UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA
ALINE LIMA DE OLIVEIRA
DEMOCRACIA SEMIDIRETA: UM ESTUDO ACERCA DA EVOLUÇÃO
CONSTITUCIONAL BRASILEIRA NA INSERÇÃO DOS MECANISMOS DE
PARTICIPAÇÃO POPULAR PARA A EFETIVIDADE DA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA
Florianópolis
2013
ALINE LIMA DE OLIVEIRA
DEMOCRACIA SEMIDIRETA: UM ESTUDO ACERCA DA EVOLUÇÃO
CONSTITUCIONAL BRASILEIRA NA INSERÇÃO DOS MECANISMOS DE
PARTICIPAÇÃO POPULAR PARA A EFETIVIDADE DA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado
ao Curso de Graduação em Direito da
Universidade do Sul de Santa Catarina como
requisito parcial para obtenção do título de
Bacharel.
Orientador: Prof. Denis de Souza Luiz, Esp.
Florianópolis
2013
ALINE LIMA DE OLIVEIRA
DEMOCRACIA SEMIDIRETA: UM ESTUDO ACERCA DA EVOLUÇÃO
CONSTITUCIONAL BRASILEIRA NA INSERÇÃO DOS MECANISMOS DE
PARTICIPAÇÃO POPULAR PARA A EFETIVIDADE DA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi
julgado adequado à obtenção do título de
Bacharel em Direito e aprovado em sua forma
final pelo Curso de Graduação em Direito, da
Universidade do Sul de Santa Catarina.
Florianópolis, 28 de novembro de 2013.
___________________________________________
Prof. e orientador: Denis de Souza Luiz, Esp.
Universidade do Sul de Santa Catarina
___________________________________________
Prof.: Solange Büchele de S. Thiago, MSc.
Universidade do Sul de Santa Catarina
___________________________________________
Prof.: Luiz Gustavo Lovato, MSc.
Universidade do Sul de Santa Catarina
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
DEMOCRACIA SEMIDIRETA: UM ESTUDO ACERCA DA EVOLUÇÃO
CONSTITUCIONAL BRASILEIRA NA INSERÇÃO DOS MECANISMOS DE
PARTICIPAÇÃO POPULAR PARA A EFETIVIDADE DA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico e referencial conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Sul de Santa Catarina, a Coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de todo e qualquer reflexo acerca deste Trabalho de Conclusão de Curso.
Estou ciente de que poderei responder administrativa, civil e criminalmente em
caso de plágio comprovado do trabalho monográfico.
Florianópolis, 28 de novembro de 2013.
____________________________________
ALINE LIMA DE OLIVEIRA
AGRADECIMENTOS
Inicialmente, a Deus, por proporcionar que eu chegasse à etapa final dos longos
cinco anos da graduação, mostrando-me o caminho certo e dando-me forças nos momentos
difíceis.
À família sempre presente, minha mãe, meu pai, meu querido irmão, minha avó
paterna, mãe com açúcar, criatura boníssima que sempre me apoiou em tudo.
A meu orientador tão atencioso, nunca poupou tempo para esclarecer minhas
dúvidas, corrigiu inúmeras vezes, minuciosamente, cada capítulo escrito, contribuiu tanto com
seu conhecimento jurídico, quanto com sua paciência. Mostrou-se verdadeiramente
interessado em minha pesquisa e acreditou em mim. Muito obrigada, professor Denis.
A meu amigo João que me indicou bibliografias maravilhosas, enviou inúmeros
artigos, deu dicas de como manter-me calma durante o período em que realizei este trabalho.
Querido, obrigada, sua ajuda foi fantástica!
À professora Terezinha, uma das mulheres mais inteligentes, com quem já
conversei, contribuiu de forma efetiva para a conclusão deste trabalho. Suas brilhantes
sugestões foram de extrema importância, todas acatadas. Obrigada pelas conversas, pelas
essenciais dicas de leituras; com seu auxílio pude conhecer verdadeiramente o universo
político.
“Se existisse um povo de deuses, governar-se-ia democraticamente. Mas um
governo assim perfeito não é feito para os homens”. Jean Jacques Rousseau.
RESUMO
O presente trabalho monográfico objetiva delinear a democracia participativa como meio de
efetivação dos mecanismos constitucionais disponíveis aos cidadãos no exercício da soberania
popular. A pesquisa foi desenvolvida com base no seguinte questionamento: Os mecanismos
constitucionais de participação do povo na política são suficientes para garantir a soberania
popular ou a fraca institucionalização do plebiscito, referendo e iniciativa popular
demonstram a necessidade de fortalecimento dos processos políticos? O estudo se exauriu em
torno da democracia semidireta, modelo vigente no Estado Democrático de Direito, dessa
forma, confirma-se que a Constituição Federativa do Brasil de 1988, em seu art. 1º ratificou a
democracia tanto representativa, quanto participativa. Para poder compreender os mecanismos
constitucionais disponibilizados aos cidadãos, previstos na Constituição Federal de 1988 em
seu artigo 14, incisos I, II e III, bem como regulamentados pela Lei n. 9.709/98, fez-se
necessário um estudo acerca da evolução constitucional brasileira e como se deu a inserção do
plebiscito, do referendo e da iniciativa popular. O Brasil optou por um regime de governo
democrático, neste sentido, o trabalho se pontuou nos tipos de democracia vigentes no mundo,
com o fito de tentar entender o porquê da escolha de democracia semidireta, relatando os
óbices encontrados no modelo escolhido e também as vantagens.
Palavras-chave: Mecanismos constitucionais de participação popular. Tipos de democracia.
Evolução constitucional. Cidadania.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Gráfico 1 – Controle de satisfação da democracia ................................................................... 39
LISTA DE TABELAS
Tabela1 – Confiança nas instituições na América Latina (% confia pouco ou não confia ..........
............................................................................................................................................. 39-40
Tabela 2 – Satisfação com a democracia .................................................................................. 41
Tabela 3 – Apoio a democracia ............................................................................................... 41
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
Art. – artigo
CRFB – Constituição da República Federativa do Brasil
ex. – exemplo
et al – e outros
n. – número
p. – página
ONU – Organização das Nações Unidas
OEA – Organização dos Estados Americanos
TSE – Tribunal Superior Eleitoral
Unisul – Universidade do Sul de Santa Catarina
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 12
2 ASPECTOS DESTACADOS DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ..................... 15
2.1O CONCEITO DE DEMOCRACIA ................................................................................... 15
2.2ASPECTOS DESTACADOS DA DEMOCRACIA NA ANTIGUIDADE........................ 20
2.3A DEMOCRACIA NA MODERNIDADE ......................................................................... 22
2.4OS MODELOS DE DEMOCRACIA ................................................................................. 24
2.4.1 A democracia direta ...................................................................................................... 25
2.4.2 A democracia representativa ou indireta .................................................................... 26
2.4.3 A democracia semidireta .............................................................................................. 27
2.4.4 A democracia participativa .......................................................................................... 28
2.4.4.1
O conceito ................................................................................................................ 28
3 A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NOS ESTADOS DEMOCRÁTICOS DE DIREITO
................................................................................................................................................. 30
3.1
A
SOBERANIA
POPULAR
COMO
PRESSUPOSTO
DA
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA ................................................................................................................... 31
3.2ASPECTOS NEGATIVOS DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA ........................... 32
3.3ASPECTOS NEGATIVOS DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ............................... 33
3.4A EXISTÊNCIA OU NÃO DE LIMITES À DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ........... 35
3.5A TUTELA DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NO DIREITO INTERNACIONAL
................................................................................................................................................. 37
4 A EVOLUÇÃO CONSTITUCIONAL BRASILEIRA: UM ESTUDO ACERCA DA
INSERÇÃO DOS MECANISMOS CONSTITUCIONAIS DE PARTICIPAÇÃO
POPULAR NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO ....................................... 45
4.1A PRIMEIRA EXPERIÊNCIA REPUBLICANA VIVIDA PELO BRASIL..................... 45
4.1.1 A Constituição de 1891 e o presidencialismo .............................................................. 46
4.1.2 A Constituição de 1934 e suas inovações constitucionais .......................................... 48
4.1.3 A Constituição de 1937: “a polaca” ............................................................................. 48
4.1.4 A Constituição de 1946 e seu ideal democrático ......................................................... 51
4.1.5 A repercussão da Emenda Constitucional n. 4 para o exercício da soberania
popular como pressuposto de integração da nação brasileira à política .......................... 52
4.1.6 Os atos institucionais e a Constituição de 1967 .......................................................... 53
4.2 A INSTALAÇÃO DA ASSEMBLEIA CONGRESSUAL E A EFETIVA APROVAÇÃO
DO PROVO NA POLÍTICA ................................................................................................... 55
4.3 EFETIVIDADE DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: O PLEBISCITO, O
REFERENDO E A INICIATIVA POPULAR ........................................................................ 57
5 CONCLUSÃO................................................................................................................... 62
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 65
12
1 INTRODUÇÃO
A presente monografia tem como tema a relação da democracia com a política e,
como objeto de estudo específico, os mecanismos de participação popular arrolados nos
incisos I, II e III do artigo 14 da Constituição Federal de 1988.
A escolha do tema e do enfoque específico dado a este trabalho se deve às
discussões cada vez mais abrangentes sobre o conceito de democracia, suas formas e as
posições sustentadas por cientistas políticos e constitucionalistas, em muitos casos
divergentes, em torno da ideia de que não têm sido suficientes as garantias constitucionais
sobre o poder do povo como a fonte de legitimidade da qual emana o poder constituinte.
O ponto crucial deste debate é a divergência entre as concepções
procedimentalistas ou tecnicistas do arranjo político institucional, já que existe uma negação
dos cidadãos para dar conta das demandas da sociedade devido a sua dinâmica, a sua
diversidade e a seus anseios, o que colocaria em questão a representatividade e até mesmo a
participação do sistema democrático atual.
Para que se possa compreender tal divergência e como ela se articula à avaliação
crítica dos mecanismos constitucionais disponibilizados aos cidadãos, é necessária a ciência
de que todos os direitos da efetiva participação popular nas grandes decisões de uma
coletividade são oriundos do princípio da soberania popular.
Na literatura, sobre essa questão, há um entendimento em torno das desigualdades
de recursos em termos de conhecimento, ou de controle desigual do acesso à política e à
justiça, que torna problemática a efetivação dos direitos políticos e sociais. Por outro lado,
um dos argumentos é a falta de maior publicidade na mídia e na opinião pública do artigo 14
da Constituição Federal e da Lei n. 9.709 de 1998, uma vez que o art. 61, § 1º da CRFB/88
limitaria a avaliação do modelo de democracia no Brasil o que, aos olhos de uma população
pouco familiarizada com a legislação pátria, a visibilidade das tensões entre os poderes
legislativo e judiciário passam a chamar mais atenção do que as questões internas do regime.
Diante da atualidade desta temática no Brasil, o objetivo geral do presente
trabalho é analisar o ambiente político e jurisdicional que deu origem ao conceito, e as
possibilidades concretas de uma forma de democracia semidireta que permita a coexistência
de representação e participação, em torno da convergência para a finalidade precípua do bem
comum contra o interesse específico ou privado de grupos ou de agentes do poder.
O objetivo específico é examinar, a partir do artigo 14, incisos I, II e III da
CRFB/88 e da Lei n. 9.709 de 1998 que regulamenta os mecanismos procedimentais, a sua
13
receptividade pela sociedade e pelos poderes constituídos, as possibilidades de coexistência
de dois modelos de democracia: a representativa e a participativa, adotado pelo Brasil como
uma democracia semidireta, visando à solução dos problemas das desigualdades sociais e à
adequação do regime democrático brasileiro.
Para chegar aos resultados pretendidos, adotou-se o método dedutivo, partindo de
premissas mais gerais para hipóteses específicas. De acordo com as técnicas nele previstas, a
pesquisa bibliográfica será adotada como meio de obtenção de dados e indicadores,
abrangendo a literatura política, doutrinas constitucionalistas, Constituições, leis e artigos
científicos, em meio físico e eletrônico.
Para a concretização dessa empreitada organizou-se a pesquisa em cinco seções
primárias. Inicialmente, a presente introdução, imprescindível para proporcionar a
contextualização ao tema objeto de verificação, o objetivo, o método utilizado e a estruturação
do trabalho.
Prosseguindo, na segunda seção, é aberta a proposta desta monografia mapeando
a origem da palavra democracia e o significado que os gregos deram a este regime de
governo, os pontos centrais do pensamento político em torno de sua universalidade e de sua
relatividade, sua evolução e o pensamento político na modernidade, e as formas de como ela
pode se apresentar.
Na terceira seção, examina-se a concepção de liberdade em torno da qual se
fundou o Estado Democrático de Direito no século XVIII e que vigora até os dias atuais.
Demonstra este capítulo, a importância da manifestação da soberania popular, que é um
pressuposto da democracia participativa.
Na quarta seção, examina-se a Constituição de 1988, enfocando os elementos
principiológicos da democracia brasileira, descrevendo, nesse processo, a evolução das
constituições e, nessa evolução, a inserção progressiva dos mecanismos constitucionais de
participação popular no ordenamento jurídico.
Ainda, a quarta seção ocupa-se em demonstrar a compilação dos estudos e da
literatura sobre a democracia na contemporaneidade. E analisa os pontos críticos que
indicariam a crise da representação. Faz um balanço das características e das alternativas que
indicam uma tendência no pensamento político-jurídico neste início do século XXI para uma
sociedade democrática, como modo de vida acessível a todos os cidadãos e não como uma
retórica ou mero arranjo político-constitucional.
Por último, uma conclusão na forma de considerações finais, fechando a quinta
seção, versando sobre as dificuldades da efetivação da participação popular na democracia
14
nacional, destacando-se pontos considerados relevantes a impulsionar a atividade
democrática.
15
2 ASPECTOS DESTACADOS DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
No presente capítulo serão discutidos os aspectos relevantes da democracia lato
sensu; posteriormente, passar-se-á à análise da democracia participativa, stricto sensu. Para
que se possam compreender os mecanismos constitucionais de participação popular
disponibilizados aos cidadãos brasileiros, é necessária a ciência de que todos os direitos da
efetiva participação popular nas grandes decisões de uma coletividade são oriundos do regime
de governo adotado. Que, assim, permite qual seja a democracia.
Depreende-se, portanto, que há necessidade premente de voltar-se à compreensão
da democracia, pois sem ela não há como se falar em mecanismos de participação popular.
Por esse motivo serão analisados: o seu conceito, que urge retornar à democracia direta
clássica; as teorias que a fundamentam; a sua contextualização no ordenamento jurídico
brasileiro; sua evolução na história e sua atual aplicabilidade. Posteriormente, ainda neste
capítulo, serão analisados os modelos de democracia que existem à disposição dos Estados
Democráticos.
2.1 O CONCEITO DE DEMOCRACIA
A origem da palavra democracia é grega, e, em grego é demokratía, traduzindo
essa palavra tem-se o demos, que significa povo e kratos que significa poder. Ou seja, poder
do povo. (NAY, 2007, p. 27).
Diversas são as posições da doutrina sobre o significado de democracia. A visão
de Lincoln (apud SILVA, 2005, p. 126) talvez seja a mais aceita pelos juristas, “governo do
povo, pelo povo e para o povo”. Silva (2005, p. 126), por exemplo, se mostra favorável ao
conceito Lincolniano, pois argumenta que a democracia é um processo de evolução social e
que vai ser exercido de forma direta ou indireta pelo povo, em benefício deste.
Governo do povo significa soberania popular. Remetendo, é claro, ao princípio da
soberania popular, o povo é a fonte e também titular de todo o poder, tal princípio é o mais
importante do regime democrático, que será tratado mais adiante. Governo pelo povo é aquele
que se funda na vontade e no consentimento da população, que em regra deve se efetivar pela
representação política. Governo para o povo é aquele em que não haja imposição de caráter
autoritário; existirá, pois, bem-estar. (SILVA, 2005, p. 135).
16
Para Bonavides (1993, p. 13) democracia é: “[...] aquela forma de exercício da
função governativa em que a vontade soberana do povo decide, direta ou indiretamente, todas
as questões de governo, de tal sorte que o povo seja sempre o titular e o objeto [...]”.
Numa outra concepção faz-se necessário analisar o conceito de democracia,
segundo Bobbio (1997, p. 22-23), que critica fortemente esse regime de governo, afirmando
que ela nasceu de uma concepção individualista da sociedade, em que “[...] a sociedade
política é um produto artificial da vontade dos indivíduos”. (BOBBIO, 1997, p. 22).
