Ação direta
Relator:
Requerente:
Interessada:
de inconstitucionalidade 5.251/AL
Ministro Marco Aurélio
Governador do Estado de Alagoas
Assembleia Legislativa do Estado de Alagoas
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 7.660/2014, DE ALAGOAS. CRITÉRIOS E CONDIÇÕES DE EXERCÍCIO PROFISSIONAL.
ATIVIDADES DE DESPACHANTE DOCUMENTALISTA.
OFENSA AO ART. 22, XVI, DA CONSTITUIÇÃO. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR
SOBRE CONDIÇÕES PARA EXERCÍCIO DE PROFISSÕES.
1. Não cabe a lei estadual versar critérios e condições para
exercício de profissões, sob pena de violação do art. 22, XVI,
da Constituição da República. De acordo com este, compete à União legislar acerca de condições para o exercício
de profissões.
2. Por invasão de competência privativa da União, o Supremo Tribunal Federal reconheceu inconstitucionalidade de
leis estaduais que dispunham sobre condições para exercício
de profissões. Precedentes.
3. Parecer pela procedência do pedido.
I RELATÓRIO
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, ajuizada pelo
Governador do Estado de Alagoas, contra a Lei 7.660, de 18 de
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No 178.032/2015-AsJConst/SAJ/PGR
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a regulamentação da profissão de despachante/documentalista e
demais providências”.
A lei está assim redigida:
Art. 1o É assegurado o livre exercício da profissão de despachante documentalista, habilitado e devidamente escrito
junto ao Conselho Regional dos Despachantes Documentalistas do Estado de Alagoas – CRDD/AL e junto ao Sindicato dos Despachantes Documentalistas do Estado de
Alagoas – SINDESPEAL, para exercer suas atividades de
acordo com a Lei Federal 10.602/2002, desde que não possua nenhum emprego ou cargo público junto aos órgãos federais, estaduais e municipais.
Parágrafo único. O despachante documentalista; mediante
anuência, representará seus clientes perante os órgãos públicos estaduais, para a prática dos atos profissionais descritos
na referida lei, salvo para prática de atos para os quais a lei
exija poderes especiais.
Art. 2o O direito a que se refere o Art. 1o, somente poderá
ser exercido mediante apresentação, pelo despachante documentalista, da carteira profissional expedida pelo Conselho
Regional dos Despachantes Documentalistas do Estado de
Alagoas – CRDD/AL e pelo Sindicato dos Despachantes
Documentalistas do Estado de Alagoas – SINDESPEAL,
conforme formas de habilitação e requisitos estipulados pelos estatutos de cada órgão.
Art. 3o O despachante documentalista responderá, no exercício de sua atividade, por eventuais prejuízos causados a
seus clientes e ao Estado, seja por ação ou omissão.
Art. 4o A atuação do despachante documentalista será exercida no âmbito do Estado de Alagoas.
Art. 5o São direitos do despachante documentalista:
Exercer com liberdade a atividade, em todo o Estado, subordinando as normas de seu órgão fiscalizador, O Conselho
Regional dos Despachantes Documentalista do Estado de
Alagoas – CRDD/AL, e o Sindicato dos Despachantes Do-
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novembro de 2014, daquela unidade federativa, que “dispõe sobre
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cumentalista do Estado de Alagoas – SINDESPEAL, e em
conformidade com o disposto no artigo 4o, da presente Lei;
Assinar requerimentos, guias, fichas de inscrição, coletas, declarações para inscrição ou lançamento de tributos e tarifas,
memoriais e representações, podendo juntar e retirar documentos a pedidos do representado junto aos órgãos públicos
desde que devidamente representado por meio de procuração.
Requerer a restituição de quaisquer importâncias que pagar
indevidamente em nome de seu comitente;
Recolher, pelos seus comitentes, impostos, taxas, tarifas,
emolumentos e contribuições. Preenchendo guias, quando
necessárias;
Ter vistas dos processos que iniciarem e daqueles de que venha a se incumbir, mediante apresentação de procuração,
podendo tomar apontamentos, extrair cópias fotostáticas das
peças de interesse do representado;
Transitar com processos em mãos nas repartições, estaduais e
municipais, havendo urgência, a juízo do funcionário-chefe,
bem como retirá-los para prazo determinado, nos casos em
que os advogados possam fazê-lo, mediante carga no Livro
próprio, em qualquer das hipóteses;
Analisar e aferir a documentação instrutiva de processos a
seu cargo, preparar expedientes para recolhimentos de tributos;
Representar os comitentes perante todo e qualquer cartório,
nas diligencias da esfera de sua competência.
