.
Posterior ao golpe militar de 1964, estes traços da nossa urbanização foram
intensificados e acelerados, apesar da criação de um aparato governamental de
planejamento. Com efeito, as bases para uma política urbana nacional foram
15
estabelecidas a partir de 1964, com a criação do Banco Nacional de Habitação – BNH e
do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo – SERFHAU. Estes órgãos pretendiam
fortalecer a emergência de um Estado de tipo burocrático-autoritário que trouxe consigo
a ideologia do planejamento como meio de otimização da administração e do
desenvolvimento.
Neste sentido, podemos dizer que nesta época inaugurou-se um novo
paradigma tecnocrático de intervenção pública na questão urbana, pois, o poder público
passou a preocupar-se com estratégias de médio e longo prazo quanto à expansão
urbana, através da formulação de planos de desenvolvimento e leis de uso e ocupação
do Solo, o que não ocorria antes. Tratava-se de políticas formuladas na ótica dos
problemas urbanos apenas como decorrente de uma defasagem entre o crescimento
da economia e da população. As cidades e seus problemas são tratados na perspectiva
da ideologia desenvolvimentista, pois estavam vinculados às funções de direção e
planejamento estatal, realizada por grupos técnicos na administração estatal aos níveis
municipal, estadual e federal.
As políticas públicas formuladas no pós-1960, desde logo mostram o seu
caráter seletivo. No entanto, ocorreu nesse período a emergência de uma nova
modalidade de formulação política que passou a assumir crescente importância com
relação à questão do tratamento dos problemas urbanos. A partir do momento em que
a oferta de serviços coletivos torna-se insuficiente ou deficiente nos bairros populares,
criam-se os fundamentos da segregação urbana e agravam-se os desequilíbrios
espaciais, gerando a periferização, favelização, problemas de abastecimento e etc.
Podemos, então, constatar a existência de um verdadeiro paradoxo: são
criadas instituições técnicas de planejamento e, ao mesmo tempo, as nossas cidades
crescem sob o comando da lógica e dos interesses do mercado, em especial do
mercado imobiliário restritivo as práticas especulativas. Esse fator acarretou a
apropriação seletiva do território de modo desigual em termos da acessibilidade aos
bens públicos, obrigando um grande percentual da população da cidade a morar em
lugares afastados, com carência de serviços básicos ou de má qualidade ou, então, em
áreas de risco.
16
De acordo com De Grazia (2003, p. 54), “a distribuição dos equipamentos e
serviços é, freqüentemente, realizada conforme o lugar onde os critérios de
rentabilidade e de retorno do capital investido são mais atendidos”. Isso provoca um
quadro de exclusão, relacionando-se a todas formas de desigualdade, correspondendo
a uma situação de exclusão territorial. Essa exclusão é muito mais do que a expressão
da desigualdade de renda e das desigualdades sociais, conforme assevera ROLNIK
(2002):
É agente de reprodução dessa desigualdade. Em uma cidade dividida
em uma porção legal, rica e com infra-estrutura e a ilegal, pobre e
precária, a população que está em situação desfavorável acaba tendo
muito pouco acesso a oportunidades de trabalho, cultura e lazer.
Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam nos meios
daqueles que já vivem melhor, pois a sobreposição das diversas
dimensões da exclusão incidindo sobre a mesma população faz com
que a permeabilidade entre as duas partes seja muito pequena.
(ROLNIK, 2002, p.54).
Esse processo de produção das desigualdades sociais pode ser explicado de
várias maneiras, pois estão associadas aos agentes que atuam no urbano. O modelo
da causação circular adotado por Vetter (1981), “nos mostra que as ações do Estado
em um dado período acabam tendo impactos sobre a segregação residencial que, por
sua vez, têm implicações importantes na futura distribuição dos benefícios líquidos das
ações do Estado”. (VETTER, 1981, p. 459)
Neste sentido, a ação do poder público, através de investimentos urbanos,
acaba beneficiando determinados grupos como os proprietários de terra e imóveis,
incorporadores imobiliários e os detentores do capital que se apropriam desses
benefícios. Isso significa que as regiões da cidade onde há maior renda real são,
também, as que terão maior renda monetária, formando assim um processo de
causação circular, que leva a aumentar a concentração espacial e social das duas
formas de renda, ampliando a desigualdade social na cidade.
Então,
O espaço da cidade é objeto de disputa entre grupos sociais, já que o
acesso diferenciado a determinados bens, serviços, equipamentos ou
amenidades permite o aumento da renda real via valorização do
patrimônio imobiliário, assim como maior conforto material. (CARDOSO;
RIBEIRO, 2003, p.109).
17
Para esses autores o que caracteriza a produção da desigualdade no espaço
urbano são os capitais investidos na produção deste urbano, ou seja, apenas
relacionados com a produção e manutenção, normalmente sob solicitação do Estado,
como por exemplo, a infra-estrutura urbana, o sistema viário, as redes de
abastecimento de energia, água e coleta de esgoto. Desta forma, as cidades são alvos
para a implantação das políticas urbanas, definidas normalmente segundo critérios
econômicos. Prevalece na sociedade brasileira uma cultura de abandono do território,
que termina por fragilizar o conhecimento sobre as diferenças e desigualdades entre as
cidades e no interior de cada uma delas.
Estas questões nos remetem ao conceito de “espoliação urbana”
apresentado por Lucio Kowarick:
É o somatório de extorsões que se opera através da inexistência ou
precariedade de serviços de consumo coletivo que se apresentam como
socialmente necessários em relação aos níveis de subsistência e que
agudizam ainda mais a dilapidação que se realiza no âmbito das
relações de trabalho. (KOWARICK, 1979, p. 59).
O Estado exerce, então, papel fundamental, porque o investimento que
realiza na malha urbana é fator de enorme valorização diferencial da terra, gerando
desmedida especulação imobiliária. Assim, produz-se um espaço extremamente
desigual e segregador, pois a principal fatia do investimento público em bens de
consumo coletivos tem sido tradicionalmente realizados em prejuízo da população
menos favorecida. A espoliação urbana, portanto, não só “(...) decorre do processo de
acumulação de capital, mas também da dinâmica propriamente política em relação ao
acesso a terra, habitação, e bens de consumo coletivo” (KOWARICK, 1985, p. 37).
Neste sentido, a questão fundamental está na capacidade dos diversos
grupos e camadas sociais em pressionar e conquistar do Estado estes elementos
necessários para sua sobrevivência nas cidades.
Estes dados permitem-nos entender que na cidade de Juiz de Fora ocorreu
um processo histórico que culminou no surgimento do que Ribeiro (2002) chamou de
“acumulação urbana”. Tal noção entende que, um processo é o uso e transformação do
espaço urbano, e outro, apresenta uma total autonomia frente as necessidades do
capital industrial no que concerne o espaço urbano. Houve na cidade, objeto da
18
pesquisa, uma reestruturação da ação pública e modernização da estrutura urbana
para garantir o seu crescimento e desenvolvimento, segundo a dinâmica capitalista.
No intuito de buscar alternativas para reverter esse quadro de desigualdades
e exclusão, assistimos no decorrer da década de 1980 a intensificação da mobilização
popular na forma dos movimentos sociais urbanos, lutando pela melhoria das condições
urbanas de vida da população concentrada nas grandes cidades. Neste contexto, surge
o movimento de luta pela Reforma Urbana com a finalidade de participar na elaboração
da nova Constituição Brasileira. Tal participação se deu a partir da articulação da
Emenda Popular pela Reforma Urbana, que contou com aproximadamente 200.000
assinaturas e contribuiu para a incorporação do capítulo da política urbana no texto
Constitucional.
A partir desse momento eclode um debate visando a construção de novas
propostas metodológicas, ao mesmo tempo em que se buscava formular uma resposta
alternativa ao modelo de planejamento urbano que vigorou nos anos 1960 e 1970, que
como vimos tinha essa concepção tecnocrática, a partir da qual estabelecia uma
relação dicotômica à relação política e técnica. Dessa forma, a tendência que
predominava quando surge a politização do urbano era a de fazer valer o elemento
técnico como determinante e não como subsidiário das decisões.
Na medida em que se foi avançando no processo de construção de uma
proposta que visava transformar a cidade injusta e desigual e garantir o bem estar dos
cidadãos, analistas e técnicos buscaram rever esse modelo, em uma proposta que
desse conta das variáveis políticas em jogo. O planejamento urbano é entendido como
objeto de uma proposta social que visa transformar a sociedade, garantir o bem-estar
dos cidadãos ou, naquilo que interessa, garantir o acesso ao uso da cidade, qual seja o
direito à cidade. O urbano se politiza porque os problemas da cidade são formulados
como decorrentes de situações de conflito de interesses. Algumas destas situações são
perceptíveis, pois quase estão a mostra na própria paisagem da cidade como a
materialização das desigualdades.
O cotidiano urbano, quando observado, revela comportamentos e fenômenos
que constituem evidências das situações de conflito. Algumas dessas situações são
mais perceptíveis, enquanto outras exigem instrumental mais refinado para sua
19
identificação. Dentre outras situações de conflito, pode-se apontar que: i) o direito à
terra urbana tem sido função de várias modalidades de renda, as quais são apropriadas
diferenciadamente pelos agentes sociais; ii) o processo capitalista de produção
imobiliária, aliado à oferta de serviços e equipamentos públicos, ocasiona valorizações
diferenciadas de áreas urbanas, contribuindo para o agravamento dos processos de
segregação e exclusão urbanas; iii) os procedimentos adotados na contratação de
obras públicas atendem, em geral, aos interesses de empreiteiras, e não às
necessidades da população; iv) os procedimentos adotados na concessão de serviços
públicos têm, em geral, anteposto interesses de rentabilização do capital das
concessionárias aos interesses da população usuária desses serviços; v) a apropriação
do espaço urbano é diferenciada: para os segmentos consumidores da cidade,
representa o quadro material da vida individual e coletiva; e para os segmentos
produtores, o espaço urbano representa um bem sobre o qual se auferem lucros e
rendas. (RIBEIRO; CARDOSO, 2003).
Portanto, e de maneira geral, o espaço urbano tem compreendido como
arena e objeto de conflitos entre interesses diferenciados que buscam se apropriar dos
benefícios produzidos na cidade. De forma simplificada, esses interesses reúnem, de
um lado, os cidadãos ou grupos que, prescindem da cidade como riqueza social, ou
seja, uma utilidade coletiva que precisa ser preservada ou expandida. De outro lado
estão os segmentos da acumulação urbana que dada a forma como estão inseridos nos
processos de produção e apropriação da riqueza social a utilizam como objeto da
acumulação privada de lucros e renda. O conflito urbano é, antes de mais nada, o
resultado da ação das camadas populares da sociedade, cujas estratégias de
sobrevivência se confrontam com os interesses da acumulação urbana. Como se trata
de uma relação de força desigual na apropriação da cidade, parcelas da população
que, uma vez expulsas ou segregadas, habitam em favelas ou cortiços em periferias
urbanas com limitações de acesso a serviços e equipamentos coletivos e, muitas vezes,
em situações irregulares de posse e propriedade da terra. (RIBEIRO; CARDOSO,
2003).
Para existir um processo coletivo de construção de cidade é preciso
estabelecer uma relação democrática entre gestão da cidade e a população. Uma das
20
experiências neste sentido é o Orçamento Participativo, que é um processo de tomada
de decisão baseado em regras gerais e em critérios de justiça distributiva, discutidos e
aprovados por instituições regulares de participação, sendo as classes populares
representantes majoritários.
Conforme Ribeiro,
O projeto de reforma urbana ensejou a construção de um urbanismo
redistributivo e democrático, materializado em um modelo municipal de
“bem-estar social”, a ser alcançado pela instauração da regulação
pública do uso e ocupação do solo urbano, submetendo o mercado
privado de terra a regras que garantem a função social da propriedade e
a reapropriação pelo poder público de parte dos ganhos imobiliários. A
redistribuição seria alcançada pela utilização desses recursos no
financiamento de ações do governo que assegurem a universalização do
acesso aos serviços de consumo coletivos básicos, considerados
direitos urbanos inerentes à cidadania. (RIBEIRO, 2001, p152).
Na questão urbana, o principal instrumento de regulação do mercado é a
legislação urbanística. Através desses instrumentos é possível o fortalecimento da
cidadania e integração ao planejamento, a elaboração de políticas públicas
desenvolvidas na gestão urbana.
A Constituição Federal de 1988 (Cap. II. Art. 182 e 183) define a
responsabilidade do município quanto ao ordenamento do desenvolvimento e da
expansão urbana, e, quanto à elaboração do Plano Diretor, obrigatório para cidades
com mais de 20.000 habitantes. É incluído, pela primeira vez no texto constitucional, um
capítulo especial para a política urbana, contendo instrumentos para: i) em cada
município, a garantia do direito à cidade; ii) a defesa da função social da cidade e da
propriedade; iii) a democratização da reforma urbana.
Nos anos 1990, os envolvidos no debate desta problemática cultivavam a
esperança da consolidação das conquistas consagradas na nova Constituição Federal,
principalmente as questões relacionadas à gestão democrática das cidades e à
universalização do acesso a terra e aos equipamentos e serviços coletivos. Assim,
estes princípios foram reproduzidos nos textos de constituições estaduais, leis
orgânicas e planos diretores, elaborados após a promulgação da Constituição Federal
de 1988, nos quais se previam instrumentos legais, que acreditava-se, garantiriam a
sua consecução.
21
Em 2001, foi aprovada e promulgada a lei nº 10.257, Estatuto da Cidade, que
compõe um conjunto de princípios e uma série de instrumentos e meios para atingir as
diversas finalidades. O Estatuto da Cidade é fruto de uma longa história na medida em
que percorreu mais de uma década de negociações, idas e vindas até a sua aprovação.
A emergência do Estatuto da Cidade consiste em atuar como instrumento
importante para aproximar a população dos governantes, visando desenvolver uma
gestão em termos de mudança na qualidade de vida urbana. Em suas prerrogativas
legais define que o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento
e expansão urbana, pois é nele que deverão estar contidas as exigências fundamentais
de ordenação da cidade, para que a propriedade cumpra a sua função social. Delibera
ainda, que o plano deverá ser elaborado e implementado com a participação da
população e de associações representativas dos vários segmentos da sociedade.
Esses instrumentos de planejamento significam um avanço para um modelo de gestão
comprometido com o fortalecimento da cidadania.
Ressalte-se que essas vitórias democráticas ocorreram em um momento de
crise e transformações. Embora a década de 1980 seja marcada pelo processo de
democratização, principalmente na questão do planejamento urbano, no final destes
anos temos um quadro social, político e econômico marcado por carência e
desigualdades sociais.
Com difusão da ideologia neoliberal, a partir dos anos 1990, a literatura atual
nos apresenta que há uma substituição da agenda reformista pela agenda competitiva.
A ótica neoliberal submete os serviços à lógica produtiva e à eficácia empresarial,
envolvida numa mutação sobre o espaço urbano, porém, quero mostrar aqui o caso da
cidade de Juiz de Fora, que construiu os dois planos paralelamente e entender este
processo.
Busca-se construir um consenso em torno de uma agenda política fundada
em um discurso que situa a política econômica na esfera da técnica e, como tal,
devendo ser orientada pelos objetivos de eficiência e eficácia. Isto é, em relação às
medidas de ajuste econômico, nada há a discutir, elas são dadas como necessárias.
A crise capitalista impacta a cidade e a coloca no centro dos problemas
visíveis pelo desemprego estrutural generalizado, que atinge países centrais e
22
periféricos. Essa crise abala a cidade e pode ser observada a partir de quatro eixos: o
primeiro diz respeito às alterações nas dinâmicas produtivas para alcançar a
concorrência mundializada. A cidade precisa se ajustar à lógica econômica investindo
em tecnologias avançadas e em pessoal qualificado.
O segundo eixo explicativo da crise está relacionado à questão da perda de
postos de trabalho, sem que novos tipos sejam efetivamente implantados. O mercado
de trabalho, no espaço urbano, vem sendo delineado por um reduzido número de
trabalhadores qualificados, que não são incorporados pelas empresas, uma vez que as
tecnologias avançadas são poupadoras de mão-de-obra.
O terceiro eixo é revelado pela crise vinculada a lógica financeira, que
submete a cidade a um pacote de investimentos não condizentes com as necessidades
de dinamização das atividades geradoras de trabalho e renda.
Finalmente, o quarto eixo desvenda a crise fundada no velho modelo de
eficácia produtivista. A cidade é marcada pela concorrência baseada em critérios de
gestão vinculada à necessidade da concorrência mundial.
Podemos dizer que a própria estruturação da cidade demonstra, em última
instância, a política de corte neoliberal, passando a incorporar necessidades
explicitadas no contexto de fragmentação social. O planejamento inspirado em
princípios neoliberais reivindica a desconcentração, tornando evidente a potencialidade
de novas tecnologias que antes não se pensava em articular.
Destaque-se que o final do século XX ficou marcado também pelo valor da
dimensão local, onde as instâncias local e regional possuem importância no contexto
mundial, por parte dos agentes multilaterais e dos consultores internacionais.
A Organização das Nações Unidas – ONU promoveu uma série de eventos
destinados à discussão dos problemas urbanos, como a Conferência sobre População
(Cairo, 1994), Cúpula Social (Copenhague, 1994), Conferência sobre Habitat (Istambul,
1996). Esta última, considerada a mais importante de todas as conferências, procura
estabelecer compromissos internacionais para com algumas estratégias vistas como as
mais eficazes, num contexto de globalização econômico-produtiva.
Inicialmente, a "Agenda Habitat" dirige-se de maneira especial aos governos
locais, entendidos como "agentes públicos fundamentais", deles dependendo, em
23
grande medida, do progresso no enfrentamento das causas estruturais dos problemas
urbanos malgrado o papel fundamental detido por governos nacionais e pela
comunidade internacional.
O programa de ação, aprovado como compromisso internacional na
Conferência em questão, constitui um elenco de princípios, diretrizes e medidas que
deve ser executado em conjunto entre os governos locais, segmento privado,
organizações não-governamentais, comunitárias, trabalhadores, empresários, setor de
cooperativas e da sociedade civil em geral. Enfim, afirmando-se que o combate aos
problemas
urbanos
responsabilidade
constitui
não
dever
de
exclusivamente
ou,
"todos",
enuncia-se
principalmente,
o
estatal,
princípio
ou
da
da
co-
responsabilidade público-privada.
Nesta perspectiva, podemos entender os caminhos que fundamentam a
concepção de planejamento estratégico de cidades. Primeiramente, o equacionamento
dos grandes problemas urbanos como transporte, infra-estrutura, telecomunicações,
segurança, saúde, meio ambiente e pobreza é cada vez mais atraído para a esfera de
competência e gestão local. Trata-se de um processo verificado em escala global, dado
que no atual patamar de produção capitalista a resposta que as cidades oferecem a tais
questões constituirá variável determinante no quadro da competitividade sistêmica.
Em segundo lugar, o processo de globalização e integração mundial no
âmbito comercial, produtiva e financeira parece estar retirando dos Estados Nacionais a
centralidade
que
detiveram
em
décadas
passadas,
enquanto
atores
do
desenvolvimento e da regulação econômica.
A abertura econômica proporcionada pelas transformações do capitalismo
contemporâneo, em curso desde a década de 1970, deixou patente aos agentes
econômicos a necessidade de contar com uma cidade competitiva, isto é, atraente e
funcional, dotada de infra-estruturas modernas e que assegure garantias mínimas de
qualidade de vida e segurança pública. É de se destacar, nesse novo contexto, a
centralidade adquirida por questões como "atratividade" e "competitividade", que se
tornaram verdadeiras "palavras de ordem" nos discursos que envolvem a concepção de
planejamento estratégico, ratificando a supremacia que a matriz econômica exerce no
atual contexto.
24
Nesta perspectiva, a partir dos anos 1990, para muitos autores a difusão do
neoliberalismo veio substituir a agenda reformista, pela agenda competitiva pensada
apenas pela lógica de mercado. A ótica neoliberal submete os serviços à lógica
produtiva e à eficácia empresarial, envolvida numa mutação sobre o espaço urbano.
Para o autor David Harvey (1996), as parcerias público-privado não passam
de uma forma de subversão pública motivada pela competição interurbana e que tende
a atuar de acordo com as regras de acumulação capitalista, em vez de atender às
necessidades locais de maximizar o bem-estar social.
Tal parceria, verificada pelo autor supracitado na realidade dos Estados
Unidos, “(...) corresponde a subsídios para que consumidores afluentes, corporações e
funções de comando permaneçam na cidade à custa do consumo coletivo local para a
classe trabalhadora e para os pobres”. (HARVEY, 1996 p. 58).
Sua hipótese se sustenta no aumento do empobrecimento, verificado em
muitas cidades americanas. Alerta também para o caráter especulativo dessas
parcerias, pois diante da impossibilidade de prever, com precisão, as conseqüências
das decisões tomadas num mundo de considerável instabilidade e volatilidade
financeira, os riscos de operações mal-sucedidas são quase sempre assumidos,
exclusivamente, pelo setor público, enquanto os capitais privados apropriam-se
antecipadamente dos benefícios.
Para este autor, a cidade é entendida como empresa e se transforma em
agente econômico, proporcionando a transição do gerenciamento urbano para o
empresariamento urbano. No empresariamento o poder público busca renovar as
paisagens urbanas e vendê-las através das campanhas publicitárias e ações de city
marketing. É construída uma auto-imagem positiva da cidade, a partir de paisagens
selecionadas, dotadas de segurança, estabilidade econômica e qualidade de vida. Os
recursos públicos são, em sua maioria, voltados para a construção de estratégias que
facilitam a instalação dos fluxos do capital, deixando de interferir nas áreas mais pobres
da cidade. A administração pública deixa de elaborar planos urbanos abrangentes que
privilegiam a ampliação das políticas públicas, como habitação, educação, saúde, etc,
passando a administrar as intervenções seletivas do capital no território urbano
(HARVEY, 1996).
25
Corroborando as idéias expostas acima, Sassen (1998) trabalha com a
noção de global city, na medida em que os setores privados usufruem dos meios
necessários às novas demandas da acumulação ao se apropriar de espaços com
recursos sociais impressos nessas territorialidades e que são favoráveis aos
diferentes ganhos de capitais. Entretanto, na decisão sobre os deslocamentos
empresariais e financeiros são priorizados os espaços com maior concentração
possível dos meios que levaram à lucratividade, já que a integração da produção,
circulação e financiamento dos grupos multinacionais se dão em tempo real.
A nova ordem social acirra processos de divisão internacional do
trabalho, na medida em que tem constituído esferas baseadas em formas de
competição globalizada. Assim, os governos locais de cidades brasileiras iniciam
um intenso processo de formulação de políticas capazes de atrair investimentos
produtivos,
oferecendo
vantagens
às
novas
empresas
dinâmicas,
cujas
possibilidades de localização tornaram-se mais flexíveis dada a reestruturação
tecnológica.
Para os pensadores do planejamento estratégico urbano – Borja (1996
e 2004), Castells (1996 e 2004), Esteve (1999), Güel (1997), este é entendido
como uma ação intencional e organizada, que se fundamenta na participação e
na busca de consenso em todas as suas fases. Seu desafio é dotar o município
de um instrumento capaz de reunir interesses maiores da sociedade, com força
suficiente para dar continuidade às ações públicas e privadas de transformação
da cidade. Não se trata de um plano de governo, mas da concepção de um
modelo de cidade que seja melhor para se viver e trabalhar.