Para justificar sua afirmação, Bobbio (1997, p. 22) salienta que o conceito de
Aristóteles de zôon politikón1, jaz no esquecimento, uma vez que, agora, nos dias atuais, o que
prevalece é o homo economicus, que se traduz num indivíduo singular que persegue os
próprios interesses; neste diapasão, o autor relembra os ensinamentos de Macpherson e
professa que: “[...] de resto é conhecida a recente interpretação Macpherson segundo a qual o
estado de natureza de Hobbes e de Locke é uma prefiguração da sociedade de mercado.”
O governo de todos não existiu na democracia direta do século de Péricles, neste
diapasão ensina Maluf (2009, p. 105, grifo do autor) que:
O estado grego antigo, geralmente apontado como fonte da democracia, nunca
chegou a ser um Estado democrático na acepção do direito público moderno. O
próprio Estado ateniense, no auge da sua glória, sob a liderança de Péricles,
apresentava na sua população de meio milhão de habitantes, cerca de 60% de
escravos, sem direitos políticos de qualquer espécie, além de cerca de 20.000
estrangeiros. Resumiam-se a pouco mais de 40.000 os cidadãos que governavam
Atenas e constituíam a soberania do Estado.
Maluf (2009, p. 290) pondera que nem sempre é a maioria que governa, por uma
razão muito óbvia, o total de pessoas de um país não corresponde ao corpo eleitoral. Com
base neste raciocínio diz o autor: “Num país de 60 milhões de habitantes, por exemplo, o
corpo eleitoral não atende 10 milhões, entretanto a vontade da maioria eleitoral é considerada
como a vontade de 60 milhões de habitantes.” Na mesma linha de raciocínio de Bobbio,
Maluf diz que a classificação tríplice de Aristóteles está ultrapassada, não podendo ser a
democracia uma forma de governo.
Assinala o autor que na moderna ciência política, há duas formas de governo, a
saber: Monarquia ou República, que podem subdividir-se em várias outras modalidades.
Nesta linha de raciocínio, professa Maluf (2009, p. 291):
1
Conceito formulado por Aristóteles, que se traduz pelo homem como um animal político por excelência.
(WOLFF, 2003, p. 2).
17
No seu conceito extrínseco ou formal, a democracia vem a ser uma modalidade da
forma republicana (a República pode ser aristocrática ou democrática), e,
intrinsecamente, é uma condição comum de qualquer governo, monárquico ou
republicano. A Inglaterra, por exemplo, é uma Monarquia democrática; e, por outro
lado, há uma infinidade de Repúblicas substancialmente antidemocráticas.
Democracia é regime de governo para permitir a liberdade de formulação das
preferências políticas, com prevalência da liberdade de associação, informação e
comunicação, para haver disputa equânime e periódica, entre líderes de grupos políticoideológicos, na consecução do poder de governar. (FERREIRA FILHO, 2012, p. 105).
Quando Bonavides (2000, p. 343-345) tenta conceituar democracia faz uma
análise do que grandes pensadores disseram a respeito desse regime de governo. As críticas
são muitas, indo desde Rousseau até Churchill, porém não se pode deixar de citar a opinião de
Kelsen que diferentemente dos outros autores, acreditava, sim, que a democracia poderia ser
um caminho para a liberdade.
Em verdade são muitas as críticas em relação à democracia, as objeções são as
mais variadas; Lord Russel (apud BONAVIDES, 2000, p. 344) disse: “Quando ouço falar que
um povo não está bastantemente preparado para a democracia, pergunto se haverá algum
homem bastante preparado para ser déspota”.
Também o inglês Churchill (apud BONAVIDES, 2000, p. 344) criticou a
democracia: “A democracia é a pior de todas as formas imagináveis de governo, com exceção
de todas as demais que já se experimentaram.” Arrematando o pensamento do inglês conclui o
autor: “Chegamos, por conseguinte, à conclusão de que raros termos de ciência política vêm
sendo objeto de tão frequentes abusos e distorções quanto à democracia.”. (BONAVIDES,
2000, p. 345).
Cabe aqui destacar, porém o que disse Rousseau (1999, p. 84) acerca da
democracia: “Se houvesse um povo de deuses, haveria de governar-se democraticamente. Um
governo tão perfeito não convém aos homens.”
O século XX foi marcado pela ascensão da democracia, contudo este período
ficou registrado por inúmeras guerras mundiais e foi no período da guerra fria que surgiu,
efetivamente o desejo de se ter uma democracia como forma de governo. Contudo é
necessário observar e destacar o porquê de somente haver interesse de implantar a democracia
e destacá-la no século XX. Ademais, embora a sociedade tivesse sede de mudança as pessoas
que tinham o monopólio do poder não queriam que o sistema de democracia se
desenvolvesse. (WEBER, 1919; SCHMITT, 1926; KELSEN, 1929; MICHELS, 1949;
SCHUMPETER, 1942 apud SANTOS; AVRITZER, 2002, p. 39).
18
Nesse norte cabe ressaltar:
Este debate iniciara-se no século XIX, pois até então e por muitos séculos a
democracia tinha sido considerada consensualmente perigosa, e, por isso,
indesejada. O seu perigo consistia em atribuir o poder de governar a quem estaria
em piores condições para o fazer: a grande massa da população, iletrada, ignorante e
social e politicamente inferior. (WILLIAMS, 1976:82; MCPHERSON, 1972 apud
SANTOS, AVRITZER, 2002, p. 39).
Por tais considerações preliminares, verifica-se que a citação acima possui uma
visão retrógada e, nos dias de hoje, já não mais aplicável. Outra questão importante que estava
em pauta pós-Segunda Guerra Mundial era relativo à compatibilidade da democracia com o
capitalismo e, nos anos 60, foi feito um debate para se verificar quais países estariam aptos a
receber a democracia. (BAQUERO, 2002, p. 108).
Na década de 70, o debate acerca da democracia já se tornara em proporções
abissais e, então, surge à concepção hegemônica da democracia, apresentada por Joseph
Schumpeter, e as principais causas apontadas nesse modelo eram as contradições, entre
mobilização e institucionalização, a valorização da apatia política, a forma de tratamento do
pluralismo na incorporação partidária e na disputa entre as elites, todas essas causas que não
poderiam permitir uma democracia de qualidade e por isso surgiu o que veio a ser chamado
de “terceira onda de democratização”. (SANTOS, AVRITZER, 2002, p. 42).
A partir dos anos 70, a democratização de terceira onda começou a se propagar e
um dos primeiros países a discutir e iniciar esse modelo foi Portugal; no Brasil, no entanto, só
começou a se discutir em meados da década de 80. Entre os países do Sul, o único que pode
efetivamente ser considerado exemplo de democracia é a Índia. (SANTOS, AVRITZER,
2002, p. 55-56).
A democracia repousa sobre dois princípios primários, o primeiro deles é o
princípio da soberania popular que, na sua essência, confere ao povo toda a fonte do poder;
contudo a participação do povo nem sempre vai ocorrer de forma direta e é, nesta
circunstância, que surge o segundo princípio fundamental da democracia, que é o da
participação indireta; deste resulta outro princípio secundário, que é o da representação, em
que os eleitos pelo povo utilizarão de técnicas para expressar a vontade popular, de forma que
possa concretizar a democracia e exprimir a vontade popular. Os princípios que regem a
democracia em verdade ratificam o art. 1º, da CRFB/88, que garante uma democracia
representativa e participativa, que se subdivide nos princípios da soberania popular e da
representação. (SILVA, 2005, p.131).
19
Canotilho (1999, p. 282, grifo do autor) ensina que:
Em primeiro lugar, o princípio democrático acolhe os mais importantes postulados
da teoria democrática representativa – órgãos representativos, eleições periódicas,
pluralismo partidário, separação de poderes. Em segundo lugar o princípio
democrático implica democracia participativa, isto é, estruturação de processos que
ofereçam aos cidadãos efectivas possibilidades de aprender a democracia, participar
nos processos de decisão, exercer controle crítico na divergência de opiniões,
produzir inptus políticos democráticos.
Em tese, a lógica basilar da democracia é a de que ninguém seja excluído no
exercício do poder político, do direito de participar nas decisões que digam respeito ao bem
dos cidadãos, sendo a democracia um complemento indispensável da república
(CARVALHO, 2006, p. 179).
Dispõe o preâmbulo Constitucional que:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional
Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício
dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade
fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida,
na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias,
promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. (BRASIL, 1988).
O Constituinte na Carta Política de 1988 foi equânime entre a relação governantes
e governados. Seu preâmbulo traz uma feição democrática, haja vista os mecanismos nele
inseridos, que só podem ser interpretados numa realidade de efetiva participação. (MELO,
2001, p. 91).
Aristóteles (2003 apud MIRANDA, 2009, p. 57) quando traça os estudos acerca
de Estado mostra os traços essenciais do Estado na Grécia:
O contributo mais original da Grécia para o pensamento político-constitucional
acha-se no período áureo de Atenas, com a sua democracia, a primeira democracia
devidamente estruturada que se conhece. Mas era uma democracia distinta da actual,
por ser outra a concepção de liberdade, por apenas terem direitos políticos os
cidadãos de certo estrato da população, e apenas os homens, e por eles os exercerem
em governo directo. Do mesmo modo, a isonomia apesar de fundamento da ordem
social, também só dizia respeito aos cidadãos.
Dentro deste enfoque, conclui-se que foi no seio ateniense que surgiram as
primeiras aspirações de um modelo democrático, ainda que, como se tem visto, não tenha sido
uma democracia para todos.
20
2.2 ASPECTOS DESTACADOS DA DEMOCRACIA NA ANTIGUIDADE
A democracia é um processo de constante evolução, que se iniciou entre os
séculos V e IV a.C, em Atenas. A democracia como forma de governo, na concepção clássica
grega, era formada por um quórum de 6.000 cidadãos, que ocorria mais de 40 vezes por ano
para solucionar questões importantes. Contava ainda com um conselho de 500 cidadãos e um
comitê de 50 dos quais somente poderiam fazer parte os homens com mais de 20 anos,
estando excluídos as mulheres, os estrangeiros e os escravos, não restando dúvidas de que o
sistema democrático da época era restrito apenas a sujeitos considerados privilegiados pela
sociedade em que estavam inseridos. (MELO, 2001, p. 22).
Sob este enfoque, já dizia Platão (1996, p. 7):
A democracia ateniense era, na verdade uma forma atenuada de oligarquia (governo
dos olígoi, de poucos), já que somente aquela pequena parcela da população – os
“cidadãos” – usufruía dos privilégios da igualdade perante a lei e do direito de falar
nos debates da Assembleia (isegoria).
Na Grécia arcaica, (século VIII ao século VI a.C.), o poder de um rei soberano era
progressivamente desconstruído com uma nova concepção do poder. O aparecimento de
novas magistraturas e a especialização dos cargos públicos como o dos basiléia, responsáveis
pela atividade religiosa, o cargo de polemarco, que exercia a função de chefe do exército ao
lado do rei, e o arcontado, o poder civil, presente em várias cidades gregas, evolui para um
novo poder do colegiado, que era eleito para um mandato limitado temporalmente. Dava-se
início à participação popular na atividade política. (VERNANT, 1994, p. 105-121 apud NAY,
2007, p. 14-30).
Embora a sociedade grega preservasse a essência aristocrática, dominada pelas
famílias proprietárias, a atividade política marcava uma nova era em que os mitos, as crenças
e a religião oficial, eram substituídos pela cidade (polis2). Aqui começa a unidade convertida
no corpo civil que veio servir de referência à razão política até os dias atuais. (VERNANT,
1994, p. 105-121 apud NAY, 2007, p. 14-30).
A cidade é referenciada, na literatura, como unidade política independente. Cada
cidade tinha os seus regimes políticos próprios. Contudo a sua característica essencial é a
koinonia, comunidade, ou seja, um conceito que designa o vínculo das pessoas pela língua,
2
Pólis “na língua grega [...] era, ao mesmo tempo, uma expressão geográfica e uma expressão política,
designando tanto o lugar da cidade quanto a população submetida à mesma soberania”. (PLATÃO, 1996, p.5).
21
pela cultura, religião e pelos costumes, um sentimento que pode ser traduzido pela identidade
nacional. (VERNANT, 1994, p. 105-121 apud NAY, 2007, p. 14-30).
Wolff, (2003, p. 38) vê o princípio da alternância dos gregos a mais perfeita
adequação entre aqueles que como uma comunidade, devem equilibrar-se entre os dois polos
políticos. Há, porém, que se levar em conta que Aristóteles (apud MALUF, 2009, p. 108) viu
as formas de governo como essencialmente dinâmicas. Nesse processo a alternância também
não se dá apenas do ponto de vista do poder e do comando, mas das forças da sociedade, que
será referido como a atividade das classes sociais quanto aos interesses diferentes e até
divergentes.
Observa o cientista político italiano, Sartori, (1997, p. 159) que a concepção da
pólis para os gregos era o do viver coletivo, ou seja, em comunhão (koinonia) o que para
Aristóteles estaria na própria natureza humana, quando definiu o homem como zoon politikón,
mas é na pólis que esse homem se completa como ser civil. Para o referido autor, existe um
entendimento que imputa como falho, o de tomar a sociedade como demos. Conclui o autor
que, com o surgimento da democracia, como forma de governo, o demos desapareceria para
dar constituição à pólis: um corpo civil. Assim, de acordo com o autor, o que define a
democracia, para os gregos, não é apenas a horizontalização contra a verticalização do poder,
mas o processo que transforma a sociabilidade natural do homem político (zoon politikón) em
uma organização política.
Wolff, (2003, p. 25) professor de filosofia na Ecole Normale Supérieure de Paris,
em Invenção da política, afirma que é preciso romper com a imagem que se faz do termo
político com a experiência dos políticos nos congressos ou com o que fazem na vida pública
de qualquer país. O filósofo reconhece, na definição de Aristóteles, a universalização do
homem como um animal político por excelência, independente de se ter atribuído aos gregos a
origem do termo.
A interpretação de Morrall, (2000, p. 26) converge para a mesma interpretação de
Sartori quando faz uma avaliação da obediência de Sócrates ao direito da pólis de exigir-lhe
lealdade, ainda que possa parecer, para muitos, que a pólis o tratou com injustiça:
É importante recordar que a polis não afirma o direito de compelir Sócrates a mudar
suas convicções filosóficas; o que ela realmente afirma é o filósofo de aceitar o
poder incontrastado da polis de impor obediência a suas leis, pois, sem essa
obediência, a estrutura racional à qual o filósofo apela, entraria em colapso como
força reguladora da vida social. “Quem poderia conceber uma cidade sem leis?
(MORRALL, 2000, p. 26).
22
Morrrall (2000, p. 26-28) sustenta que a pólis é o prolongamento necessário de
outras comunidades: a família, a aldeia, mas quando estas já não podem mais bastar-se a si
mesmas, portanto, há uma coerência lógica nos estudos sobre a política em torno de que a
política é um direito indubitável, enquanto união entre pessoas que, numa comunidade
estável, lutam pelas garantias dos bens reais ou simbólicos, necessários à sua sobrevivência
física.
2.3 A DEMOCRACIA NA MODERNIDADE
Quando Bobbio (1988, p. 31-32), analisa a evolução da democracia, coloca
dúvida sobre o conceito histórico da palavra, na transição da forma clássica para a
modernidade. A dúvida estaria se esta transição poderia ser considerada uma degeneração,
conforme pode ser visto no trecho transcrito abaixo:
O que se considera que foi alterado na passagem da democracia dos antigos à
democracia dos modernos, ao menos no julgamento dos que vêem como útil tal
contraposição, não é o titular do poder político, que é sempre o “povo”, entendido
como o conjunto dos cidadãos a quem cabe em última instância o direito de tomar as
decisões coletivas, mas o modo (mais ou menos amplo) de exercer esse direito: nos
mesmos anos em que, através das Declarações dos Direitos, nasce o Estado
constitucional moderno, os autores do Federalista contrapõem a democracia direta
dos antigos e das cidades medievais à democracia representativa, que é o único
governo popular possível num grande Estado.
A segunda questão colocada pelo autor é se, ao degenerar-se, a forma de governo
poderia atender ainda ao real significado de seu nome, na medida em que o governo de muitos
poderia se transformar no governo de poucos. (BOBBIO, 1988, p. 31).
