O Papel das Agências de Bacia no Sistema de Gestão dos Recursos Hídricos
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O PAPEL DAS AGÊNCIAS DE BACIA NO SISTEMA DE GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS
Autores: Sergio Razera, Francisco Carlos Castro Lahóz e Dalto Favero Brochi
A concretizarem-se as idéias sobre o funcionamento das agências de bacia, as mesmas poderão ter seu
papel bastante reduzido, ou seja, passando a ser uma instância burocrática de recepção de documentos
administrativos, econômicos e técnicos e acompanhamento técnico das obras e serviços para certificar se eles
foram realizados.
As agências de Bacias poderão ter papel secundário, ou seja, meramente burocrático, no Sistema de
Gestão dos Recursos Hídricos.
As Agências de Bacia foram pensadas inicialmente para ser a responsável pela execução prática da
cobrança e pelo repasse dos recursos financeiros, de acordo com as decisões do comitê de Bacia, o que garantiria
a descentralização verdadeira da gestão e permitiria o controle social sobre estes recursos financeiros obtidos
através de “uma nova fonte de recursos” que estamos ajudando a implantar em nossos estados e no país.
Tomemos o caso dos Comitês paulistas como exemplo:
No Estado de São Paulo onde através da lei 7663/91 foi instituída a política estadual dos recursos
hídricos, foi criado também o Fundo Estadual de Recursos Hídricos – FEHIDRO que atualmente tem como sua
principal receita os “royalties” da geração de energia elétrica recebidos pelo governo estadual.
Estes recursos financeiros são divididos através de critérios técnicos discutidos democraticamente no
Conselho Estadual – CRH e disponibilizados para os comitês de bacia através de sub-contas, neste FEHIDRO,
cujo agente financeiro é o Banespa.
Uma vez disponibilizados estes recursos, com periodicidade anual, o comitê de bacia decide quem e
quais obras, serviços e projetos irão receber estes recursos também de forma técnica e democrática.
Após tramitação de papéis e os ajustes técnicos necessários os tomadores dos recursos, prefeituras
municipais, ong’s, universidades, dentre outros, passam a receber as parcelas contratadas diretamente do agente
financeiro. Para visualizarmos melhor, vejamos um fluxograma desta tramitação.
FIGURA 1
Recebe recursos financeiros oriundos dos royalts
da geração de energia elétrica
FEHIDRO
BANESPA
Repasse
dos
Recursos
Financeiros
TOMADOR 1
Comunica o valor
disponibilizado à bacia
Decide, informa e tramita
papéis sobre os tomadores.
Repasse dos Recursos
Financeiros
TOMADOR 2
COMITÊ
DE BACIA
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Observa-se neste fluxograma que não existe a figura da agência, pois no estado de São Paulo e em
especial nas Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí – Bacias PCJ, estas funções de apoio técnico ao
comitê para o processo de priorização das obras, serviços e projeto e tramitação dos papéis, são realizados pela
Secretaria Executiva do Comitê, que no caso é exercida pela Diretoria Regional do Departamento de Águas e
Energia Elétrica – DAEE, órgão gestor dos recursos hídricos no Estado e por outro lado, o acompanhamento
técnico dos projetos, desde a sua pré-análise de viabilidade até a sua implantação definitiva, é feita pelos agentes
técnicos do FEHIDRO que são o DAEE e a Companhia de Tecnologia de Saneamento Básico – CETESB.
Muito embora existam recursos financeiros para despesas de custeio e administração, não existe uma
agência de bacia, com o argumento de que não existe a cobrança, portanto não existem condições de se manter,
ainda, uma nova estrutura.
Com a implantação da cobrança pelo uso dos recursos hídricos, a mesma situação descrita na figura 1
poderá ser mantida? A preocupação inicial é quanto a capacidade operacional do DAEE para suportar um
aumento significativo das atividades em função do aumento dos projetos, obras e serviços que certamente
ocorrerão.
Caso a resposta para a pergunta acima seja não, haverá a necessidade de implantar a desejada e sonhada
agência de bacia, porém, como no caso do Estado de São Paulo, os recursos financeiros oriundos da cobrança
pelo uso dos recursos hídricos são receitas do FEHIDRO e não da agência de bacia conforme estabelecido
através da lei 10.020 de julho de1998, muito embora a Assembléia Legislativa do Estado tenha aprovado a lei
com a determinação de que os recursos financeiros da cobrança seriam receitas da agência (artigo 3o. inciso V,
item b, da lei). O governo estadual vetou tal dispositivo.