Para Borja e Castells (1996, p. 166):
O resultado do Plano Estratégico não é uma norma ou um programa de
governo (embora sua assunção pelo Estado e pelo governo local deva
traduzir-se em normas), [...] e sim um contrato político entre instituições
públicas e da sociedade civil.
O Planejamento Estratégico incorpora e permite concretizar os seguintes
conceitos básicos apresentados por Esteve (1999), a saber:
- Participação, visando legitimar a construção da cidade pelos cidadãos;
26
- Fazer acontecer, focando na parceria público-privado como elemento
essencial para a elaboração e implementação do plano;
- Transparência e comunicação, com o objetivo de divulgar o plano e obter
compromissos ampliados para a sua concretização.
O Planejamento Estratégico de uma cidade, portanto, persegue um objetivo
tríplice: i) a determinação de objetivos estratégicos para a cidade, permitindo alcançar
posição de competitividade e melhoria da qualidade de vida a curto, médio e longo
prazo; ii) estímulo à convergência das ações de todos os agentes com capacidade e
recursos organizacionais, humanos ou financeiros para conceber e realizar um projeto
possível de cidade desejada; iii) desenvolvimento equilibrado e sustentado, conciliando
crescimento econômico com qualidade de vida, a partir do envolvimento e mobilização
da comunidade.
Tudo isto leva ao fato de um plano estratégico não se constituir em um
documento, mas em um processo onde se utilizam metodologias inovadoras em relação
aos padrões clássicos de planejamento, ao orientarem para a identificação de projetos
factíveis, de início imediato e objeto de consenso negociado.
Para Esteve (1999) planejar significa, primordialmente, priorizar opções de
futuro, em função de um conjunto de possibilidades. Os princípios do planejamento
estratégico urbano tomam como base a máxima participação na seleção de objetivos e
metas, a ampla divulgação das estratégias selecionadas e o desenvolvimento de
organização específica para o traçado de uma política de planejamento urbano, da qual
participam responsáveis pela administração da cidade, juntamente com agentes
econômicos e sociais que nela atuam.
Trata-se de buscar aliança entre os setores público e privado com o objetivo
de estabelecer vínculos de cumplicidade que facilitem a elaboração do próprio plano e,
posteriormente, sua implantação. A cumplicidade cidadã em matéria de investimentos
públicos, em áreas como educação, saúde e segurança, ou em projetos estruturantes,
como preconizados no plano estratégico, pode facilitar o conhecimento e a gestão por
parte das administrações públicas.
Retomando Castells E Borja:
27
A organização política local não pode basear-se, como hoje em dia, na
dicotomia executivo/legislativo, numa administração centralizada e na
separação rígida entre o setor público e privado. As formas de gestão
[...] devem responder a critérios de eficiência econômica e eficácia
social, e não de controle político ou burocrático (CASTELLS E BORJA
1996 p. 159).
Segundo Borja (1996, p. 98), plano estratégico é a definição de um projeto
de cidade que unifique diagnósticos, concretize ações públicas e privadas e estabeleça
um quadro coerente de mobilização de cooperação dos atores sociais urbanos.
No que se refere a participação evocada pelo caráter consensual e
participativo do Plano Estratégico, Borja e Castells (1998) consideram que a
comunicação da estratégia de uma cidade é elemento básico para que as entidades e
empresas, com capacidade de intervenção no território, adotem como seus os objetivos
do Plano e a população se incorpore ao mesmo vislumbrando-o como um projeto
realista de futuro.
Para esses autores, o projeto de comunicação deverá ter como metas,
durante o processo de planejamento, conseguir que a população alcance um nível
suficiente de conhecimento e compreensão dos objetivos do plano e gerar,
adicionalmente, entre os agentes institucionais, econômicos e sociais relevantes, bem
como entre as entidades que participam em sua estrutura, predisposição favorável à
participação.
Neste contexto, verificamos, portanto, que a partir da década de 1990 muitos
governos locais conciliaram dois modelos de planejamento: em um modelo a influência
do planejamento da cidade se baseia em termos de conflito distributivo, universalização
e o direito à cidade, que se expressa por intervenção regulatória, redistributivista e
participativa, baseado no ideário da Reforma Urbana, que foi materializado na
Constituição de 1988 e depois no Estatuto da Cidade. O outro é o modelo que resulta
de uma leitura dos efeitos da globalização. Esse modelo tem como ação políticas
habilitadas, onde o mercado deve-se habilitar para ser mais competitivo. A participação
está associada à produção do consenso, onde atuam atores estratégicos,
principalmente dos setores econômicos da cidade, ampliando-se, assim, a noção de
parceria público-privado.
28
Esta situação se fez presente na cidade de Juiz de Fora. Ao mesmo tempo
em que se elaborava o Plano Diretor com princípios de participação que articulem os
diversos agentes e segmentos sociais para a construção de um pacto sócio-territorial,
desenvolveu-se também a estratégia competitiva, visando levar a cidade a uma posição
de centro econômico regional, visando projeção nacional ou internacional. Foi a partir
de 1997 que o planejamento em Juiz de Fora obedeceu a esses dois modelos distintos.
Interessa-nos entender porque os agentes da Prefeitura, conjuntamente com
agentes do mercado da cidade de Juiz de Fora, se submeteram em realizar,
simultaneamente esses dois planos que caracterizam duas concepções diferentes de
pensar a cidade, apresentados pela literatura como contraditórios.
****
Partindo destas reflexões, a presente dissertação foi estruturada em três
capítulos com o intento de demonstrar a situação do município de Juiz de Fora focando
o contexto de elaboração dos Planos Estratégico e Diretor para clarificar as questões
suscitadas na pesquisa.
Para tanto, no primeiro capítulo, apresentamos a cidade de Juiz de Fora
através de seus aspectos históricos, dados demográficos, situação de influência
regional, bem como abordar algumas ações do poder público municipal no que se
refere ao planejamento urbano.
No segundo capítulo detalhamos o Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano de Juiz de Fora – PDDU/JF. Delineamos as iniciativas de se elaborar o PDDU
em três gestões de governo que reporta ao ano de 1992 quando se deu a primeira
iniciativa de elaboração, até sua aprovação em 2000. Posteriormente fizemos uma
descrição do PDDU onde serão apresentados o diagnóstico, metodologia e estrutura do
Plano. Posteriormente, descrevemos como surge a iniciativa de desenvolver um Plano
Estratégico para a cidade e apresentamos os passos para realização do processo de
planejamento estratégico, os atores envolvidos, consultorias, o processo de
participação e mobilização. Fizemos um detalhamento do plano, quanto ao seu
processo de elaboração, a metodologia e a estrutura organizacional.
No terceiro capítulo fizemos uma comparação entre os dois planos visando
entender o processo da simultaneidade e importância de se pensar dois planos como
29
um padrão de planejamento, e refletir se há dissociação do planejamento social do
planejamento econômico.
O conteúdo apresentado no conjunto dos capítulos nos permitiu traçar uma
avaliação do Plano Estratégico e do o Plano Diretor, verificando se os dois modelos
significam visões diferentes sobre o Estado, atuação e cidade; se são complementares
ou contraditórios e qual dos dois planos é o mais adequado para o planejamento
urbano de uma cidade na esfera do capitalismo.
30
Capítulo I - CARACTERIZAÇÃO DA CIDADE DE JUIZ DE FORA
1.1 - FORMAÇÃO HISTÓRICA
A origem da cidade de Juiz de Fora está relacionada ao período de
expansão da mineração, especificamente, a partir de 1709, quando, com a construção
do “caminho novo”, algumas sesmarias foram concedidas a Garcia Rodrigues Paes,
responsável pela construção deste (ESTEVES, 1915). Com o declínio da exploração
aurífera, a expansão pecuária deu continuidade à ocupação do interior de Minas
Gerais. A introdução da cultura cafeeira no Vale do Paraíba, por volta de 1830,
intensificou este processo de ocupação iniciando-se a escalada dos povoados agrícolas
para se tornarem vilas e sedes dos municípios. A década de 30 do século XIX foi
marcante para a história regional devido à construção, entre 1836 e 1838 da Estrada do
Paraibuna, que ligava Vila Rica à divisa com o Rio de Janeiro. Em 31 de maio de 1850
o arraial surgido no Alto dos Passos foi elevado à categoria de Vila, com o nome de
Santo Antônio do Paraibuna. Em 1856 esta vila constitui-se cidade e recebe em 1865,
seu atual nome: Juiz de Fora.
Entretanto, a polarização estabelecida pelo município de Juiz de Fora só
começou a ser ampliada com a criação da Cia. União e Indústria, que tinha como
objetivo dinamizar o comércio do café. As atividades desta empresa permitiram a
construção da rodovia União e Indústria, ligando Paraibuna a Petrópolis, promovendo
assim a modernização do sistema de transporte.
A lavoura cafeeira, que era a base econômica da maioria dos municípios da
Zona da Mata, cedeu lugar à industrialização no final do Império. A introdução da
eletricidade a partir da energia hidrelétrica, viabilizada pelo industrial Bernardo
Mascarenhas em 1889, constituiu outra grande novidade, significando o mais
importante marco para a cidade, chamando Juiz de Fora de “Manchester Mineira”, uma
referência à cidade inglesa, na época, um dos mais importantes pólos industriais do
mundo.
31
Após 1930 ocorre a crise da economia local, relacionada ao predomínio de
indústrias presas à estrutura familiar e o pequeno grau de concentração industrial, com
baixo nível de concorrência no âmbito local, que resultariam na ampliação das suas
fragilidades face à concorrência imposta por indústrias de outras regiões.
As limitações e fragilidade do setor industrial e o declínio da economia
cafeeira foram, dentre outros fatores, determinantes para modificar o perfil da cidade:
no período pós 1950 o setor terciário ampliou seu desenvolvimento, garantindo à cidade
o papel tradicional de centro regional distribuidor de serviços. A crise regional dos anos
50 se somaria a crise nacional dos anos 60 acrescentando um quadro de crise
industrial local. Na verdade, a indústria e mais amplamente a economia regional
estavam a deriva na divisão interna do trabalho. A região perde participação na
produção e competitividade no mercado interno.
Nos anos 50, os setores que passaram a liderar o crescimento
econômico brasileiro foram os de bens de capital e de bens de consumo
durável (siderurgia, metalurgia, química e automobilística), em
detrimento dos setores tradicionais. Juiz de Fora esteve ausente dos
grandes projetos de investimentos idealizados pelo Plano de Metas,
sendo apenas beneficiada marginalmente com a instalação da Facit S.A.
Máquinas de Escritório e da Becton Dickinson Indústrias Cirúrgicas
Ltda., de capital internacional, sem alterar a tendência de decadência
industrial da cidade. O capital local entrou num processo de falência,
com várias indústrias tradicionais fechando suas portas e os novos
empreendimentos não foram seguidos de similares, razão pela qual não
possibilitaram a dinamização da estrutura produtiva da cidade.
(BASTOS, 2002, p. 6).
Na década de 1970, houve a instalação de grandes projetos de siderurgia e
metalurgia. Este período é considerado um importante marco para a economia da
cidade, pois significaram a inserção do território municipal na economia regional do
estado de Minas, através de incentivos propostos pelo II Plano de Desenvolvimento
Nacional. Neste processo o espaço juizforano passa a compor uma complementaridade
com o setor metalúrgico da região de Belo Horizonte, integrando-se, pela primeira vez,
à economia de Minas Gerais. A instalação da siderúrgica Mendes Jr, atual Belgo
Mineira e da Paraibuna de Metais – metais não ferrosos foram capazes de revitalizar
parcialmente o mercado de empregos e a dinâmica interna da economia urbana. Os
32
efeitos multiplicadores, porém, não se concretizaram, haja vista que não ocorreu a
esperada implantação de indústrias de suporte aos novos estabelecimentos.
A partir de 1990, ocorreu em Juiz de Fora uma reativação suave da
economia, acompanhando a economia nacional e a intensificação dos esforços por
parte do poder público local visando atrair novos empreendimentos industriais para o
município.
A longo do processo de espacialização verifica-se a implementação de
novos empreendimentos que operam com agentes complementares que
envolvem a ação do mercado imobiliário local com soluções de
equipamento territoriais e inserção no livre mercado da economia
globalizada. A cidade passa a ser servida pelo sistema de cabos de fibra
ótica e por gás natural. O gás natural associado que é comercializado
em Juiz de Fora é processado na bacia de Campos (Petrobrás/RJ) e
bombeado até Minas, através de uma rede que liga Rio de Janeiro a
Belo Horizonte. Atualmente a maior consumidora de gás natural é a
siderúrgica Belgo Mineira. (MENEZES, 2004, p. 10).
Após os anos 90 com a abertura da economia, a redemocratização do país e
a nova constituição alicerçada pelas novas tecnologias de mídia e informação, cidades
e regiões transitam para novas inserções no sistema espacial brasileiro. Lugares
emergentes, ranking de cidades, qualidade de vida são temas que logram apresentar
novos lugares de investimentos para as mais diversas gamas de empresários e
corporações econômicas.
Juiz de Fora passa por essa transição. A qualidade de vida e a infra-estrutura
da cidade constituem uma atratividade. Tem início, provavelmente, um novo ciclo de
intervenções públicas e privadas.
1.2 - DADOS DEMOGRÁFICOS
Localizada na Zona da Mata Mineira, sudeste de Minas Gerais, no
entroncamento da BR-040 com a BR-267, Juiz de Fora está distante 184 Km da cidade
do Rio de Janeiro, 272 Km de Belo Horizonte e 506 Km da cidade de São Paulo. Limitase com os municípios de Rio Preto, Lima Duarte, Pedro Teixeira, Bias Fortes, Santos
Dumont, Ewbanck da Câmara, Piau, Coronel Pacheco, Chácara, Pequeri, Santana do
Deserto, Matias Barbosa e Belmiro Braga.
O município de Juiz de Fora está inserido na Bacia do Rio Paraibuna um dos
principais afluentes do Rio Paraíba do Sul, sendo que o Rio Paraibuna foi um dos
33
elementos naturais mais importantes no processo de ordenamento da ocupação do
espaço da aglomeração urbana da cidade.
Ocupando uma área total de 1.430 Km2 corresponde a 0.24% do território do
Estado de Minas Gerais. Seu território está dividido em 4 distritos: o Distrito-Sede com
área de 726 K Km2, o Distrito de Torreões, com 374,6 Km2, o Distrito de Rosário de
Minas com 225,6 Km2 e o Distrito de Sarandira, que ocupa uma área de 103,8 Km2.
(Mapa 1).
34
35
A população de Juiz de Fora, até 1960, cresceu a taxas acima de 4% ao ano.
A partir da década de 60, houve uma desaceleração do crescimento populacional
conforme tabela abaixo:
População de Juiz de Fora
Ano
Urbana %
Rural %
Total
1970
92,40
7,60
238.510
1980
98,10
1,90
307.525
1991
98,51
1,49
385.966
1996
98,76
1,24
424.479
2000
99,17
0,83
456.432
Fonte: IBGE e Anuário Estatístico 2004 / Centro de Pesquisas Sociais – UFJF
1.2.1 - Polarização
A Zona da Mata está localizada no centro de gravidade do triângulo
composto por São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, portanto sofre influências
econômicas e sociais do processo evolutivo dessas metrópoles. O município de Juiz de
Fora é o principal núcleo polarizador da região contando com ampla e diversificada
infra-estrutura sócio-econômica.1
Estudos efetuados pelo Instituto de Pesquisa Aplicada – IPEA e pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE classificaram Juiz de Fora como centro
1
Zona da Mata. Diagnóstico e Indicações de Ações Prioritárias para seu Desenvolvimento. Banco de
Desenvolvimento de Minas Gerais S.A. – BDMG. Belo Horizonte, 2000.
36
regional, isto é, a cidade destaca-se como centro da mesoregião da Zona da Mata, com
82 municípios em 7 microrregiões.
Juiz de Fora é um dos cinco municípios mais populosos do Estado de Minas
Gerais e consolida cada vez mais seu papel de grande pólo econômico regional. Sua
participação no PIB estadual é relevante. Entre 1985 e 1987 a parcela do PIB de Juiz
de Fora no Estado passou de 3,06% para 3,25%. Tem sua estrutura econômica voltada
fortemente para as atividades urbanas. Os setores industriais e de serviços respondem
por quase 100% da formação do PIB, já que o setor agropecuário representa menos de
1%.
O comércio, principalmente varejista, e o setor de serviços abrangente
(hospitais/clínicas, universidades, rede escolar, outros serviços especializados)
constituem-se em forte elemento de atração para populações de outros municípios.
A polarização exercida passa pela localização de departamentos regionais
de órgãos públicos, de instâncias do judiciário e de empresas estatais da área de infraestrutura econômica (energia, telecomunicações).
Outro setor que evidencia o grau de influência da cidade na região é o da
construção civil. Recursos mobilizados em outros municípios da Zona da Mata são
investidos em Juiz de Fora, ajudando a dinamizar este setor na cidade.
A estrutura existente nos segmentos da educação e saúde é outro fator de
influência da cidade. Na área de educação, por exemplo, resultados do perfil do
estudante da Universidade Federal de Juiz de Fora – UFJF elaborado em 1992 pelo
Centro de Pesquisas Sociais/UFJF mostram que do total dos alunos da instituição,
naquele ano, apenas 38,1% eram naturais de Juiz de Fora, 10,3% do Rio de Janeiro e
o restante do Estado de Minas Gerais. Outro dado interessante da pesquisa, é que, do
total dos estudantes, 62,6% concluíram o Ensino Médio em Juiz de Fora o que denota
que a atração da cidade, no tocante à vida universitária, começa antes do vestibular.
Na área da saúde, levantamentos de Autorização para Internação Hospitalar
– AIH da Secretaria Municipal de Saúde – SMS/JF, indicam que aproximadamente 30%
das internações hospitalares são demandadas por outros municípios.
Nesse sentido pode-se afirmar que, no conjunto de relações de Juiz de Fora
com sua área de influência e com outros centros urbanos, a relevância do seu papel
37
como pólo regional é inegável, ligando-se na maior parte das vezes, às localidades
menores e extrapolando sua área para além da divisa estadual, atingindo diversas
cidades no Estado do Rio de Janeiro.
1.3 - AÇÕES DE PLANEJAMENTO URBANO EM JUIZ DE FORA
Na maioria das cidades brasileiras, excetuando-se as cidades planejadas
que emergiram a partir da década de 1960, a expansão e o estabelecimento da
população e de investimentos, são anteriores a qualquer tipo de intervenção do poder
público, que surgiu posteriormente como ordenador de um crescimento, que foi
resultante de iniciativas particulares diversas.
O surgimento da cidade de Juiz de Fora foi semelhante à maioria das
cidades brasileiras. A ocupação da área urbana ocorreu predominantemente, no
sentido sul-norte, margeando o rio Paraibuna, encontrando limitações topográficas à
expansão horizontal, em virtude das áreas montanhosas que cercam o vale. A cidade
possui padrão verticalizado de crescimento aproveitando ao máximo os terrenos
edificáveis, acarretando problemas como falta de ventilação e insolação que
comprometem a qualidade de vida.
Houve em Juiz de Fora a reestruturação da ação pública e modernização da
estrutura urbana para garantir a retomada do seu crescimento, segundo a dinâmica
capitalista. Apresentaremos a seguir algumas principais ações do poder público no que
se refere ao planejamento urbano da cidade.
Uma das iniciativas foi a criação do Código Municipal de Obras (Decreto Lei
nº 23 de setembro de 1938), responsável pelo zoneamento da cidade e pela fixação de
regras relativas ao uso do solo e à construção, que nem sempre foram cumpridas.
A partir daí a cidade ficou um longo período sem preocupação com o
planejamento. Somente no final dos anos 1970, tem-se o estabelecimento de diretrizes
pelo Governo Federal para o ordenamento econômico, indução do crescimento e
controle do espaço urbano. O primeiro contrato de financiamento de obras de controle
urbanístico estabelecido entre o município de Juiz de Fora e o Governo Federal ocorreu
38
em 1974, após o I PND, quando ainda existia o Serviço Federal de Habitação e
Urbanismo – SERFHAU. No âmbito nacional havia uma “febre” de planejamento, com a
contratação de grandes firmas de consultoria, ao passo que no município, a idéia de se
elaborar um plano de controle urbanístico começava a surgir. O mencionado contrato
com o Governo Federal ocorreu sem base diagnóstica, mas conforme dados oficiais do
Ministério do Planejamento, foram liberados recursos aplicados prioritariamente na
ampliação da rede viária local, considerada naquele momento como problema
prioritário.
A partir da elaboração do II PND, os projetos voltados para cidades de porte
médio foram enfatizados como uma estratégia de desenvolvimento, baseada na teoria
dos pólos de crescimento. Em Minas Gerais, o II PND gerou o Plano Mineiro de
Desenvolvimento Econômico Social – PMDES, que manteve estratégia geral de induzir
o crescimento de regiões econômicas e pólos de atração populacional.
As ações desenvolvidas na Zona da Mata visavam incentivar os setores
agropecuário e industrial, sendo este último básico no processo de modernização do
setor tradicional. O reforço da rede urbana e a modernização do sistema viário foram
essenciais para incentivar a transferências de indústrias e implementação de siderurgia
na cidade. O Instituto de Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais chegou a publicar,
nessa conjuntura, um guia estabelecendo as potencialidades da cidade e orientando
investimentos estrangeiros. Intensificou-se consideravelmente, ao mesmo tempo, o
crescimento populacional no município, sobretudo na área urbana.
Tal crescimento provocou um déficit habitacional e de infra-estrutura,
agravando-se na medida em que a demanda pela expansão de loteamentos e moradias
chocou-se com os limites estruturais à expansão, ligados à base topográfica da cidade.
Acontece uma alta concentração de propriedade ao lado da supervalorização
do solo, paralela à ampliação das carências no setor de serviços de consumos
coletivos, sobretudo em áreas com altas taxas de declividade, decorrentes dessa febre
especulativa que se tornava evidente.
Isso levou o setor público iniciar estudos visando elaborar um Plano de
Desenvolvimento Local Integrado – PDLI. Em setembro de 1975, foi viabilizado o “(...)
diagnóstico dos principais problemas locais que na época destacaram-se num cenário
39
de forte deseconomia urbana ao lado da especulação desenfreada em determinadas
áreas” (MIRANDA, 1990, p. 75) que foi financiado pelo CPM/BIRD. Esse quadro
impunha como alternativa a elaboração restritiva a esse processo de especulação que
substituísse o Código de Obras de 1938 que primava pela ausência de limites à
construção e abertura de loteamentos.
Nesse sentido o Instituto de Pesquisa e Planejamento – IPPLAN, em 1978
apresentou o documento “CNPU-BIRD-CPM: Perfil de Juiz de Fora”, que consistia na
caracterização da cidade, visando sua inclusão no Projeto CPM/BIRD.
