Neila Alves [1]
Prof. Msc. Daniel Marcelo Alves Casella[2]
INTRODUÇÃO
O surgimento do Direito Administrativo é contemporâneo ao surgimento de
Estado de Direito. O Direito Administrativo assume característica própria de
ramo autônomo com o fim do regime absolutista. A Administração Pública
exerce suas funções por meio de seus agentes, órgãos, entes e atividades
públicas, garantindo a direta e imediata realização plena dos fins alçados pelo
Estado.
A Constituição Federal disciplinou que a instituição, alteração, estruturação e
atribuição de competência dos órgãos da Administração Pública devem ser
norteados por lei ou normas regulamentadoras. No desempenho da atividade
administrativa o papel dos órgãos e entes assume destaque. A Administração
Pública sempre será exercida em harmonia com os princípios que regem o
Direito Administrativo, sendo que as ações que os contrariem serão
invalidadas.
2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração pode assumir duas vertentes: a primeira repousa na idéia de
servir e executar; a segunda envolve a idéia de direção ou gestão. Nas duas
visões há a presença da relação de subordinação e hierarquia.
Administrar para muitos significa não só prestar serviços, executá-los, como
também governar e exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil
a coletividade. Figura na Administração Pública assim como na Administração
Privada as atividades que dependem de vontade externa, individual ou coletiva,
sempre vinculada ao princípio da finalidade.
Em suma podemos definir Administração Pública como toda atividade do
Estado. Logo, podemos formular conceito próprio partindo da visão de Hely
Lopes Meirelles:
O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua estrutura e
as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa
toda a concepção moderna de organização e funcionamento do serviços
públicos aserem prestados aos administrados (MEIRELLES, 1994, p.55).
Para organizar o estado são necessário a divisão do território, a forma de
governo e tantos outros fatores que contribuem na organização da
Administração Pública. A organização do Estado é matéria competente ao
Direito Constitucional, enquanto a criação, estruturação, atribuição dos órgãos
que integram a Administração Pública é matéria orientada pelo Direito
Administrativo, previsto também na Constituição Federal.
3 – ÓRGÃOS PÚBLICOS
Os órgãos públicos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas
jurídicas, dotados de vontade e capazes de exercer direito e contrair
obrigações para a consecução de seus fins institucionais. Para tanto os órgãos
não são dotados de personalidade jurídica e nem possuem vontade própria. É
o comum o entendimento de serem centro de competência, sob critério de
hierarquia com relação de subordinação entre os órgãos.
Na visão de Hely Lopes Meirelles:
Órgãos públicos – São centros de competência instituídos para o
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é
imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com
atribuições específicas na organização estatal. Cada órgão, como centro de
competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções,
cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser
modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica
(MEIRELLES, 1994, p. 64).
A instituição, estruturação, alteração e atribuição de competência aos órgãos
da Administração Pública só podem ser alcançadas por lei, no termos do que
disciplina o art. 61, §1º da Constituição Federal, sendo reguladas por lei de
iniciativa do Presidente da República. A cerca das teorias que explicam os
órgãos públicos, temos ter visões:
• Teoria Subjetiva: os órgãos são os próprios agentes públicos, sendo, no
exercício de sua competência, manifesta a vontade do Estado;
• Teoria Objetiva: o órgão não é agente público, mas sim um complexo de
função;
• Teoria Mista: também chamada de Teoria Eclética, vez que engloba o
conceito das teorias subjetiva e teoria objetiva, ou seja, o agente público é feixe
de atribuição.
As três teorias apontadas foram edificadas para explicar como a vontade do
Estado pode ser a ele imputada em decorrência da atuação do homem. Os
órgãos são, meros instrumentos da atuação estatal, e a relação que mantém
com o Estado é de imputação e não de representação, porem a atuação do
órgão, por seus agentes, é imputada à pessoa jurídica.
4 – CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS
Inúmeras são as atividades administrativas, gerando assim uma vasta gama de
órgãos para desempenhá-las. Os órgãos públicos podem ser classificados de
diversas maneiras, adotamos a visão que classifica os órgãos públicos
enquanto escala hierárquica, com base em sua composição, ou segundo sua
atuação funcional.
4.1 – Critério de classificação quanto a posição hierárquica
Quando a posição estatal, quanto a posição que os órgãos ocupam na escala
governamental ou administrativa, podem ser classificados em:
• Órgãos Independentes: são aqueles que originam da Constituição Federal e
representativos pelo Poder de Estado, estão no topo da pirâmide
governamental, sem subordina-se a hierarquia, mas estão sujeitos a controles
constitucionais. Exercem fundamentalmente função política, judiciais.