Percebe-se que Bobbio insiste na dúvida que Aristóteles já havia colocado e que
teria respondido segundo Wolff no âmbito da política, que era a distribuição do poder entre as
classes sociais pela alternância. Essa alternância explica, em tese, o que Bobbio também
reconhece que é a conjuntura histórica em que a democracia se instaura na Europa meridional,
por volta do século XVII, não mais nos moldes da Grécia clássica que era a participação
direta do povo nas decisões dos assuntos públicos e na elaboração das leis. A democracia dos
modernos é a da representação. (BOBBIO, 1988, p. 33-34; WOLFF, 2003, p. 36-37).
É importante lembrar que a ênfase da liberdade contra o absolutismo hobbesiano
teve seus desdobramentos. Thomas Hobbes constituiu uma fonte de inspiração para a
democracia procedimentalista. A mesma que inspirou o monismo e formalismo político e
jurídico, pois “quando alguém transfere seu direito, ou a ele renuncia, fá-lo em consideração a
23
outro direito que reciprocamente lhe foi transferido, ou a qualquer outro bem que daí espera.”
A lógica em que Hobbes sustenta sua tese da democracia tem no postulado do poder um
conceito de representação centralizada nas mãos do soberano conforme expõe o Leviatã.
(HOBBES, 1999, p. 115).
Levar adiante este debate seria retornar ao ponto já discutido anteriormente sobre
a quem cabe o poder soberano: ao povo ou àquele que exerce o poder em seu nome. A
resposta no debate contemporâneo não deixa dúvidas, conforme demonstrado na análise de
Rousseau por Bobbio e outros, que a tese de Rousseau da soberania do povo ganha relevância
na contemporaneidade. (BOBBIO, 1988, p. 31-34; ROUSSEAU, 1999, p. 33).
O inglês John Locke, considerado o mais notável representante do liberalismo,
fundou a sua tese da democracia na representação do povo mediante o contrato social.
Contrariando os defensores do monismo hobbesiano, ou seja, do poder na força e das leis nas
mãos do Estado, inova muito em relação a Hobbes, na medida em que ao reconhecer o direito
natural como uma condição anterior ao Estado, diz Locke (1978, p. 91): “Existe outro poder
em uma comunidade que se poderia denominar natural, visto como é o que corresponde ao
que todo homem tinha naturalmente antes de entrar em sociedade [...]”, o autor reconhece o
conceito hobbesiano que a falta de leis e de juízes levaria à guerra de todos contra todos, mas
nega a unificação do corpo civil de Hobbes pela extinção das fontes históricas das normas e
do direito. (HOBBES, 1999, p. 251; LOCKE, 1978, p. 91).
Locke reconhece o direito de resistência quando o contrato é rompido pelos
representantes e do seu conceito de property3. Os intérpretes extraíram um campo muito
amplo de direitos que não apenas a propriedade, mas aos bens no seu significado mais amplo
da língua inglesa: a vida, a segurança, a integridade física, a liberdade individual, de
expressão etc. O governo civil de Locke defende, assim, a democracia representativa não mais
nos moldes defendido por Hobbes. Pelo contrário, subtrai do soberano o poder e coloca nas
mãos do povo, ainda que representado no parlamento. Para muitos dos intérpretes, o
parlamento seria, assim, a expressão do poder do povo representado. (LOCKE, 1978, p. 91).
Montesquieu (1997, p. 37) retoma dos gregos o equilíbrio do poder e recupera o
princípio da lei na sua forma originária da ordem das coisas: “o mundo material possui suas
leis; as inteligências superiores ao homem possuem suas leis.” Montesquieu visitou a
Inglaterra e, para muitos intérpretes, sua preocupação teria se originado da experiência
3
De acordo com Michaelis (1998, p. 265): 1. propriedade f.: a) qualidade inerente, característica f., caráter m. b)
qualidade adquirida f. c) posses f. pl. d) bens m. pl. de raiz 2. peculiaridade f. 3. direito m. de posse.
24
inglesa. Divergindo de Locke, Montesquieu reconheceu a equipolência na sua teoria da
separação dos poderes e já não submete o poder executivo e o judiciário ao legislativo.
Homens e leis tornam-se assim os pontos centrais da preocupação de Montesquieu
com a ordem e o equilíbrio. A partir dessa preocupação, define as formas de governo,
buscando na sua origem a legitimidade do poder. Para não estender demais sobre a
contribuição de Montesquieu, que reconhecidamente ganha sua expressão máxima na
democracia moderna, vale citar entre elas o governo republicano, em que o povo é o detentor
do poder soberano, sustentando que numa sociedade democrática já não haveria mais
escravos, mulheres e crianças submissos à vontade de um soberano. (MONTESQUIEU, 1997,
p. 46-47).
Existe, desde a década de 1960, uma preocupação da ciência política em tentar
compreender o comportamento dos cidadãos em relação à política, obviamente antes da
década de sessenta tiveram estudos acerca do tema, estudos antiquíssimos para tentar entender
tal fenômeno e se faz necessário citar os clássicos como Platão e Aristóteles e tantos outros
que se preocuparam em estudar a relação político-social, porém é na década de 1960 que
começam ser feitas pesquisas com base em dados empíricos para que então se possa
verdadeiramente, por meio de bancos de dados com informações e opiniões dos cidadãos em
relação à política, medir os índices de satisfação. As fontes de pesquisas realizadas no Brasil
provêm da pesquisa mundial de valores – World Values Survey; o Latinobarómetro e a
Pesquisa Pan-americana. (BAQUERO, 2002, p. 108).
Pesquisas indicam um descontentamento com a forma de operar a democracia,
podendo conduzir a crises políticas e instabilidades sociais. É necessário que haja manutenção
e fortalecimento da democracia; importante dizer que, quando se iniciaram as pesquisas, foi
possível identificar se os cidadãos entrevistados estavam efetivamente atentos à política,
infelizmente os estudos realizados comprovaram que poucos cidadãos estavam atentos ao seu
papel na sociedade, sua participação se dava tão somente pelo voto, porém, de acordo com as
pesquisas, as pessoas entrevistadas sequer lembravam em quem tinham votado. (BAQUERO,
2002, p. 111-112).
2.4 OS MODELOS DE DEMOCRACIA
A evolução do processo político, na maioria dos países ocidentais, levou o
conceito de democracia a alguns desdobramentos; na verdade o que se tenta fazer é realizar os
25
ideais da sociedade, aproximando ao máximo possível, governantes e governados.
(FERREIRA FILHO, 2012, p. 108).
A democracia comporta modelos, dentre eles: a) democracia direta, é aquela em
que o povo exerce papel de administrador do Estado, cabe dizer que este modelo é pouco
usual; b) democracia indireta, também chamada de representativa, o povo é a fonte do poder,
porém não age diretamente nas funções do Estado, outorgando suas vontades aos
representantes políticos, que são eleitos de forma regular e periódica; c) democracia
semidireta, também chamada de representativa, que comporta institutos de natureza
participativa, em que o povo diretamente atua nas funções de governo. (SILVA, 2005, p.136).
No que tange especificamente à democracia semidireta, cumpre assinalar os
ensinamentos de Lenza (2013, p. 1207) que são levemente diferentes dos de Silva e Ferreira
Filho. Aponta o autor que a democracia será semidireta ou participativa quando estiverem
presentes atributos que forneçam uma democracia direta, formando dessa forma um “sistema
híbrido” de democracia. Quanto aos outros modelos de democracia (direta e indireta), o autor
converge na mesma linha de raciocínio dos autores supracitados.
2.4.1 A democracia direta
Para Ferreira Filho (2012, p. 109), a democracia direta “é aquela em que as
decisões fundamentais são tomadas pelos cidadãos em assembleia, é uma reminiscência
histórica ou uma curiosidade quase que folclórica”. Conclui ainda o autor que nos dias atuais
nenhum Estado pode adotá-la, uma vez que seria impossível reunir milhões de cidadãos para
discutirem os problemas sociais. Termina dizendo que: “sem falar na incapacidade de que
sofre esse povo de compreender os problemas técnicos e complexos do Estado-providência”.
Ensina o doutrinador Bonavides (2000, p. 346) que a democracia direta nasceu na
Grécia e que neste período era reservada para poucos, o que, de certo modo, faz alguns
autores discordarem de que de fato houve democracia na Grécia, o que parecia era uma
aristocracia democrática ou democracia minoritária, mas não democracia direta.
Dallari (1998, p. 57) ensina que há uma impossibilidade prática na utilização dos
mecanismos de participação direta, sendo mais viável a democracia representativa, em que os
governantes, de certa forma, irão externar a vontade popular. Porém Bobbio (1997, p. 41), em
sua obra, O Futuro da Democracia, discorda do pensamento de Dallari e menciona: “[...] a
exigência, tão frequente nos últimos anos, de maior democracia exprime-se como exigência
de que a democracia representativa seja ladeada ou mesmo substituída pela democracia
26
direta.” A democracia representativa, como ensina Carvalho (2006, p. 184), é aquela em que
estão inseridas as eleições, o sistema eleitoral e os partidos políticos, porém como já advertiu
Bobbio (1997, p. 41), rememorando Rousseau e dizendo que uma verdadeira democracia
(democracia direta) não seria possível, nunca existiu e nunca sequer existirá, pois as
dificuldades para implementá-la são muitas.
Corroborando o entendimento de Dallari, ensina Ramos (2009, p.12-13) que:
Não se pode esquecer que a democracia direta é a mais desejável, sendo a
representativa apenas a mais viável. Porém, a medida em vão [sic] surgindo meios
mais eficazes de colher a opinião dos cidadãos, como a consulta via Internet, por
exemplo, a democracia direta, pelo menos em certo grau, torna-se viável.
Dentro deste enfoque, percebe-se o pessimismo dos autores em relação à
democracia direta, não pelo seu ideário e sim pelas dificuldades de pô-la em prática. Ferreira
Filho (2012, p. 109) arremata, de forma impactante, afirmando que hoje nenhum Estado pode
ter este modelo, haja vista as dificuldades encontradas, que vão desde interesse social a
cultura pessoal.
2.4.2 A democracia representativa ou indireta
Para Ferreira Filho (2012, p. 111) a democracia indireta “é aquela onde o povo se
governa por meio de ‘representante’ ou ‘representantes’ que, escolhidos por ele, tomam em
seu nome presumidamente no seu interesse as decisões do governo.” Para o autor supracitado
a democracia indireta é a democracia representativa, que comporta duas classificações, a
saber: primeiramente tem-se o sistema puro ou tradicional e de outro lado a democracia pelos
partidos.
A democracia indireta, mais conhecida como democracia representativa, que deve
se propor a implementar os mecanismos de participação direta do povo na sociedade, dessa
forma ensina Melo (2000, p. 36):
A implementação dos mecanismos de participação direta – plebiscito, referendo e
iniciativa popular – não vêm substituir a democracia representativa, mas para
aperfeiçoar o regime democrático, conferir maior legitimidade às decisões e
fortalecer a soberania popular.
Ressalta-se que as características presentes na Constituição Federal em relação à
participação popular estão resguardadas justamente na possibilidade de um cidadão ter a seu
27
dispor os mecanismos que o tornem efetivamente soberano e capaz de participar do processo
de tomada de decisão, tal soberania é instrumentalizada por meio dos mecanismos
constitucionais de participação popular, quais sejam: plebiscito, referendo e iniciativa popular.
(LENZA, 2013, p. 1208).
De acordo com Silva (2005, p. 137), é nesse modelo democrático que se
desenvolvem cidadania e o fortalecimento da democracia participativa. Nesse norte cabe
ressaltar o que diz o autor: “A Constituição combina representação e participação direta,
tendendo, pois, para democracia participativa.” No entanto, na democracia representativa, a
participação do povo se dará de forma indireta, por meio das técnicas eleitorais que, por
intermédio do voto, consubstanciam autoridades dirigentes do ente governamental. (SILVA,
2005, p. 137).
Como observa Azambuja (2005, p. 243-244), o regime representativo deve ser o
modelo em que: “A nação delega o exercício do poder aos seus representantes, continuando,
porém, como a fonte de toda a autoridade”. Completa ainda o autor: “A nação seria o
mandante e os indivíduos eleitos seriam os mandatários.” Conforme observa Carvalho (2006,
p. 184) a democracia representativa nasce da impossibilidade de fracionar a vontade de cada
um dos eleitores que, em tese, é o soberano; vê-se, pois, que não é possível uma
integralização da vontade em países de elevada população, daí a necessidade de uma
democracia representativa.
2.4.3 A democracia semidireta
Canotilho (1999, p. 288) ensina que a democracia semidireta é exercida por
intermédio de mecanismos político-constitucionais disponibilizados aos cidadãos, sendo eles:
referendo, iniciativa popular e plebiscito. O autor cita também o veto, contudo tal instituto não
tem aplicabilidade no ordenamento jurídico brasileiro, por isso não será objeto de estudo deste
trabalho.
Os
mecanismos
da
democracia
semidireta
possibilitam
aos
cidadãos
exteriorizarem as suas vontades e, até mesmo, se manifestarem em relação à tomada de
decisões importantes, não estando somente subordinados às decisões dos representantes. A
democracia semidireta muito se assemelha à representativa, mas será direta na medida em que
o povo participa de modo incisivo em certas decisões. (FERREIRA FILHO, 2012, p. 123).
Bonavides (2000, p. 355) ensina que a democracia semidireta é “modalidade em
que se alteram as formas clássicas da democracia representativa para aproximá-la cada vez
28
mais da democracia direta.” Assim, nasce uma democracia temperada, em que há hegemonia
do parlamento, exercendo seu mandato em acordo com o soberano, que é o povo, e
assegurando ao povo de forma direta uma intervenção política, através de meios
constitucionais. (FERREIRA FILHO, 2012, p. 123).
2.4.4 A democracia participativa
Atualmente veem-se, nas ruas, as mais diversas manifestações. As pessoas saem
para reivindicar os mais diversos direitos, melhor educação, melhor saúde, etc. O último
movimento expressivo parecido com os últimos acontecimentos no Brasil foi o Diretas Já –
1985 -, e que o então desaparecido Ulysses Guimarães foi um dos precursores. O Brasil vivia
uma época de grande instabilidade política, e foi somente com a Constituição de 1988 que se
pode efetivamente falar em democracia no Brasil. (MELO, 2001, p. 15).
A Constituição Federal, em seu artigo 1º, Parágrafo Único, dispõe: “Todo o poder
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituição”. À vista dessa informação, pode-se afirmar que o Brasil tem como
fundamento constitucional uma democracia que permite a convivência dos cidadãos na
participação das decisões políticas, não se tratando de democracia direta, mas permitindo a
participação dos cidadãos e que se traduz como uma aceitação constitucional de um modelo
semidireto. (MELO, 2001, p. 16; FERREIRA FILHO, 2012, p. 135).
A democracia participativa inicia-se com o objetivo de modificar os atores sociais,
dando um novo cenário à política, ademais o objetivo fim é a constituição de um ideal
participativo, garantindo a todos o “direito a ter direitos”. As sociedades capitalistas têm uma
forte tendência a querer sobrepujar a democracia liberal, chegando, às vezes, a fazê-lo; mas a
discussão que vem-se trabalhando é justamente não permitir que essa concepção hegemônica
de democracia liberal controle os cidadãos. (SANTOS, AVRITZER, 2002, p. 56-59).
2.4.4.1 O conceito
A Constituição brasileira de 1988 adotou tanto o princípio da democracia
representativa, quanto o da democracia participativa. Quando há possibilidade de ter
expressamente previsto um princípio representativo pode se chegar a um avanço social, visto
que os governantes eleitos pelo sistema da democracia representativa, em algum momento,
29
terão que suportar os encargos de maior participação social, não subordinada a eles, com
expressa manifestação de democracia participativa. (LEDUR, 2009, p. 148).
Para Silva (2005, p. 141, grifo do autor), “as primeiras manifestações da
democracia participativa consistiram nos institutos de democracia semidireta, que combinam
instituições de participação direta com instituições de participação indireta [...]”, o princípio
participativo não pode se caracterizar pelo exercício indireto, não vai se materializar, somente,
na hora do voto; no sentido puro da expressão, o exercício da democracia participativa se dará
quando, diretamente, o povo participar na formação das leis.