No ano de 1979, ocorreu um fato importante que interferiu nas diretrizes do
processo de urbanização no município. O governo brasileiro solicitou ao BIRD para que
fosse financiado um projeto com a finalidade de:
[...] promover o crescimento da atividade econômica e a melhoria da
infra-estrutura física, serviços urbanos e administração municipal, em
base integrada, em oito regiões urbanas secundárias estratégicas do
Brasil e promover o fortalecimento da capacidade institucional das
subdivisões políticas e agências da mutuária encarregadas da
coordenação e execução de suas políticas de desenvolvimento urbano
[...]. 2
Em 20 de junho de 1979, foi firmado um acordo de empréstimo entre o Brasil
e o BIRD destinado ao Projeto Cidades de Porte Médio – CPM/BIRD. A inclusão de Juiz
de Fora ocorreu devido à aprovação pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano – CNDU, conforme propostas apresentadas pelo município.
A partir deste projeto, previa-se recursos para implantação de 771 lotes
urbanizados e também uma série de programas nas zonas oeste e norte do município,
buscando amenizar a problemática dos loteamentos irregulares, que se constituiu em
um grave problema, de difícil equacionamento para o poder público local.
O poder público tentou amenizar tal situação através da promulgação de
duas leis municipais em 1980: Lei nº 5.740, que disciplinou e regulamentou o
parcelamento da terra na cidade e a Lei nº 5.833 que consistia na permissão de
aprovação de um loteamento, em caráter excepcional, mesmo que não fosse dotado de
infra-estrutura, mediante requerimento do loteador ou de seus sucessores (esta última
2
Processo administrativo 3968/79 da Prefeitura de Juiz de Fora, IPPLAN/JF, Convênio 126/79 –
PJF/MINTER, PECPM/BIRD, 10º vol.:101.
40
acabou beneficiando muito mais os loteadores irregulares, do que a população de baixa
renda).
Considerando que a Lei Federal nº 6.766 de setembro de 1979, previa sérias
punições a loteadores irregulares, o mesmo não acontecia no nível municipal, onde os
loteadores irregulares contavam com a tolerância do poder público. Muitas vezes, a
justificativa para tal postura residia no desinteresse da Prefeitura em assumir os custos
da urbanização desses loteamentos irregulares, por serem considerados onerosos para
os cofres públicos.
Na década de 1980, foi implantado no município o Projeto Comunidade
Urbana de Recuperação Acelerada – CURA financiado pelo Banco Nacional de
Habitação – BNH, que tinha por objetivo oferecer à população lotes dotados de infraestrutura básica (redes de água e esgoto, captação de águas pluviais, canalização de
córregos, pavimentação, iluminação, arborização e também parques, escolas, etc.).
Ainda na década de 1980 a cidade passou a contar com uma legislação
urbana mais abrangente, composta por um conjunto de três leis: a Lei nº 6.908 que
dispõe sobre o parcelamento do Solo, a Lei nº 6.909 que dispõe sobre as edificações e
a Lei nº 6.910 que versa sobre o Uso e Ocupação do Solo.
Essa legislação urbana foi resultado de um trabalho de, aproximadamente,
três anos, que envolveu técnicos da Prefeitura e entidades da sociedade civil
organizada. Como mencionamos anteriormente, a legislação urbana que vigorava,
restringia-se ao Código Municipal de obras de 1938 e a Lei nº 5.740 de 1980, sendo
que o primeiro limitava-se à proibição de construção de submoradias e a segunda
tratava do parcelamento urbano de forma elitista, além de confrontar-se com a lei nº
6.766 de 1979.
Esta legislação objetiva impor limites à continuação desordenada da
expansão e induzir o crescimento da cidade no sentido norte, provocando a
desconcentração das zonas territoriais mais saturadas garantindo assim, em tese, a
possibilidade de implantação de planos urbanísticos.
O Código de Edificações relaciona-se à fixação de regras básicas para
construções sem as quais, não se obtém licença da Prefeitura. Essas regras referem-se
41
ao alinhamento e nivelamento da construção, iluminação e ventilação, compartimentos,
acesso, regras de segurança e adequação à paisagem urbana.
A Lei de parcelamento do Solo impõe à abertura desordenada de glebas e
planeja a expansão da cidade, fixando obrigações do loteador no sentido de dotar as
áreas de infra-estrutura básica, impedindo a abertura de loteamentos em áreas não
edificáveis.
A lei de Uso e Ocupação do Solo apresenta-se como elemento limitador mais
importante, pois a área urbana foi dividida em unidades territoriais e em cada uma
foram definidas zonas segundo o tipo de ocupação (residencial, comercial, industrial, e
uso múltiplo). Esse zoneamento possibilitou o estabelecimento de taxas máximas de
ocupação por terreno, variáveis de acordo com a unidade territorial associadas a
coeficientes de aproveitamento, isto é, tamanho máximo de edificação.
Percebe-se no município de Juiz de Fora uma expansão urbana estabelecida
segundo a lógica capitalista, ocorrendo aos saltos, mantendo vazios urbanos que
serviram como reservas à especulação tendo seu valor ampliado com a chegada da
infra-estrutura básica, criando e garantindo a existência de graus diferenciados de
valorização.
Em maio de 1985 foi lançado o Plano Diretor de Água da área urbana de Juiz
de Fora. Este Plano elaborado pelo Departamento de Água e Esgoto e teve como
objetivo estabelecer as diretrizes para o abastecimento de água da região até o ano
2011. Foram avaliadas as possibilidades de ampliação e analisadas as condições
hidráulicas de funcionamento do sistema existente.
Foi realizado um estudo de demanda, considerando as áreas urbanas e de
expansão urbana e a setorização estabelecida na proposta de lei de uso e ocupação do
solo existente à época e a projeção da população para o horizonte do projeto, até o ano
de 2011.
No que se refere a Limpeza Urbana, a Prefeitura de Juiz de Fora, através do
Instituto de Pesquisa e Planejamento – IPPLAN, elaborou o Plano Diretor de Limpeza
Urbana de Juiz de Fora, em 1996. Este Plano Diretor abordou o problema da Coleta e
Transporte e Disposição Final dos Resíduos Sólidos, bem como da Varrição e Capina
das vias e logradouros públicos da Cidade de Juiz de Fora de maneira emergencial, em
42
razão da situação crítica, quanto aos aspectos de saneamento ambiental do Aterro de
Matias Barbosa – município vizinho a Juiz de Fora (local de disposição de lixo na época
da elaboração daquele estudo). Esse quadro grave foi objeto de uma ação do Ministério
Público que exigiu da Prefeitura uma solução imediata para o problema de saúde
pública.
Neste sentido, foi desenvolvido, de imediato, o Projeto Executivo de
Recuperação do Aterro de Matias Barbosa que permitia sua utilização como local de
disposição do lixo urbano, ao mesmo tempo em que se executava a recuperação desse
passivo ambiental. Em outra abordagem, foi proposta a solução do problema para os
próximos 20 anos e, para tanto, foram efetuados estudos e pesquisas de novas áreas
que tivessem condições físicas e ambientais para abrigar um Aterro Sanitário que
atendesse à demanda prevista no horizonte do projeto previsto.
O projeto de Recuperação do Aterro de Matias Barbosa e o projeto do novo
Aterro Sanitário de Juiz de Fora foram apresentados em documentos específicos,
compostos de conjunto de desenhos, memoriais técnicos, memoriais descritivos,
planilhas de quantidades, descrição dos serviços e critérios de medição, cronogramas e
orçamentos das respectivas obras de implantação.
Juiz de Fora realizou também a Agenda 21 Local. Os trabalhos da Agenda
21 foram iniciados em setembro de 1997 sob coordenação da Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Econômico que, em comum acordo com os consultores e equipe
técnica traçaram as diretrizes básicas da metodologia utilizada.
Foram elencados cinco problemas estratégicos os quais foram tratados em 5
grupos de trabalhos temáticos. Estes grupos temáticos tiveram como responsabilidades
formular propostas para a solução desses problemas estratégicos. Os grupos eram
formados por representantes de governo, sociedade e profissionais com experiências e
desempenho de atividades ligadas ao tema em questão.
O resultado dos cinco grupos de trabalho consistiu de um documento-base
que foi discutido e aprovado na 1ª Conferência Municipal - ECOJF- (conferência
plenária) realizada nos dias 8 e 9/12/1997, com a presença de cerca de 150 pessoas.
Estas propostas serviram de subsídio para a elaboração da Agenda 21 Local de JF.
43
Este documento foi compilado e reestruturado por uma comissão constituída por
coordenadores daqueles grupos de trabalhos.
Em 1997, a prefeitura de Juiz de Fora inicia o processo de elaboração do
Planejamento Estratégico da cidade, e retoma também a discussão do Plano Diretor
que naquele momento se encontrava na Câmara dos Vereadores para aprovação,
sendo retirado para revisão. Estes dois planos são o objeto central de reflexão deste
trabalho, portanto, será aprofundado nos capítulos a seguir.
44
Capítulo II – PLANO DIRETOR E ESTRATÉGICO DE JUIZ DE FORA
2.1 – PLANO DIRETOR DE JUIZ DE FORA
O ressurgimento do plano diretor e, em associação, do planejamento urbano,
nas agendas de debate público e governamental, é o resultado da obrigatoriedade aos
municípios com mais de 20 mil habitantes pela Constituição Federal de 1988. Como
principal instrumento para o planejamento e o ordenamento urbano, é um importante
instrumento para a implementação do ideário da reforma urbana e do direito à cidade
para todos os cidadãos.
Conforme vimos no capítulo anterior algumas ações promovidas pelo poder
público na área do planejamento urbano, procuraremos neste capítulo descrever o
Plano Diretor da cidade de Juiz de Fora – PDDU/JF, que reflete a proposição da política
urbana onde os diferentes segmentos da sociedade participam da formulação e gestão
de políticas públicas visando a redução das desigualdades sociais no território e
consolidar canais permanentes de participação na gestão democrática de nossas
cidades.
2.1.1 - Antecedentes
Considerando a Constituição Federal de 1988 (Cap. II. Art. 182 e 183) que
define a responsabilidade do município quanto ao ordenamento do desenvolvimento e
da expansão urbana, e, quanto à elaboração do Plano Diretor, obrigatório para cidades
com mais de 20.000 habitantes, e a partir da aprovação da Lei orgânica do Município
de Juiz de Fora, em 05 de abril de 1990, fortaleceu-se a necessidade de elaborar em
Juiz de Fora o Plano Diretor.
A primeira iniciativa de elaboração de um Plano Diretor no município ocorreu
em 1992, porém não foi possível sua concretização. Foi elaborado um documento3:
Diagnóstico, análise, propostas e diretrizes para elaboração do Plano Diretor de Juiz de
Fora – Uma primeira aproximação. Constitui uma síntese de vários documentos
3
Diagnóstico, análise, propostas e diretrizes para elaboração do Plano Diretor de Juiz de Fora – Uma
primeira aproximação – PJF / IPPLAN, agosto, 1992.
45
formulados pelos diversos técnicos do Instituto de Pesquisa e Planejamento – IPPLAN
e demais órgãos da Prefeitura. Este documento preocupou-se em mostrar as
possibilidades
concretas
dos
setores
e
áreas
integrantes
do
processo
de
desenvolvimento da cidade e das perspectivas para seu futuro.
Este documento compõe-se de três partes. A primeira parte engloba
informações relevantes sobre o município de Juiz de Fora, a Zona da Mata e o Estado
de Minas Gerais. A segunda parte constitui o corpo preliminar do Plano, apresentando
Diagnóstico, Análise e Diretrizes das áreas contempladas no trabalho, as quais são
abordados sob os Aspectos Socioeconômicos, Serviços de Consumo Coletivo e Meio
Físico-Territorial-Ambiental.
No ano de 1995, o prefeito Custódio de Matos do Partido da Social
Democracia Brasileira - PSDB se propôs a reiniciar o processo de discussão e
elaboração das diretrizes e prioridades mencionadas no plano anterior. A coordenação
foi de competência do IPPLAN que organizou uma equipe técnica responsável pelas
pesquisas e estudos, e equipe interprofissional e interinstitucional para definição das
estratégias de participação comunitária.
Durante o período de maio de 1995 a novembro de1996 foram mobilizados
mais de 45 profissionais dos diversos setores da prefeitura que formaram o grupo que
elaborou o PDDU. Além dos profissionais ligados a prefeitura, foi possível por meio de
convênios firmados, contar com o trabalho de profissionais de outras entidades como a
Universidade Federal de Juiz de Fora – UFJF e Universidade Federal de Viçosa – UFV.
Foi contratada ainda uma consultoria de São Paulo que além de trazer experiências de
outras cidades, complementou a equipe de profissionais do grupo designado para
elaboração do plano.4
Os trabalhos de elaboração do PDDU demandaram estudos que sinalizaram
três cenários, tendo em vista o futuro da cidade. O primeiro, pressupunha a
continuidade do comportamento evolutivo apresentado pela cidade nos últimos cinco
anos, o segundo estava relacionado a perspectiva da vinda de empresas de médio
porte para a cidade, o terceiro, pressupunha a vida de uma empresa de grande porte.5
4
Entrevista em 18/01/2006 com Ricardo Bastos – Engenheiro ex-membro da equipe de elaboração do
PDDU de 1996.
5
Documento proposta do Plano Diretor de 1996. Anexos. Volume III.
46
Esse trabalho sintetizou os resultados obtidos, frutos de um estudo dirigido
de forma a responder às questões colocadas por toda a equipe do PDDU. Foi feita uma
reflexão sobre os caminhos alternativos possíveis para o futuro da cidade de Juiz de
Fora e seus impactos sobre o sistema urbano.
Foram criados grupos de trabalho para fazer o diagnóstico dos principais
problemas: grupo do setor meio-físico, que procurava conhecer a aptidão para o
assentamento urbano, baseado em fatores como relevo e geologia, identificando áreas
de risco e preservação ambiental; grupo do setor socioeconômico, para pesquisar a
tendência de desenvolvimento de cada área da cidade avaliando suas vocações no
contexto regional, a caracterização dos serviços públicos, a análise da qualidade de
vida através de indicadores como renda, moradia, saneamento básico e alfabetização;
e o grupo de setor de parcelamento, uso e ocupação do solo, que visava a elaboração
de instrumentos para definir o desenvolvimento da cidade, baseado nos dados e
características levantados, densidade populacional de cada região e na dinâmica de
evolução do espaço urbano.
O objetivo do IPPLAN era envolver setores da prefeitura, comunidade e
entidades representativas da sociedade civil organizada. Neste sentido foram definidas
três fases distintas: a primeira, que compreende a fundamentação, sendo definidos os
objetivos, que orientarão a caracterização do município e o diagnóstico final, cuja
conclusão foi prevista para o segundo semestre de 1995; a segunda tratava de
propostas e diretrizes, visando a definição dos principais rumos para o desenvolvimento
municipal contando com a mobilização e participação da sociedade civil; e a terceira
fase, referindo-se à formatação das propostas em projeto de lei, para encaminhamento
à Câmara Municipal visando apreciação e votação.
No final do ano de 1996, o documento proposta de Plano Diretor foi
encaminhado para o Poder Legislativo. “Foram encaminhados também na mesma data,
o Projeto de Lei do Parcelamento e Uso e Ocupação do Solo e os projetos de Lei
relativa a Proteção de Mananciais São Pedro e Espírito Santo”.6 Porém, com a
mudança de administração devido ao processo eleitoral ocorrido em 1996, o novo
6
Entrevista em 18/01/2006 com Ricardo Bastos – Engenheiro ex-membro da equipe de elaboração do
PDDU de 1996.
47
governo que assumiu em 1997, retirou o Plano Diretor da Câmara Municipal alegando
que o mesmo não promoveu a participação sendo necessário uma revisão, bem como
os projetos de leis relativo ao parcelamento, uso e ocupação do solo, e de proteção dos
dois mananciais.
O prefeito eleito pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB,
Tarcísio Delgado, apresenta uma mensagem inicial no documento do PDDU, o qual
justifica a reformulação do PDDU, afirmando ter retirado da Câmara Municipal de
Vereadores a proposta elaborada pela administração anterior para reformular o
documento e possibilitar a participação da sociedade civil.
Aproveitamos todos os esforços existentes, inclusive o trabalho que a
administração que nos antecedeu enviara à Egrégia Câmara de
Vereadores.Retiramo-lo daquela Casa Legislativa para estimular e
ampliar a participação e priorizar sua orientação na busca de uma
cidade cada dia mais humana. (PDDU, 2004 p. 9).
O ex-diretor do IPPLAN, o arquiteto Jean Kamil, também afirmou que é
fundamental ao PDDU a participação da comunidade uma vez que os planos anteriores
não foram implementados porque não houve participação da sociedade como um todo,
e isso para ele acaba por impossibilitar o sucesso das ações.
Entretanto, foi retomada a discussão do Plano Diretor, sendo propostas
alterações em relação ao documento anterior. Este fato causou muita insatisfação de
técnicos da prefeitura, principalmente do IPPLAN. Com isso a equipe que havia
trabalhado neste documento foi acuada, sendo criada outra equipe para retomada do
plano.“Houve descontinuidade: a equipe que retomou o projeto em 1997 era totalmente
diferente da que trabalhou no projeto anterior”.7
Neste sentido a nova equipe que assumiu o compromisso de reelaboração
do Plano Diretor, segundo o arquiteto Álvaro Geannnini ex-Diretor do Departamento
de Planejamento do IPPLAN, fez uma tentativa de contratar consultoria do Instituto
Brasileiro de Administração Municipal – IBAM – RJ, porém não foi possível devido a
grave crise econômica pela qual atravessou o município de Juiz de Fora no ano
de1998.
7
Entrevista em 12/01/2006 com Álvaro Geannini – Arquiteto ex - Diretor do Departamento de
Planejamento do IPPLAN.
48
O que se conseguiu fazer foi um contrato através dos mecanismos de
convênio entre Prefeitura e Universidade Federal de Juiz de Fora UFJF, onde foi contratado o professor Hélio Novak que tinha terminado
doutorado e sua tese era sobre Planos Diretor.8
Segundo o arquiteto mencionado acima, “o projeto anterior necessitava de
algumas mudanças/alterações, mas a base toda se manteve. A grande diferença
estava na ordenação territorial”.
O engenheiro Ricardo Bastos, que trabalhou na equipe do projeto do PDDU
de 1996, considera que:
Toda revisão de qualquer instrumento de planejamento é válida
desde que desenvolvida a partir de uma metodologia e de critérios
definidos e que, em conseqüência, agregam maior valor, qualidade
e propostas mais avançadas, o que infelizmente, não ocorreu. A
retirada das propostas de legislação relativa ao parcelamento, uso
e ocupação do solo, e da proteção de mananciais São Pedro e
Espírito Santo tornou o PDDU aprovado pouco efetivo. Perdeu-se
uma oportunidade impar de se ter uma nova legislação urbana
básica compatível com um Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano comprometido em promover a cidade nas dimensões
sociais,
ambientais,
econômicas,
urbanísticas,
refletindo
diretamente no cotidiano dos cidadãos. 9
Após as modificações realizadas o Plano foi encaminhado à Câmara dos
Vereadores em 1999, sendo aprovado pela Lei nº 9.811 de 27 de Junho de 2000 o
“Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano – PDDU Juiz de Fora Sempre”.
2.1.2 – Metodologia10
A metodologia utilizada baseou-se em um trabalho de elaboração de
cenários, potencialmente desenvolvida por equipes de trabalho constituídas por
membros de diferentes formações.
O processo metodológico envolveu as seguintes etapas:
8
Idem, ibidem.
Entrevista em 18/01/2006 com Ricardo Bastos – Engenheiro ex-membro da equipe de elaboração do
PDDU de 1996.
10
Documento da proposta do Plano Diretor de 1996. Anexos. Volume III
9
49
2.1.2.2 – Escopo
Essa ação foi desenvolvida com objetivo de prover maiores informações
sobre estados alternativos possíveis para o futuro da cidade, em termos da dinâmica da
economia urbana e seus impactos sobre a utilização de infra-estrutura e serviços
públicos e sobre a situação financeira da administração municipal. O horizonte de
prospecção considerado foi de cinco anos.
O delineamento do objeto de cenarização do estudo (a dinâmica da
economia urbana), buscou clarificar os impactos em cada cenário sobre as seguintes
variáveis de interesse: i) população; ii) empregos diretos; iii) empregos indiretos; iv)
distribuição das atividades entre os setores primário, secundário e terciário; v) demanda
espacial (industrial, comercial, habitacional, de investimentos e especulativa); vi)
demanda de infra-estrutura e serviços público e vii) finanças municipais.
2.1.2.3 – Análise Retrospectiva e panorama da época
Nesta etapa, foi realizada uma investigação do histórico em relação a
economia da cidade de Juiz de Fora. Foi feito um estudo a partir dos anos 1850,
período caracterizado como fase inicial da acumulação industrial na região, promovida
pela dinâmica da economia cafeeira que estimulou o nascimento e a consolidação das
primeiras fábricas, e conseqüentemente intensificou os movimentos migratórios.
O estudo apresentou referências às diversas fases da economia local que ao
longo dos anos foi adquirindo contornos e configurações de um panorama com
características de pólo regional (educação, saúde, governo, justiça, etc); boa
disponibilidade de infra-estrutura para recebimento de empreendimentos e relevância
do setor de comércio e serviços para a economia municipal.
2.1.2.3 – Condicionantes do Futuro
Foram identificados os principais fenômenos que potencialmente poderiam
influir nos futuros alternativos.
50
O primeiro grupo de condicionantes do futuro, formado pelas tensões e
estrangulamentos, sinalizam gargalos estruturais presentes no objeto. As tensões
dizem respeito aos conflitos ou disputas estruturais entre os diversos atores e os
estrangulamentos referem-se aos desequilíbrios estruturais.
Outros fenômenos estudados foram os Invariantes e Tendências de Peso.
Os invariantes são características do objeto que, conforme se supõe, não mudarão no
horizonte de prospecção. As tendências de peso são aqueles movimentos cuja direção
já é bastante visível e suficientemente consolidada.
As Mudanças em Andamento, enquanto condicionantes de futuro também
foram consideradas, pois diferem das tendências de peso uma vez que dizem respeito
às transformações em curso que ainda não produziram todos os efeitos na estrutura do
objeto.
Por fim os Fatos Portadores de Futuro que são condicionantes que
consistem daquelas mudanças potenciais, atuais, que podem produzir tendências de
peso amanhã.
2.1.2.4 – Modelagem do Objeto
A partir da definição do objeto de cenarização, descrito anteriormente,
buscou-se nesta etapa construir um modelo conceitual para determinar impactos sobre
as demandas espaciais, sobre as demandas de infra-estrutura e serviços e sobre as
finanças municipais decorrentes da dinâmica apresentada pela economia urbana em
resposta a investimentos industriais exógenos na cidade.
Neste sentido foram definidos os atores e variáveis relevantes, bem como a
natureza e a intensidade das mútuas inter-relações entre estes elementos.
2.1.2.5 – Participação comunitária
A etapa de consultas à comunidade, foi desenvolvida através do Grupo de
participação Comunitária composto por representantes do Instituto de Pesquisa e
Planejamento – IPPLAN, Secretaria de Saúde – SMS, Associação Municipal de Apoio
Comunitário – AMAC, Núcleo de Apoio Comunitário – NAC, Universidade Federal de
51
Juiz de Fora – UFJF, Secretaria do Trabalho e Ação Social – SETAS, e um
representante da sociedade civil, além de estagiários da Faculdade de Serviço Social
da UFJF.