• Órgãos Autônomos: são aqueles na cúpula da Administração, subordinados a
seus chefes, possuem característica de autonomia administrativa, técnica e
financeira, em geral são órgãos diretivos, e desempenham funções de planejar,
coordenar, supervisionar e controlar as atividades de sua competência.
• Órgãos Superiores: são aqueles que tem poder de controle, decisão e
comando dos assuntos referentes a sua área de atuação, sujeitos a controle
hierárquico, sem possuir autonomia financeira ou administrativa.
• Órgãos Subalternos: são aqueles dotados de pouco poder de decisão, em
geral realizam funções de execução, como serviços rotineiros, cumprem
decisões superiores.
4.2 – Critério de classificação quanto a composição do órgão
O critério de classificação em relação a forma de composição do órgão pode
ser entendido de duas maneiras, simples ou composto.
• Órgãos Simples: também conhecidos por unitários, são aqueles que possuem
apenas um único centro de competência, sua característica fundamental é a
ausência de outro órgão em sua estrutura, para auxiliá-lo no desempenho de
suas funções.
• Órgãos Compostos: são aqueles que em sua estrutura possuem outros
órgãos menores, seja com desempenho de função principal ou de auxilio nas
atividades, as funções são distribuídas em vários centros de competência, sob
a supervisão do órgão de chefia.
4.3 – Critério de classificação quanto a forma de atuação funcional
O critério de classificação conforme a atuação funcional do órgão pode ser
entendido sob dois prismas, singulares e colegiados.
• Órgãos Singulares: são aqueles que decidem e atuam por meio de um único
agente, o chefe. Os órgãos singulares possuem vários agentes auxiliares, mas
sua característica de singularidade é expressa pelo desenvolvimento de sua
função por um único agente, em geral o titular.
• Órgãos Colegiados: são aqueles que decidem pela manifestação de vários
membros, de forma conjunta e por maioria, sem a prevalência da vontade do
chefe, a vontade da maioria é imposta de forma legal, regimental ou estatutária.
5 – DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
A Entidade Estatal pode realizar a atividade administrativa, através de pessoas
jurídicas a ela vinculadas, a doutrina chama esse fato de descentralização. O
exercício das atividades por outras escalas que integrem a estrutura da
atividade administrativa da entidade é chamado de desconcentração.
No fenômeno da descentralização ocorre uma distribuição de competências, as
funções são ainda desempenhadas, mas por outros gestores. A exemplo da
privatização da coleta de lixo, que é função da Administração Pública, mas
seguindo os preceitos da motivação, eficiência, legalidade e tantos outros,
passa tal tarefa ao particular.
No fenômeno da desconcentração a distribuição de competências também
ocorre, mas de forma interna, ou seja, não há a mudança da personalidade
jurídica como há na descentralização. Ocorre apenas a redistribuição das
funções, a exemplo do que muitos estados fazem, onde logo ao assumir
desmembram secretarias ou mesmo criam. A descentralização ainda
subdivide-se em três modalidades: desconcentração de serviços,
desconcentração territorial, e descentralização colaboração.
6 – FUNÇÃO PÚBLICA
Função Pública é caracterizada pela atribuição, competência ou encargo
destinada ao exercício de determinada função, sempre vinculada ao interesse
público, garantindo os direitos da coletividade e da administração. Para exercer
a função pública é necessário contrato de trabalho nos moldes da
Consolidação das Leis do Trabalho, sempre que não for adotado o regime
estatutário.
Hely Lopes Meirelles faz alusão a função pública
As funções são os encargos atribuídos aos órgãos, cargos e agentes. O órgão
normalmente recebe a função in genere e a repassa aos seus cargos in specie,
ou transfere diretamente a agentes sem cargo, com a necessária parcela de
poder público para seu exercício. Toda função é atribuída e delimitada por
norma legal. Essa atribuição e delimitação funcional configuram
a competência do órgão, do cargo e do agente, ou seja, a natureza da função e
o limite de poder para seu desempenho. Daí por que, quando o agente
ultrapassa esse limite, atua com abuso ou excesso de poder (MEIRELLES,
1994, p.71).
7 – CARGO PÚBLICO
O cargo público é criado por meio de ato normativo, leis ou resoluções, com
denominação própria. As definições de órgão, cargo e função não se
confundem uma com a outra, sendo que os órgãos são centro de competência
despersonalizados que fazem parte da estrutura administrativa; o cargo é o
lugar que o agente publico possui sua titularidade; enquanto a função engloba
os encargos e atribuições, vez que não há cargo sem função, muito embora
haja função sem cargo.
Os cargos públicos são organizados em classe e carreiras, as classes são a
junção dos cargos, com competência, responsabilidade e vencimentos iguais.
As carreiras estão quase sempre sujeitas a imposição hierárquica, e são
obrigatórias na administração direta e indireta.