Proceder ao levantamento de obrigações fiscais, multas e demais débitos que, porventura onerem bens móveis ou imóveis de seus comitentes, através de solicitação verbal ou
escrita;
Requere[r] certidões diversas;
Providenciar as transferências da titularidade de concessão e
de permissão de serviço público perante o órgão competente, representando as partes interessadas, inclusive aquela
que ceder seus direitos por instrumento público ou por documento registrado em Cartório de Títulos e Documentos;
Realizar quais outros atos, dentro de sua esfera estrita de
competência;
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Ter respeitada, em nome do sigilo profissional e da liberdade
de defesa, a inviolabilidade de seu escritório ou local de trabalho;
Ser desagravado publicamente, pelo órgão de classe, quando
ofendido ou agravado no exercício de sua atividade;
Ter acesso a qualquer repartição pública estadual para o
exercício de sua atividade, dentro do expediente e horários
normais de funcionamento do órgão obedecendo as normas
de cada local;
Usar credenciais, selos e insígnias privativos de sua atividade,
visando à identificação como despachante documentalista;
Continuar responsável por processos de cujo andamento for
encarregado até a data de sua substituição ou baixa de seu
nome;
Sob pena e responder civil e criminalmente, não assinará requerimento em favor de pessoa física ou jurídica que não
sejam seus comitentes, nem omitirá exercício irregular da
função de despachante documentalista, para qualquer que
seja a forma.
Art. 6o São deveres dos despachantes documentalistas:
Ser inscrito no órgão fiscalizador e normativo da classe para
o exercício de sua atividade;
Tratar os despachantes documentalistas, colegas de trabalho,
servidores e o público em geral com urbanidade;
Desempenhar com zelo e presteza os negócios a seu encargo;
Prestar contas a seus clientes;
Expor em local visível em seu escritório ou local de trabalho, o título de habilitação de despachante documentalista;
Denunciar aos Órgãos de classe e as autoridades competentes, a pratica do exercício ilegal da atividade.
Art. 7o O Cadastramento dos despachantes documentalistas
junto às repartições serão solicitados pelo Conselho Regional dos Despachantes Documentalista do Estado de Alagoas – CRDD/AL e pelo Sindicato dos Despachantes
Documentalistas do Estado de Alagoas – SINDESPEAL,
que manterão cadastro atualizado dos profissionais registrados em condições para o exercício da atividade.
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Parágrafo único. As repartições têm que ser informadas periodicamente (mensalmente) dos despachantes/documentalistas que estão em atividades.
Art. 8o A ocorrência de qualquer irregularidade praticada
pelo despachante documentalista no exercício de sua atividade ensejará a instauração de sindicância bem como a comunicação ao Conselho Regional dos Despachantes
Documentalistas que instaurará processo ético disciplinar
para apuração dos fatos e, se cabível, das penalidades previstas na legislação vigente, no estatuto, no regimento interno
e no Código de Ética de referido Conselho.
Parágrafo único. A ocorrência de 03 ([...]) penalidades, seguidas e/ou alternadas ensejará a inclusão de seu nome,
Despachante/Documentalista, em um cadastro negativo, administrado e de responsabilidade do Conselho Regional dos
Despachantes Documentalista do Estado de Alagoas –
CRDD/AL e do Sindicato dos Despachantes Documentalista do Estado de Alagoas – SINDESPEAL, para ser consultado pelas repartições públicas.
Art. 9o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação,
revogados os demais atos e dispositivos antecedentes e contrários a sua aplicação.
Sustenta o requerente que a lei usurpa competência exclusiva
da União para legislar sobre condições para exercício de profissões; conforme o art. 22, XXIV, da Constituição do Brasil.1
Afirma que lei alagoana dispõe acerca do exercício de profissões,
porquanto cria uma série de requisitos, exigências, obrigações
pertinentes a atividades desempenhadas por despachantes e documentalistas naquela unidade federativa, como (i) inscrição no
Conselho Regional dos Despachantes Documentalistas do Estado
de Alagoas (CRDD/AL) e no Sindicato dos Despachantes Docu1 “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...]
XVI – organização do sistema nacional de emprego e condições para o
exercício de profissões; [...]”.
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fissional expedida por esses órgãos; (iii) procedimento referente a
sindicâncias, processos éticos etc. (peça eletrônica 2).
Em despacho de 9 de março de 2015, o relator, Ministro
MARCO AURÉLIO, adotou o rito do art. 12 da Lei 9.868, de 10 de
novembro de 1999, e solicitou informações à Assembleia Legislativa de Alagoas (peça 4).
As informações não foram prestadas (certidão de 6 de abril
de 2015 – peça 7).
A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela procedência do pedido e apontou precedentes do Supremo Tribunal Federal acerca da matéria. Destacou que a Constituição outorgou à
União competência exclusiva para legislar sobre condições para
exercício de profissões. A lei alagoana, ao disciplinar pormenores
e requisitos para exercício da atividade de despachante documentalista, viola diretamente a ordem constitucional (peça 9).