O processo de divulgação consistiu, basicamente, na produção de material
para divulgação das metas do PDDU, como cartazes, camisetas, matérias jornalísticas,
folhetos e vídeo. Foi elaborado também um formulário para coletar informações da
população sobre as carências da cidade. O envio prévio dos formulários, através das
entidades de bairro, a divulgação através de cartazes, jornais, televisão e rádio, foram
medidas que atraíram a participação e contribuiu para que a sociedade apontasse as
demandas, carências, vocações, potencialidades e tendências.
A efetiva participação da comunidade se deu com a realização de 12 (doze)
Audiências Públicas em cada uma das Regiões Sanitárias, visando a abrangência de
toda área urbana do município.
O processo de troca de informações, os debates que se sucederam as
exposições técnicas nas reuniões e a incorporação do conteúdo dos formulários,
enriqueceram o diagnóstico e respaldaram as proposições que integram o PDDU.
2.1.3 – Estrutura do PDDU / JF
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora – PDDU/JF é o
instrumento básico da política municipal de desenvolvimento e expansão urbana, que
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes.
Apresenta-se como “um importante instrumento para a busca desses
objetivos na medida em que é o documento norteador das políticas e ações destinadas
a promover o desenvolvimento equilibrado do município” (PDDU, 2004 p. 15).
O plano diretor é, em essência, um instrumento para que os diversos
segmentos que compõem a sociedade possam olhar para a cidade, dialogar,
reconhecer as diversas atividades que se desenvolvem no território, identificar os
equipamentos comunitários e serviços existentes e as suas deficiências, bem como
identificar as desigualdades sociais que se expressam no território, repensando a
52
cidade na perspectiva de construção de cidades democráticas, com condições dignas
de vida para todos.
2.1.3.1 – Diagnóstico da Cidade
A segunda parte do PDDU/JF constitui o diagnóstico da cidade que é fruto de
um trabalho realizado por equipes interdisciplinares que recolheram sistematizaram e
analisaram os dados do município. É dividido em três partes: i) físico-territoriais o qual
apresenta a Organização Territorial, o Uso e Ocupação do Solo, o Patrimônio Histórico
e Cultural do município e a Infra-estrutura e Serviços Urbanos; ii) ambientais, referindose à Qualidade do Espaço Urbano e Gestão Ambiental; e iii) sócio econômico:
apresenta as características Econômicas; Dinâmica Demográfica; Políticas Sociais;
Áreas de Ocupação Sub-normal; Qualidade de Vida.
Ainda no que se refere ao aspecto físico-territorial, é importante destacar que
antes da aprovação do PPDU/JF, o planejamento da cidade era dividido em Unidades
Territoriais – UTs que constituíam em subdivisões da Área Urbana do Distrito-Sede,
estabelecidas de acordo com as características físico-urbanísticas e sócio-econômicas
peculiares a cada uma.
Em 1989 foram criadas 81 Regiões Urbanas – RUs em unidades menores e
mais coesas quanto as suas características, que subdividem a porção mais contínua e
densamente ocupada da cidade, não abrangendo toda a extensão do perímetro urbano.
Os limites entre Unidades Territoriais e Regiões Urbanas não são totalmente
coincidentes,
basicamente
porque
a
metodologia
utilizada
no
processo
de
Diretor
de
regionalização partiu da maior unidade (UT) para a menor (RU).
Com
a
organização
territorial
definida
pelo
o
Plano
Desenvolvimento Urbano - PDDU / Lei 9.811/2000 foi extinta as Unidades Territoriais
-UTs que subdividiam a área urbana do Distrito-Sede, bem como as Regiões
Urbanas - RUs dando lugar as Regiões de Planejamento – RPs que passam a
compor os diferentes níveis de ordenação territorial, abrangendo toda a área do
perímetro urbano.
O diagnóstico mostra que o aspecto físico da cidade apresenta potencial de
expansão e adensamento. Constam-se cerca de 37.000 lotes vagos no município,
53
sendo a região noroeste da cidade apontada como a de maior potencial para absorver o
crescimento urbano de Juiz de Fora, além da região oeste que apresenta significativa
possibilidade de ocupação (PDDU/JF. 2004 p. 167).
A área central é a que possui maior ênfase, pois recebe uma grande
quantidade de transeuntes durante todo o dia, especialmente no horário
comercial. É considerada o espaço estruturador (...) de toda a cidade, visto que o
desenvolvimento urbano ocorre pela sua articulação com as demais áreas ( Idem,
ibidem, p. 172).
Quanto ao patrimônio histórico e cultural da cidade, o diagnóstico
apresenta os principais imóveis e conjuntos arquitetônicos. São classificados em
termos históricos de ocupação e distribuição espaciais em quatro períodos
distintos que se traduzem em manifestações arquitetônicas e urbanísticas
significativas e diferenciadas entre si.
Os serviços básicos e a infra-estrutura são apontados no diagnóstico do
PDDU/JF que a cidade de Juiz de Fora atinge níveis elevados de abastecimento
de água se comparado com o padrão brasileiro, entretanto, uma parcela da
população (cerca de 6%) não utiliza água tratada pela Companhia de
Saneamento e Pesquisa do Meio Ambiente – CESAMA (Idem, ibidem, p. 197). No
que se refere a rede de esgotos, há uma consideração de que quase toda a
cidade está ligada na rede coletora, sendo que as regiões Norte, Oeste e Sudeste
apresentam os piores níveis. Quanto à limpeza urbana, os maiores problemas são
a má conservação da frota de veículos coletores, a varrição insuficiente da
cidade, exceto na área central e ruas principais dos bairros, sem contar com um
serviço de capina que não atende a demanda. O serviço de energia elétrica não
compreende um problema para a população de Juiz de Fora, pois 99% da cidade
é atendida (Idem, ibidem, p. 204), contando ainda com uma folga de carga.
O sistema viário tem como eixo principal a Avenida Rio Branco, e fica claro
que há uma saturação nas principais vias centrais da cidade. O Plano Diretor de
Transporte Urbano tem como objetivo principal evitar a concentração exclusiva de usos
em corredores de transporte/ tráfego congestionados.
54
A gestão ambiental é diagnosticada tendo em vista a necessidade de uma
gestão pública que garanta o crescimento sem perder a qualidade de vida, e atribuindo
à lei de uso e ocupação do solo e ao Plano Diretor a competência de uma gestão
ambiental eficiente.
Os dados econômicos sobre o município apresentam que a indústria
continua sendo a principal fonte de arrecadação em Juiz de Fora, perfazendo
45,74% do total, o comércio arrecada 33%, ao passo que os serviços 12,72%, o que
demonstra uma grande diversificação da economia da cidade. Vale mencionar que
hoje na cidade há uma tentativa de retomada do desenvolvimento industrial, uma
vez que a cidade historicamente se destacou neste setor. O setor de comércio assim
como serviços representam também uma grande importância para a economia da
cidade, visto que sua expansão está ligada à polarização que a cidade exerce na
Zona da Mata e interior fluminense.
Sobre a distribuição espacial da população, em resumo,
Mostra uma alta concentração do núcleo central e seu entorno
imediato, que corresponde ao território totalmente ocupado das
imediações da própria várzea do rio Paraibuna. Em seguida,
verifica-se um “anel” com densidade diferenciada, sendo mais alta
nas proximidades do núcleo e mais baixa à medida que dele se
afasta, com “sobras de área” no seu interior. Por fim, a terceira
área de densidade rarefeita se estende em todas as direções da
cidade acompanhando a topografia irregular dos terrenos que, em
alguns casos, quebram a continuidade espacial de mancha
urbana; alguns núcleos mais adensados despontam no amplo
domínio das baixas densidades dessa terceira área (Idem, Ibidem,
p. 314).
A cidade exerce grande influência nos municípios, o que acaba gerando uma
grande migração pendular. Estima-se que cerca de 31 mil pessoas circulam diariamente
em Juiz de Fora.
No diagnóstico também há referências acerca das políticas sociais do
município, principalmente à saúde, habitação, educação e assistência social.
55
2.1.3.2 – Proposições do PDDU / JF11
O PDDU de Juiz de Fora, na sua estruturação, contempla um roteiro de
princípios, objetivos, instrumentos e políticas voltados à orientação dos agentes
públicos e privados na gestão e produção da cidade, baseados no princípio da função
social da propriedade urbana. O PDDU de forma a ajustar as leis urbanas – leis de
parcelamento e uso e ocupação do solo – às suas determinações, determina que sejam
revistas e adequadas pelo detalhamento e regulamentação dos Instrumentos de
Planejamento, de Intervenção e de Gestão da Política Urbana do município.
2.1.3.2.1 – A organização territorial definida pelo PDDU / JF
O PDDU extinguiu as Unidades Territoriais – UT’s que subdividiam a área
urbana do Distrito-Sede, bem como as Regiões Urbanas – RU’s dando lugar às
Regiões de Planejamento – RP’s que passam a compor os diferentes níveis de
ordenação territorial, abrangendo toda a área do perímetro urbano.
Foram definidas 12 RP’s (ver Quadro) a partir de uma análise da presente
mancha urbana que levou em consideração não apenas as direções e sentidos que
historicamente determinam a ocupação do espaço de Juiz de Fora, mas também os
vetores que estão agindo atualmente e os que podem ser considerados como atuantes
no futuro.
A unidade territorial básica adotada foi o bairro, tal como as comunidades o
reconhecem sendo corrigidos seus limites, quando foi o caso, para fazer corresponder
aos setores censitários o que possibilitou a montagem de séries históricas baseadas
nos dados do censo.
Na unidade de cada Região de Planejamento – RP, há áreas de distintas
conformações topográficas e configurações quanto ao tipo e densidade da ocupação,
11
“Juiz de Fora Sempre – Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora”. Juiz de Fora
(MG):FUNALFA Edições, 2004.
56
facilidades de infra-estrutura, traçados dos lotes e até características arquitetônicas das
construções. Por esta razão, cada RP é composta por um número variável de Unidades
de Planejamento, definidas por uma condição de homogeneidade relativa das tipologias
referidas.
O PDDU traz uma caracterização para cada uma das 12 RP’s, no tocante a
estruturação espacial, as atividades econômicas, a infra-estrutura, o uso e ocupação do
solo, as condições sociais, as condições ambientais e conclusões.
57
QUADRO – REGIÕES DE PLANEJAMENTO X UNIDADES DE PLANEJAMENTO X
BAIRROS
REGIÕES DE
UNIDADES DE
PLANEJAMENTO (RP)
PLANEJAMENTO (UP)
1 - Barreira
UP – 1A
BAIRROS
UP – 1B
2 - Represa
UP – 2A
19-Represa
UP – 2B
18-Remonta
UP – 3A
17-Filgueiras
UP – 3B
15-Parque
Independência
16-Grama
11-Bom Clima
UP – 3C
12-Bandeirantes
13-Parque Guarani
14-Granjas Betânia
3 - Grama
97-Santa Rita
5-Bonfim
UP – 3D
6-Marumbi
7-Santa Paula
8-Progresso
2-Centenário
UP – 3E
3-Manoel Honório
4-Bairu
96-N.Sa. Aparecida
1-Santa Terezinha
UP – 3F
9-N.Sa. Graças
10-Eldorado
58
REGIÕES DE
UNIDADES DE
PLANEJAMENTO (RP)
PLANEJAMENTO (UP)
BAIRROS
UP – 4A
98-Bom Jardim
UP – 4B
99-Linhares
95-Três Moinhos
UP – 4C
85-Jardim do Sol
4 - Linhares
86-São Bernardo
UP – 4D
90-Santa Cândida
91-São Benedito
94-Vila Alpina
87-Cesário Alvim
UP – 4E
89-Santos Anjos
92-Vitorino Braga
93-Grajaú
71-Granjas Bethel
UP – 5A
72-JD. Esperança
73-Retiro
74-Floresta
5 - Lourdes
UP – 5B
UP – 5C
75-Santo Antônio
81-N.Sa. Lourdes
76-Vila Ideal
UP – 5D
78-Olavo Costa
79-Furtado
Menezes
de
59
REGIÕES DE
UNIDADES DE
PLANEJAMENTO (RP)
PLANEJAMENTO (UP)
UP – 6A
BAIRROS
67-São Geraldo
70-Graminha
63-Ipiranga
64-Bela Aurora
6 - Santa Luzia
UP – 6B
65-Santa Efigênia
66-Sagrado Coração
68-Santa Luzia
69-Cruzeiro do Sul
42-Fábrica
UP – 7A
43-Mariano Procópio
44-Democrata
100-Vale do Ipê
UP – 7B
101-Santa Catarina
103-Jardim Glória
104-Santa Helena
UP – 7C
102-Morro da Glória
105-Centro
80-Vila Ozanan
UP – 7D
82-Poço Rico
83-JK – Jd. da Lua
7 - Centro
84-Costa Carvalho
61-Santa Cecília
62-Mundo Novo
77-Parque Guaruá
UP – 7E
108-Granbery
109-Alto dos Passos
110-Bom Pastor
111-Boa Vista
60-Dom Bosco
UP – 7F
106-Paineiras
107-São Mateus
60
REGIÕES DE
UNIDADES DE
PLANEJAMENTO (RP)
PLANEJAMENTO (UP)
UP – 8A
8 - Cascatinha
UP – 8B
UP – 8C
BAIRROS
54-Aeroporto
Parque da Lajinha
58-Teixeiras
59-Cascatinha
57-Salvaterra
UP – 8D
UP – 9A
45-Borboleta
46-Imperador
UFJF
47-N.Sa . Fátima
UP – 9B
48-Cidade
Universitária
53-Santos Dumond
49-São Pedro
9 - São Pedro
UP – 9C
50-Cruzeiro
Santo
Antônio
51-Nova Califórnia
52-Marilândia
UP – 9D
56-Parque Jardim da
Serra
55-Novo Horizonte
UP – 9E
UP – 10A
10 - Morro do Sabão
UP – 10B
Santa Cândida
UP – 10C
UP – 10D
61
REGIÕES DE
PLANEJAMENTO (RP)
UNIDADES DE
PLANEJAMENTO (UP)
BAIRROS
21-Ponte Preta
22-Vila Esperança
UP – 11A
23-Benfica
24-Araújo
25-Nova Benfica
26-São Judas Tadeu
11 –Benfica
UP – 11B
27-Santa Cruz
28-Nova Era II
29-Nova Era I
30-Cidade do Sol
UP – 11C
31-Barbosa Lage
32-Jóquei Club
34-Industrial
38-Cerâmica
UP – 11D
39-São Dimas
40-Esplanada
41-Monte Castelo
11 –Benfica
33-Jardim Natal
UP – 11E
35-Francisco
Bernardino
36-Milho Branco
37-Carlos Chagas
12 - Igrejinha
UP – 12A
Fonte: Juiz de Fora (MG). Prefeitura Municipal. Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de
Juiz de Fora - Juiz de Fora (MG): FUNALFA Edições, 2004.
62
2.1.3.2.2 – Instrumentos de Gestão Previstos no PDDU
O Plano Diretor estabelece uma série de instrumentos voltados para a
viabilização das proposições quais sejam: Instrumentos de Planejamento; Instrumentos
de Intervenção Urbana e Instrumentos de Gestão da Política de Desenvolvimento
Urbano.
O Plano Diretor prevê quatro tipos de Instrumentos de Planejamento: i)
Diretrizes Setoriais de Desenvolvimento; ii) Macrozoneamento; iii) Projetos Gerais de
Urbanificação; iv) Planos Locais de Urbanificação.
Considera-se Macrozoneamento a divisão da Área Urbana do Distrito Sede
em macro áreas e sua classificação, segundo o grau de conveniência relativa à sua
ocupação e urbanificação.
Em relação ao Instrumento de Planejamento – o Macrozoneamento de Juiz
de Fora considera quatro tipos de Macro-áreas:
I – Áreas Urbanizadas são as que se encontram atualmente ocupadas, de
maneira formal ou informal, ou apenas loteadas/arruadas, mesmo subocupadas ou sem
ocupação efetiva ou ainda onde haja projeto de loteamento aprovado;
II – Áreas de Consolidação da Urbanização são os vazios urbanos no
entorno imediato das áreas urbanizadas, que, por suas características ambientais,
sejam vistas neste Plano como favoráveis à ocupação urbana;
III – Áreas Urbanizáveis de Adensamento Restrito são outras áreas não
urbanizadas que, tendo ou não características ambientais favoráveis ao adensamento,
extrapolem as prioridades de espaço urbanizado definidas pelo Plano Diretor no
horizonte de planejamento (ano 2010), com base na otimização da infra-estrutura
instalada e na facilidade de instalação dessa infra-estrutura e
IV – Áreas de Ocupação Restrita são áreas tipicamente desfavoráveis à
ocupação urbana do ponto de vista ambiental e de aptidão física, que deverão ser
mantidas no seu estágio atual de ocupação no horizonte do projeto.
Este Macrozoneamento é complementado pela indicação de três tipos de
Áreas de Especial Interesse: Ambiental, Social e Urbanístico ou Paisagístico. Além de
cinco tipos de Unidades de Conservação Ambiental.
63
O baixo índice de ocupação da área urbanizada relativamente à área urbana
legal se deve a uma superestimação do crescimento projetado para a cidade. Por esta
razão, ao estabelecer uma área de grande restrição à ocupação, o Macrozoneamento
procura corrigir esta distorção histórica.
São criadas também Áreas de Especial Interesse que, inseridas em qualquer
das macroáreas, estão sujeitas a regime urbanístico especial, independente das
restrições estabelecidas na macroárea em que esteja inserida e são assim
classificadas:
I - Área de Especial Interesse Ambiental (AEIA): é a área de estudo para
avaliação, delimitação e classificação futura como Unidade de Conservação Ambiental
(UCA).
II - Área de Especial Interesse Social (AEIS): é a área de ocupação
loteamento irregular, não titulado, clandestino ou abandonado, cuja declaração de
especial interesse objetiva sua regularização urbanística ou fundiária, mediante a
elaboração de projetos específicos.
III - Área de Especial Interesse Urbanístico (AEIU): é a área que apresenta
indicação de preservação do ambiente urbano, do patrimônio cultural ou paisagístico,
ou ainda áreas onde houver vantagem na implantação de regime urbanístico especial.
Qualquer projeto de parcelamento, uso e ocupação nas Áreas de Especial
Interesse deverá ser submetido à apreciação do Conselho Municipal Permanente de
Política Urbana (COMPUR), ouvido(s) o(s) CONAU(s) respectivo(s).
Unidade de Conservação Ambiental (UCA) é a área destinada à proteção de
ecossistemas naturais.
As UCAs classificam-se, de acordo com os respectivos projetos específicos,
em:
I – Parque Municipal - área pública destinada à proteção da flora, fauna e
belezas naturais, onde é permitida a visitação pública e a utilização para fins
recreativos, educacionais e científicos, observado o Plano de Manejo que conterá seu
zoneamento e normas de uso. Área de Proteção Ambiental (APA) - área pública e/ou
64
privada que se destina a melhorar as condições ecológicas da região em que esteja
inserida, assegurando o bem-estar da população envolvida.
II – Área de Proteção Ambiental (APA) - área pública e/ou privada que se
destina a melhorar as condições ecológicas da região em que esteja inserida,
assegurando o bem-estar da população envolvida.
III – Zona de Preservação da Vida Silvestre (ZPVS) – onde não serão
permitidas as atividades que arrisquem alteração ambiental, sendo proibidas novas
edificações, parcelamento do solo, aberturas de vias, extração mineral, exploração de
recursos naturais e desmatamento;
IV – Zona de Conservação da Vida Silvestre (ZCVS) – onde serão definidos
parâmetros restritivos para o uso e a ocupação do solo capazes de assegurar a
manutenção dos ecossistemas locais;
V – Zona de Uso Especial (ZUE) – composta por unidades de conservação
ambiental ou outros espaços legalmente protegidos no interior da APA;
VI – Zona de Uso Urbano (ZUU) – área considerada apropriada para a
ocupação urbana, obedecidos os parâmetros fixados para o local.
VII – Estação Ecológica - área pública destinada à proteção de
representativos ecossistemas regionais, à realização de pesquisas básicas e aplicadas
em ecologia e ao desenvolvimento da educação ambiental, podendo existir no interior
de outras unidades de conservação ambiental.
VIII – Reserva Biológica – área pública destinada à preservação integral de
ecossistemas naturais e de espécies raras, endêmicas ou ameaçadas de extinção,
onde serão proibidas todas as atividades capazes de modificar o meio ambiente
natural, ressalvadas as autorizadas pelo órgão ambiental do Município.
IX – Reserva Ecológica – área pública ou privada que se destina à proteção
de mananciais, de remanescentes da Mata Atlântica e demais formas de vegetação
natural de preservação permanente, onde não serão permitidas quaisquer atividades
que possam modificar o meio ambiente.
65
2.1.3.2.3 – O Projeto Geral de Urbanificação – PGU
O Projeto Geral de Urbanificação (PGU) objetiva a reordenação do espaço
urbano através de projetos urbanísticos ou viários cujo alcance atinja uma grande parte
ou mesmo toda a cidade.
Os PGUs são classificados em Urbanísticos, Viários Estruturais e Viários
Locais.
São PGUs Urbanísticos:
I. Revitalização da Área Central;
II. Eixo do Rio Paraibuna;
III. Parque Linear da Remonta;
IV. AEIA - Parque São Pedro.
São PGUs Viários Estruturais:
I. Via Interbairros;
II. Via Remonta;
III. Via Coletora da BR-040;
IV. Via Estruturadora da Cidade Alta (Via São Pedro);
V. Duplicação da Avenida Brasil.
Este Macrozoneamento é complementado pela indicação de três tipos de
Áreas de Especial Interesse: Ambiental, Social e Urbanístico ou Paisagístico. Além de
cinco tipos de Unidades de Conservação Ambiental.
O baixo índice de ocupação da área urbanizada relativamente à área urbana
legal se deve a uma superestimação do crescimento projetado para a cidade. Por esta
razão, ao estabelecer uma área de grande restrição à ocupação, o Macrozoneamento
procura corrigir esta distorção histórica.
A Via Estruturadora da Cidade Alta (Via São Pedro) terá a função local e de
ligação da Cidade Alta com as UP's 7A (Fábrica, Mariano Procópio e Democrata) e 7B
(Vale do Ipê, Santa Catarina, Jardim Glória e Santa Helena).
São PGUs Viários Locais:
I. Prolongamento da Rua Coronel Vidal;
66
II. Prolongamento da Rua da Bahia;
III. Prolongamento da Av. Ibitiguaia;
IV. Ligação Av. Rio Branco/Estrada União Indústria (Via Graminha);
V. Ligação Carlos Chagas;
VI. Vias Estruturadoras da RP Santa Cândida;
VII. O antigo Leito da Leopoldina (Rede Ferroviária Federal S.A.) - Ligação Bairro
Marumbi - Avenida Juiz de Fora.
2.1.3.2.4 – Instrumentos de Intervenção Urbana
Para garantir sua implantação e o prosseguimento do processo de
planejamento permanente da Cidade, o PDDU prevê os instrumentos de intervenção
urbana abaixo elencados.