Os cargos são criados por força da lei ou resoluções, princípio da legalidade, e
somente por força de lei poderiam ser extintos. Os cargos podem ser efetivos,
de comissão, vitalícios ou mesmo temporários obedecendo determinações
legais de nossa Carta Magna.
8 – AGENTES PÚBLICOS
Considera-se agente público toda pessoa física vinculada, definitiva ou
transitoriamente ao exercício da função pública. O lugar ocupado pela pessoa
fisica pertence ao órgão, como bem elucida Hely Lopes Meirelles:
Agentes público – São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou
transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes
normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de
que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo. A
regra é a atribuição de funções múltiplas e genéricas ao órgão, as quais são
repartidas especificamente entre cargos, ou individualmente entre os agentes
de função sem cargo (MEIRELLES, 1994, p.71).
Para melhor entender o tema podemos definir os agentes públicos em quatro
espécies: políticos, administrativos, honoríficos e delegados. Citando também
outras características importantes, tais como: credenciados, investidura dos
agentes públicos, as investiduras se subdividem em: investidura administrativa,
investidura política, investidura originaria e derivada, e investidura vitalícia,
efetiva e em comissão.
• Agentes Políticos: são os que compõem o Governo, com cargos, funções,
mandatos ou comissões, por nomeações, designação, eleição ou delegação
para exercer determinada função. Possuem liberdade funcional no
desempenho de suas atribuições, possuem prerrogativas e responsabilidades
disciplinadas pela Constituição Federal ou leis especiais.
• Agentes Administrativos: são os vinculados ao Estado ou as entidades
autárquicas, por relações profissionais, sujeito a regime jurídico e hierarquia
funcional. Em geral são nomeados, contratados ou credenciados, investidos a
titulo de emprego com recebimento de rendimentos.
• Agentes Honoríficos: são pessoas físicas, nomeadas ou convocadas para
prestar serviço certo ao Estado, escolhidos por sua condição cívica ou
capacidade profissional. Não possuem vínculo estatutário ou empregatício, em
geral não recebem remuneração, vez que configuram o chamado múnus
público.
• Agentes Delegados: são configurado pelo recebimento de incumbência para
determinada atividade pelo particular, a fim de realizar obra ou serviço público
em nome próprio, assumindo a responsabilidade do ato, sob atenta fiscalização
de quem delegou a ele tal tarefa. Representam uma categoria a parte de
colaboradores do serviço público.
• Agentes Credenciados: são aqueles que recebem tarefa determinada da
Administração, assumem a representação dessa atividade no lugar Poder
Público a remuneração é prerrogativa dessa categoria de agentes.
• Investidura dos Agentes Públicos: os agentes públicos sempre vinculam-se ao
Estado, através de ato ou procedimento legal chamado de investidura, essa
investidura é na medida da forma e efeito da natureza da atribuição que ocupa.
As investiduras podem ser: administrativas, políticas, originarias ou derivadas,
efetivas ou em comissão, e outras formas temporárias.
9 – CONCLUSÃO
A Administração Pública esta firmada em moldes e regras próprias, dessas
regras o exercício da atividade Estatal não pode nunca se afastar, vez que seu
principal objeto é inegavelmente o interesse público.
O pleno exercício da atividade administrativa deve pautar-se na boa fé, e nunca
afastar-se do princípios norteadores da Administração Pública. Mesmo
sabendo que o ro, dos princípios que orientam as atividades administrativas,
faz-se necessário a observância daqueles que a Constituição Federal elevou
como primordiais.
A atividade administrativa, exercida na forma direta ou indireta, visa o bem
estar da coletividade. Entender o funcionamento e estrutura organizacional da
Administração pública é papel de toda sociedade, uma vez que só assim
poderá fiscalizar os excessos cometidos pelo Poder Público.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFIA
ARAUJO, Luiz Alberto David. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. rev. e
atual. São Paulo: Saraiva, 2005.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo:
Atlas, 2007.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 11. ed. ver. e atual. São Paulo:
Saraiva, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 19. ed. atual. São
Paulo: Malheiros Editores, 1990.
ROSA, Márcio Fernado Elias. Direito Administrativo, volume 19. 8. ed. rev. e
atual. São Paulo: Saraiva, 2006.
[1] Acadêmicos matriculados no 7º semestre período matutino do Curso
de Ciências Jurídicas ministrado nas Faculdades Cathedral.
[2] Orientador: Professor Universitário com Mestrado em Direito,
pesquisador cadastrado junto ao CNPq e associado ao CONPEDI Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito. Advogado,
Sócio do Casella e Assunção Advogados. É autor de vários
artigos/publicações, entre elas o livro "Porque o futuro precisa do
Direito". e-mail: [email protected].