É o relatório.
II DISCUSSÃO
Conforme acertadamente demonstra a petição inicial, a Lei
7.660, de 18 de novembro de 2014, do Estado de Alagoas, afronta
o art. 22, XVI, da Constituição da República.2
2 Vide nota 1.
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mentalistas do Estado de Alagoas, (ii) apresentação de carteira pro-
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de atividades profissionais foram conferidas à União pela Constituição Federal. Não há dispositivo que autorize Estados e Distrito
Federal a legislar sobre aspectos específicos da matéria, de acordo
com o parágrafo único do art. 22 da Constituição.
Em consequência, a Lei 7.660/2014 é integralmente incompatível com a Constituição da República, do ponto de vista formal.
Repartição de competências é característica essencial do Estado Federal. Definição constitucional de atribuições dos entes da
Federação é pressuposto que lhes permite coexistência harmoniosa. A competência para disciplinar determinadas matérias foi reservada à União, de forma privativa, e a Constituição conferiu a
Estados e ao Distrito Federal competências legislativas remanescentes.
Segundo a CR, compete à União, de forma privativa, legislar sobre condições para exercício de profissões (art. 22, XVI). A
lei alagoana, ao regulamentar, como aponta sua epígrafe, a profissão de despachante documentalista, usurpou competência legislativa própria da União.
JOSÉ AFONSO
DA
SILVA comenta o seguinte sobre a competên-
cia privativa da União para legislar sobre condições para exercício
de profissões:
[...] No que tange ao exercício das profissões o texto
correlaciona-se com o disposto no art. 5 o, XIII, já co-
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Competências legislativas relativas a condições para exercício
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mentado, onde se prevê a liberdade do exercício de
trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações
profissionais que a lei estabelecer. É tal “lei” que o inciso inclui na competência exclusiva da União. 3
Tema como o suscitado nesta ação direta foi apreciado pelo
Supremo Tribunal Federal, em ocasiões anteriores. Declarou-se
inconstitucionalidade de atos normativos estaduais que, como o
questionado, abordavam aspectos pertinentes a condições para
exercício de profissões, ante a competência exclusiva da União
para disciplinar a matéria. Eis precedente que reflete esse entendimento:
1. Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei Distrital
3.136/2003, que “disciplina a atividade de transporte de bagagens nos terminais rodoviários do Distrito Federal”.
3. Alegação de usurpação de competência legislativa privativa da União para legislar sobre direito do trabalho (CF, art.
22, I) e/ou sobre “condições para o exercício de profissões”
(CF, art. 22, XVI). 4. Com relação à alegação de violação ao
art. 22, I, da CF, na linha da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é o caso de declarar a inconstitucionalidade
formal da Lei Distrital no 3.136/2003, em razão da incompetência legislativa das unidades da federação para legislar
sobre direito do trabalho. Precedentes citados: ADI 601/RJ,
Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Pleno, unânime, DJ 20.9.2002; ADI
953/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Pleno, unânime, DJ
2.5.2003; ADI-MC 2.487/SC, Rel. Min. MOREIRA ALVES,
Pleno, unânime, DJ 1.8.2003; ADI 3.069/DF, Rel. Min.
ELLEN GRACIE, Pleno, unânime, DJ 16.12.2005. 5. Quanto à
violação ao art. 22, XVI, da CF, na linha dos precedentes do STF, verifica-se a inconstitucionalidade
formal dos arts. 2o e 8o do diploma impugnado por
versarem sobre condições para o exercício da profissão. Precedente citado: ADI-MC 2.752/DF, Rel. Min.
3 SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo:
Malheiros, 2010, p. 274.
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JOAQUIM BARBOSA, Pleno, maioria, DJ 23.4.2004. 6. Ainda
que superado o reconhecimento de ambas as inconstitucionalidades formais indicadas, com relação ao art. 1 o da Lei
Distrital, verifica-se violação ao art. 8 o, VI, da CF, por afrontar a “liberdade de associação sindical”, uma vez que a
norma objeto desta impugnação sujeita o exercício da profissão de carregador e transportador de bagagens à prévia filiação ao sindicato da categoria. 7. Ação direta julgada
procedente para declarar a inconstitucionalidade da legislação impugnada.4
O Supremo Tribunal Federal, em recente pronunciamento,
declarou inconstitucionais leis e decretos editados pelo Estado de
São Paulo que regulamentavam a atividade de despachante. Eis a
ementa do acórdão da ADI 4.387/SP:
O Plenário julgou procedente pedido formulado em ação
direta para declarar a inconstitucionalidade da Lei
8.107/1992 e dos Decretos 37.420/1993 e 37. 421/1993,
todos do Estado de São Paulo. As normas regulamentam a
atividade de despachante perante os órgãos da Administração Pública estadual. O Colegiado asseverou que os diplomas estabelecem requisitos para o exercício da atividade
profissional, o que implicaria violação da competência legislativa da União, à qual cabe privativamente editar leis sobre
direito do trabalho e sobre condições para o exercício profissional. Pontuou que o art. 5o, XIII, da CF (“XIII – é livre
o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer”) teria
caráter nacional, e não se admitiriam diferenças entre os entes federados quanto a requisitos ou condições para exercer
atividade profissional. Frisou que as normas em comento teriam imposto limites excessivos ao exercício do ofício de
despachante e submetido esses profissionais liberais a regime
4 Supremo Tribunal Federal. Plenário. Ação direta de inconstitucionalidade
3.587/DF. Relator: Ministro GILMAR MENDES. 12/12/2004, unânime. Diário da Justiça eletrônico 31, 22 fev. 2008. Sem destaque no original.