1. Concessão Onerosa do Direito de Construir (Solo Criado);
2. Operações Urbanas: um conjunto integrado de intervenções e medidas, com
prazo determinado, coordenado pelo Poder Público, com participação e recursos
da iniciativa privada, objetivando viabilizar projetos urbanísticos especiais, em
áreas previamente determinadas;
3. Operações
Interligadas:
parcerias
entre
o
Poder
Público,
segmentos
empresariais e proprietários de imóveis, visando a implantação de benefícios
urbanos e projetos de interesse social através da concessão de vantagens legais
aos interessados;
4. Imposto Progressivo sobre a Propriedade Territorial Urbana: previsto no art. 156,
§ 1º, da Constituição Federal, e no art. 207 da Lei Orgânica Municipal, é aplicável
sobre os lotes urbanos ociosos ou subutilizados, em áreas onde o Poder Público
tenha implantado infra-estrutura de equipamentos públicos é aplicável a qualquer
área, exceto as AEIAs, AEISs e os lotes que tenham área total até 450m², cujos
proprietários não possuam mais de 2 (dois) imóveis urbanos no Município;
5. Imposto Regressivo sobre a Propriedade Territorial Urbana: aplicável sobre os
lotes cuja ocupação seja direcionada para atividades de interesse da
coletividade;
67
6. Parcelamento e Edificação Compulsórios: previsto no Art. 182, § 4º, da
Constituição Federal, sucede a aplicação do imposto territorial e/ou predial
progressivo, culminando com a desapropriação mediante pagamento em títulos
da dívida pública;
7. Transferência do Potencial Construtivo: permite a transferência do potencial de
construção de um imóvel tombado para outro terreno, nos termos da legislação
em vigor;
8. Contribuição de Melhoria: previsto no art. 145, III, da Constituição Federal e no
art. 81 do Código Tributário Nacional, pode ser aplicado aos imóveis que
obtiveram valorização mediante a implantação de infra-estrutura pelo Poder
Público;
9. Relatório de Impacto de Vizinhança: a ser definido por Lei Municipal, aplicável
sempre que houver interesse na implantação de empreendimentos que causem
impactos
ambientais
ou
possam
alterar
significativamente
os
padrões
urbanísticos de sua área de influência;
2.1.3.2.5 – Instrumentos de Gestão da Política de Desenvolvimento Urbano
Para fins de implementação de um processo de gestão democrático e
participativo que auxilie na tomada de decisões relativas à formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento, o PDDU define
que o processo de gestão urbana será desenvolvido pelo Poder Executivo, pela
Câmara Municipal e pela sociedade civil organizada através dos seguintes conselhos:
I. Conselho Municipal de Política Urbana (COMPUR);
II. Conselho Local de Assuntos Urbanos (CONAU);
III. Conselho Municipal de Habitação;
IV. Conselho Municipal do Patrimônio Cultural.
O Conselho Municipal de Habitação e o Conselho Municipal de Patrimônio
Cultural têm caráter de assessoramento ao COMPUR adequando-se às diretrizes
propostas em lei.
68
O COMPUR é o órgão colegiado superior de monitoramento das políticas de
desenvolvimento urbano do Município.
Para implementação das ações e seus desdobramentos deverão ser criados
o Fundo Municipal de urbanificação e o Fundo Municipal de Conservação Ambiental.
A centralidade no plano diretor como instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana e de gestão da cidade permanece reforçada com
o Estatuto da Cidade, que a ele articula uma série de outros instrumentos, ampliando
suas possibilidades de êxito.
2.2 – PLANO ESTRATÉGICO DE JUIZ DE FORA
O planejamento urbano como uma das esferas da vida moderna reflete
complexas
mutações
da
vida
sócio-cultural
e
econômica.
Assim,
intenções
administrativas e intervenções urbanas correspondem a múltiplas e dinâmicas
determinações, expressando racionalizações do espaço e da vida social motivadas por
uma multiplicidade de interesses, igualmente complexos.
Após um período de total desvalorização do planejamento na década de
1980, ressurge o reconhecimento da relevância do poder público no controle do
desenvolvimento urbano. São vários os modelos de planejamento urbano que
reivindicam o lugar antes ocupado pelo Plano Diretor. Entre eles, o Planejamento
Estratégico se destaca como um dos mais difundidos.
Nas últimas décadas, novas formas de planejamento urbano estabeleceram
novos modelos e referências urbanísticas. O caráter estratégico é assumido por grande
parte desses projetos possibilitando atuarem na recomposição do tecido urbano e o
estabelecimento de novas formas de articulação entre setores público e privado.
Apresentaremos a seguir uma descrição do Plano Estratégico de Juiz de Fora.
2.2.1 – Antecedentes
No ano de 1996, em Juiz de Fora, foi eleito pela segunda vez não
consecutiva o Prefeito Tarcísio Delgado pelo Partido do Movimento Democrático
Brasileiro – PMDB. Conhecido por seus discursos e práticas que enfatizava
69
principalmente a questão social, proclamava como prioridade uma cidade melhor, com
qualidade de vida e justiça social. Na década de 1980 quando foi prefeito pela primeira
vez desenvolveu várias iniciativas democráticas, criando inclusive o Conselho
Comunitário Municipal visando a participação da população através de sua
representação nas tomadas de decisões.
No segundo mandato que se iniciou em janeiro de 1997, mantinha o discurso
da participação democrática, inclusive uma das primeiras iniciativas nessa gestão que
iniciava foi a implantação do Orçamento Participativo de Juiz de Fora na época
coordenado pela Secretaria de Governo. O Orçamento Participativo é o principal
instrumento de participação popular, ampliando o controle social sobre os recursos e as
políticas municipais. É uma nova forma de co-responsabilidade na gestão. Representa
uma revitalização do setor público, aumentando os espaços decisórios e as
possibilidades democráticas, confirmando o compromisso com a inversão de
prioridades: a população decide de forma direta a aplicação de recursos em obras que
serão executadas pela administração municipal.
Esta era a realidade do governo local da cidade de Juiz de Fora no ano de
1997. Uma visão baseada nos avanços democráticos que marcaram a história do
país na década de 1980. Mas, o esforço de incorporação da participação popular no
processo de tomada de decisão do governo não impediu que, ao mesmo tempo, se
desenvolvessem estratégias competitivas com intuito de levar Juiz de Fora em uma
melhor posição local, com referência regional, nacional ou internacional.
Paralelamente
a
este
debate
no
sentido
de
desenvolver
uma
administração democrática com princípios fundados na participação cidadã, o
Secretário Municipal de Desenvolvimento Econômico – SMDE, João Carlos Vitor
Garcia se preparava para introduzir uma nova forma de planejar a cidade, ou seja, o
Planejamento Estratégico.
Este Secretário, quando retornou para Juiz de Fora, em 1997, a convite do
então prefeito Tarcísio Delgado estava ligado à Secretaria de Planejamento do governo
de São Paulo, além de sempre ter tido envolvimento com esta questão do
planejamento, inclusive no CNPq, onde foi superintendente de planejamento. Conforme
70
entrevista com o ex-diretor técnico do Plano Estratégico de Juiz de Fora – PlanoJF,
Francisco José Gomes,
O João Vitor conhecia o processo de Planejamento Estratégico, não só
pela realização do Plano da cidade do Rio de Janeiro, mas todo o
processo de planejamento estratégico urbano, a experiência de
Barcelona.12
Segundo Francisco Gomes, ele e o Secretário de Desenvolvimento
Econômico discutiram que ações e estratégias deveriam ser adotadas pela SMDE, que
era o órgão da administração direta responsável por traçar as diretrizes do
desenvolvimento econômico de Juiz de Fora.
Conforme o entrevistado, era necessário levar em conta nossa realidade
histórica concreta: uma cidade que era um pólo de desenvolvimento industrial no início
do século XX entra em processo de estagnação econômica em meados do século, mas
diversifica sua economia entre indústria, comércio e serviços e consegue um patamar,
já a partir dos anos 60/70, de bons indicadores sociais e econômicos, quando
comparado à nossa região da Zona da Mata e entorno.
Tem-se, assim, uma situação parecida um pouco com a idéia da ilha de
prosperidade, pois nosso entorno é econômica e socialmente muito
defasado em relação à nossa realidade. Agrega-se a isto a vinda da
Mercedes, em 1996, com a possibilidade de funcionar como um atrativo
para migrantes, por um lado, bem como abrindo possibilidades de
atratividade de novos empregos e serviços.13
Ainda sob a ótica do Ex-Diretor Técnico do PlanoJF, em 1997, Juiz de Fora
era
uma cidade razoavelmente equilibrada, com projeção nacional em áreas
específicas, pólo de uma região em um raio de 100 a 150 km, porém sem uma
identidade estabelecida, imersa em uma região com indicadores sociais e econômicos
inferiores à nossa realidade, e com possibilidades de passar por uma ligeira retomada
econômica.
Adicionalmente, uma visão da cidade mostrava que, embora em uma
situação ´confortável´, não existia uma cultura de integração aos novos
serviços, novas demandas, novas tecnologias, imprescindíveis à
sobrevivência nesta nova economia.14
12
Entrevista com Ex-Diretor Técnico do PlanoJF – Francisco José Gomes, realizada em 28 de agosto de
2005.
13
Idem, ibidem
14
Idem,Ibidem
71
Em entrevista com o ex-secretário de Desenvolvimento Econômico, ele
afirma que Plano Estratégico de Juiz de Fora nasceu da necessidade de organizar a
cidade no momento que tem um grande empreendimento de implantação de um pólo
automotivo, em função da implantação da Mercedes Benz.
Este era o motivo principal do convite feito pelo prefeito para eu
acompanhar a implantação desta grande empresa. E percebi que a
cidade não havia se preparado com seriedade para receber este
empreendimento. Não sabia que efeitos de atração, de fluxos
migratórios, preparação de mão-de-obra, impacto econômico.15
No documento final do PlanoJF, na parte que apresenta o “Contexto Atual”
da cidade mostra que Juiz de Fora possui “características específicas que lhe conferem
vantagens competitivas relevantes” e afirma:
Este é o momento singular para Juiz de Fora. A cidade precisa planejar
seu futuro e estabelecer horizontes desejados e alcançáveis. Definir
metas, objetivos e formas de alcançá-los, estabelecendo um processo
de desenvolvimento organizado, assegurando e melhorando seus
indicadores sociais. Desenvolver-se de forma integrada com seu
entorno, evitando fortes desequilíbrios regionais e polarizações
indesejadas. (PlanoJF, 2000: 17)
Esta situação descrita de forma sucinta foi o elemento motivador para levar o
Prefeito Tarcísio Delgado para conhecer detalhadamente a experiência de Barcelona e
analisar a viabilidade de sua reprodução no município de Juiz de Fora.
2.2.2 – Juiz de Fora e o CIDEU
O Centro Iberoamericano de Desenvolvimento Estratégico Urbano – CIDEU
se constituiu em Barcelona em 1993 para compartilhar em rede os benefícios derivados
do seguimento de Planejamento Estratégico Urbano – PEU, entre eles destacamos: a
continuidade no tempo de projetos estratégicos; uma maior participação dos agentes
sociais econômicos, a oportunidade de compartilhar e gerir o conhecimento comum em
15
Entrevista em 20/01/2006 com Dr. João Carlos Vitor Garcia – ex-secretário Municipal de
Desenvolvimento Econômico – SMDE, que após a Reforma Administrativa transformou-se Secretaria de
Planejamento e Gestão Estratégica – SPGE.
72
relação ao PEU e a melhora da posição competitiva que é própria dos sistemas
organizados em rede.
O programa tem como objetivo: i) Impulsionar o desenvolvimento econômico
e social das cidades ibero-americanas através do planejamento estratégico urbano. ii)
Promover a reflexão em torno das estratégias urbanas e facilitar sua circulação. iii)
Estruturar uma rede de cidades para melhorar o posicionamento estratégico das
mesmas e promover a mudança cultural para a incorporação de tecnologias digitais no
entorno do PEU.
As cidades que compõem o têm cada uma suas próprias estratégias, mas
compartilham três desafios estratégicos, que o são também para seus respectivos
governos, e que são temas de fundo para a cooperação ibero-americana.
A metodologia do Plano Estratégico sob a ótica catalã é adotada por outras
administrações municipais de vários países que integram o CIDEU, uma associação
entre cidades sediada em Barcelona que tem por objetivo impulsionar as cidadesmembro à realização de planos estratégicos urbanos, como instrumento de
ordenamento futuro das cidades.
Visando conhecer o processo de planejamento estratégico urbano, viajaram
para a cidade de Barcelona, Espanha, o prefeito e secretários municipais para participar
do seminário As cidades Latino-americanas e do Caribe no Novo Século. Organizado
pelo Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano – CIDEU, o seminário
possibilitou a discussão sobre o futuro das cidades, despertando nos presentes locais a
idéia de elaboração do Plano Estratégico de Juiz de Fora.
Eu vi que não podia ficar sentado na cadeira do prefeito olhando para o
tempo. Que eu fiz? Fui a Barcelona em março participei do encontro do
CIDEU. Procurei o consultor Manoel de Forn, ele tinha sido consultor de
Barcelona para o Plano Estratégico. Conversei com ele, expus para ele
a necessidade de fazer um plano aqui, mas que tinha dificuldades
material e financeira. Com ele elaboramos a idéia de organizar o
consórcio mantenedor do Plano. Chegamos aqui trabalhamos nisso com
empresas. As empresas aderiram, não todas, talvez umas vinte. [...]
Fizemos o consórcio mantenedor e que na verdade financiou o Plano
Estratégico. A prefeitura não gastou um tostão, a não ser os seus
servidores que trabalharam no projeto. Tudo pago pelo consórcio
mantenedor. Então, começamos trabalhar no Plano Estratégico.16
16
Entrevista em 27/01/2006 com o ex-prefeito Tarcísio Delgado.
73
Seguindo as diretrizes do modelo catalão, Juiz de Fora se tornou, então,
cidade-membro dentre as várias que possuem uma assessoria técnica do CIDEU que,
através de visitas de técnicos à cidade e realização de seminários de capacitação, vai
qualificando a municipalidade desta na adoção do Plano Estratégico em sua
administração local.
O caso mais interessante foi que nós voltamos de Barcelona no mesmo
avião com Manoel de Forn que estava indo para o Rio de Janeiro. E nós
conversamos 8 horas seguidas. O mais importante que o Manoel falou e
que gravou na cabeça do prefeito Tarcísio Delgado que era preciso
entender que Juiz de Fora precisava entrar no mapa.17
O CIDEU também cria uma plataforma de comunicações, com fóruns de
debates e intercâmbios das experiências de planificação estratégica urbana; uma base
de dados sobre oferta e demanda de know-how; promoção do mercado de projetos
urbanos e acordos de cooperação com a Agência Espanhola de Cooperação
Internacional – AECI e com o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID.
A administração do prefeito Tarcísio Delgado da prefeitura de Juiz de Fora se
sentiu atraída pela experiência aparentemente bem sucedia de reestruturação urbana e
econômica da cidade de Barcelona. Para a cidade de Barcelona, o fato de ter sediado
as Olimpíadas e o marketing urbano gerado pelo evento permitiram atrair muitos
investimentos e empreendimentos que impulsionaram grandes transformações na
dinâmica produtiva e infra-estrutura urbana daquela cidade.
O primeiro passo concreto nesta direção ocorreu com a realização, em abril
de 1997, do seminário “A cidade como sujeito do desenvolvimento: a necessidade de
uma visão de longo prazo”, em Juiz de Fora, do qual participaram cerca de 380
pessoas, em sua maioria expressivas lideranças da cidade, englobando agentes
econômicos, atores sociais diversos e formadores de opinião. Este seminário iniciou a
sensibilização da sociedade e constituiu o marco inicial de mobilização e discussão
pública em torno do processo de planejamento estratégico urbano na cidade. Estiverem
presentes Manuel de Forn e o seu assessor Jaume Rivera, de Barcelona; Rodrigo
Lopes e Ricardo Rebouças, que participaram do Plano Estratégico do Rio de Janeiro.
Eles participaram representando as respectivas empresas, que foram a GFE Associats
17
Entrevista em 20/01/2006 com Dr. João Carlos Vitor Garcia – ex-secretário Municipal de
Desenvolvimento Econômico – SMDE.
74
Ltda, do Manuel de Forn, a Dragagem Fluvial Ltda, do Rodrigo Lopes e a Prospectiva
Consultoria e Planejamento Ltda, do Ricardo Rebouças.
As propostas de intervenções dos Planos Estratégicos de Barcelona para
torná-la uma cidade funcional sob o ponto de vista da competitividade, introduzem a
lógica mercadológica e que inspiraram os técnicos e autoridades responsáveis da
Prefeitura da cidade do Juiz de Fora na elaboração do Plano Estratégico da cidade de
Juiz de Fora. A partir de 1997, no governo do prefeito Tarcísio Delgado, a
administração municipal passa a incorporar a ideologia do Plano Estratégico de
Cidades sob a ótica catalã.
2.2.3 – Processo de Elaboração
O processo de elaboração do Plano Estratégico da cidade de Juiz de Fora se
iniciou em maio de 1997 com a criação do Comitê Executivo – órgão técnico,
responsável pelo processo de elaboração do Plano, tendo a responsabilidade de
operacionalizar as ações necessárias à sua implementação e coordenar os trabalhos
técnicos e administrativos das pessoas e grupos envolvidos.
Em agosto de 1997 foi assinado o contrato de constituição do Consórcio
Mantenedor com a função de mobilizar, divulgar e organizar a participação do setor
empresarial no esforço de sustentação institucional e financeira do PlanoJF. As
atividades de coordenação, implementação e promoção do Consórcio foram
desempenhadas pelo Centro Industrial, a Associação Comercial, a Câmara de
Dirigentes Lojistas, a Associação das Micro e Pequenas Empresas de Juiz de Fora e a
Agência de Desenvolvimento de Juiz de Fora e Região. Esta parceria entre os setores
público e privado expressa na constituição do Consórcio, que garantiu suporte
financeiro à realização do PlanoJF e possibilitou a contratação de consultoria
especializada. A empresa contratada foi a GFE Associats Ltda presidida por Manuel de
Forn da cidade de Barcelona.
A partir de reuniões entre o Comitê Executivo e os promotores do Consórcio
Mantenedor foi identificado o grupo de pessoas que constituiriam o Conselho Diretor e
o Conselho da Cidade. O Conselho Diretor foi composto por 31 membros representados
75
“por cidadãos com liderança e conhecimento, poder decisório sobre as ações de
impacto na cidade”, sendo instalado em março de 1998.
O Conselho da Cidade, “órgão máximo de participação institucional e cidadã,
constituído por representantes dos mais diversos segmentos sociais, com a
responsabilidade de homologar e aprovar as diretrizes do Plano” foi instalado em
agosto de 1998. Composto por 202 membros representativos da comunidade. Este
conselho era o responsável para homologar o PlanoJF em todos os seus níveis –
Diagnóstico, Objetivos e Estratégias.
2.2.4 – Metodologia
A metodologia aplicada em Juiz de Fora foi traçada por consultores catalães,
portanto, seguiu-se a mesma orientação, por exemplo, do planejamento Estratégico da
cidade de Barcelona e Rio de Janeiro.
Os trabalhos do Plano JF se estruturaram em quatro fases de elaboração –
Organização da cooperação dos atores público e privado e das estruturas permanentes
do plano, Diagnóstico, Análise de Propostas e Redação do Plano, e Implementação do
Plano Estratégico. Primeiramente, foi feito um “Pré-diagnóstico”, constituído de estudo
de fontes documentais, entrevistas com personalidades da cidade e aplicação de
questionários qualitativos estruturados para apurar a percepção de problemas e
alternativas para a cidade.
A fase posterior de elaboração do Plano Estratégico consistiu na definição de
“Temas Críticos”, baseado em um processo que foi desenvolvido de forma interativa,
com estudo de fontes documentais, realização de entrevistas com cidadãos, aplicação
de questionário de avaliação da cidade e trabalho com grupos.
Para aprofundar esses “Temas Críticos”, em agosto de 1998, foram
instalados os grupos de diagnósticos - nas áreas de Atividades Econômicas, Qualidade
do Espaço Urbano, Desenvolvimento e Coesão Social e Identidade e Cidadania –
envolvendo cerca de 95 cidadãos, de vários segmentos sociais, que se reuniram no
período de 17.08 a 17.09.98.
76
A etapa seguinte foi a formação dos Grupos de Propostas, realizada nos
meses de abril, maio e junho de 1998. Foram criadas cinco Linhas Estratégicas já
anteriormente definidas e distribuídas da seguinte forma: Cidade Educadora, Cidade
Competitiva, Cidade com Espaço Urbano Atrativo, Cidade Solidária e Cidade Eficiente,
que contou com a participação direta de 176 pessoas, além de ampla mobilização da
comunidade através da distribuição de fichas para apresentação de propostas e do
Sistema 0800. No total foram apresentados 334 projetos, sendo 271 através de fichas
de propostas e 63 através do 0800, que redundaram em 93 projetos priorizados e que
integram a versão final do PlanoJF 18.
A fase posterior ao Grupo de Propostas foi a formação dos Grupos de
Impulsão, ocorrida em março de 2000 e que se encontrou em desenvolvimento, com
vários projetos até o ano de 2004.
A metodologia aplicada nos trabalhos desses grupos resultou na análise do
ambiente interno, com pontos fortes, fracos e tendências, além de uma visão do
entorno, com ameaças, oportunidades e tendências, que foram aprovadas em reunião
plenária de todos os grupos, em 24.09.98. Ao final dessa fase foi possível definir o
Objetivo Central do Plano, ou seja, o modelo de cidade desejado e factível e as Linhas
Estratégicas a serem adotadas para seu alcance.
2.2.5 – Estrutura do PlanoJF 19
A partir dos limites concretos elaborados pelo processo de diagnóstico da
cidade, bem como das propostas aprovadas e priorizadas pelos grupos de propostas
sintetizou-se o Objetivo Central do PlanoJF, que procura explicitar um modelo desejado,
possível e consensual de desenvolvimento para Juiz de Fora :
Elevar Juiz de Fora a novos padrões de referência em serviços de
educação e saúde, cultura, equilíbrio social e qualidade de vida,
consolidando seu papel integrador do entorno. Desenvolver uma
cidade com equilíbrio do espaço urbano, respeitosa da coisa pública
18
19
Diagnóstico do Plano Estratégico de Juiz de Fora, Consórcio Mantenedor, Juiz de Fora, março de 1999
Plano Estratégico da Cidade de Juiz de Fora, Relatório Final, Consórcio Mantenedor, Juiz de Fora,
Brasil, março de 2000.
77
e do meio ambiente, pólo econômico e logístico da Região SudesteSul, orientada para os novos campos do conhecimento e da
tecnologia.(PlanoJF p.28, 2000)
Além do Objetivo Central, o PlanoJF dispõe do seu conteúdo três
Estratégias: Juiz de Fora, Cidade de Oportunidades, composta de 02 objetivos, 09
ações e 34 projetos; Juiz de Fora, Cidade Pólo Regional, com 02 objetivos, 05 ações e
17 projetos e Juiz de Fora, Cidade de Qualidade, com 04 objetivos, 12 ações e 42
projetos, perfazendo um total de 93 projetos. Essas Estratégias apresentam os
conteúdos como assinalados a seguir:
Estratégia Juiz de Fora, cidade de oportunidades:
Desenvolver atividades produtivas diversificadas, reforçando a indústria
do conhecimento e agronegócios, potencializando oportunidades de
desenvolvimento econômico e profissional, através da expansão do
acesso à educação básica, formação e requalificação profissionais,
empregabilidade e inserção social. (PlanoJF p.30, 2000)
A idéia central da estratégia "Juiz de Fora, Cidade de Oportunidades" é
promover a prosperidade econômica, com benefícios diretos para toda a população da
cidade, em oposição a um mero crescimento econômico. Esta estratégia, por um lado,
prioriza ações diretas sobre as atividades produtivas, com ênfase nos campos do
conhecimento e da tecnologia, especialmente as oportunidades nas áreas de serviços
de telecomunicações, informática e incubação de empreendimentos de alta densidade
tecnológica, sem descuidar dos aspectos relacionados à instalação de novas infraestruturas e apoio às atividades industriais, agronegócios, comércio e serviços. Por
outro, privilegia as oportunidades de desenvolvimento econômico e profissional, através
do apoio aos pequenos empreendedores, à capacitação e qualificação profissionais dos
trabalhadores.