Ensina Bueno (apud LENZA, 2013, p. 1207, grifo do autor) que: “Os direitos
políticos nada mais são do que instrumentos por meio dos quais a CF garante o exercício da
soberania popular, atribuindo poderes aos cidadãos para interferirem na condução da coisa
pública [...]”. Os direitos políticos configuram, de certa maneira, a própria justificação da
soberania, que é o traço marcante do Estado Democrático de Direito, esta liberdadeparticipação se traduz como um vínculo do indivíduo com o Estado. (CARVALHO, 2006, p.
604).
30
3 A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NOS ESTADOS DEMOCRÁTICOS DE
DIREITO
A organização do poder político deve estar adaptada de forma que
institucionalmente as liberdades sejam asseguradas e garantidas. O estado democrático de
direito vive sobre uma democracia participativa em que o poder político pertence ao povo e
deve ser exercido em prol da maioria. (MIRANDA, 1998, p. 177 – 187).
Silva (2005, p. 112, grifo do autor) ensina que: “A democracia, como realização
de valores (igualdade, liberdade e dignidade da pessoa humana) de convivência humana, é
conceito mais abrangente do que o de Estado de Direito, que surgiu como expressão jurídica
da democracia liberal”, portanto, para que se possa alcançar a democracia participativa, é
importante estimular o direito dos cidadãos, buscando a mudança no pensamento do povo, e,
por conseguinte, a diminuição das desigualdades sociais e econômicas, pois a justiça social
está intimamente relacionada à democracia. (CARVALHO, 2006, p. 188).
A democracia participativa nos Estados Democráticos de Direito deve seguir os
moldes estabelecidos na Constituição Federal, como bem observou Silva (2005, p. 119), da
seguinte forma:
A democracia que o Estado Democrático de Direito realiza há de ser um processo de
convivência social numa sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, I), em que o poder
emana do povo, e deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por
representantes eleitos (art. 1º, parágrafo único); participativa, porque envolve a
participação crescente do povo no processo decisório e na formação dos atos de
governo [...].
A prevalência da legalidade é traduzida pelo poder político exercido pelo povo.
Nota-se, pois, que o verdadeiro conceito de democracia está intimamente ligado à integridade
do estado-jurídico-constitucional, tais conclusões são feitas por meio da própria defesa que o
Estado exerce, pois o governo é transitório e não pode beneficiar sistemas políticos próprios,
tampouco privilégios restritos, e é neste sentido que há uma tutela do Estado em relação à
democracia, fazendo com que a participação seja garantida formalmente. (CARVALHO,
2006, p. 956).
31
3.1
A
SOBERANIA
POPULAR
COMO
PRESSUPOSTO
DA
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA
Com base em Tocqueville (2005, p. 68), pôde-se refletir sobre a grandeza do
princípio da soberania popular, neste raciocínio professa o autor: “O povo reina sobre o
mundo político americano como Deus sobre o universo. Ele é a causa e o fim de todas as
coisas. Tudo provém dele e tudo nele se absorve.” Cabe refletir acerca dos dizeres do autor,
em que pese o processo democrático americano repousa efetivamente, sobre o corpo social,
pois quem é soberano é o povo, que age por si mesmo, ou seja, o povo faz as leis, não sendo
mero expectador delas. (CARNEIRO, 2007, p. 29-30).
Porém, cumpre assinalar que os Estados Unidos da América pode desenvolver
essa soberania eficaz, pois as pessoas que lá vivem possuem condições financeiras
relativamente parecidas, nesse sentido acrescenta Tocqueville (2005, p. 61): “Quase todos os
americanos vivem bem; podem, portanto proporcionar-se facilmente os primeiros elementos
dos conhecimentos humanos.”
Adverte Tocqueville (2005, p. 65) que: “O princípio da soberania do povo, que se
encontra sempre mais ou menos, no fundo de quase todas as instituições humanas, aí costuma
permanecer como que sepulto [...]”, percebe-se a preocupação do autor em mostrar que,
embora exista expressamente o princípio, na maioria das vezes não há aplicabilidade, e ainda
continua o autor (TOQUEVILLE, 2005, p. 65) mormente relatando sobre a realidade do
princípio da soberania popular: “[...] As pessoas lhe obedecem sem o reconhecer ou, se às
vezes acontece trazê-lo por um momento à luz do dia, logo se apressam em precipitá-lo de
novo nas trevas do santuário”.
O princípio da soberania popular deve observar critérios, como por exemplo, o
domínio político, que significa a legitimação do domínio de homens sobre homens; esta
legitimação vai remeter ao domínio político, uma vez que só pode exercer domínio o próprio
povo que é o titular da soberania. Por oportuno, salienta-se que o princípio abordado será
materializado, quando a vontade do povo efetivamente se realizar, na sociedade, por
intermédio da liberdade política, da igualdade dos cidadãos, bem como o uso dos
procedimentos disponibilizados aos cidadãos pelos mecanismos constitucionais legitimados
na Constituição para garantir a organização da democracia. (CANOTILHO, 1999, p. 286).
Nessa ordem de considerações, merece, pois, agora destacar que a democracia
participativa, à luz do princípio da soberania popular, exerce função elementar, visto que o
povo é o alicerce tanto da democracia participativa, quanto do princípio da soberania popular;
32
uma vez que a vontade popular deve estar presente nas decisões, sem que haja barreiras
representativas. (CARNEIRO, 2007, p. 31).
3.2 ASPECTOS NEGATIVOS DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
A democracia representativa pretendia institucionalizar um governo aristocrata,
visando, dessa forma, entregar o poder a uma minoria ‘dos mais capazes’ que fossem eleitos
pelo povo para lhes representar. Diante de tais circunstâncias, cabe registrar os ensinamentos
de Montesquieu (apud FERREIRA FILHO, 2012, p. 111) que dizia: “[...] os homens em geral
não tem a necessária capacidade para bem apreciar e consequentemente bem decidir os
problemas políticos, assim no interesse de todos. Essas decisões devem ser confiadas aos mais
capazes, aos representantes do povo”. Porém, muitas vezes os representantes do povo, se
tornam uma classe elitista da sociedade e vale somente a vontade majoritária parlamentar,
enquanto o povo fica despido de qualquer soberania, ocorrendo, não raras vezes, uma estranha
relação de associação e separação. (CARVALHO, 2006, p. 185).
Destarte, observa-se que o governo estritamente representativo nada tem de
democrático, visto que em tempos mais remotos a seleção era feita por um sufrágio censitário,
que cabia apenas a determinadas pessoas, excluindo a maioria. Coadunando este
entendimento, ensina Ferreira Filho (2012, p. 111-112) que:
Quando de sua implantação, o governo representativo tinha efetivamente um caráter
aristocrático. A seleção da minoria governante era feita também por uma minoria
dentre o povo , por intermédio do sufrágio censitário. Este, com efeito excluía os
mais pobres de qualquer participação política, graduando o direito de votar e a
elegibilidade para os demais, em função de seu grau de riqueza. Destarte, apenas os
mais ricos tinham plena capacidade política.
Somente em meados do século XX é que se pode falar em democracia
verdadeiramente representativa e confiável, visto que o povo, de forma geral, teve direito ao
sufrágio universal. Numa visão atual, deve o povo decidir sobre os problemas concretados no
governo, não se limitando aos governantes; pois, hoje, no modelo semidireto não fica o povo
sujeito somente às decisões dos governantes. Por meio do instituto da participação, o povo
pode manifestar a sua vontade e pleitear modificar aquilo que os representantes não fizeram.
(FERREIRA FILHO, 2012, p. 112).
Salutar é a opinião de Comparato (1989, p. 76-77), quando critica o modelo
representativo:
33
Todavia, o critério quantitativo, embora precisado como se acaba de sugerir, não é o
bastante para dar à soberania um conteúdo de poder efetivo. É inegável que o
sistema representativo ainda que inevitável para o funcionamento do Estado
moderno, tem sido um dos muitos mecanismos utilizados para esvaziar o regime
político de todo sentido democrático. O poder supremo não pode ser confinado à
eleição de legisladores e governantes, mesmo quando essa eleição se faz de modo
livre e a representação popular não é falseada com o estabelecimento de
circunscrições desiguais. A soberania deve implicar, também, a possibilidade de
intervenção dos governados nos mecanismos de funcionamento do poder estatal: na
legislação, no estabelecimento de políticas de governo, no julgamento dos atos
públicos.
O filósofo político Rousseau (1999, p. 108) fala que: “[...] o soberano só age por
meio das leis; e, não sendo estas mais que atos autênticos da vontade geral, o soberano só
pode agir quando o povo se encontra reunido. O povo reunido – dir-se-á –, que quimera! [...]”,
destarte, o escritor do Contrato Social estava já, à sua época, preocupado se haveria
verdadeira democracia e bem a relacionou à função de Estado, pois também disse o autor
(1999, p. 33): “só a vontade geral pode dirigir as forças do Estado em conformidade com o
objetivo de sua instituição, que é o bem comum [...]”. O mandato representativo não pode ser
imperativo, ele deve atender às vontades do mandante, que é o povo; existe uma relação
jurídica entre mandante e mandatário. (CARVALHO, 2006, p. 186).
Além disso, Rousseau (1999, p. 33), considerado o pai da democracia moderna
afirmou que: “Digo, pois, que a soberania, sendo apenas o exercício da vontade geral, nunca
pode alienar-se, e que o soberano, não passando de um ser coletivo, só pode ser representado
por si mesmo; pode transmitir-se o poder – não, porém, a vontade”. Para que, fielmente, os
eleitos a exercer o poder parlamentar hajam de forma democrática, é necessário que sigam as
orientações políticas e não fiquem submetidos a sua própria vontade; em verdade, o mandato
representativo não tem alcançado uma identidade entre a vontade do povo e o representante,
isso se explica como uma crise de representação política, causada pela dificuldade de vontade
dos próprios representantes que, muitas vezes, ficam submetidos às vontades dos partidos
políticos que contribuíram para a sua eleição. (CARVALHO, 2006, p. 186-187).
3.3 ASPECTOS NEGATIVOS DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Diferentemente da maioria dos autores, Ferreira Filho (2012, p. 122-123) traz um
conceito diferente de democracia participativa, chamando-a de democracia Cesarista, ou ainda
democracia plebiscitária, pois neste modelo sempre se diz sim ao César.
Cumpre consignar o entendimento de Ferreira Filho (2012, p. 123) sobre o
assunto:
34
A ‘democracia’ plebiscitária foi posta em prática por Napoleão I, imitada
posteriormente Napoleão III e Hitler, entre outros. Teoricamente o seu caráter
democrático é sustentável: o poder vem do povo como vem do povo o dos
parlamentares ou do presidente. Na realidade, porém, sempre foi ela uma ditadura
disfarçada pelo chamamento das massas a referendar entusiasticamente as decisões
do homem forte. Esse resultado é obtido de um lado pelo controle da propaganda
que opera num único sentido, de outro pelo que os psicólogos chamam de ‘horror ao
vazio’. Todo povo posto diante da escolha entre alguma ordem e o caos, a incerteza,
opta por essa ordem qualquer. Destarte, sempre diz sim ao césar. Por outro lado, em
tal regime não há freios nem limites ao poder do chefe, já que o mesmo, pela
invocação do voto das massas, pode a qualquer instante superar os existentes.
Mais que discutir se a democracia participativa é ou não a melhor forma de
organização política, o que está no centro desse debate é a garantia de que sejam os cidadãos
detentores do poder e não meros espectadores. No bojo dessa discussão, Müller (2003, p. 1415) professa sobre a noção de soberania popular:
A noção de povo , como se sabe, já era conhecida e utilizada na antiguidade clássica
em matéria de teoria política e de direito público. Mas não tinha a importância
decisiva que adquiriu na era moderna, com o ressurgimento da ideia democrática. A
partir do século XVIII, já não se pode eludir a questão fundamental, ligada à própria
essência desse regime político: - Se o poder supremo numa democracia, como a
própria etimologia nos indica, pertence ao povo, como definir este conceito, de
modo a torná-lo o mais operacional possível e evitar usurpações de soberania? Essa
indagação central, na verdade, pode ser desdobrada em duas outras: - A definição de
povo, como sujeito da soberania democrática, diz respeito ao titular ou ao exercente
dela? – A soberania popular é um poder absoluto?
A discussão de Wolff, (2003, p. 25) responde a essa questão quando cita que
Aristóteles afirmava que a virtude cívica está em “ser capaz de bem comandar e bem
obedecer”. Nesse sentido pondera Manin (apud WOLFF, 2003, p. 38):
A alternância dos cargos fundamentava assim a legitimidade do comando. O que
conferia títulos de comando era o fato de ter a outra posição. Na medida em que
aqueles que comandavam num dia haviam obedecido anteriormente, eles tinham a
possibilidade de levar em consideração, em suas decisões, o ponto de vista daqueles
a quem a decisão era imposta.
A questão que parece faltar na análise contemporânea da política é o que não
faltou na filosofia política grega: a preocupação com a ética na política- a phronêsis4. Cumpre
consignar, o entendimento de Melo (2001, p. 91) sobre o assunto:
4
"Phronêsis (gr., inteligência, prudência) Sabedoria prática, ou conhecimento das finalidades próprias da vida
[...]”. (BLACKBURN, 1997, p. 297).
35
A democracia participativa no Estado brasileiro deixou de ser um conceito
pertencente à ciência política e passou a ser norma constitucional, o que não
significa, por outro lado, a substituição da democracia representativa pela
democracia direta, mas se estabelece o convívio da representação com o exercício
direto do poder. Dessa forma, a partir da constitucionalização da democracia
participativa, é possível extrair do sistema constitucional o direito à participação, um
novo direito coletivo. Passa a ser possível entender o plebiscito, referendo e
iniciativa popular como direitos coletivos de participação.
Há que se levar em consideração que o modelo semidireto é muito criticado,
sempre o foi, Rousseau (1999, p. 33), por exemplo, se posicionou detestavelmente ao modelo
participativo alegando que a vontade não pode ser delegada, somente o poder. A democracia
semidireta tem como principal objetivo se aproximar, cada vez mais de um modelo direto de
democracia; na democracia direta e participativa o poder é do povo, porém no modelo
participativo o governo é dos representantes que devem fazer valer a vontade popular, eis aqui
uma situação complicada. (BONAVIDES, 2000, p. 354-355).
3.4 A EXISTÊNCIA OU NÃO DE LIMITES À DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
A democracia participativa encontra limites nas possíveis decisões proferidas em
sede de plebiscito, referendo e iniciativa popular; os limites previstos servem justamente para
a sua sobrevivência, pois como afirma Bobbio (1997, p. 18) para uma definição mínima de
democracia não basta um quórum gigantesco de cidadãos, tampouco a existência de regras
procedimentais, o que é preciso ter em mente é que:
[...] aqueles que são chamados a decidir ou a eleger os que deverão decidir sejam
colocados diante de alternativas reais e postos em condição de poder escolher entre
uma e outra. Para que se realize esta condição é necessário que aos chamados a
decidir sejam garantidos os assim denominados direitos de liberdade, de opinião, de
expressão das próprias opiniões, de reunião, de associação, etc.
Especificamente, no Brasil, pode se observar as limitações procedimentais e
temporais previstas no art. 60 da CRFB/88, bem como no artigo 3º do ADCT; logo, se existe
vedação constitucional para proteger o próprio Estado, por que não limitar também os
mecanismos constitucionais de participação popular? Sobre este tema lançou-se uma proposta
de Lei (Projeto de Lei n. 3.589/1993) que, nos dizeres de Melo (2001, p. 52), isto poderia ser
“a consequência última podendo ser a derrocada da democracia”, dentre outras coisas o
referido projeto prevê introduzir os limites previstos nos parágrafos primeiro e quarto do art.
60 da CRFB/88, para os institutos do plebiscito e referendo, quanto à iniciativa popular, não
36
bastasse a limitação do art. 61, parágrafo segundo, existe, no referido projeto vedação de
iniciativa popular nas matérias de competência exclusiva do Presidente da República, dos
Poderes Legislativo e Judiciário, bem como os de competência facultativa do Ministério
Público. (MELO, 2001, p. 48-51).
Destarte os limites impostos à democracia participativa se encontram necessários,
pois como afirma Melo (2001, p. 52) o povo pode acabar sendo manipulado, nas palavras da
autora:
São comuns as análises declarando os perigos do uso dos mecanismos de
participação direta nas decisões, argumentando que as ‘paixões’ dominam as
massas, que em manifestações diretas o povo tende a ser mais conservador, que é
facilmente manipulável, etc.