Desta forma, o que provavelmente venha a acontecer é que o fluxograma das atividades e dos recursos
venha a ser a mesma, ou seja: FIGURA 2
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Recebe recursos financeiros dos
royalts da cobrança pelo uso dos
recursos hídricos de domínio estadual
FEHIDRO
Comunica o valor disponibilizado à
Bacia
2
BANESPA
BACIA
Decide e informa a priorização
Tramita papeis técnicos,
administrativos e
financeiros.
3
Solicita o processo
de priorização das
obras, serviços.
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Tramita papéis técnicos,
administrativos e financeiros,
faz o acompanhamento da
execução da obra ou serviço.
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COMITÊ DE
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AGÊNCIA DE
BACIA
TOMADOR 1
FEHIDRO repassa os recursos financeiros aos tomadores
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4
Executa e
informa a
seqüência
de
priorização
Tramita papéis técnicos, administrativos
financeiros, faz o acompanhamento da
execução da obra ou serviço.
TOMADOR 2
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Observa-se pela figura 2 que os recursos financeiros não passam pela Agência de Bacia seguindo direto
do FEHIDRO para o tomador (6).
Assim, a não ser que ocorra alguma determinação legal diferente do que está estabelecido até o
momento, teremos uma agência de bacia com funções meramente burocrática.
A agravante disso é que os recursos financeiros estando na sub-conta do FEHIDRO ou da ANA, mesmo
que com nomes ligados às regiões onde foram arrecadadas, estarão em contas públicas sujeitas aos
contingenciamentos e outros eventos político/administrativos que podem inviabilizar a execução das ações
prevista nos planos de bacias, podendo relegar a cobrança a um mero instrumento de arrecadação e não de
gestão, como é o desejado.
Existe ainda, um outro aspecto a ser amplamente discutido a cerca do fluxo financeiro da cobrança pelo
uso dos recursos hídricos que é como executar as obras e serviço de um plano de bacia, sabendo-se que os
recursos financeiros oriundos da cobrança irão para contas e sub-contas distintas, de acordo com a dominialidade
do manancial utilizado, ou seja, se o usuário utilizar as águas de um manancial de domínio do Estado, o recurso
financeiro será depositado na conta corrente específica daquele estado; se o usuário utilizar as águas de um rio de
domínio federal, os recursos serão contabilizados em conta corrente da Agência Nacional de Águas – ANA.
A situação fica ainda mais complexa quando a bacia hidrográfica tem mais de uma dominialidade,
como é os caso das Bacias Piracicaba, Capivari e Jundiaí, do Paraíba do Sul, do São Francisco, etc.
Para visualizarmos melhor a situação vejamos um exemplo para as Bacias PCJ
FIGURA 3
R$ obtidos em rios de domínio
do Estado de Minas Gerias
FHIDRO (MG)
Só atua em MG
TOMADOR 1
(MG)
R$ obtidos em rios de domínio
do Estado de São Paulo
FEHIDRO (SP)
Só atua em SP
TOMADOR 2
(SP) estadual
TOMADOR 3
(SP) federal
R$ obtidos em rios de
domínio da União
ANA (Federal)
Pode atuar em todos
TOMADOR 4
(SP) federal
Plano de Bacia (Obras e Serviços)
Portanto, com a diversidade de destinos para onde irão os recursos financeiros da cobrança que se
transformarão em fontes de financiamentos (imaginem a situação para a bacia do rio São Francisco) haverá,
certamente, uma dificuldade muito grande para se executar o plano de bacia de forma global e integrado,
podendo ocorrer a separação das ações por dominialidades o que complicaria significativamente a gestão dos
recursos hídricos por bacia hidrográfica.
A solução para esta situação passa novamente pela Agência de Bacia, ou seja, os recursos financeiros
seriam arrecadados de acordo com a sua dominialidade e numa periodicidade estabelecida em regimento jurídico
apropriado seria transferida para a conta corrente da Agência de Bacia com atuação em toda a área da bacia, que
repassaria os recursos para os tomadores, conforme definido e deliberado pelo comitê ou pelos comitês de bacia
(no caso das bacias PCJ temos um comitê estadual e um federal que atua de forma conjunta).
O Papel das Agências de Bacia no Sistema de Gestão dos Recursos Hídricos
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FIGURA 4
R$ obtidos em rios de domínio
do Estado de Minas Gerais
FHIDRO (MG)
Só atua em MG
R$ obtidos em rios de domínio
do Estado de São Paulo
R$ obtidos em rios de
domínio da União
FEHIDRO (SP)
Só atua em SP
ANA (Federal)
Pode atuar em todos
AGÊNCIA DE BACIA
PCJ
TOMADOR 1
(MG)
TOMADOR 2
(SP)
TOMADOR 3
(MG)
TOMADOR 4
(SP)
O fluxo proposto na figura 4 é para nós, perfeitamente possível do ponto de vista jurídico, técnico, e
administrativo resta-nos a discussão do tramite operacional.