As ações que contemplam essa estratégia são:
1. Apoiar a implantação de indústrias intensivas em conhecimento
2. Desenvolver a infra-estrutura para a atividade industrial
3. Fomentar o agronegócio
78
4. Ampliar a oferta de equipamentos e serviços de apoio à atividade
empresarial
5. Estimular a implantação de programas de qualidade
6. Apoiar os pequenos empreendedores
7. Facilitar o acesso ao ensino fundamental de qualidade
8. Ampliar as oportunidades de formação profissional
9. Favorecer a empregabilidade e a inserção social.
Estratégia Juiz de Fora, cidade pólo da Zona da Mata:
Consolidar Juiz de Fora como cidade Pólo Regional, melhorando sua
acessibilidade, ampliando suas atividades de comércio e serviços e
buscando excelência nas áreas de saúde e educação. (PlanoJF p.46, 2000)
A filosofia da estratégia "Juiz de Fora, Cidade Pólo Regional" é destacar o
papel desempenhado pela cidade como pólo de seu entorno, com destaque para uma
ação integradora da Região da Mata, formando assim um bloco que possa assumir um
papel de destaque no cenário nacional. Esta estratégia é composta por projetos que
potencializam a atratividade exercida por Juiz de Fora fortalecendo suas atividades e
consolidando-a como pólo regional, em especial nas áreas de educação, saúde e
logística. Portanto, compõem esta estratégia projetos que transformam e requalificam
as acessibilidades da cidade, que criam organizações de atuação regional e que
promovem a oferta de serviços avançados de saúde e educação.
As ações dessa estratégia são as seguintes:
1. Requalificar e revitalizar o centro da cidade
2. Promover obras para melhorar os acessos à cidade
3. Desenvolver iniciativas de abrangência regional
4. Ampliar a oferta de cursos universitários
5. Elevar a qualidade sos serviços de saúde.
Estratégia Juiz de Fora, cidade de qualidade:
Avançar nos indicadores sociais, melhorando os serviços públicos e
requalificando o espaço urbano. .(PlanoJF p.56, 2000).
79
Esta estratégia procura relacionar os projetos que terão um impacto no dia-adia do juizforano. São projetos que requalificam a estrutura urbana da cidade,
melhoram sua mobilidade interna, buscam integrá-la aos seus recursos naturais,
consolidam-na como espaço de excelência em gestão pública, além de reforçar sua
estrutura de segurança pública e ampliar a oferta de saúde às áreas desassistidas.
Observa-se, portanto, que o Objetivo Central as Linhas Estratégicas do
PlanoJF se agrupam em áreas de atuação pública: reprodução social; ordenamento
territorial (infraestrutura e renovação urbana); e planejamento econômico. Este último
no sentido de:
desenvolver as potencialidades de Juiz de Fora, reforçando sua posição
na rede de cidades competitivas no país e no exterior, modernizando a
infraestrutura de apoio à atividade econômica e os processos produtivos
e gerenciais... (Diagnóstico do Plano JF p. 22, 1999).
A versão final do plano estratégico foi homologada pelo Conselho da Cidade,
e apresentada para conhecimento de todos os cidadãos e agentes internos e externos
ao município. O plano funcionou como um eixo de referência para as ações a serem
desenvolvidas, como indicador de um futuro plausível, realista e exeqüível. A forma de
divulgação levou em conta os distintos públicos, o que permite desde a utilização de
folhetos, páginas WEB, CDs etc. até a apresentação e discussão com agentes de maior
poder de transformação do território.
As ações que contemplam esta estratégia são:
1. Ampliar a estrutura viária da cidade
2. Aumentar a mobilidade e a qualidade do transporte coletivo
3. Municipalizar a gestão ambiental
4. Recuperar o meio natural
5. Desenvolver a educação ambiental para públicos diferenciados
6. Modernizar a administração municipal
7. Reforçar a capacidade de regulamentação e fiscalização.
Entendemos que o Plano Estratégico da cidade de Juiz de Fora representa a
elaboração de um plano de ações, mediante um processo participativo, onde são
questionados e analisados todos os aspectos sociais, espaciais e ambientais do
município, com o objetivo de priorizar os projetos que levem à sustentabilidade do
80
território e aos anseios de qualidade de vida da população. Assume grande ênfase,
portanto, a atração de investimentos para a cidade, que a dotem de uma infra-estrutura
urbana - em ramos como transporte e telecomunicações - capaz de torná-la um centro
de serviços avançados da região.
A apresentação dos dois instrumentos de planejamento apresentados nos
permitirá fazer uma comparação dos dois modelos, que abordaremos no próximo
capítulo.
81
Capítulo III – ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE PLANO DIRETOR E O PLANO
ESTRATÉGICO DE JUIZ DE FORA
Este capítulo objetiva comparar os dois modelos de planejamento visando
entender explicar as razões da simultaneidade de dois padrões de planejamento de
planejamento apresentados pela literatura como contraditórios. A nossa principal
questão é refletir se comprova se tal simultaneidade se acomoda pelo fato do Plano
Diretor trata da política social para a organização do territorial, enquanto que o Plano
Estratégico, por sua vez, da política econômica. Se tal for o caso, identificar as
possíveis contradições entre estes dois planos quanto aos princípios, objetivos,
programas e políticas e, sobretudo, quanto aos efeitos esperados.
Alguns aspectos nos parecem fundamentais para fazer uma comparação nos
documentos das duas experiências aqui apresentadas: i) o processo de elaboração; ii)
objetivos e ações de um de outro; no esforço de identificar se a concepção dos dois
planos, isto é, se são complementares ou contraditórios, buscando entender o processo
da simultaneidade e importância de se pensar dois planos como um padrão de
planejamento, e refletir se há dissociação do planejamento social do planejamento
econômico.
O primeiro aspecto acerca do processo de elaboração, o que nos chama a
atenção foi a iniciativa da prefeitura de Juiz de Fora pensar em dois modelos de
planejamento para a cidade simultaneamente, porém separadamente, isto é, enquanto
o PDDU/JF era elaborado por profissionais do Instituto de Pesquisa e Planejamento –
IPPLAN que era o órgão potencial do planejamento da prefeitura, o Plano Estratégico
de Juiz de Fora – PlanoJF começa a ser pensado na Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Econômico – SMDE, sendo construído por outra equipe diferente da
equipe do PDDU/JF.
Embora tenha sido um longo processo, passando por três administrações até
sua aprovação, o PDDU/JF nasceu dentro da secretaria de planejamento e o seu
resultado é fruto da sua obrigatoriedade aos municípios com mais de 20 mil habitantes
pela Constituição Federal de 1988 que ao incorporar pela primeira vez um capítulo
específico sobre política urbana (capítulo II, título VII), estabeleceu como competência
82
do poder público municipal a responsabilidade pela execução da política de
desenvolvimento urbano, podendo contar, para tanto, com a cooperação das
associações representativas no desenvolvimento de ações de promoção do
planejamento municipal.
Já o Plano Estratégico – PlanoJF nasceu dentro da secretaria de
desenvolvimento econômico, reforçando seu caráter de planejamento econômico.
Ressalte-se que foi assinado o contrato de constituição do Consórcio Mantenedor com
a função de mobilizar, divulgar e organizar a participação do setor empresarial no
esforço de sustentação institucional e financeira do PlanoJF.
Quando perguntamos ao ex-secretário sua visão sobre as duas equipes
separadas em secretarias distintas na elaboração dos planos em questão, este
respondeu:
Acho que a gente poderia ter tido mais avanços se as equipes
trabalhassem em harmonia, mas não houve isso. Trabalhamos muito
porque tivemos enfrentamento com o antigo IPPLAN que entendia o
plano estratégico como concorrente do plano diretor. Tivemos um
trabalho de explicar porque que não era concorrente, e as diferenças
que existiam. (...) Buscamos uma certa sintonia com o Plano Diretor.
Nós buscamos o elemento chave do processo do plano diretor que tinha
sido feito pelo governo anterior.20
O que parece mais relevante, em termos de uma análise comparativa entre
as duas expressões de planejamento das quais tratamos, não resulta do conteúdo das
propostas que cada uma possa abranger, mas encontra-se nos pressupostos, nas
premissas, nas noções a priori encontradas subjacentes a cada uma delas.
Assim, dada a diversidade de premissas de que se parte em um e em outro
caso, propostas de conteúdo idêntico assumirão diversa natureza e diversos
desdobramentos. Desta forma, o fator decisivo não será a eventual congruência ou
contradição entre os objetivos e as ações preconizadas em cada um deles.
Tal ponto é importante uma vez que, em Juiz de Fora é bom lembrar que
ambas experiências adotam o princípio da participação democrática de todos os
20
Entrevista em 20/01/2006 com Dr. João Carlos Vitor Garcia – ex-secretário Municipal de
Desenvolvimento Econômico – SMDE, que após a Reforma Administrativa transformou-se Secretaria de
Planejamento e Gestão Estratégica – SPGE.
83
segmentos sociais no planejamento, isto é, afirmam uma metodologia de "planejamento
participativo". No entanto, no caso do planejamento urbano, esta participação reafirma a
legitimidade do Estado como titular da incumbência do planejamento público, nos
marcos de uma determinada divisão de poderes e atribuições que a sociedade realiza,
isto é, pressupõe um Estado atuando como coordenador de todas as forças sociais,
tendo em vista objetivos ligados ao bem estar coletivo.
Conforme informações dos profissionais que trabalharam no PDDU/JF, a
participação da população foi prevista em todas as dimensões da elaboração do
mesmo, ou seja, desde a formulação do Plano Diretor até sua aprovação na Câmara
dos Vereadores. Foram realizadas várias formas de participação, através de
audiências, consultas públicas, entre outros.
A participação da comunidade se deu a partir de reuniões específicas
com cada um dos sete setores em que foi subdividida a cidade. Nas
reuniões apresentava-se um pré-diagnóstico do setor e após discussão
do mesmo, abria-se espaço para apresentação de propostas, projetos e
carências. Não houve nenhuma censura e as sugestões ou foram
incorporadas ao PDDU/JF ou foram compiladas em documento
específico e encaminhadas aos diversos setores da prefeitura, para
providências cabíveis. Todas as sugestões estão publicadas no
documento proposta do Plano Diretor de 1996, anexos. Vol III21
Partindo, então para um olhar crítico do Plano Estratégico elaborado para a
cidade de Juiz de Fora este apresenta que a composição do Conselho Diretor, órgão
responsável pelas decisões de elaboração do Plano, foi constituído por cidadãos com
liderança e conhecimento da realidade local, além de poder decisório sobre ações de
impacto na cidade e com a responsabilidade de orientar e acompanhar as decisões da
equipe executiva (PlanoJF, p. 22, 2000). Porém, em consulta ao PlanoJF na parte que cita
os participantes percebemos a adoção de critérios predominantemente econômicos na
escolha dos seus membros, já que os segmentos empresariais estão bastante
representados no Conselho Diretor, integrado por 31 membros. Não havia nenhuma
pessoa
indicada
pelas
associações
comunitárias
ou
entidades
sindicais
de
trabalhadores. Em entrevista com o ex-Diretor Técnico do PlanoJF ele nos forneceu a
seguinte explicação justificando a composição do conselho.
21
Entrevista em 18/01/2006 com Ricardo Bastos – Engenheiro ex-membro da equipe de elaboração do
PDDU de 1996.
84
O processo de elaboração de um plano estratégico deve buscar o
comprometimento dos principais atores urbanos, aqueles que possuem
capacidade para transformar a cidade. Assim, deve-se buscar sua
colaboração na elaboração da estratégia comum e, principalmente, seu
compromisso para aplicá-la, pois independente da existência de um
plano estratégico, eles tomarão suas decisões. O que se busca, no
Conselho Diretor, é tentar garantir que estas decisões ajudarão a
convergência da cidade para um modelo desejado. E o importante, vale
assinalar, é que este modelo, sim, foi construído nos grupos de
diagnóstico e projeto, com participação popular, a partir das percepções
e necessidades da população envolvida, contemplando um amplo
espectro de cidadãos. Você pergunta a razão da não participação dos
representantes comunitários e sindicais no Conselho. Posso responder
que não devemos misturar meios com objetivos. A simples presença de
representantes populares no Conselho não adiciona nenhuma garantia
que as estratégias serão mais democráticas ou proporcionarão melhor
desenvolvimento humano.22
A participação, portanto, está associada à produção do consenso e à noção
de pacto social, ambos necessários ao projeto de desenvolvimento econômico
pretendido para a cidade. No modelo de planejamento estratégico, é necessário haver
um consenso dos diferentes atores envolvidos em torno do plano. Para obtenção deste
consenso, de acordo com autores que defendem as concepções de cidade presentes
nestes planos, deve-se buscar integrar o maior número possível de atores sociais.
A construção de um consenso político em busca de um “projeto de cidade”
que derive numa cultura cívica e patriotismo de cidade é para Borja e Castells (2004), o
principal objetivo. A convergência entre os interesses destes atores deve-se a uma
busca de inserção competitiva nos espaços econômicos globais.
Qual o critério de escolha dos 202 membros do Conselho da Cidade? Quem
os escolheu? Trata-se de questões para as quais não se encontra adequado
esclarecimento nos documentos editados pelo Plano Estratégico, afirmando-se apenas
que se tratam de "cidadãos representativos da comunidade” (PlanoJF, 2000:22)
Em análise do PlanoJF na parte que contempla os participantes do Conselho
da Cidade, verificamos que os segmentos populares encontravam-se em desvantagem
numérica entre os representantes institucionais. Este conselho restringiu-se a
homologar o PlanoJF em todos os seus níveis – Diagnóstico, Objetivos e Estratégias.
22
Entrevista em 30/01/2006 com Francisco Gomes – Ex-Diretor Técnico do PlanoJF
85
A título de complementar a análise do processo de elaboração e
implementação do PlanoJF, reportamos a dois estudos que foram realizados pela
autora,
23
durante o período de março a junho de 2001 e durante os meses de maio e
junho de 200224. O primeiro trabalho buscou avaliar a percepção do PlanoJF pelas
lideranças comunitárias da cidade. O procedimento metodológico adotado consistiu na
elaboração de um questionário aberto - contemplando aspectos de interesse para o
trabalho, tais como conhecimento do PlanoJF, responsabilidade por sua elaboração,
conteúdo do mesmo, envolvimento direto com sua elaboração e expectativas em
relação aos seus resultados - aplicado às lideranças comunitárias, representadas pelas
diretorias das Sociedades Pró-Melhoramentos dos Bairros – SPMs. Estas entidades,
pelo menos em tese, funcionam como instâncias locais de organização e
representatividade da população, com responsabilidades de negociação perante o
poder público e outros agentes locais em defesa dos interesses das comunidades que
representam.
Para se comentar o resultado obtido, foi necessário partir de uma base
conceitual preliminar, subjacente ao processo de elaboração do planejamento
estratégico: trata-se de seu plano de comunicação e a metodologia necessária à sua
implementação. Sabe-se que a comunicação da estratégia de uma cidade é elemento
básico para que as entidades e empresas com capacidade de intervenção no território
adotem como seus os objetivos do Plano e a população se incorpore ao mesmo
vislumbrando-o como um projeto realista de futuro (Borja e Castells, 1998). O projeto de
comunicação deverá ter como objetivos, durante o processo de planejamento,
conseguir que a população alcance um nível suficiente de conhecimento e
compreensão dos objetivos do plano e gerar, adicionalmente, entre os agentes
institucionais, econômicos e sociais relevantes, bem como entre as entidades que
participam em sua estrutura, predisposição favorável à participação (Borja e Castells,
1998). Segundo Josep M. Pascual (2002), uma vez realizado o plano, uma das funções
23
OLIVEIRA, Miriam Monteiro. Percepções e expectativas populares em relação ao PlanoJF: a visão das
SPMs locais. Trabalho apresentado ao Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal de
Juiz de Fora, para o Curso de Especialização em Planejamento e Gestão Social, agosto 2001.
24
______, Questões de Concretude e Intangibilidade na Implementação do PlanoJF, Trabalho
apresentado à Fundação João Pinheiro, para o Curdo de Especialização em Gestão Estratégica Pública,
Jul. 2002.
86
da comunicação é conseguir o conhecimento, a compreensão e o envolvimento
suficiente do conjunto da população no projeto de futuro e nas linhas estratégicas
propostas para o plano.
Estabelecido este breve referencial teórico verificou-se que o PlanoJF
configurou uma dificuldade de comunicação com a sociedade, de transmitir e envolver
os cidadãos em um processo com forte conteúdo técnico. Os resultados mostraram que
as SPMs tiveram notícia e conhecimento do processo de elaboração do PlanoJF. A
coerência entre as ações de divulgação desencadeadas pela equipe técnica, os meios
de divulgação utilizados, a responsabilidade pela coordenação do PlanoJF e as
respostas encontradas validaram esta informação. Se a conclusão do trabalho mostrou
que as lideranças comunitárias tiveram conhecimento do processo de elaboração do
PlanoJF, mostrou também que seu conteúdo, significado e objetivos ainda
permaneciam bastante inacessíveis à estas mesmas lideranças.
O resultado obtido com o trabalho citado demonstrou que o processo de
divulgação
e
envolvimento
da
sociedade,
ali
representada
pelas
lideranças
comunitárias, por suas SPMS, não apresentava a eficácia que, conceitualmente,
deveria apresentar. As respostas obtidas mostraram que esta divulgação, na etapa de
impulsão, pelo menos perante as lideranças comunitárias, não possuía a mesma
dimensão que alcançou nas fases anteriores, havendo inclusive, por parte da autora,
encaminhamento dos resultados aos responsáveis pelo PlanoJF, para que os mesmos
pudessem efetuar novo equacionamento e adotar novas estratégias, evitando
desmobilização das entidades envolvidas com o mesmo.
No segundo trabalho a autora buscou verificar até que ponto a
implementação do PlanoJF estava gerando, para a cidade, um instrumento de gestão
urbana que possibilita:
1) Identificar uma estratégia consistente, comum aos principais atores urbanos;
2) Desenvolver a cooperação público – privada para implementação
desta estratégia;
3) Fortalecer a participação cidadã neste processo de “construir a cidade”;
4) Fornecer uma estratégia global, ou integral, para a cidade, comum a
seus principais atores.
87
A análise destas questões foi efetuada a partir de respostas às entrevistas
qualitativas mediante questionários semi-estruturados, aplicadas pela autora,
buscando captar a existência deste sentimento e procurando verificar até que ponto
o PlanoJF está funcionando como uma estratégia consistente, comum aos principais
atores urbanos; se o mesmo tem atuado como um indutor de ações de cooperação
público – privado; até que ponto o mesmo fortalece a participação cidadã no
processo de construção da cidade e, finalmente, se gerou uma estratégia para a
cidade, que é comum a estes atores. Estas entrevistas qualitativas foram aplicadas
a diversos atores envolvidos com o PlanoJF, mais especificamente o seu Conselho
Diretor, os atores locais responsáveis, ou envolvidos, com projetos do PlanoJF, com
e sem grupos de impulsão e aos Gerentes da Prefeitura de Juiz de Fora, dada a
grande importância do envolvimento da administração pública para que o plano
alcance os resultados previstos.
As entrevistas realizadas com os integrantes do Conselho Diretor
mostraram que o envolvimento com o PlanoJF se encontra aquém do
que seria esperado deste órgão, dada sua importância na discussão,
condução e acompanhamento da implementação do mesmo. Esta
conclusão pode ser verificada em diversas situações, quando, por
exemplo, 50% dos entrevistados emitiram opiniões imprecisas ou sem
conteúdo sobre os objetivos alcançados pelos PlanoJF, valendo a
observação que, nas entrevistas, muitos não sabiam ou não se
lembravam deste objetivo. Ou quando convidados a se pronunciar
sobre os projetos referenciados como de maior impacto para Juiz de
Fora, dez entrevistados (52,5%) deram respostas não coerentes com
o PlanoJF, ou seja, aspectos relacionados a projetos que não o
integravam. Percentuais de mesma ordem de grandeza, no tocante
ao desconhecimento do plano aparecem em perguntas como a
coerência dos objetivos e interesses dos atores urbanos com a
diretriz de desenvolvimento para a cidade ou na convergência sobre a
estratégia comum ( à administração municipal e os atores privados)
colocada pelo PlanoJF. Uma análise das respostas do segundo
universo de entrevistados, os gerentes da PJF, mostrou resultados de
certa forma similares aos conseguidos com os membros do Conselho
Diretor, mas revelando maior conhecimento do PlanoJF. O terceiro
conjunto de entrevistados apresentou respostas que, de certa forma,
guardam
alguma
semelhança
com
a
situação
dos
gerentes.(OLIVEIRA. p. 64, 2002).
Nas propostas contidas no Plano, de seus objetivos, suas ações e projetos,
percebe-se a preocupação em desencadear um processo contínuo e duradouro para
atrair capitais ao processo de reconstrução de valores e funções urbanas.
88
Com o lançamento do PlanoJF para a cidade, o que ocorreu em fevereiro de
2000, teve início, de forma oficial, a etapa de impulsão de seus projetos. Nesta fase
inicial foram selecionados pelo Comitê Executivo, e aprovados pelo Conselho Diretor,
os projetos considerados prioritários, com a instalação dos respectivos grupos de
impulsão, processo este que se estendeu até o final do ano de 2000, à medida que
novos fatos impunham a necessidade de se iniciar novos grupos.
Nesta etapa, efetuou-se uma opção por doze25 projetos que foram
inicialmente impulsionados/acompanhados dada a impossibilidade de se partir para a
implementação imediata do Plano como um todo. Esta seleção levou em conta a
priorização buscando concentrar esforços de acordo com um cronograma que evitasse
a dispersão e o excesso desnecessário de trabalho. A capacidade de acompanhamento
do Comitê Executivo determina, basicamente, o número de projetos que devem ser
impulsionados. Os critérios de seleção dos projetos estão relacionados a sua
exeqüibilidade, a capacidade estruturadora, impacto resultante e visibilidade. Segundo
o ex-Diretor Técnico do Plano JF:
Estes projetos selecionados inicialmente foram determinados por
critérios diferenciados, dos quais podemos citar: solucionar pontos de
estrangulamento na infra-estrutura de acessibilidade à cidade – caso,
por exemplo, do novo Aeroporto e da recuperação da malha viária;
enfrentar o problema da empregabilidade e qualificação – posso citar a
capacitação gerencial das PME, do CDNI, do Conex; reforçar o enfoque
da sustentabilidade do desenvolvimento, com o gás natural, Parque da
Lajinha. Destaco ainda a visibilidade que se buscou para a necessidade
de uma inclusão social ampla, com projetos como erradicação do
analfabetismo e acessibilidade para todos. E não esquecer que, ao
incluir a Reforma Administrativa nestas prioridades, buscou-se
estabelecer novas bases do relacionamento do cidadão com o poder
publico, bem como instituir procedimentos mais flexíveis, democráticos e
eficientes de gestão do território.26
25
Projetos: “Aumento da utilização do gás natural na matriz energética”; Acessibilidade para Todos;
Erradicação do analfabetismo; Capacitação Gerencial de Pequenos e Média Empresários; Juiz de Fora
Convention & Visitors Bureau” e “Centro de Convenções e Exposições; Malha Rodoviária de Integração
e Desenvolvimento da Região; Recuperação e ampliação do Aeroporto de Juiz de Fora ou Construção de
novo Aeroporto Regional; Gestão pela Qualidade Total;Interligação da Cidade Alta à Zona Norte através
da Interbairros; Implantação do Parque Ecológico da Lajinha; Centro de Desenvolvimento de Negócios
Internacionais CDNI; Reestruturação da Administração Municipal.