Corroborando este entendimento Benevides (1998, p. 80) ensina que:
[...] o povo é, mesmo, politicamente incapaz. [...] é incapaz, segundo tais crenças,
porque, entre suas múltiplas carências, costuma-se destacar que: é incompetente para
votar em questões que ‘não pode entender’; é incoerente em suas opiniões (quando
as tem) e é, ainda, politicamente irresponsável, nada lhe sendo cobrado; o povo
tende a votar de forma mais ‘conservadora’ [...] o povo é mais vulnerável, do que
seus representantes, às opressões do poder econômico [...] o povo é dirigido pela
‘tirania da maioria’ e dominado pelas ‘paixões’.
Para Bobbio, Matteucci, Pasquino (1998, p. 1076), o povo tem certa repugnância
às inovações, e tende a ser consumido pelo senso comum, nas palavras do autor:
No que respeita, enfim, ao conteúdo das decisões, a opinião mais comum é a do
caráter conservador do Referendum. Este caráter seria demonstrado sobretudo pela
experiência suíça e estadunidense, que registra um certo predomínio de decisões
populares contrárias às inovações.
Há um ponto em que os estudiosos da ciência política e do constitucionalismo
entram em colapso com a norma, a própria nação fala de democracia com descrédito, seja
pelas limitações, seja pela suposta manipulação sofrida pelo povo, quando vai se dirigir para
decidir algo importante. Então surgem os questionamentos: ora, seria possível realizar um
plebiscito para implementação de pena de morte? E os tributos são tão altos, caberia uma lei
de iniciativa popular visando suprimir tributos? E então paira a grande pergunta: o poder
emana ou não do povo? (MELO, 2001, p. 48).
Muller (2003, p. 19, grifo nosso) lembra que o povo é soberano e os gestores
públicos meros funcionários:
37
Para afastar a ambiguidade do termo povo, os revolucionários franceses acabaram
entronizando, em lugar do rei, um dos mais notáveis ícones políticos dos tempos
modernos: a nação, a cuja sombra têm-se abrigado comodamente, desde então, os
mais variados regimes antidemocráticos. [...] A influência de Robespierre
transparecia aí muito clara. Em seu projeto de declaração dos direitos, apresentado à
Convenção em 23 de abril de 1793, propôs sem rebuços: “O povo é soberano: o
governo é sua obra e sua propriedade, os funcionários públicos são seus
empregados. O povo pode, a seu talante, mudar o governo e destituir seus
mandatários”.
Nesse ínterim, há que se fazer uma reflexão sobre a importância dos limites, até
onde existe uma possibilidade de dificultar a efetivação dos mecanismos constitucionais, a
questão se volta para a soberania popular: de um lado a irresponsabilidade do povo, apontada
por Benevides (1998, p. 89), do outro o texto de Muller supracitado, com os esclarecimentos
de Robespierre. O grande problema é que a responsabilidade dos representantes só dura até as
eleições seguintes, sem qualquer meio mais eficaz de controle, os representantes acabam por
não prestar contas e nenhum soberano, e somente o fazem para sua consciência.
(BENEVIDES, 1998, p. 89).
A presença de resíduos autoritários parece não permitir que haja uma verdadeira
institucionalização dos mecanismos de participação popular, e sim práticas manipuladoras, o
que acaba tendo como efeito final um sentimento de resignação dos cidadãos em relação à
política, podendo chegar à indiferença e ao ceticismo. (BAQUERO, 2002, p. 105-106).
3.5 A TUTELA DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NO DIREITO INTERNACIONAL
O Brasil basicamente faz parte de duas comunidades internacionais, a
Organização das Nações Unidas (ONU) e a Organização dos Estados Americanos (OEA). A
partir desse momento, existe uma vinculação entre os países que, de certa forma, acaba
estabelecendo obrigações reciprocamente. A partir dessa informação é interessante saber até
que ponto o Brasil encontra proteção dos mecanismos presentes na democracia participativa
no âmbito internacional. (MELO, 2001, p. 60).
Para melhor compreensão, Melo (2001, p. 67) bem explica a tutela da democracia
participativa no direito internacional:
[...] a preocupação maior no continente americano é com a própria proteção da
democracia representativa, que muitas vezes deixou de existir, para dar lugar a
ditaduras da América Latina, demonstram uma preocupação básica com a proteção
de um modelo democrático para o continente. E a participação pode ser conjugada a
essa democracia representativa, na medida em que se constitui um direito, pelo
38
Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos e pela Convenção Americana de
Direitos e Deveres do Homem.
Atualmente não se pode negar que há um crescente questionamento da população
em relação às práticas democráticas, questiona-se a validade das instituições políticas e, a
forma de representatividade que decorre da confiança depositada pelos cidadãos nos
processos do sistema partidário. De acordo com Lagos (2001, apud BAQUERO, 2002, p. 106)
“[...] alguns países da América Latina estariam sofrendo uma crise de atitudes políticas em
relação à democracia.”
Diante de tal instabilidade, não é possível afirmar que a democracia esteja
totalmente consolidada, pesquisas realizadas nos últimos anos demonstram altos índices de
insatisfação com o funcionamento das instituições políticas, demonstrando ineficácia de
tarefas e descaso com a sociedade, tendo como pior fator a corrupção. A principal
preocupação é o que está sendo feito para que haja verdadeiramente o cumprimento desse
regime de governo. (BAQUERO, 2002, p. 107).
Existe uma ONG em Santiago do Chile, já mencionada neste trabalho, cujo nome
é Latinobarómetro. Tal ONG realiza estudos e faz levantamento de dados para avaliar a
satisfação das pessoas sobre determinado assunto, nos mais variados lugares do mundo. A
última pesquisa realizada sobre a democracia, mais especificamente o seu desenvolvimento,
foi em 2008, esta pesquisa contou com mais de 19.000 mil entrevistados em 18 países da
América Latina. O intuito do estudo era verificar em quais países a democracia funciona
melhor. E deste trabalho resultaram os seguintes dados, conforme gráfico 1, apresentado a
seguir. (LATINOBAROMETRO, 2013).
39
Gráfico 1 – Controle de satisfação da democracia.
Fonte: LATINOBAROMETRO, 2013
Newton e Norris (2000, apud BAQUERO 2002, p. 124) mostram que a perda da
confiança nas instituições relata o desafeto público. A tabela 1 relata uma situação
preocupante, especificamente no Brasil há um declínio acentuado, em comparação com os
outros países, neste diapasão tem-se os seguintes dados:
Tabela 1: Confiança nas instituições na América Latina (% confia pouco ou não confia).
(Continua)
Tribunais
Congresso Imprensa TV
Igreja
Partidos
Argentina
81
81,5
41,9
50,9
41,6
89,8
Bolívia
78
72,9
35,1
34,1
15,1
88
Brasil
65,1
87,4
43,2
48
25,2
88,3
Chile
70,4
67,7
47
41,9
23,7
78,6
Colômbia
62,8
67,8
33,3
32,6
23,5
84
Costa Rica
43,9
60,9
35,5
33,6
13,7
76,3
República Dominicana 67
72,9
32,3
35,7
19,4
84,5
Equador
88
91
36
32
26
92,8
Estados Unidos
40,4
42,6
50,6
57,1
15,8
60,8
Guaternala
México
Panamá
Paraguai
Peru
Venezuela
Média
80,6
71,1
70,1
77
74,6
73,6
72
78,1
68
80,1
76,8
77,2
82,7
76
46,8
51,2
50,8
33,2
46,2
45
42
44
50,8
40,3
29,7
39,1
47,6
41
25,8
27,9
13,6
13,6
19,7
28,1
22
84,2
77,7
84,5
87,9
77,9
91,2
85
40
Tabela 1: Confiança nas instituições na América Latina (% confia pouco ou não confia).
(Conclusão)
Grandes
Forças
Sistema de
Pequena
Sindicatos
Empresas
Armadas
Educação
Empresa
Argentina
76,7
77,6
48,4
42,6
85,7
Bolívia
53,3
60,2
40
44,3
71,2
Brasil
46,2
34,3
56,4
33,8
57,3
Chile
57,2
58,5
39,7
37
52.2
Colômbia
40,1
49,7
29,3
27,7
57,7
Costa Rica
36,9
-
24,9
28,3
60,5
República Dominicana
52,1
37,7
25,7
43,7
Equador
62
30,8
52,6
45,2
72,2
Estados Unidos
36,4
10,4
35,4
10,4
47,8
Guatemala
69,3
74,7
58,7
58,5
71,5
México
49,8
51,8
29,3
41,8
59,6
Panamá
61,8
67,9
46,9
46,6
61
Paraguai
57,5
67,3
42,5
32
60
Peru
58,1
59,7
41,7
42,7
70,2
Venezuela
47,8
39,3
57,7
44,8
77,7
75
Fonte: Encuesta Panamericana (1998 apud BAQUERO, 2002, p. 125).
Estados emergentes como o Brasil sofrem certa precariedade na qualidade de
vida, pois não possuem mecanismos efetivos para corrigir a situação fragilizada de controle
sobre a movimentação de capital, bens e até mesmo credibilidade dos trabalhadores para com
os governantes. Ora, é visível que tomadas de decisões de caráter relevante são feitas em
âmbito internacional, na, União Européia, Nações Unidas, NAFTA, entre outros. O que falta é
puramente eficiência dos gestores dessa grande empresa que é o Estado, urge a necessidade de
menos gastos para que a tão sonhada justiça social possa se efetivar, não sendo mera utopia e,
nesse contexto, é que surge a dúvida se a democracia está sendo efetivamente implementada.
(BAQUERO, 2002, p. 120-121).
Para responder à dúvida posta em questão é necessário que haja análise estatística
do modelo vigente, podendo, dessa forma, ser verificada a satisfação dos cidadãos. Extraindo
dados do latinobarómetro (2001 apud BAQUERO, 2002, p. 122) tem-se os seguintes
resultados:
41
Tabela 2: Satisfação com a democracia
1996
Argentina
34
Bolívia
25
Brasil
20
Colômbia
16
Chile
27
Equador
34
México
11
Paraguai
22
Peru
28
Uruguai
52
Venezuela
30
1998
49
34
27
24
32
33
21
24
17
63
35
2000
46
22
18
27
35
23
36
12
24
69
55
Fonte: Latinobarómetro (2001, apud BAQUERO, 2002, p. 122).
É muito importante avaliar a satisfação dos cidadãos com a democracia. Em se
tratando de Brasil há uma insatisfação de 79% (na média). Como pode se observar na tabela,
há uma rejeição à democracia, e aí surge uma dúvida muito grande, que bem pondera Baquero
(2002, p. 122) quando diz: “uma coisa parece clara: há uma tendência de rejeição ao
autoritarismo como forma de governo, porém não há uma institucionalização de crenças em
relação à democracia como valor universal”.
Também é necessário que haja controle sobre o apoio à democracia e, neste
sentido, foram realizadas pesquisas. Quando se fala em “apoio”, quer-se dizer, na verdade, se
a pessoa tem orgulho de seu país, se efetivamente se considera nacionalista e, nesse sentido,
as pesquisas apontaram os seguintes resultados:
Tabela 3: Apoio à democracia
1996
Argentina
71
Bolívia
64
Brasil
50
Colômbia
60
Chile
54
Equador
52
México
53
Paraguai
59
Peru
63
Uruguai
80
Venezuela
62
1998
73
55
48
55
53
57
51
51
63
80
60
2000
71
62
39
50
57
54
45
48
64
84
61
42
Fonte: Lagos (2001, apud BAQUERO, 2002, p. 123).
O que pode ser observado na tabela acima são números elevados, porém isso se
justifica pelo fato de serem analisados aspectos subjetivos, não permitindo, assim, conclusões
precipitadas acerca da democracia, pois como já observado, não há uma aprovação maciça
pela sociedade. (BAQUERO, 2002, p. 123).
Vários países latino-americanos tiveram governos autoritários e somente após
períodos de lutas sociais é que se tornaram oficialmente repúblicas, cuja ordem se deu nos
ditames democráticos. Os membros das elites políticas possuem liberdade de expressão, assim
como os cidadãos, podendo por meio de mecanismos populares manifestarem a sua vontade.
(DAHL apud FELISBINO, 2010).
A consolidação da democracia, nos países latino-americanos evoluiu, pois a
maioria dos países passou por períodos de violência e de governos ditatoriais. Seria intrigante
conhecer as opiniões dos membros parlamentares dos países do Mercosul, saber o que essas
elites efetivamente pensam acerca da democracia, em termos de funcionamento e satisfação
(FELISBINO, 2010, p. 18).
De acordo com Felisbino (2010, p. 19) as perguntas foram respondidas por
parlamentares da Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela. A pesquisa foi elaborada
pela Fundação Konrad Adenauer- Polilat a fim de medir o índice de desenvolvimento
democrático da América Latina e, ver o nível de estabilidade, na opinião dos parlamentares,
desde 2002, ano cujo sistema foi implantado, os sucessos e problemas da democracia nos
países latino-americanos vêm sendo relatados empiricamente, em se tratando do Brasil, 63,4%
dos parlamentares consideram o regime democrático muito estável.
Conforme os relatórios estatísticos realizados em 2007, pela Fundação Konrad
Adenauer-Polilat, e respondidos pelos cidadãos, Chile, Costa Rica e Uruguai são os únicos
países que alcançaram um índice satisfatório em relação ao desenvolvimento democrático, e,
estariam, de fato, caminhando para uma consolidação do regime. México, Argentina, Panamá
e o El Salvador obtiveram médio desenvolvimento e a maioria dos países repudiaram a
democracia e estariam se afastando, entre a maioria estão: Paraguai, Brasil, Bolívia, Peru,
Equador, Colômbia, Venezuela, Nicarágua, Honduras, Guatemala e a República Dominicana.
(FELISBINO, 2010, p. 16).
Essas pesquisas proporcionam mensurar os indicadores, para chegar a
informações para avaliar a qualidade e estabilidade da democracia no decorrer do tempo. É
necessário verificar se de fato a democracia está evoluindo, já que seu fundamental papel é ir
melhorando no decorrer do tempo. (BAQUERO, 2002, p. 109).
43
O que se constata é que diante do histórico autoritário dos países latinoamericanos, principalmente o Brasil, é necessário que haja políticas eficientes e arranjos
constitucionais, já que a democracia é um processo de construção. (BAQUERO, 2002, p. 109110).
Para Benevides (1998, p. 41), as maiores dificuldades de debates e a falta de
familiarização com a democracia semidireta decorrem do desinteresse, ou até mesmo do
desconhecimento, no entanto Melo (2001, p. 67) parece não concordar muito com o
posicionamento da autora, quando afirma:
Enfim, a democracia representativa não é incompatível com a adoção de
instrumentos de participação direta na condução dos negócios públicos. E o sistema
internacional de proteção dos direitos humanos consagra expressamente o direito da
participação direta com a proteção da democracia representativa.
Fazendo uma análise da proteção da democracia no plano internacional, percebese que na América do Sul a participação popular na atividade legislativa é insignificante, o
referendo está previsto na maioria das Constituições dos países do leste europeu (URSS,
RDA, Bulgária, Hungria, Iugoslávia e Albânia), contudo nunca é utilizado, a Constituição da
Alemanha Oriental, por exemplo, previa a iniciativa popular, “[...] aliás, a experiência
histórica da esquerda alemã é especialmente rica em termos de mecanismos de democracia
semidireta no plano legislativo [...]”. A democracia semidireta está prevista nos Estados
Unidos. Desde o século XIX, dos mecanismos disponíveis, cada Estado opta por aqueles que
lhes parecem mais convenientes. A iniciativa popular existe em 26 Estados, já o recall5
apenas 15 Estados adotaram, lembrando que o Brasil também não adotou. (BENEVIDES,
1998, p. 43).
A democracia se identifica com a cidadania e, portanto, juntas asseguram o bom
funcionamento do Estado democrático de direito. Fazer prevalecer as normas defendidas pelo
regime de governo escolhido é a ideia da democracia semidireta, por intermédio dos
mecanismos constitucionais de participação popular, plebiscito, referendo e iniciativa popular;
porém, é necessário frisar que o país passou por momentos históricos muito distintos, desde
bélicos até politicamente corretos como os dias de hoje. Os mecanismos constitucionais foram
sendo inseridos paulatinamente nas Constituições e algumas das guerras foram justamente no
5
De acordo com Carvalho (2006, p. 192) o recall é: “um direito político pelo qual o cidadão pode revogar o
mandato outorgado a representantes eleitos. [...] originário dos Estados Unidos, existe na Suíça e na Argentina,
não tem sido, contudo, adotado ainda pelo Brasil”.