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jurídico assemelhado ao de função delegada da Administração Pública, em confronto material com a Constituição. 5
Cumpre à União regulamentar validamente as condições
para exercício de atividades de despachante documentalista. A lei,
da qual emanarão as condições para o exercício de determinada
profissão, deve ser federal. Quanto à imprescindibilidade desta, ressalta corretamente FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA:
Em numerosos artigos a Constituição cuida da questão do
trabalho e do emprego, valendo lembrar, para ficar no plano
das disposições principiológicas, que já o art. 1 o inclui entre
os fundamentos da República Federativa do Brasil os valores
sociais do trabalho (inciso IV), voltando ao tema o art. 170,
que funda na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa a ordem econômica, e inclui, entre os princípios que
esta há de observar, o da busca do pleno emprego.
Não obstante ser antiga a preocupação com esses temas, não
se localiza, contudo, nas Constituições anteriores previsão da
organização de um sistema nacional de emprego, cuja disciplina legislativa ora se atribuiu à União, por se tratar, como
afirmado, de um sistema nacional.
Já a competência legislativa da União em tema de condições
para o exercício profissional, constou, com alcance menos
genérico, é verdade, na Constituição de 1967 (art. 8 o, XVII,
r, do texto original, e art. 8o, XV, r, depois da EC n. 1/69); na
de 1946 (art. 5o, XV, p) e na de 1934 (art. 5o, XIX, k). Tratava-se de competência legislativa restrita à disciplina das
condições de capacitação para o exercício de profissões técnico-científicas e liberais.
Prevê agora a Constituição de 1988 entre os direitos fundamentais, de modo mais amplo, a liberdade de exercício de
qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer (art. 5 o, XIII), o
mesmo repetindo quanto ao exercício de qualquer atividade
econômica, independentemente de autorização de órgãos
5 STF. Plenário. ADI 4.387/SP. Rel.: Min. DIAS TOFFOLI. 4/9/2014, un. DJe
198, 9 out. 2014.
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públicos, salvo nos casos previstos em lei (art. 170, parágrafo
único). Será lei federal, no caso, a lei disciplinadora, na perspectiva de unificação das condições de exercício profissional
no país.6
No que se refere a competências legislativas da União, adverte o Ministro CELSO
DE
MELLO ser incabível aos Estados-mem-
bros exercerem atribuição legislativa própria da União:
Vê-se, portanto, que reside, no art. 22 da Carta Política, um
núcleo material em que se concentra a discriminação constitucional de atribuições privativas da União Federal, tornadas inacessíveis, em virtude de cláusula de bloqueio, às
demais pessoas estatais, ressalvada, unicamente, a hipótese de
autorização excepcional para o Estado-membro legislar sobre pontos específicos concernentes às matérias reservadas,
desde que formalizada essa delegação normativa em sede de
lei complementar nacional.7
Não há lei complementar que autorize Estados-membros a
legislar, tampouco o Estado de Alagoas apresenta peculiaridade que
justifique produção legislativa distinta dos demais. Tais circunstâncias afastam a suplementação legislativa prevista no parágrafo único
do art. 22 da Constituição do Brasil.8
Por conseguinte, há inconstitucionalidade integral da Lei
7.660/2014, do Estado de Alagoas.
6 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Comentários ao artigo 22, XVI.
In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F; SARLET, Ingo W.;
STRECK, Lenio L. (coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São
Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 743.
7 STF. Medida cautelar na ADI 1.479/RS. Rel.: Min. CELSO DE MELLO. Decisão monocrática. DJ, 2 ago. 1996.
8 “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...]
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar
sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”.
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Ação direta de inconstitucionalidade 5.251/AL
Ante o exposto, opina o Procurador-Geral da República pela
procedência do pedido.
Brasília (DF), 16 de setembro de 2015.
Rodrigo Janot Monteiro de Barros
Procurador-Geral da República
RJMB/WS/ALB-Par.PGR/WS/2.066/2015
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III CONCLUSÃO