26
Entrevista em 30/01/2006 com Francisco Gomes – Ex-Diretor Técnico do PlanoJF
89
Analisando o conteúdo das “Estratégias” listadas no PlanoJF com suas
respectivas ações e projetos, verificamos que há uma indução, no sentido de priorizar a
competitividade econômica em vez da distribuição social. Em consulta ao último
relatório de situação (2000 – 2002) dos projetos verificamos que os investimentos se
concentram na linha estratégica “Juiz de Fora, Cidade de Oportunidades”. Os maiores
valores dos recursos foram convertidos para a execução de projetos na área de
Desenvolvimento de Atividades Produtivas e Oportunidades de desenvolvimento
econômico e profissional como pode ser conferido na tabela a seguir:
Investimentos por Objetivo Estratégico
Investimentos por objetivo estratégico
JF, Cidade de Desenvolvimento
Oportunidades
de
atividades R$ 175.690.000
56,7%
produtivas
Oportunidades de desenvolvimento R$ 75.821.749
econômico e profissional
JF, Cidade Pólo Infra-estrutura de desenvolvimento R$ 93.019.150
Regional
regional
Serviços
20,9%
regionais
de
saúde
e -
educação
JF, Cidade de Qualidade urbana
R$ 95.080.400
Qualidade
Meio ambiente
R$ 1.630.000
Administração pública
R$ 500.000
Serviços públicos
R$1.222.000
Total
R$ 442.963.229 100,0
222,4
Fonte: Relatório de Situação do PlanoJF – 2000-2002
Vale o exemplo ilustrativo para o caso objetivo estratégico “Serviços
Regionais de Educação e Saúde” talvez seja o que mais se consolidou nos últimos
anos, especialmente após o período de execução do PlanoJF. Só como exemplo, vale
90
citar o caso da expansão da oferta dos cursos de graduação e pós-graduação na
cidade, projeto constante do plano. Registrou-se, no período 2000/2002, significativa
ampliação da oferta de vagas para graduação e pós-graduação na cidade, com
aumento de 36 (trinta e seis) para 45 (quarenta e cinco) cursos de graduação; de 37
(trinta e sete) para 91 (noventa e um) cursos de especialização e de 8 (oito) para 11
(onze) cursos de mestrado. Este aumento esteve, em sua grande totalidade, associado
a empreendimentos particulares que se instalaram ou expandiram suas atividades na
cidade (duas novas universidades e uma faculdade). Os valores investidos, contudo,
não são disponibilizados. Observação semelhante pode ser efetuada para o caso dos
serviços
de
saúde,
com
aumento
significativo
de
procedimentos
de
altas
complexidades, porém ligados também à iniciativa privada, que não disponibilizou
informações, por questões de mercado.
Pode-se entender o Plano Estratégico da cidade de Juiz de Fora como uma
articulação de ações públicas e privadas, voltada principalmente para a revitalização
econômica da cidade, galvanizada por preocupações como a conservação do meio
ambiente e um maior equilíbrio social. Assume grande ênfase, portanto, a atração de
investimentos para a cidade, que a dotem de uma infra-estrutura urbana - em ramos
como transporte e telecomunicações - capaz de torná-la um centro de serviços
avançados da região.
Destaca-se um percentual de investimentos da esfera da competência dos
governos federal, estadual e municipal, conforme tabela abaixo:
Investimentos por gestor
Investimentos por gestor
Prefeitura de Juiz de Fora
R$ 79.045.199
17,8%
Governo do Estado
R$ 185.278.000
41,8%
Governo Federal
R$
0,7%
Iniciativa privada
R$ 75.500.000
39,6%
R$ 442.963.229
100,0%
Total
3.140.100
Fonte: Relatório de Situação do PlanoJF – 2000-2002
91
Percebe-se que a responsabilidade governamental com respeito às ações
previstas no Plano atinge volume expressivo.
Observa-se, portanto, que o Objetivo Central as Linhas Estratégicas do
PlanoJF se agrupam em áreas de atuação pública: reprodução social; ordenamento
territorial (infraestrutura e renovação urbana); e planejamento econômico. Este último
no sentido de “desenvolver as potencialidades de Juiz de Fora, reforçando sua posição
na rede de cidades competitivas no país e no exterior, modernizando a infraestrutura de
apoio à atividade econômica e os processos produtivos e gerenciais...” (Diagnóstico do
Plano JF p. 22, 1999).
É importante destacar que os projetos em execução ou já implementados
figuram projetos com características estruturadoras, com capacidade de gerar sinergia
dentro das linhas estratégicas. Estas prioridades contemplam principalmente projetos
associados à melhoria e modernização da infra-estrutura da cidade, especialmente
aquelas necessárias às modernas condições de competitividade.
Ressalte-se, entretanto que os principais projetos do Plano Diretor, foram
incorporados no Plano Estratégico. Como por exemplo, o programa do Eixo Paraibuna,
buscando consolidar este eixo de expansão urbana, que é uma diretriz de do Plano
Diretor, foi incorporado ao Plano Estratégico; o projeto da Via Interbairros, do Plano
Diretor Urbano contemplado também no Plano Diretor de Trânsito, que re-estrutura a
mobilidade da cidade, foi incorporada ao Plano Estratégico.
Para fazer uma análise do PDDU/JF, dividimo-lo em três pontos
fundamentais: i) generalidades sobre a política urbana e instrumentos de intervenção
urbanística; ii) uso e ocupação do solo; iii) políticas setoriais.
Sobre o primeiro ponto, podemos dizer que um dos eixos básico para análise
de qualquer plano é a forma de concreção que ele estabelece de seus objetivos e
diretrizes, ou seja, de suas normas-programa. Fazemos referência aos instrumentos
jurídico-urbanísticos
que
devem
ser
aplicados
ao
interior
dos
processos
socioeconômicos de produção da cidade, e que buscam fazer prevalecer a função
social da propriedade, os quais são competência dos Planos Diretores. Quanto menor a
abrangência territorial do plano urbanístico, maior a importância de tais instrumentos,
92
que, no âmbito intra-urbano, superam em importância os objetivos e diretrizes que, de
uma forma geral, marcam presença em toda a produção normativa urbanística.
Nesse sentido, é inegável o caráter inovador do PDDU/JF, que traz para o
ordenamento da cidade instrumentos oriundos do desenvolvimento recente do
urbanismo como as Operações Interligadas, as Operações Urbanas, o Conselho
Municipal de Política Urbana - COMPUR e o Fundo Municipal de Urbanização.
As operações interligadas são operações realizadas em parceria pelo
Poder Público e pelos segmentos empresariais e proprietários, por
intermédio de vantagens legais ou benefícios urbanos, em troca da
implantação de projetos de interesse social, como de loteamentos ou
habitações destinadas à população de baixa renda, obras de infraestrutura, equipamentos ou projetos de recuperação do meio ambiente,
áreas degradadas ou de risco ou ainda e recuperação do patrimônio
cultural (PDDU/JF, p.199. 2004).
Segundo uma acepção comum, operação urbana é um instrumento
urbanístico que pressupõe formas de parceria entre o poder público e o setor privado,
interessado na permissão de construir área adicional à definida pela lei: ao pagar os
benefícios decorrentes de exceções à legislação urbana, os empreendedores privados
financiariam o investimento público na transformação de determinada parte da cidade,
objeto de operação. Em outras palavras: mediante a outorga onerosa de exceções à lei
de uso e ocupação do solo, isto é, pela arrecadação das contrapartidas a serem pagas
pelo empreendedor em troca dessas exceções, uma operação urbana deveria garantir
recursos para custear intervenções de estruturação, qualificação e melhoria das áreas
definidas como território de sua atuação.
Isto nos evidencia que existe uma idéia favorável à flexibilização de
determinados controles urbanísticos, no sentido de permitir ao poder público negociar
com investidores privados o desenvolvimento de ações conjuntas de projetos de
interesse comuns. As parcerias público-privada é uma busca do setor público, com o
discurso da insuficiência de recursos, para enfrentar os novos e velhos desafios
colocados à gestão urbana.
Os
dois
principais
instrumentos
que
contempla
o
PDDU
são,
indubitavelmente, o Solo Criado e o IPTU progressivo. Os outros instrumentos
apresentados no PDDU/JF, também constituem inovação, uma vez que possibilitados
pelo desenvolvimento que a questão urbana alcançou na Constituição Federal de 1988.
93
Malgrado configure os dois mais importantes instrumentos de realização dos
objetivos do Plano Diretor de Juiz de Fora, tanto o Solo Criado como o “IPTU
progressivo” padece do grande mal que afeta parte considerável dos inovadores
instrumentos jurídicos de efeitos claramente redistributivos, regulatório do mercado e
democratizantes desenvolvidos na legislação, sobretudo a partir da Constituição de
1988 os quais dependem da regulamentação de outras leis municipais para que
possam ser aplicados. No caso do IPTU progressivo, não há ainda a relação de
logradouros cujos imóveis serão atingidos pelo imposto, o que requer uma lei
complementar que se agregue ao Plano Diretor, a qual exige, inclusive, quorum
qualificado para sua aprovação. Ambas "regulamentações" necessárias dependem do
Poder Executivo municipal, já que se tratam, nos dois casos, de matérias reservadas a
sua iniciativa exclusiva, e até hoje, após cinco anos de aprovação do PDDU/JF ainda
não se encontram na Câmara de Vereadores.
Assim, se a eficácia social e material do Plano Diretor depende,
substancialmente, dos instrumentos de que disponha para atingir seus objetivos e
efetivar suas diretrizes, e se os dois principais instrumentos que estabelece não
puderam ser acionados por ausência de leis que os viabilizem, a conclusão a que se
pode chegar é que, a rigor, o Plano não foi aplicado - não "saiu do papel", conforme
jargão popular - pelo menos no que toca a uma política de regulação da questão
fundiária em sua dinâmica mais essencial, por sinal, tópico de maior relevância do
planejamento urbano.
O segundo ponto fundamental do Plano Diretor é seu dispositivo a respeito
do uso e ocupação do solo, momento em que se sobressai o seu aspecto físicoterritorial. Pode ser decomposto em duas partes: a relativa as doze Áreas de
Planejamento criadas para o município e a relativa às normas gerais de ordenamento
territorial (parcelamento, edificações, licenciamento, uso e ocupação).
Os Planos Locais de Urbanificação, segundo o PDDU/JF são os
instrumentos que determinarão as diretrizes de parcelamento e de uso e ocupação para
cada Unidade de Planejamento, dentro de suas respectivas Regiões de Planejamento
(PDDU/JF, 2004, p. 118).
94
Destaque-se aqui, a implantação da Reforma Administrativa da Prefeitura
de Juiz de Fora – Lei 10.000/2001 um projeto do Plano Estratégico – PlanoJF, que
colocou como uma de suas prioridades a descentralização administrativa,
possibilitando o desenvolvimento de novas centralidades e a implantação dos
Centros Regionais. A cada região administrativa se associou um Conselho de
Desenvolvimento Local, constituído por representantes da comunidade local, que
possui,
entre
suas
atribuições,
a
elaboração
do
Plano
do
Plano
de
Desenvolvimento Local – PDL.
O Plano de Desenvolvimento Local – PDL, constitui um instrumento que
permite a elaboração de um novo padrão urbano de dinamismo econômico e
qualidade de vida para as comunidades locais, mediante uma ação sistemática e
estruturada da sociedade.
Entre os objetivos propostos pelo PDL, podemos citar:
Melhorar a infra-estrutura, as condições sociais, habitacionais e a
qualidade de vida das regiões administrativas; possibilitar uma
nova dinâmica na geração de emprego e renda; gerar
instrumentos que possibilitem maior cobertura dos serviços,
promovendo o apoio necessário ao desenvolvimento comunitário
em termos organizacionais; gerar canis institucionais ágeis e
flexíveis entre as demandas das comunidades e administração
pública e desenvolver novos instrumentos de gestão e execução
participativa de planos de desenvolvimento local. (Diagnóstico do
PDL, PJF/SPGE, 2004).
Este processo de desenvolvimento local proposto no PlanoJF, constitui
um processo capaz de promover o dinamismo econômico e social e a melhoria da
qualidade de vida da população de uma região ou município. Essa premissa é de
fundamental importância dentro da lógica embutida na estrutura do Plano Diretor
que está proposta através dos Planos Locais de Urbanificação – PLU
Nesse ponto, que nos remete a origem da concepção de ordenação urbana,
verificamos que a prefeitura através da Secretaria de Planejamento e Gestão
Estratégica – SPGE objetivando uma ação voltada para o planejamento territorial
descentralizado e participativo, que aproxima a ação governamental da demanda dos
cidadãos, incorporou o PLU do PDDU/JF aos Planos de Desenvolvimento Local – PDL
e iniciou a sua elaboração.
95
O Plano de Desenvolvimento Local, que incorpora o Plano de
Urbanificação (PDL / PLU), é um instrumento orientador da
implantação das políticas públicas urbanas, ambientais e sociais nos
Centros Regionais. Ele visa um planejamento regional, estabelecendo
diretrizes de atuação para o aumento da eficiência na prestação de
serviços, a melhoria da qualidade de vida da população a gestão
democrática e o controle social sobre aplicação dos recursos
públicos. (Folder explicativo, PJF/SPGE, 2006).
Verificamos, portanto, que neste ponto há uma complementaridade entre o
Plano estratégico e o Plano Diretor de Juiz de Fora, porém, a ausência de
regulamentação dos instrumentos urbanísticos compromete a própria elaboração dos
Planos de Desenvolvimento Local – PDL e Planos Locais de Urbanificação - PLU,
sendo que é impossível o adequado planejamento local sem que esteja concluído o
arcabouço que envolve o Plano Diretor, que abrange toda a cidade. Por exemplo, não
se encontra aprovada a lei municipal de uso e ocupação do solo, que proporcionará
diretrizes para o zoneamento de toda a cidade. Não obstante, a Prefeitura iniciou o
processo de elaboração dos PDL / PLU, mesmo sabendo que o advento daquela lei
pode jogar por terra todo o trabalho realizado. Da mesma forma, em todos os PDL /
PLU ora em elaboração não se pode contar com os instrumentos de solo criado e IPTU
progressivo.
Por fim, consideremos as políticas sociais contempladas no Plano Diretor.
Nesta parte do Plano definem-se diretrizes e programas de ação para seis políticas
setoriais de íntima relação com o planejamento urbano nas Diretrizes de
Desenvolvimento como a política habitacional, de transportes, desenvolvimento
econômico, de serviços, equipamentos urbanos e comunitários e de patrimônios
ambiental, paisagístico e cultural da cidade.
Neste ponto, é importante destacar uma das grandes fragilidades do Plano
Diretor. Embora ele defina amplamente os programas de atuação do poder público,
não indica claramente por onde se começará, isto é, quais são as prioridades.
Limitada em suas definições, as intenções do Plano reduzem-se a uma lista de
desejos, jamais aparecendo de forma objetiva e realista onde, como, e quando se
processarão as intervenções. Se isto não está claro no texto da lei, significa que a
definição das prioridades e formas de intervenção permanecem com o Poder
96
Executivo, não cumprindo a lei sua finalidade de dirigir os investimentos públicos de
caráter urbanístico.
Delineado o cenário acima, cabe dizer primeiramente que há uma ausência
de efetividade do Plano Diretor de Juiz de Fora em função, basicamente, dos
problemas verificados no tocante a sua regulamentação. Tais problemas encontram
matrizes variadas: desde um explícito desinteresse na existência de determinada
regulação do mercado fundiário, que os instrumentos do solo criado e IPTU progressivo
viabilizariam, até uma visível inoperância da máquina pública, que sequer estabelece
um processo de planejamento urbano coerente, onde se possam otimizar seus esforços
e onde as naturais barreiras burocráticas e regulamentares a que está submetida sejam
enfrentadas de forma a evitar-se a paralisia desta fundamental função do Estado ao
nível local.
De outro lado, estes mesmo fatores, podem continuar a inviabilizar a
aplicação de instrumentos urbanísticos que configurem uma intervenção mais incisiva
do Poder Público na questão fundiária e do mercado imobiliário, com vistas à realização
da função social da propriedade (caso dos mencionados Solo Criado e IPTU
progressivo) - instrumentos esses, ressalte-se, indispensáveis.
Se o "consenso" entre os setores público e privado que vem sendo articulado
na esteira do Planejamento Estratégico de Cidades prevalecer, obviamente, se criarão
muito mais oportunidades de aplicação daqueles instrumentos que efetivem uma
parceria público-privada, como os das Operações Urbanas e Operações Interligadas,
em detrimento do reforço da prerrogativa estatal de regulação do mercado, a qual
assumirá, nessa hipótese, característica de agir por indução/estímulos mais amenos, do
que por mais incisivos mecanismos de direção/coordenação em relação ao mundo da
produção.
O estudo dos dois planos no permitiu entender que o plano estratégico é
composto de elementos diferentes, pois é formado pela complementaridade dos dois
aspectos que, originalmente, se opõem. Estes aspectos do planejamento estratégico no
seu
diálogo
com
o
planejamento
urbano
revela-se,
então,
na
relação
de
complementaridade estabelecida entre a lógica da mercadoria ⎯ a cidade que deve se
97
tornar competitiva para atrair investimentos ⎯ e a lógica da sociedade urbana ⎯ para
que possa haver uma democratização e maior do convívio social.
No caso do planejamento estratégico, a assimilação da cidade como
mercadoria é, para seus idealizadores, a condição mesma de superação da crise das
cidades. Diante da sensação de crise gerada pela conscientização da globalização da
economia (Borja; Castells, 1996 p.156) seria preciso promover uma intervenção sobre
as cidades de maneira a inseri-las “nos espaços econômicos globais, com o objetivo de
garantir à sua população (...) um mínimo de bem-estar para que a convivência
democrática possa se consolidar” (Borja; Castells, 1996 p. 155). Parte-se, portanto, do
pressuposto que a recuperação da centralidade econômica das cidades, perdida por
causa do processo de reestruturação produtiva, seria condição sine qua non para
garantir a democratização da sociedade.
No entanto, a aproximação das duas lógicas não é ingênua. A evidência
disso é que concebem como pressuposto necessário à efetivação da recuperação
econômica das cidades o que denominam de "consenso público". Diante da "sensação
de crise", que consideram presente entre todos os habitantes das cidades que
atualmente enfrentam as alterações geradas pela reestruturação produtiva, somente
uma ação conjunta poderá levar à possibilidade de sua superação.
Essas questões parecem ser fundamentais para aprofundarmos na reflexão
final.
98
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Constituição Federal de 1988 pode ser considerada um marco na história
do planejamento urbano no Brasil. Os ideais, princípios e instrumentos defendidos pelo
Movimento Nacional da Reforma Urbana são reconhecidos, aparentemente tornando a
concepção tecnocrática do planejamento urbano página virada. Com efeito, o artigo 21
§ XX estabelece como competência da União instituir as diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes
urbanos, e, mas ao mesmo tempo o artigo 30, descentralizou para os municípios o
poder de ordenamento do parcelamento, da ocupação e do uso de seu território.
Os artigos 182 e 183 constituem os princípios e instrumentos para o solo
urbano ser tratado, antes de mais nada, como uma riqueza coletiva, submetendo o
exercício da propriedade privada da terra a função social da propriedade. O Plano
Diretor ganhou destaque no art. 182, tornando-se obrigatório para os municípios com
mais de 20.000 habitantes e para os municípios das regiões metropolitanas, além de
ser definido como o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão
urbana.
Podemos, pois dizer, que a Constituição de 1988 e, posteriormente, a lei n. º
10.257 - de 10 de julho de 2001, denominada como o Estatuto da Cidade, para garantir
o direito à cidade e aos seus benefícios um direito social, um valor de uso coletivo, ao
qual deve se submeter a lógica mercantil da ocupação e uso do solo urbano. Devemos
ainda acrescentar o reconhecimento e consagração dos princípios democráticos da
gestão da cidade, através de mecanismos administrativos e legais.
Entramos, porém, nos anos 90 com a ascensão e difusão de um outro
modelo de planejamento - o Planejamento Estratégico - apontado novo paradigma
fundado na transformação da cidade em mercadoria a ser vendida no mercado de
competição formado pelos governos locais que buscam atrair empresas para seus
territórios. Os benefícios em termos de melhoria de qualidade de vida e
sustentabilidade ambiental são transformados em atrativos na guerra entre os lugares e
deixa de ser concebido como direito social. A participação social na elaboração do
planejamento deixa de concebido como respondendo um anseio de democratização da
99
sociedade e instrumento de alcance de maior justiça social na distribuição dos custos e
dos benefícios da urbanização, e passa ser mecanismo de construção de consensos
entre os atores estratégicos do desenvolvimento econômico da cidade.
Mas em muitas cidades assistimos nos anos 1990, porém, a co-existência
destes dois modelos de planejamento. O caso da prefeitura de Juiz de Fora não é caso
isolado. Em muitos casos estes dois planos, com suas metodologias próprias, foram
elaborados simultaneamente, criando um aparente estado de esquizofrenia políticoadministrativa.
Pretendemos nesta dissertação buscar explicações para este fato paradoxal,
a julgar pela literatura vigente que opõe estes dois modelos de planejamento: o Plano
Diretor Reformador e o Plano Estratégico, tomando o caso de Juiz de Fora. A que
conclusões chegamos.
O nosso estudo permitiu-nos em primeiro lugar, identificar a existência de
duas dinâmicas político-institucionais. Duas equipes separadas em secretarias distintas
foram os lócus diferentes nos quais os dois planos foram elaborados, fato que poderia
ser interpretado como duas dinâmicas concorrentes.
O processo de elaboração do PDDUJF envolveu a criação de um sistema de
planejamento junto ao Instituto de Pesquisa e Planejamento – IPPLAN que era o órgão
potencial do planejamento da prefeitura, cuja abrangência pressupôs a integração dos
vários instrumentos de gestão municipal, incluindo-se aqueles de natureza executiva.
Além disso, a elaboração de plano diretor exigiu o envolvimento de profissionais de
diferentes áreas do conhecimento atuando em processo de trabalho interdisciplinar.
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora seguiu as
orientações legais e tem como objeto uma proposta social que visa transformar a
sociedade, garantir o bem-estar dos cidadãos ou, naquilo que interessa, garantir o
acesso ao uso da cidade, ou seja, o direito à cidade.