44
sentido de fazer valer as leis para que tudo não passasse de mera retórica. (BENEVIDES,
1998, p. 110).
Embora o Brasil pudesse adotar o recall, sistema oriundo dos Estados Unidos, que
visa destituir políticos incompetentes, que não cumpriram os programas firmados na
campanha eleitoral, tendo o seu mandato revogado antes da data prevista para o término,
preferiu se limitar, adotando o princípio do mandato irrevogável. Seria uma perfuração na
própria carne para o Congresso Nacional trazer o recall, visto que, o país possui um histórico
cultural justificador. (AGRA, 2008, p. 273; SILVA, 2005, p. 139).
O povo poderia, por meio desse mecanismo, manter um controle mais direto
dos representantes, não se fazendo existir somente no momento da campanha eleitoral, como
bem cita Porto (1995 apud AGRA, 2008, p. 273) “deve ser capaz de despedir esses
representantes como o fazendeiro dispensa seus empregados”.
Nesse sentido, cabe lembrar que o Brasil adotou a teoria do mandato
discricionário, que defende que o representante político tem direito de tomar decisões ao seu
alvedrio, não sofrendo nenhum tipo de restrição da população. (AGRA, 2008, p. 274).
45
4
A EVOLUÇÃO CONSTITUCIONAL BRASILEIRA: UM ESTUDO ACERCA
DA INSERÇÃO DOS MECANISMOS CONSTITUCIONAIS DE PARTICIPAÇÃO
POPULAR NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
A democracia semidireta, como bem disse Benevides (1998, p. 111), é uma “nova
‘velha’ ideia no Brasil”, e para poder entender a afirmação da autora se faz necessário voltar à
história do Brasil e fazer uma retrospectiva da história política, do rumo que os fatos tomaram
e tentar explicar de alguma forma o que se tem consolidado no sistema político-jurídico no
ano de 2013. Do Império aos dias atuais, o que mudou? O que permaneceu igual? A essas
dentre outras perguntas é que este capítulo vai tentar responder. (BENEVIDES, 1998, p. 110111).
Os instrumentos de participação direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular)
passaram por uma longa evolução que possibilitou o que hoje se tem consagrado na
Constituição. Durante esse período histórico, o Brasil passou por mais retrocessos que
avanços, afastando o regime democrático e por consequência os mecanismos constitucionais
de participação popular. (MELO, 2001, p. 70).
4.1 A PRIMEIRA EXPERIÊNCIA REPUBLICANA VIVIDA PELO BRASIL
A primeira Constituição no Brasil foi a Constituição do Império, outorgada6 logo
após a independência do Brasil que ocorrera em 1822; em 25 de março de 1824, época
conturbada no país devido às divergências na assembleia constituinte, o constitucionalismo se
opunha ao absolutismo, que era vigente na época. Eis que surge a “carta de direitos” de 1824,
estabelecendo que o governo era monárquico, hereditário, constitucional e representativo (art.
3º) e, ainda, que existiam quatro poderes (art. 10), sendo eles: o legislativo, o executivo, o
judicial e o moderador. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p.161).
Antes de se discorrer, efetivamente, acerca da questão do poder moderador, cabe
rememorar o modelo tripartite concebido por Montesquieu, e, de plano, pode-se constatar uma
evidente anomalia face à Constituição referida. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p.
163).
6
Entende-se por Constituições outorgadas “[...] as que derivam de uma concessão do governante, seja ele um
Rei, Imperador, Presidente, o Representante de uma Junta Governativa, Ditador, Líder carismático, isto é, de
personalidades que titularizam o poder constituinte originário. Logo, inexiste qualquer participação popular na
feitura das cartas outorgadas. Exemplos: Constituições brasileiras de 1824, 1937 e 1967, seguida esta última pela
EC n. 1/69”. (BULOS, 2007, p. 31).
46
Neste sentido, Bueno (apud MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 163), o
principal comentarista da Constituição do Império, acrescenta o seguinte a respeito do poder
moderador:
[...] que se trata de um poder que incontestavelmente existe da nação, pois que não é
possível nem por um momento supor que ela não tenha o direito de examinar e
reconhecer como funcionam os poderes que ela instituiu para o seu serviço, ou que
não tenha o direito de providenciar, de retificar sua direção, de neutralizar seus
abusos.
O poder moderador explícito no art. 98 da referida Constituição era um poder
absoluto delegado exclusivamente ao imperador, tornando-se extremamente perigoso, uma
vez que o destino de uma nação era deixado nas mãos de apenas um homem. Esse poder
estava fortemente influenciado pelas ideias de Clermont Tonerre e Benjamin Constant, daí sua
frase “la chef de toute organisation politique”, ou seja, “o poder moderador é a chave de toda
a organização política” (art. 98). (BULOS, 2007, p. 57).
A Constituição monárquica durou 67 anos, a mais longa de todas as Constituições,
embora tivesse o poder moderador, que é um absurdo aos olhos de qualquer pessoa, já previa
a Constituição do Império, ainda que de forma sutil, pois em seu art. 3º, mencionava a
representatividade, predicado que emana da democracia, contudo o voto era censitário e
reconhecido a pouquíssimas pessoas. (BULOS, 2007, p. 58; MENDES; COELHO;
BRANCO, 2012, p. 111).
4.1.1 A Constituição de 1891 e o presidencialismo
A Constituição Imperial foi substituída pela carta de 1891, que foi inspirada no
modelo norte-americano e, não por acaso, o país passou a chamar-se República dos Estados
Unidos do Brasil. Nesse período de transição em que se abandonou a era monárquica e
aderiu-se à forma de governo republicana, teve-se como importante figura Rui Barbosa, o
qual, por meio do Decreto n. 1, de 15 de novembro de 1889, proclamou a nova forma de
governo, que passou de monárquica para republicana; o sistema de governo, que de
parlamentarismo passou a ser presidencial e também a forma de Estado, que passou a ser
federal, e não mais unitária. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p.164; BARROSO,
2003, p. 12).
Essa Constituição de 1891 tinha uma ideologia liberal e o presidencialismo como
sistema de governo, abandonando, assim, o parlamentarismo. Entretanto, a Carta
47
Constitucional enfrentou problemas com prescrições que abarcava, como, por exemplo, o
voto de cabresto, que se caracterizava pelo controle político e funcionava da seguinte
maneira: a pessoa “votava” e, logo em seguida, seu voto era lido em voz alta, para garantir
que o sujeito que se comprometeu em votar em determinado candidato efetivamente
cumprisse aquilo a que se submeteu, de modo a garantir certas benesses anteriormente
acordadas; outro problema foram as inúmeras fraudes eleitorais, tais como o “voto” de
pessoas mortas e o “voto” de pessoas que não existiam, o coronelismo era muito forte nessa
época, e era praticamente impossível derrotar os candidatos apoiados pela situação.
(BARROSO, 2003, p. 12-19).
Ainda não se falava em soberania popular, eis que a forma de governo adotada
permanecia sendo apenas a representativa, conforme se lê, ipsis litteris, do artigo que a
denota: “Art 1º - A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime
representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se,
por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil.“
A fragilidade da época deu origem a períodos de guerra no Brasil, exemplo disso é a guerra
dos Canudos, a Revolução Federalista e outros tantos movimentos que marcaram a
inquietação do povo. (BARROSO, 2003, p. 13-14).
A Constituição de 1891 não detinha força normativa para controlar e bem ordenar
o processo político, as insatisfações e queixas eram muitas e houve a necessidade de reformála. A reforma constitucional de 1926 limitou a autonomia dos Estados e fortaleceu a
ampliação da intervenção federal, porém a Emenda promulgada não satisfez os anseios
sociais. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 165-166; BARROSO, 2003, p.18).
Sob este enfoque Barroso (2003, p. 18) ensina que:
A Emenda Constitucional de 1926 inovou, ainda, nos seguintes pontos importantes:
proibição da reeleição de presidentes e governadores dos Estados; proibição das
caudas orçamentárias; restrição à teoria ampliativa do habeas corpus, criação
original do Supremo Tribunal Federal na defesa de liberdades políticas e
individuais; instituição do veto parcial, dentre outras.
A revisão na Constituição de 1891 restou infrutífera. Quatro anos mais tarde
ocorreu o Golpe de Estado7 que depôs o então presidente da República, Whashington Luiz,
7
“O significado da expressão Golpe de Estado mudou no tempo. O fenômeno em nossos dias manifesta notáveis
diferenças em relação ao que, com a mesma palavra se fazia referência três séculos atrás [...] O termo foi-se
precisando paulatinamente, sobretudo com o advento do constitucionalismo: durante a vigência deste, faz-se
referência às mudanças no Governo feitas na base da violação da Constituição legal do Estado, normalmente de
forma violenta, por parte dos próprios detentores do poder político”. (BOBBIO, 1998, p. 545).
48
chefiado pelos governadores de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Paraíba, os quais
entregaram o Brasil provisoriamente à Junta Militar. Posteriormente, assumiu o cargo de
presidente da república o então governador do Rio Grande do Sul, Getúlio Vargas.
(MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 165-166; BARROSO, 2003, p.18).
4.1.2 A Constituição de 1934 e suas inovações constitucionais
Acentuada pela Revolução Constitucionalista surge o texto de 1934, influenciado
pela Constituição de Weimar, de 1919, promulgado em 16 de julho do corrente ano. A
Constituição de 1934 promoveu grandes acontecimentos na esfera constitucional, visto que
ratificou a Justiça Eleitoral criado em 1932, permitiu que o voto fosse secreto - coibindo
assim o voto de cabresto - e o direito ao voto pelas mulheres. Criou a justiça do trabalho e o
salário mínimo, que vigem até os dias atuais. Não se pode dizer que a Constituição de 1934
foi ruim devido as suas inovações e virtudes. Nesse período, criou-se também o mandado de
segurança, demonstrando, dessa forma, o quanto essa Constituição se preocupou com os
interesses da coletividade. (BARROSO, 2003, p. 20).
Consoante entendimento:
[...] A carta de 1934 trouxe novidades significativas, que se incorporam de vez à
nossa experiência constitucional e que a credenciaram a respeito da posteridade,
como a constitucionalização dos direitos sociais; a criação da Justiça Eleitoral; o
sufrágio feminino; o voto secreto e o mandado de segurança, este superlativamente
importante, entre tantas outras “florações” demonstrativas de que aquela
Constituição cuidou, em abundância, dos interesses da coletividade, o que, somando
tudo, levou Cezar Saldanha a dizer que, embora efêmera, ela foi, historicamente, a
mais criativa das constituições republicanas. (MENDES; COELHO; BRANCO,
2008, p.167).
Não se pode deixar de elucidar que essa foi a primeira Constituição a mencionar o
princípio da soberania popular, que afirma: “Art 2º - Todos os poderes emanam do povo e em
nome dele são exercidos.”(MELO, 2001, p. 72).
4.1.3 A Constituição de 1937: “a polaca”
Em 1937, Getúlio Vargas, auxiliado por seu Ministro da Justiça Francisco
Campos, aplicou um golpe de Estado e outorgou uma Constituição de caráter ditatorial,
influenciada pelo fascismo de Mussolini e pelo nazismo de Hitler; ficou conhecida
49
popularmente como “Constituição Polaca”, marcando o período do Estado Novo8, já que foi
baseada na Constituição da Polônia. O Congresso Nacional permaneceu fechado nesse
período, o presidente da república agia como perfeito ditador, usurpando completamente os
poderes a ele conferidos e editando milhares de decretos-lei, a maioria, contrários aos
mandamentos da Constituição. (BONAVIDES; ANDRADE, 2004, p. 348).
Por sua vez, os autores supracitados de forma clara, afirmam que esta
Constituição não teve participação popular, despindo o povo de qualquer soberania:
Em nossa história, como a primeira Constituição que não saiu da representação
popular, a Carta de 10 de novembro de 1937 não se contentou com os movimentos
direitistas da Alemanha e da Itália, vindo buscar no corporativismo português, até a
denominação de “Estado Novo”, para tentar definir o regime. (BONAVIDES;
ANDRADE, 2004, p. 346).
O plebiscito previsto na Constituição de 1937 nunca ocorreu, foi uma fraude com
a população brasileira, o artigo 187 dispunha que seria feito um plebiscito, mas esta previsão
não passou de mera articulação política. (BONAVIDES; ANDRADE, 2004, p. 347). Ensinam
sobre as regras do jogo:
O plebiscito, assim, encaixado na Carta autoritária que dava ao Presidente da
República todos os poderes que iam até a asfixia do Legislativo em sua mais ampla
capacidade ditatorial, era mera figura retórica. E, de fato, jamais saiu do texto para a
realidade política de sua aplicação. (BONAVIDES; ANDRADE, 2004, p. 347).
Melo (2001, p. 73) leciona que o plebiscito apareceu nessa Constituição por três
vezes, pela primeira vez na história das Constituições, porém a convocação do plebiscito
caberia sempre ao Presidente da República, preservando exclusivamente a sua vontade; em
torno dessa discussão frisa-se o entendimento dos autores Constitucionalistas sobre essa fase
política vivenciada no Brasil, para Mendes; Coelho; Branco (2009, p. 193) a não feitura dos
plebiscitos previstos na Carta de 1934 e a posterior “abertura política” da Lei Constitucional
n. 9 foi algo natural, in verbis:
Praticando atos de abertura política – ainda que de uma abertura apenas gradual -,
como a expedição da Lei Constitucional n. 9, de 18-2-1945, anunciando a
convocação de eleições gerais para que entrassem em efetivo funcionamento os
órgãos representativos na Constituição, que ele mesmo estiolara durante o Estado
Novo. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2009, p.193).
8
Estado novo foi o período dirigido pelo presidente Getúlio Vargas, conhecido por um golpe de estado, já que a
constituição de 1937 possuía caráter ditatorial e nazista.
50
Para Melo (2001, p. 75), no entanto, o cenário parece ser um pouco diferente:
[...] Em 28 de fevereiro de 1945 (oito anos depois), Getúlio Vargas, por meio da Lei
Constitucional n. 9, por ele decretada, no preâmbulo assinalou que se criaram as
condições necessárias para que entrasse em funcionamento o sistema de órgãos
representativos previstos na Constituição, e que eleições supririam, com vantagem, o
plebiscito de que tratava o artigo 187. Dessa forma, Getúlio Vargas pôs uma pá de
cal sobre o plebiscito que jamais convocara.
Getúlio Vargas foi deposto pelas Forças Armadas em 29 de outubro de 1945,
assumindo, transitoriamente, a chefia do governo o Ministro José Linhares, Presidente do
Supremo Tribunal Federal, até a posse de Eurico Gaspar Dutra. “[...] quando as mesmas
Forças Armadas que, em 1930, o haviam conduzido ao poder, dele o apearam, investindo,
transitoriamente, na chefia da Nação, o Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro
José Linhares.” (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 169-172).
Marinho (1967 apud BONAVIDES; ANDRADE, 2004, p. 347, grifo nosso)
comentou e reconheceu ser a Constituição de 1937 um verdadeiro absurdo, e afirmou: “é
doutrinariamente um documento condenável, é politicamente repudiável, mas do ponto
de vista de técnica legislativa, do conhecimento de sistemas, é um documento que não
desmerece a cultura política no Brasil.” Vale, entretanto, lembrar que Montesquieu foi um
dos representantes mais destacados do
constitucionalismo ao formular a separação dos
poderes como marco regulatório do constitucionalismo liberal. O que deixa transparecer sua
certeza que o poder, por sua natureza, tende a se tornar abusivo. (MONTESQUIEU, 1997, p.
56).
Rememorando Montesquieu, também Bonavides e Andrade (2004, p. 350, grifo
nosso), relacionaram a Carta de 1937 com a total inobservância dos princípios montesquianos,
ipsis litteris:
O texto de 1937 e sua legislação complementar ou consequente, colidiu com os
princípios montesquianos da distribuição dos poderes e enfraqueceu-se pela
ausência do plebiscito que a deveria levar ao julgamento da Nação e pela falta de
controle jurisdicional pela marginalização do Poder Judiciário.
Embora a Constituição do Estado Novo tivesse esse caráter autoritário, manteve
em seu art. 1º o princípio da soberania popular, segundo o qual o Brasil se constituía como
uma República. Por conseguinte, o poder político emanava do povo e era exercido em nome
dele e no interesse do seu bem-estar, da sua honra, da sua independência e da sua
prosperidade. O que, contudo, não ocorrera. (MELO, 2001, p. 73).
51
4.1.4 A Constituição de 1946 e seu ideal democrático
Após o período da ditadura, em 1945, a situação nacional demonstrava indícios de
recuperação. A normalidade constitucional democrática se fundamentou na Constituição de
1946, com a melhor distribuição das competências entre a União, os Estados e os Municípios,
porém sem avanços para a ação política do povo, visto que permaneceu o regime
representativo e o plebiscito. (BONAVIDES; ANDRADE, 2004, p. 415).
Conforme ensina Melo (2001, p. 75), havia uma diferença da “polaca” para a
Carta de 46, o plebiscito não dependeria mais da vontade do Presidente da República e isso se
confirma no art. 2º:
Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se
anexarem a outros ou formarem novos Estados, mediante voto das respectivas
Assembléias Legislativas, plebiscito das populações diretamente interessadas e
aprovação do Congresso Nacional. (BRASIL, 1946).
Porém não se pode esquecer que na Assembleia Constituinte apenas 15% da
população se fez presente, ademais a população nada questionou sobre os acontecimentos,
neste diapasão bem registram Bonavides e Andrade (2004, p. 416, grifo nosso) quando
mencionam que:
Não podemos esquecer que a Assembleia Constituinte que redigiu a Carta de 46 foi
eleita por apenas 15% da população, o que não permitiu auferir com segurança a
popularidade de que gozava Vargas, embora ela fosse evidente nas classes mais
simples. Em outras palavras, a Constituição de 46 não logrou se fazer presente
no dia-a- dia do povo, nem mesmo demonstrar que era instrumento de
participação e mudança. A maioria das lideranças políticas, ao invés de
trilharem o duro caminho do esclarecimento e da penetração dos mecanismos
de decisão democrática pelo tecido social, preferiram o caminho fácil do
populismo, no estilo inaugurado por Vargas.
Nesse período, o Brasil começa a falar em redemocratização. A queda de Getúlio
Vargas e o fim da 2ª Guerra Mundial favoreceram o ambiente para repelir os nazifascistas, e,
então o Brasil teve o Manifesto dos Mineiros, entre outras ações de índole democrática.
(BULOS, 2007, p. 60).
No que concerne à iniciativa popular, a Constituição de 1946 ainda não dispunha
nada a respeito, sendo reservado esse direito, exclusivamente, ao poder público (MELO,
2001, p. 75).
52
4.1.5 A repercussão da Emenda Constitucional n. 4 para o exercício da soberania
popular como pressuposto de integração da nação brasileira à política
O Brasil vivia uma época de grande instabilidade política. Há que rememorar a
renúncia do Presidente Jânio Quadros, os acontecimentos que impediram o apossamento do
cargo por João Goulart, não restando outra opção a não ser a adoção do governo
parlamentarista, o que se deu por meio da Emenda Constitucional n. 4 de 1961. (MELO,
2001, p. 76).
Para Melo (2001, p. 76) a Emenda Constitucional, no entanto, não apresentou
caráter autoritário, na medida em que se deu apenas devido à situação premente, eis o que
dispunha o art. 22: “Poder-se-á complementar a organização do sistema parlamentar de
governo ora instituído, mediante leis votadas, nas duas Casas do Congresso Nacional, pela
maioria absoluta dos seus membros.” E também o art. 25, que deixou como opção a consulta
plebiscitária aos cidadãos:
Art. 25. A lei votada nos termos do art. 22 poderá dispor sobre a realização de
plebiscito que decida da manutenção do sistema parlamentar ou volta ao sistema
presidencial, devendo, em tal hipótese, fazer-se a consulta plebiscitária nove meses
antes do termo do atual período presidencial. (BRASIL, 1961).
Nesse diapasão, surgiu a necessidade de uma consulta ao povo brasileiro acerca
do futuro político do país, e, então, realizou-se o primeiro plebiscito da história brasileira.
Consultado, o povo decidiu pela volta do sistema presidencialista. Em 23 de janeiro de 1963,
através de Emenda Constitucional n. 6, foi revogada a Emenda n. 4, e o sistema
presidencialista voltou a viger no Brasil: “Art. 1º Fica revogada a Emenda Constitucional nº 4
e restabelecido o sistema presidencial de governo instituído pela Constituição Federal de
1946, salvo o disposto no seu art. 61.” O plebiscito realizado em 1963, na verdade tratava-se
de um referendo, porém ficou assim conhecido. (BRASIL, 1963; MELO, 2001, p. 76-85).
No que tange ao plebiscito e ao referendo, diversos projetos foram apresentados
ao Congresso Nacional nos anos 50 e 60, alguns rejeitados e outros arquivados; talvez essas
propostas sequer tenham sido noticiadas pelos meios de comunicação, restando apenas
escondidas nos anais do Congresso Nacional. Dentre outros Projetos os mais atuais
(apresentados na década de 60) versavam sobre a pena de morte, reforma agrária, questões
territoriais. A pena de morte ainda nos dias de hoje não foi posta em xeque ao povo, embora
seja muito discutida, tampouco reforma agrária, e, é por isso que a afirmação da autora
53
Benevides (1998, p. 111) se confirma, pois fazendo uma reflexão, deve-se concordar que a
implementação de democracia semidireta no Brasil é uma “nova velha ideia”. (BENEVIDES,
1998, p. 121).
4.1.6 Os atos institucionais e a Constituição de 1967
O período de 1964 a dezembro de 1966 registra quatro Atos Institucionais e
quinze emendas constitucionais, objetivando reformas nos Poderes Legislativo e Judiciário, e
ainda, nos sistemas tributário e financeiro. A verdade é que a Constituição daqueles anos foi
um retrocesso à democracia e o que vigeu foram os atos institucionais. Os militares diziam
que queriam devolver ao Brasil a “democracia”, porém, primeiramente precisariam efetuar
tais reformas, também denominadas de “intervenções cirúrgicas”, Marechal Castelo Branco se
preocupava com a repercussão dos Atos Institucionais na Europa e nos Estados Unidos, uma
vez que a caracterização do golpe deixaria o Brasil numa posição ruim em relação à
democracia, da qual fazia parte. (BONAVIDES; ANDRADE, 2004, p. 433).
O Ato Institucional nº 1 efetuou o decurso de prazo; a suspensão das garantias
constitucionais, o direito de suspender os direitos políticos pelo prazo de dez anos e a
cassação de mandatos legislativos federais, estaduais e municipais, sem nenhuma apreciação
judicial. O AI-2 extingue os partidos políticos; Concede ao Presidente da República o direito
de baixar atos complementares, dando inclusive o direito de decretar o recesso do Congresso
Nacional, assembleias legislativas e também das câmaras de vereadores, em Estado de Sítio
ou fora dele. (BONAVIDES; ANDRADE, 2004, p. 434).
O AI-3 prevê a eleição indireta do Presidente e do Vice Presidente da república. O
AI-4 convocou o Congresso Nacional para reunir-se extraordinariamente para a votação de
um novo texto constitucional. O projeto chegou ao Congresso em 12-12-66 e a Carta foi
promulgada em 24-1-67. Embora a situação fosse difícil, os brasileiros ainda tinham
esperança de que a Constituição pudesse ser um instrumento de democratização, porém o AI5, baixado em 13-12-68, afastou todas as esperanças. (BONAVIDES; ANDRADE, 2004, p.
434).
O AI-5 continha itens de todos os atos anteriores, acrescendo absurdos como, por
exemplo, suspensão de garantia a habeas corpus e também outro absurdo conhecido do AI-5
era a ampla liberdade que o Presidente tinha para declarar Estado de Sítio. (BONAVIDES;
ANDRADE, 2004, p. 434).
54
Bonavides e outros (2004, p. 435) explica muito bem a era da ditadura, resume as
atrocidades cometidas em tal época da seguinte maneira:
A “intervenção cirúrgica” acabou durando mais do que se imaginava. O arbítrio se
instalou definitivamente e a sociedade foi emudecida, seus líderes perseguidos,
torturados, assassinados. Um terço dos votos das eleições de 1970 foram brancos ou
nulos. Parecia que a solução militar para a ambiguidade populista acabara de
sepultar as últimas esperanças do nosso povo. A resistência democrática,
empunhando a bandeira da Assembleia Nacional Constituinte, era a depositária
desse resto de luz no meio das trevas do autoritarismo. É dela que passamos a falar
agora. É nela e no seu resultado maior, a recente experiência constituinte brasileira,
que devemos buscar uma saída diferente das que temos vivido, uma saída
democrática efetiva e duradoura.
Neste diapasão ensinam Mendes; Coelho; Branco (2008, p. 201, grifo nosso) que:
Ainda assim, até porque a História se faz com documentos, embora impingida aos
brasileiros “de cima para baixo” – como o foram as Cartas de Constituição de 1824
e de 1937 - , nem por isso, para o bem ou para o mal, a Emenda n.1 à Constituição
de 1967 há de ser apagada da nossa experiência constitucional. Recolhida ao museu
das antiguidades, servirá como testemunho de uma época que, apesar de
obscura, todos devem conhecer, quando mais não seja, para evitar que a
história se repita.
Repisando o entendimento supracitado e relatando o horror que foram os Atos
Institucionais cumpre consignar os ensinamentos de Capanema (1987, apud BONAVIDES;
ANDRADE, 2004, p. 435, grifo nosso): “Vocês, da UDN, que tanto combateram a “Carta
Polaca”, de 1937, aparecem-nos, agora, em 1966 defendendo essa Carta Superpolaca”, a
verdade é que no período de ditadura o país foi governado pelos Atos Institucionais do
governo militar. (MELO, 2001, p. 79).
Ainda explica Melo (2001, p. 78) que em 17 de outubro de 1969, com a Emenda
Constitucional n. 1, editada pelos próprios ministros militares, a Constituição de 1967 foi, em
grande parte modificada, a esse respeito também ensinam Bonavides e Andrade (2004, p. 434,
grifo nosso):
Outorgar uma “Constituição” (ela é na verdade uma emenda constitucional)
como a de 69 depois de baixar o AI-5, é um insulto à vocação democrática do
nosso povo que, afinal, a recebeu como uma piada de mau gosto. Mas o fato é que,
mais uma vez, a preocupação com a fachada foi decisiva. [...] a “intervenção
cirúrgica” acabou durando mais que se imaginava. O arbítrio se instalou
definitivamente e a sociedade foi emudecida.
A Emenda n. 1 foi antecipada pelo Ato Institucional n. 16, e de fato substituiu o
texto de 1967. Os protestos sociais eram ignorados e os atos institucionais e complementares
55
foram todos adaptados ao Governo autoritário que se formara. Em verdade não há
Constituição de 1969, tão somente existindo a de 1967, período em todos os dispositivos
formais foram violentados pela repressão. (BONAVIDES; ANDRADE, 2004, p. 448).
4.2
A
INSTALAÇÃO
DA
ASSEMBLEIA
CONGRESSUAL
E
A
EFETIVA
APROVAÇÃO DOS MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO DO POVO NA POLÍTICA
A assembleia congressual foi instalada em 1987, com a pressão que vinha das ruas
para o direito de apresentação de emendas populares. Autores do quilate de José Afonso da
Silva e Fábio Konder Comparato contribuíram para a abrangência dos institutos da
democracia semidireta. Embora os Parlamentares estivessem desconfiados, acabaram por
aprovar o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. (BENEVIDES, 1998, p. 125).
A Constituição Federal de 1988 foi a primeira dentre as outras, a instituir a
iniciativa popular, e se faz presente como a consolidação da democratização do novo período
que o Brasil passara a viver. Embora tenha encontrado muitos argumentos contrários,
conseguiu se manter presente e foi, inclusive, regulamentada pela Lei n. 9.709/1998.
(DUARTE NETO, 2005, p. 11).
Para entender melhor esse cenário de transição e difícil aceitação da
implementação da iniciativa popular por alguns parlamentares, é interessante destacar os
depoimentos colhidos dos constituintes, transcritos a seguir:
Para Samir Achôa (PMDB-SP) (apud BENEVIDES, 1998, p. 126), a respeito da
iniciativa popular, verbis:
Quanto à iniciativa dada à população, acho que constitui um desrespeito ao próprio
Parlamento, porque ninguém há de negar que, se qualquer cidadão aqui chegar e me
apresentar um projeto, posso não concordar com ele, mas o encaminho. Portanto não
há necessidade de criarmos instrumentos que dificultem essa apresentação. Todos
nós recebemos, diariamente, sugestões, até na rua. E as apresentamos ou não [...] Se
somos advogados constituídos do povo, ou somos bons advogados ou não somos.
Passarmos a nós mesmos um atestado de incompetência e incapacidade é um
absurdo. Creio ainda que exigirmos um número de assinaturas – 20 mil, 30 mil, 50
mil – que correspondem aos votos que recebemos aqui para representarmos esse
mesmo povo, seria a mesma questão de o cliente passar à frente do advogado e
discutir com o juiz.
Interpretando a afirmação supracitada, vê-se, pois, uma visão completamente
retrógada, e já não bastasse as limitações constitucionais que sofre a iniciativa popular, ainda
tínhamos, mesmo após um longo período ditatorial, discursos profanos e insensatos como o
de cima proferido; a par disso, conclui-se que devem as lutas permanecer, pois o histórico de
56
leis de iniciativa popular é quase que insignificante, totalizando apenas quatro projetos.
(BENEVIDES, 1998, p. 126).
No Brasil, somente quatro projetos de lei que tiveram iniciativa popular se
tornaram efetivamente Leis. Sendo eles: Lei nº 8.930/94, dos Crimes Hediondos, que
recebeu apoio de um movimento criado pela escritora Glória Perez; Lei Complementar nº
135/10, da Ficha Limpa, que proíbe a candidatura de pessoas condenadas por órgãos
colegiados da justiça; Lei nº 9.840/99, Contra a Corrupção Eleitoral, que permite a
cassação do registro do candidato que incidir em captação ilícita de sufrágio; Lei Completar
nº 11.124/05, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social –
SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e institui o
Conselho Gestor do FNHIS. (LEI DA CASA PRÓPRIA, [2013], grifo nosso).
Retirando o problema da má vontade de mudança social pelos parlamentares,
ainda existem as limitações impostas pela própria Constituição Federal, que se encontra no §
1º do artigo 61, que assim dispõe:
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e
autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços
públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares
para a inatividade;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria;
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como
normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração
pública.
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o
disposto no art. 84, VI.
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos,
promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
(BRASIL, 1988).
Vê-se, pois que, muitas vezes, a iniciativa popular não consegue cumprir o seu
objetivo, que é garantir a cidadania e fazer com que o soberano (que é o povo) faça prevalecer
a sua vontade, a própria Constituição traz limites referentes à soberania popular, dificultando,
dessa forma, que este mecanismo se materialize. (RIBEIRO JUNIOR, 2005, p. 01-02).
57
Logo após a promulgação da Constituição, realizaram-se eleições, os candidatos
concorrentes eram Fernando Collor de Mello e Luís Inácio Lula da Silva, Collor derrotou
Lula na rodada final, porém a crise se abateu novamente, não de um aspecto bélico, mas de
uma onda de corrupção que invadiu o governo de Collor, com as denúncias de seu irmão
Pedro Collor de Mello, levando à instauração de uma Comissão Parlamentar de Inquérito
(CPI). As multidões revoltadas com os resultados da CPI resolveram protestar e exigiram o
impeachment do Presidente, o que ocorreu em 1992. (BARROSO, 2003, p. 43).
Com a destituição de Collor o Vice-Presidente Itamar Franco assumiu o cargo de
Presidente. Em 21 de abril de 1993, realiza-se o plebiscito sobre a forma e o sistema de
governo, previsto no art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, por 66%
contra 10,2%, venceu a República sobre Monarquia; e, por 55,4% contra 24,6% o povo
brasileiro reincidiu no modelo presidencialista, ficando vencida a proposta parlamentarista.
(BARROSO, 2003 p. 44).
4.3
EFETIVIDADE DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: O PLEBISCITO, O
REFERENDO E A INICITIVA POPULAR
A Constituição Federal de 1988 foi, sem dúvida, fundamental para as garantias
constitucionais de participação do povo na sociedade. Dispõe o artigo 14, que: “A soberania
popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para
todos, e, nos termos da lei, mediante: - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular.”