Guardadas essas condições, a elaboração do plano diretor, como etapa do
processo de planejamento urbano, pressupôs definições, escolha de instrumentos e
estabelecimento de fases.
No que se refere ao Plano Estratégico – PlanoJF este foi elaborado na
secretaria de desenvolvimento econômico onde foi criado um Comitê Executivo – órgão
100
técnico, responsável pelo processo de elaboração do Plano, tendo a responsabilidade
de operacionalizar as ações necessárias à sua implementação e coordenar os
trabalhos técnicos e administrativos das pessoas e grupos envolvidos.
O Plano Estratégico apareceu, a partir da articulação de um grupo da
prefeitura que se baseou na premissa do processo de globalização no qual as grandes
cidades se encontram, ou seja, transformar a cidade em protagonistas nas relações
internacionais do mundo contemporâneo, e induzir o desenvolvimento de um profundo
senso de competitividade na disputa acirrada pelo seu espaço próprio nessa rede
urbana internacional. Foi com esta perspectiva político-intelectual que se justificou o
processo de elaboração do Plano Estratégico de Juiz de Fora.
Identificamos, entretanto, que o processo de elaboração dos dois
instrumentos de planejamento na cidade de Juiz de Fora se realizou de formas
diferentes.
A metodologia do Plano Estratégico seguiu a ótica catalã que é adotada por
outras administrações municipais de vários países que integram o CIDEU – Centro
Iberoamericano de Desenvolvimento Estratégico Urbano, uma associação entre
cidades sediada em Barcelona e que tem por objetivo impulsionar as cidades-membro à
realização de planos estratégicos urbanos, como instrumento de ordenamento futuro
das cidades.
Acreditamos que o PlanoJF pode ser
entendido enquanto um novo
instrumento, destinado a resolver novos problemas decorrentes de um contexto
marcado pela elevada competitividade entre cidades e territórios, pela intensa
mobilidade das empresas e pela necessidade de combinação dos esforços entre o
setor público e o privado.
Além disso, pode ser entendido também enquanto um
instrumento de planejamento complementar a outras modalidades de planejamento
territorial como o urbano.
O Plano Diretor tem sua natureza na Constituição Federal de 1988 (Cap. II.
Art. 182 e 183) a qual define a responsabilidade do município quanto ao ordenamento
do desenvolvimento e da expansão urbana.
Assim, é um instrumento normativo da política urbana, cujos principais
objetivos são garantir as funções sociais da cidade e orientar o desenvolvimento,
101
através da integração das funções sócio-econômicas, do uso adequado do solo urbano,
da proteção e gestão ambiental, da integração e adequação do conjunto de obras e
serviços, promovendo a melhoria da qualidade de vida dos munícipes e buscando
fortalecer e incentivar os desenvolvimentos sociais, culturais e econômicos.
Em termos conceituais, existe uma grande diferença entre o Plano
Estratégico e o Plano Diretor. O primeiro, se propõe a ser um plano de ações visando
soluções de problemas atuais e concentrando-se nas possíveis articulações de agentes
urbanos com o objetivo de explorar as reais possibilidades da cidade. O segundo, se
apresenta fundamentalmente como um plano normativo, mais preocupado com a
regulamentação de futuras e eventuais intervenções urbanas.
O quadro a seguir mostra alguns elementos básicos que compõem e
diferenciam o Planejamento Estratégico e o Planejamento Urbano.
Diferenças entre o plano estratégico e o plano diretor.
PLANO ESTRATÉGICO
Plano integral com objetivos territoriais
Prioriza projetos sem necessariamente
localizá-los no espaço
Baseado no consenso e participação
social em todas as etapas
PLANO DIRETOR
Ordenação do espaço urbano
Determina os usos do solo, os sistemas
gerais e atuações públicas
Responsabilidade do desenho pela
administração pública e participação
posterior
Utilização de análise qualitativa e de Utilização de estudos territoriais e do
fatores críticos
meio físico
Plano de compromissos e acordos entre Plano normativo para regular a ação
os agentes para ação imediata a curto privada futura e possível
prazo
É um plano de ação
É um plano para regular a ação
Fonte: Borja e Castells. Cadernos IPPUR. v. 9. 1997.
A planificação estratégica aparece, assim, enquanto um novo instrumento,
destinado a resolver novos problemas de desenvolvimento econômico considerados
como decorrentes da globalização e a conseqüente instauração de um contexto
marcado pela elevada competitividade entre cidades e territórios, pela intensa
mobilidade das empresas e pela necessidade de combinação dos esforços entre o
102
setor público e o privado e também enquanto um instrumento de planejamento
complementar a outras modalidades de planejamento territorial como o urbano.
Plano Diretor tem a ênfase na questão de regulação do uso e ocupação do
solo urbano, enquanto a abordagem do Plano Estratégico é de um desenvolvimento
integral, abrangendo todos os setores da sociedade – culturais, sociais, econômicos e
inclusive físicos.
Prosseguindo com a comparação entre o planejamento estratégico e o
urbano, há uma visão diferenciada quanto à importância da execução. No planejamento
urbano, ainda que a execução se constitua em um processo posterior, a aprovação do
plano representa, de certa forma, uma finalização que resulta na classificação do solo e
no estabelecimento de normas urbanísticas. Já na planificação estratégica a aprovação
do documento representa não um ponto final, mas o início da etapa mais importante
referente à execução ou implementação. Uma outra característica básica apontada
para a planificação estratégica, refere-se a sua freqüente revisão e atualização, ainda
que a aprovação do documento seja consensuada, o que evidencia o caráter circular
desta modalidade de planejamento.
Ao examinar as propostas contidas nos dois trabalhos, em suas estratégias,
seus objetivos, suas ações e projetos – percebemos no PlanoJF a preocupação em
desencadear um processo contínuo para atrair capitais ao processo de reconstrução de
valores e funções urbanas. Estes argumentos demonstram a concepção de cidade e de
uso presentes no PlanoJF: uma preocupação na produção e disseminação de uma
imagem positiva da cidade, de acordo com estratégias do comportamento empresarial
que se transformaram em uma tendência na administração urbana contemporânea,
relacionando-se com a idéia de competitividade, no sentido explorar as vantagens da
cidade tendo em vista a sua inserção no mercado globalizado. Na primeira estratégia
do PlanoJF - Cidade de Oportunidades – praticamente não existem interfaces entre os
dois planos, pois o PlanoJF trabalha a dinâmica econômica e projetos de inclusão nesta
dinâmica, que não é abordado pelo Plano Diretor.
Está sendo construído de um Centro Regional de Convenções – CONEX em
Juiz de Fora nas margens da rodovia BR 040. É importante destacar também o projeto
de matriz energética para a região que inclui a expansão do gasoduto Rio - Juiz de Fora
103
- e Belo Horizonte no bairro Igrejinha no Centro de Operação de Gás de Juiz de Fora COG-JF, com uma usina de gás já construída na beira da BR 267.
Nas outras estratégias do PlanoJF, cidade pólo e cidade de qualidade,
aparecem os projetos comuns, especialmente quando o PlanoJF aborda questões de
infra-estrutura regional (estratégia 2). É importante ressaltar como exemplo a
construção do aeroporto regional e da aviação regional. Salientamos que, num certo
sentido,
sua existência pode ser encarada como ação de planejamento para o setor
econômico, cujo objetivo geral é criar assim espaços de interseção do global com o
local e regional.
Na estratégia cidade de qualidade, que trata da questão urbana e o meio
ambiente há propostas comuns nos dois planos, com ações para recuperar o meio
natural; reforçar a capacidade de regulamentação e fiscalização; ampliar a estrutura
viária da cidade, ampliar a mobilidade e qualidade do transporte coletivo, entre outras.
Entendemos que o Planejamento Estratégico de Juiz de Fora sugere a
articulação de projetos urbanos pontuais, cuidadosamente localizados de forma que os
seus efeitos transcendam as áreas de intervenções. O potencial estratégico destas
intervenções urbanas depende da coerência dos projetos com outras intervenções
articuladas por um plano mais abrangente e o poder de gerar benefícios sobre os seus
entornos imediatos, tanto no que diz respeito aos aspectos sócio-econômicos como
físico-espaciais.
Neste sentido, a título de exemplo, verificamos que os principais projetos do
Plano Diretor Urbano foram incorporados no Plano Estratégico. Podemos citar o
programa do Eixo Paraibuna, que buscando consolidar o eixo de expansão urbana, que
é uma diretriz de do Plano Diretor, foi incorporado ao Plano Estratégico; a Via
Interbairros, também projeto do Plano Diretor, que re-estrutura a mobilidade da cidade,
foi incorporada ao Plano Estratégico. Assim, podemos dizer que não existem
contradições estruturais entre os dois instrumentos.
Uma outra questão importante a título de comparação dos dois planos, é a
parceria público-privada, que no Plano Estratégico é apontada como uma das grandes
ferramentas e estão incluídas entre as principais diretrizes propostas no Plano
Estratégico. O Plano Diretor com seu caráter inovador também busca a parceria
104
público-privada no sentido de permitir ao poder público negociar com investidores
privados o desenvolvimento de ações conjuntas de projetos de interesse comuns, como
é o caso das Operações Interligadas e Operações Urbanas.
Outro ponto similar aos dois planos é os Plano Local de Urbanificação – PLU
do PDDU/JF e o Plano de Desenvolvimento Local – PDL do PlanoJF que são
instrumentos que permitem a elaboração de um novo padrão urbano de dinamismo
econômico e qualidade de vida para as comunidades locais, mediante uma ação
sistemática e estruturada da sociedade. Esses dois instrumentos foram unificados
visando uma ação orientadora da implantação das políticas públicas urbanas,
ambientais e sociais nos Centros Regionais da cidade de Juiz de Fora.
Entretanto, verificamos que as vitórias conquistadas no campo legal
apresentam-se frágeis no que se refere aos compromissos de execução do PDDUJF.
Embora a cidade de Juiz de Fora tenha elaborado e aprovado seu Plano Diretor há uma
ausência de efetividade deste instrumento, devido a uma série de fatores os quais
apontamos no capítulo IV desta dissertação.
Ressaltamos que, é nítido o descompasso entre, de um lado, a cidade, cujas
necessidades se multiplicam na esteira dos efeitos perversos da urbanização
espontânea e desordenada promovida por agentes privados, bem como das velozes
transformações de escala mundial que crescentemente se rebatem no cenário local, e,
de outro, o poder público, atravancado por suas próprias contradições internas e pela
gama de regulamentos que tem à sua volta - os existentes e os demandados pelo novo
Plano Diretor de Juiz de Fora, estes até hoje não regulamentados, não havendo
perspectivas seguras de quando o sejam.
No limite, este descompasso faz-nos projetar a possibilidade de que nas
propostas previstas no Plano Diretor após sua aprovação coloque-se centralmente a
questão de uma acepção e de uma "flexibilização" de seus dispositivos. Todas as
tendências apontadas por Castells e Borja (1996) vão nesta linha, que é a da
simplificação e da diminuição da rigidez da intervenção do Estado, que, no caso
brasileiro, prevenções ideológicas de qualquer lado à parte, erigiu-se numa monumental
burocracia pública, a ponto de Santos (1979, p. 64-75) cunhar-nos a expressão
105
"cidadania regulada" para denominar este processo de dependência que o gozo de
quaisquer direitos conhece em relação a toda sorte de regulamentos.
Se o "consenso" entre os setores público e privado que vem sendo
articulado na esteira do Planejamento Estratégico de Cidades prevalecer,
obviamente,
se
criarão
muito
mais
oportunidades
de
aplicação
daqueles
instrumentos que efetivem uma parceria público-privada, como os das Operações
Urbanas e Operações Interligadas, em detrimento do reforço da prerrogativa estatal
de regulação do mercado, a qual assumirá, nessa hipótese, característica de agir
por indução/estímulos mais amenos, do que por mais incisivos mecanismos de
direção/coordenação em relação ao mundo da produção.
Tal postura possui a grave deficiência de não fornecer resposta adequada à
série
de
problemas
relativos
ao
aparelhamento
do
poder
público
para
o
desenvolvimento de uma política fundiária e habitacional que proporcione maior
acessibilidade a terra urbanizada e habitável. Põe-se em risco, nessa hipótese, um
processo que veríamos como mais rico, onde se poderiam aprimorar e racionalizar os
instrumentos e políticas setoriais dispostos no Plano Diretor, retirando deles todo o
potencial de benefício coletivo que podem engendrar e, respondendo, talvez com maior
clareza, às perplexidades que se colocam em torno do princípio constitucional da
função social da propriedade, ao mesmo tempo tão louvado e tão fugaz.
Assim, entendemos que o Plano estratégico de Juiz de Fora embora
destinado a resolver novos problemas de desenvolvimento econômico, poderia ser
utilizado como um complemento ao planejamento urbano, levando a indicar que em
um futuro próximo estas duas modalidades poderão combinar-se resultando em uma
visão mais global da planificação que implique em um maior envolvimento dos
agentes e instituições sociais e econômicas, nas decisões estratégicas sobre a
evolução do território.
O tratamento deste assunto, entretanto, não se esgota nesta dissertação. A
apresentação dos dois modelos de planejamento tem a finalidade de subsidiar o
trabalho de análise das tendências e perspectivas para a gestão do município de Juiz
de Fora bem como seu ordenamento, o que poderá ser realizado após a compreensão
do processo evolutivo do planejamento local.
106
REFERÊNCIAS
ARANTES, O. Uma estratégia fatal: a cultura nas novas gestões urbanas. In: VAINER,
C.B., MARICATO, E. (Orgs.). A cidade do pensamento único: desmanchando
consensos. Petrópolis, Vozes, 2000, p.11-74.
AZEVEDO, Sergio de; e Luis A. GAMA. de. Habitação e Poder: da fundação da casa
popular ao Banco Nacional de Habitação. Rio de Janeiro: Zahar, 1981.
BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS. Zona da Mata: diagnóstico e
indicações de ações prioritárias para seu desenvolvimento. Belo Horizonte, 2000.
BASTOS, Suzana Quinet de A. B. Juiz de Fora: análise do desenvolvimento industrial e
dos desafios colocados pela implantação da Mercedes-Benz, Diamantina: X Seminário
sobre a Economia Mineira, 2002.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. 21 ed.
Brasília: Coordenações de Publicações, 2003.
BRASIL, LEI N. º 10.257 - de 10 de julho de 2001 “Estatuto da Cidade”: Regulamenta
os arts. 182 e 183 da Constituição Federal estabelece diretriz geral da política urbana, e
dá outras providências.
BORJA, Jordi; Manuel CASTELLS. Planes Estratégicos: guía metodológica,
comunicación y marketing. Implementacion y gestion de los Planes Estratégicos, In:
Seminário de Formación CIDEU, Santa Cruz de la Sierra, Bolívia, Outubro, 1998.
______, CASTELLS, Manuel. As cidades como atores políticos. Novos estudos
CEBRAP, nº. 45, julho de 1996, pp. 152-166.
______, CASTELLS, Manuel. Local y global. la gestión de las ciudades em la era de la
información. Madrid: Taurus, 2004.
______, CASTELLS, Manuel. Planes estratégicos y proyectos metropolitanos.
Cadernos do IPPUR/UFRJ. Rio de Janeiro, 1997. v. XI 1- 2 p. 207-231.
CARDOSO, Adauto L.; e RIBEIRO, L. C. Q. (Org.), Reforma urbana e gestão
democrática promessas e desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan: Fase,
2003.
COMPANS, Rose. Empreendedorismo urbano: entre o discurso e a prática. São Paulo:
Editora UNESP, 2005.
DE GRAZIA, Grazia. In: Reforma Urbana e Gestão Democrática promessas e desafios
do Estatuto da Cidade. CARDOSO, Adauto L.; RIBEIRO, L. C. Q. (Orgs.). Reforma
urbana e o estatuto da cidade. Rio de Janeiro: Revan: Fase, 2003.
107
ESTEVE, Josep Maria Pascual i Para que servem los Planes Estratégicos. in Seminário
de Formación CIDEU, Antigua, Guatemala, Novembro de 1999.
______, La estrategia de las ciudades. Los Planes Estratégicos como instrumento:
métodos, técnicas y buenas prácticas. Espanha; Centro Ibero Americano de Desarollo
Estrategico Urbano, 1999. Disquete 31/2.
ESTEVES, A. Álbum do município de Juiz de Fora. Belo Horizonte: Imprensa Oficial.
1915.
GIROLETTI, D. A companhia e a rodovia União e Indústria e o desenvolvimento de Juiz
de Fora. Belo Horizonte, 1980, mimeografado.
______. Industrialização em Juiz de Fora: 1850-1930. Juiz de Fora: EDUFJF, 1988.
GÜELL, José Miguel Fernández. Planificacion estratégica de ciudades. Espanha,
Barcelona, Gustavo Gili, S.A.1997.
______, Planificacion estratégica de ciudades, Seminário Técnico, Viçosa, MG, Brasil,
1998.
HARVEY, David. Do gerenciamento ao empresariamento: a transformação da
administração urbana no capitalismo tardio. Espaço & Debate. São Paulo. V. 16, n 39,
p.49-63, 1996.
JUIZ DE FORA, Lei n. º 9.811 - de 27 de junho de 2000: Institui o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora.
JUZ DE FORA, LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE JUIZ DE FORA: Atualizada até a
Emenda n.° 27, de 28.02.2002.
JUIZ DE FORA, LEI N. º 10.000 - de 08 de maio de 2001: Dispõe sobre a Organização
e Estrutura do Poder Executivo do Município de Juiz de Fora, fixa princípios e diretrizes
de gestão e dá outras providências. Alterada pela Lei nº 10.937 – de 03 de junho de
2005.
KOWARIK, Lúcio. A expansão metropolitana e suas contradições em São Paulo.
Revista de Economia Política. (Pensamento iberoamericano). Madri, n 7, jan. Jul. 1985.
______, A espoliação urbana. Rio de Janeiro. Paz e Terra, 1979.
MENEZES, Maria Lucia Pires. Aeroporto Regional e Business Park: logística e negócios
na geografia urbano regional de Juiz de Fora. Universidad de Barcelona, v. 8, n. 170,
ago. 2004.
MIRANDA, S. R. Políticas públicas e questão urbana na velha Manchester Mineira.
Dissertação de mestrado. Niterói: UFF, 1990.
108
NEGRI, Fátima Salmón. La comunicación y difusión de un Plan Estratégico
Implementacion y gestion de los Planes Estratégicos, in Seminário de Formación
CIDEU, Santa Cruz de la Sierra, Bolívia, Outubro, 1998.
OLIVEIRA, Francisco. O Estado e o urbano no Brasil. Espaços e Debates. 1982.
OLIVEIRA, Miriam Monteiro. Percepções e expectativas populares em relação ao
PlanoJF: a visão das SPMs locais. Trabalho de Conclusão de Curso (Especialização) –
Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal de Juiz de Fora, Juiz de
Fora, 2001.
______, Questões de Concretude e Intangibilidade na Implementação do PlanoJF.
Trabalho de Conclusão de curso (Especialização) – Escola de Governo de Minas
Gerais (EGMG), da Fundação João Pinheiro (FJP) e Escola de Governo da Prefeitura
Municipal de Juiz de Fora. Belo Horizonte / Juiz de Fora, 2002.
PREFEITURA DE JUIZ DE FORA. Plano Estratégico da Cidade de Juiz de Fora,
Relatório Final, Consórcio Mantenedor, Juiz de Fora, Brasil, mar. de 2000.
PREFEITURA DE JUIZ DE FORA. Plano de Desenvolvimento Local: pré diagnóstico.
Juiz de Fora, jun. 2004.
PREFEITURA DE JUIZ DE FORA. Proposta do Plano Diretor de 1996. v. 3., 1996.
Anexos.
PREFEITURA DE JUIZ DE FORA. Juiz de Fora Sempre: Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora. Juiz de Fora, MG: FUNALFA Edições, 2004.
PREFEITURA DE JUIZ DE FORA. Diagnóstico do Plano Estratégico de Juiz de Fora,
Juiz de Fora, Consórcio Mantenedor, mar. 1999.
RIBEIRO, L. C. Q. Dos Cortiços aos condomínios fechados: as formas de produção da
moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira; IPPUR,
UFRJ: FASE, 1997.
______, Reforma do Estado e federalismo: os desafios da governança metropolitana.
In: RIBEIRO, L.C. de Q. (Org.). O futuro das metrópoles: desigualdades e
governabilidade. Rio de Janeiro, Editora Revan, 2000, p.525-551.
______, Segregação, acumulação urbana e poder: classes e desigualdades na
metrópole do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro,Cadernos IPPUR v. 15, n. 2Ano XV, nº 2,
ago - dez 2001 / ano 16, n. 1, jan - jul 2002.
ROLNIK, Raquel. É possível uma política urbana contra a exclusão? Revista Serviço
Social e Sociedade n.72, ano 23. São Paulo, Cortez, 2002.
SÁ, M. Rocha de; BARBOSA, M. J. de Souza. A cidade, a reestruturação produtiva e a
nova ordem mundial. Revista Serviço Social e Sociedade n. 72, ano 23, nov. 2002.
109
SACHS, Ignacy; WILHEIM, Jorge; PINHEIRO, Paulo Sérgio (Orgs.). Brasil: um século
de transformações. In: RIBEIRO, L.C.Q. Cidade, nação e mercado: gênese e evolução
da questão urbana no Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 2001.
SANTOS, Cristiano Batista dos. O Descompasso da Polis e as duas Cidades: um
estudo sobre o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora. Monografia
apresentada para o curso de graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal
de Juiz de Fora. Juiz de Fora, 1999.
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e justiça; a política social na ordem
brasileira. Rio de Janeiro, Campus, 1979.
SASSEN, Saskia. As cidades na economia mundial. São Paulo: Studio Nobel, 1998.
SPOSATI, Aldaíza. Mapa da exclusão/inclusão social: dinâmica social nos anos 90. São
Paulo, PUC/SP; Polis; Inpe, 2000. CD-ROM.
TOPALOV, C. La urbanizacion capitalista. México: Edicol,1979.
UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA, Anuário Estatístico de Juiz de Fora.
Centro de Pesquisas Sociais. Instituo de Ciências Humanas e Letras – ICHL. Juiz de
Fora, UFJF, 2004.CD-ROM.
VAINER, C.B. Pátria, empresa, mercadoria: notas sobre a estratégia discursiva do
Planejamento Estratégico Urbano. A cidade do pensamento único: desmanchando
consensos. In: ARANTES, O. e MARICATO, E. (Orgs.). Petrópolis, Vozes, 2000,
p.75-103.
______. Os liberais também fazem planejamento urbano? Glosas ao Plano Estratégico
do Rio de Janeiro. A cidade do pensamento único: desmanchando consensos. In:
ARANTES, O. e MARICATO, E. (Orgs.). Petrópolis, Vozes, 2000 p.105-119.
VILLAÇA, Flávio, Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil.
São Paulo: EDUSP; 1999.
VETTER, David Michael. A apropriação dos benefícios das ações do Estado em áreas
urbanas: seus determinantes e análise através da ecologia fatorial. Revista Brasileira de
Geografia, Rio de Janeiro, v. 43, n. 4, p. 457 – 476, out./dez. 1981.
Site: www.cideu.org.br