Esses três mecanismos constitucionais de participação do povo na sociedade são as formas
possíveis da intervenção direta do eleitorado na atividade de produção das Leis e na política
de forma geral. (MELO, 2001, p. 87; BRASIL, 1988).
Moraes (2006, p.240) nessa linha de raciocínio professa que:
De todo modo, a introdução na ordem constitucional dos mecanismos da democracia
participativa, a saber, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular, constitui
inegável avanço. Espera-se que a complementaridade entre as formas de
representação política e as formas de participação política funcione como corretivo a
certas dificuldades do sistema político, diminuindo, inclusive, a distância que separa
os representantes dos eleitores.
A Constituição Cidadã incorporou, em seu texto, o Capítulo IV, destinado
exclusivamente aos direitos políticos; ora, mas o que são direitos políticos? Entende-se por
direitos políticos a participação ativa e passiva do cidadão no cenário estatal, estando a
58
soberania popular sempre presente dentro desses direitos, que se caracterizam por
prerrogativas, atributos e também faculdades. (BULOS, 2007, p. 490).
Não será tratado aqui de todo o Capítulo IV da Constituição de 1988, dando
importância tão somente aos incisos do art. 14, quais sejam: plebiscito, referendo e iniciativa
popular. Colhe-se dos ensinamentos de Silva (2005, p. 141) que na democracia participativa
há uma mescla de institutos de participação direta e indireta, logo cita alguns dos mecanismos
constitucionais de participação popular, sendo eles:
- a iniciativa popular: previsto na Constituição Federal, artigo 14, III, é o
mecanismo que admite que o povo apresente projetos de lei ao legislativo, desde que
respeitadas às exigências constitucionais, dispõe o artigo 61, § 2º da Lei maior que:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro
ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos
casos previstos nesta Constituição.
§ 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos
Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado
nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos
por cento dos eleitores de cada um deles. (BRASIL, 1988, grifo nosso).
Para Teixeira (1998, p. 477) a iniciativa popular consiste em: “atribuir-se a uma
certa parte ou porcentagem do eleitorado o direito de iniciar ou propor a legislação, que
deverá ser elaborada pelo Legislativo”. Para Bastos e Martins (1988, p. 574), no entanto a
iniciativa popular “consiste na transmissão da faculdade de iniciar o procedimento de
elaboração legislativa, tanto ordinária quanto constitucional, a uma determinada fração do
corpo eleitoral”.
A iniciativa popular também é acessível aos Estados (art. 27, § 4º) e aos
municípios (art. 29, XIII). Muito se discute acerca do número de assinaturas para que as
propostas possam ser apresentadas, e, nesta discussão existem dois posicionamentos, de um
lado os que defendem o grande número de assinaturas sob o aspecto de prestígio ao
Parlamento, fazendo com que não haja banalização do direito de apresentar propostas,
inibindo dessa forma, propostas que não sejam verdadeiramente importantes para a sociedade.
Do outro lado existe a crítica voltada à oposição do grande número de assinaturas, visto que o
que se deve ter é um equilíbrio e não algo que impeça o exercício da cidadania. (SILVA,
2005, p. 141; CARVALHO, 2006, p. 192).
O Senador Rodrigo Rollemberg (PSB/DF), em 2011, propôs uma Emenda a
Constituição – (PEC 3/2011) com o objetivo de diminuir pela metade o número de assinaturas
59
de que trata o § 2º do artigo 61 da CRFB/88, a fim de facilitar o encaminhamento de
propostas de iniciativa popular à Câmara dos Deputados. (BRAGA, 2013).
Em julho de 2013 o projeto foi aprovado e as assinaturas deverão representar
0,5% do eleitorado nacional, o que corresponde a cerca de 650 mil pessoas, ademais também
haverá possibilidade de as assinaturas serem coletadas pela internet, pois é a cidadania
eletrônica, como bem observou o senador Lindbergh Farias (PT-RJ). (BRASIL, 2013). Nesse
sentido o referido senador se manifestou, falando do projeto ficha limpa:
Sabem como esses projetos chegaram aqui? Em carrinhos de supermercado. E o
mais grave na discussão da segurança: vocês sabem o que aconteceu? Era
impossível a conferência daquele 1,5 milhão de assinaturas. Quem acabou
apresentando o projeto foi um grupo de parlamentares, porque não existiam meios
de conferência. (BRAGA, 2013).
A decisão de acolher o projeto foi muito importante para o fortalecimento da
democracia, e, em tempos de mudança, a aprovação foi oportuna; restando, apenas, a votação
da câmara dos deputados e por último a derradeira sanção presidencial. Infelizmente uma
emenda apresentada pelo senador Pedro Taques (PDT-MT) foi rejeitada, a proposta era de
garantir regime de urgência às propostas de iniciativa popular, sob o fundamento de que se o
Presidente (a) da República pode pedir urgência para votação de uma matéria, o soberano
(povo) também pode, porém alguns senadores se opuseram à ideia, dentre eles José Sarney
(PMDB-AP), que se manifestou da seguinte maneira: “Não podemos dar essa prioridade a um
grupo de brasileiros. Não podemos dar esse poder, que a Constituição não nos concede. Seria
um exagero e desmontaria todo o nosso sistema”. (BRAGA, 2013; TAQUES, 2013).
Em contrapartida Taques (2013) afirmou:
A Constituição tem que acompanhar a realidade social. Se a presidente da República
pode pedir urgência para votação de uma matéria, o titular do poder, o povo,
também pode. Temos que trabalhar pela democracia participativa, nem que isso
signifique a autofagia do parlamento. Temos que promover, sim, o diálogo com o
cidadão. O cidadão tem o direito de participar das decisões da Nação. Creio a
proposta incrementará os instrumentos de participação popular, uma das
reivindicações daqueles que foram às ruas nas manifestações.
- o referendo popular: também tem previsão constitucional, artigo 14, II, e foi
regulamentado pela Lei n. 9.709/98, somente o Congresso Nacional pode autorizá-lo,
conforme dispõe o artigo 49, XV, da Constituição: “Art. 49. É da competência exclusiva do
Congresso Nacional: XV - autorizar referendo e convocar plebiscito.” (BRASIL, 1988).
60
O referendo comporta classificações, podendo ser constituinte (que respeita a
aprovação de uma Constituição), constitucional (quando expressamente pretender revisar a
Constituição) e o referendo legislativo ou administrativo (que vai cuidar de leis e atos
administrativos). Por conseguinte, tem-se o referendo obrigatório (quando o pronunciamento
popular for imprescindível) e o facultativo (quando mesmo sem a opinião de todos não
resultar consequências ruins para o ato).
Sobre o referendo, ensinam Bobbio; Matteucci; Pasquino (1998, p. 1074) que:
O Referendum é tido como o principal instrumento de democracia direta, já que, por
meio deste instituto, o povo, ou, mais exatamente, o corpo eleitoral, participa, por
via consultiva ou deliberativa, do processo decisório. É natural, portanto, que o
destino do Referendum tenha estado estreitamente ligado às vicissitudes da
democracia direta.
Maluf (2009, p. 191) se manifestou sobre o referendo da seguinte forma:
É preciso notar que o referendum tem sido usado abusivamente para legitimar atos
de usurpação da soberania nacional. Napoleão I recorreu várias vezes a esse meio
para fazer aprovar seus atos constitucionais; Adolf Hitler valeu-se do mesmo meio
para substituir a Constituição vigente pela sua carta outorgada; Salazar fez aprovar a
sua Constituição pelo mesmo expediente; no Brasil, a Carta outorgada de 1937
previa a sua legitimação pelo referendum; e ainda recentemente De Gaulle, na
França, obteve por via desse instituto a aprovação de reformas constitucionais
profundamente antidemocráticas. Inúmeros são os exemplos semelhantes de
desvirtuamento do referendum na sua natureza e na sua finalidade. Utilizado para
legitimação a posteriori dos atos de força e de prepotência, perde o referendum a
sua característica essencial de instituto democrático.
O referendo surgiu na Suíça, no século XVI, no que tange à América Latina, o
país que mais utilizou foi o Paraguai; no Brasil, no entanto, foi somente utilizado em 2005, na
campanha do desarmamento. (CARVALHO, 2006, p. 189; BRASIL, Tribunal Superior
Eleitoral, 2012).
- o plebiscito: (do latim plebis – plebe- e sictum – decreto, AGRA, 2008, p. 271)
Previsão Constitucional, artigo 14, I, é uma das formas de consulta popular, além da
regulamentação Constitucional tem previsão legal, conforme Lei n. 9.709/98, artigo 1º, I.
Muito semelhante ao referendo, porém se diferencia no aspecto temporal, o plebiscito
ocorrerá antes da formulação legislativa, devendo o povo opinar sobre o assunto, decidindo
previamente uma questão política ou institucional, enquanto o referendo servirá nos casos em
que o povo irá ratificar ou rejeitar um projeto já concluído. (CARVALHO, 2006, p. 189).
A respeito de sua origem ensinam Bobbio; Matteucci; Pasquino, (1998, p. 927)
que:
61
[...] a origem histórica do termo, que designava, na antiga Roma, uma deliberação
do povo ou, mais exatamente, da plebe convocada pelo tribuno, quer o uso que dele
se faz habitualmente para designar as votações que, após a Revolução Francesa e a
difusão das ideologias fundadas na soberania popular, se realizaram na Europa e na
própria Itália, sobre assuntos de importância constitucional.
A CRFB/88 traz o plebiscito em alguns de seus dispositivos constitucionais, no
total são cinco: art. 14, I; art. 18, § 3º; art. 18, § 4º; art. 49, XV; art. 2º do ADCT.
(CARVALHO, 2006, p. 189).
É de suma importância destacar que para que haja efetivo cumprimento da
democracia participativa os cidadãos devem participar ativamente das decisões inerentes à
política, as manifestações que ocorreram nos últimos meses no Brasil deixaram claramente
demonstrado que a população está em busca de mudanças. As reivindicações foram as mais
variadas, desde falta de saúde adequada para a população até gastos homéricos com a copa do
mundo, dentre outros assuntos, também se questionou a reforma política, sendo este último
um dos mais instigantes a trabalhar-se. (LESBAUPIN, 2013).
Há que se observar, porém, que embora o governo federal tenha se manifestado
em relação às reivindicações populares, prometendo soluções e, inclusive querendo fazer um
plebiscito para tratar de reforma política, a Presidente da República talvez não tenha sido tão
honesta em suas propostas, pois, os temas previstos na pauta do plebiscito devem atender
efetivamente a assuntos que modifiquem algo na sociedade, como por exemplo, o número de
deputados federais e o número de senadores. (TAQUES, 2013)
Ainda é necessário debater a função do bicameralismo no país, mas não as
propostas oferecidas pela Presidente, que iriam discutir as formas de financiamento das
campanhas eleitorais, ou então sistema eleitoral, sistema distrital e misto, essas questões não
vão efetivamente mudar algo na sociedade e, nestes casos, nem seria necessário um plebiscito,
considerando que já existem propostas de emenda a Constituição, para questões como voto
aberto ou fechado dentro das Casas, etc. (TAQUES, 2013).
Destarte, as propostas de plebiscito devem ser honestas e não apenas medidas
políticas de pacificação, que nada acrescentem a sociedade, é muito bom poder ter
mecanismos constitucionais de participação popular à disposição dos cidadãos, porém não se
pode achar que um plebiscito seja a panaceia para o Brasil, que está direcionado ao combate a
corrupção e a uma efetiva reforma política, que trate do número excessivo de ministérios,
entre outras questões, que de fato necessitam urgentemente serem revistos. (TAQUES, 2013).
62
5 CONCLUSÃO
O presente trabalho trouxe uma análise da evolução Constitucional brasileira e a
inserção dos mecanismos constitucionais de participação popular como uma forma de
materialização da democracia participativa, não permitindo que a democracia semidireta,
adotada pelo Brasil seja um modelo puramente representativo. Para alcançar o tema central,
foi necessário percorrer os tipos de democracia existentes no mundo, o que ficou claramente
diferenciado.
Atualmente a democracia semidireta se faz presente no Brasil através dos
mecanismos constitucionais de participação popular, o plebiscito, o referendo e a iniciativa
popular positivaram na Carta de 1988 a democracia participativa; para a sua materialização,
infelizmente são encontrados óbices, especificamente no caso da iniciativa popular as
exigências impostas, no que se refere ao número de assinaturas e as limitações encontradas na
própria Constituição são exemplos disso. Importante ressaltar que embora haja um Projeto de
Emenda Constitucional (3/2011) para diminuir este dificuldade, ainda não foi sancionado pelo
Presidente da República, logo, não há que se falar da realidade e não de expectativas.
Outro ponto a ser criticado, e que os autores demonstram preocupação, no que
tange à dificuldade de implementação dos mecanismos é o aspecto de delimitação cultural do
povo, pois, em tese essa carência dificultaria a aproximação do povo com a política, e que em
verdade dificulta, e isso se comprova com a fraca institucionalização de leis por iniciativa
popular, a cultura política que o Brasil vive ainda não permite uma implantação forte dos
mecanismos de participação popular que a democracia participativa oferece, estando muitas
vezes sujeitos ao que os representantes decidem de forma quase que unilateral.
A sociedade de forma geral necessita de um amadurecimento democrático, os
óbices são muitos e o próprio modelo confronta com uma grande contradição entre realidade e
ficção de perfeição.
A democracia necessita de tempo para que possa efetivamente ser consumada no
país, embora os mecanismos estejam institucionalizados constitucionalmente e haja Lei
infraconstitucional o caminho a percorrer é longo. O povo não deve ser excluído da
participação, o regime de governo é democracia semidireta, não sendo, portanto puramente
representativo, a vontade do soberano deve ser ouvida e precisa de materializar.
Embora haja limitações aos mecanismos constitucionais, especificamente para as
leis de iniciativa popular, a cidadania precisa ser respeitada, e a voz do povo ouvida, e a
distância entre representantes e representados diminuída, o que se observa no cenário político
63
é essa pseudo-democracia, que ocorre somente no período de eleições, e é neste sentido que o
país precisa evoluir, sob pena de ficar para sempre nas limitações impostas pelos
representantes do povo.
Hoje, após vinte e cinco anos da promulgação da Constituição Cidadã, sob a nova
hermenêutica constitucional deve-se reivindicar progresso social, infelizmente ainda existem
limitações ao poder constituinte na própria Constituição, e isso precisa ser revisto, para que a
sociedade possa evoluir.
Atualmente há um quadro negativo de generalização da efetividade de garantias e
de direitos constitucionais, no Brasil e em diversos países emergentes. Questiona-se a
funcionalidade da representação política, e enfoca-se a influência dos institutos do plebiscito,
do referendo e da iniciativa popular, pois as pesquisas indicam que o povo na maioria dos
países não se encontra satisfeito com este regime de governo, no entanto os parlamentares,
que também foram submetidos as pesquisas relatam dados otimistas, diante de tais
informações estatísticas, o que se constata de plano é uma falha no sistema.
Assim, ainda paira a (in) suficiência de legitimidade soberana no regime de
governo instalado no Estado Brasileiro, com atenção aos instrumentos supracitados, de
participação popular na Função Legiferante, com fundamento nos artigos 1. o, parágrafo único,
14 e 61, §2o, da Constituição de 1988, repercutidos na Lei n. 9.709/98 e de outro lado os
parlamentares com índice de 63,4% de satisfação em relação ao regime democrático.
Nesse sentido os mecanismos constitucionais de participação popular visam
garantir o bem estar dos cidadãos, consolidando a soberania popular e fazendo com que a
vontade do povo seja efetivamente declarada, de forma que a população não fique a mercê de
uma democracia exclusivamente representativa, e demonstrando ao mundo características de
um Estado Democrático de Direito que o coloque respeitosamente num posto de governo
correto, que respeita a cidadania.
Os cidadãos brasileiros necessitam ser amparados por uma segurança jurídica e
por uma garantia de que as normas serão criadas de acordo com a real necessidade da
sociedade, e por consequência inseridas no dia a dia da população, portanto, vê-se que,
embora haja limitações na Constituição Federal, no que diz respeito a criação de leis por
iniciativa popular, houve uma evolução considerável desde o início da criação da primeira
Constituição até os dias de hoje.
Cabe salientar que não deve prevalecer a vontade do governo e sim a do povo, e a
democracia participativa vem para resguardar o constitucionalismo positivado, não
64
permitindo que haja uma politização entre o judiciário e o legislativo, esta luta vem desde os
primórdios e, embora o progresso seja lento, está ocorrendo.
65
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