Neste sentido, o Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí –
Consórcio PCJ contratou, em 1999, um estudo para se pensar o fluxo financeiro da cobrança que culminou com
a proposição de trâmite operacional para tais recursos, tendo-se em vista, principalmente, o que estabeleceu a lei
estadual paulista 10.020 de 03 de julho de 1998 – conforme segue “Artigo 7º - O fluxo financeiro do produto
da cobrança pela utilização das águas e sua aplicação, aprovada pelo Comitê de Bacia, será estabelecido
de comum acordo entre a Fazenda do Estado, a Agência e o FEHIDRO, de forma a garantir que o total
dos recursos, assim que arrecadados na Bacia, estejam à disposição da Agência, em conta bancária por ela
movimentada.
Parágrafo único - Criada a Agência, os recursos financeiros estaduais referentes às dotações
orçamentárias do FEHIDRO destinadas à Bacia serão a ela transferidos, na periodicidade prevista na
legislação sobre execução orçamentária, para repasse.”
O estudo que tomou como base o sistema estadual paulista, propõe um acordo envolvendo as partes
interessadas, firmadas em instrumento jurídico apropriado, de modo a garantir que as contas ou sub-contas para
onde os recursos da cobrança forem destinados tenham a função apenas de repasse e não de pagamento e o
repasse sendo feito apenas para um único destino, a conta corrente da agência de bacia correspondente.
O Papel das Agências de Bacia no Sistema de Gestão dos Recursos Hídricos
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Melhor esclarecendo, tanto o governo federal como os governos estaduais possuem sistemas de
informações administrativas e financeiras (software) para a execução financeira e prestação de contas, no âmbito
federal (SIAFE) e no caso do estado de São Paulo (Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados
e Municípios - SIAFEM) onde estão todas das contas correntes e eventuais sub-contas. O SIAFEM opera “on
line”, isto é, permite o acompanhamento de todos os atos praticados pelos gestores em tempo real.
No âmbito do SIAFEM existem as Unidades de Gestão Financeira – UGF para cada órgão da
administração direta ou indireta.
Assim, tanto as sub-contas do FEHIDRO ou da ANA específicas para cada bacia hidrográfica, como a
conta corrente da Agência de Bacia, seriam UGF´s, é importante ressaltar que a previsão para a figura jurídica
das agências de bacias paulistas era a de fundação de direito privado, que como sabemos, não são aceitas para a
área de meio ambiente pelo novo Código Civil Brasileiro.
Entendemos que a utilização da legislação estadual paulista como base do estudo não impede a sua
aplicabilidade na esfera federal, apesar da não existência de um Fundo de Recursos Hídricos especifico .
A discussão do fluxo financeiro dos recursos da cobrança, bem como os arranjos legais e políticos
visando o seu não contingenciamento, os procedimentos operacionais para garantir a volta dos recursos
financeiros para as bacias hidrográficas onde foram gerados, no âmbito dos Comitês das Bacias, dos Conselhos
Estaduais e do Conselho Nacional é urgente, preferencialmente, antes da efetiva implantação da cobrança.
Em fevereiro do corrente ano, o executivo federal emitiu a Medida Provisória no. 165, que dispõe
sobre o contrato de gestão entre a Agência Nacional de Águas – ANA e as entidades delegatárias das funções de
Agência de Águas, nos termos do Artigo 51 da Lei 9.433/97.
Em seu Artigo 7o. a Medida Provisória traz: “às entidades delegatárias poderão ser destinados recursos
orçamentários e o uso de bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão”.
§ 1o. – São asseguradas à entidade delegatárias as transferências da ANA, provenientes das receitas da
cobrança pelos usos de recursos hídricos em rios de domínio da União, de que tratam os incisos I,II,III e V do
caput do art. 12 da Lei no. 9.433 de 1997, arrecadadas na respectiva ou respectivas bacias hidrográficas.
Os recursos financeiros a que se refere o artigo citado acima são aqueles necessários para o custeio e o
funcionamento adequado da entidade delegatária que serão orçados e descritos no respectivo contrato de gestão.
Por outro lado, os recursos financeiros que serão de fato aplicado em obras e serviços, que corresponde a 92,5 %
do total, serão objeto de contrato entre o Agente financeiro federal escolhido para operacionalizar este sistema e
o tomador, ou seja, aquele agente que irá realizar a obra ou serviço, por exemplo, se o Comitê definir no Plano
de Bacias e posteriormente no Plano de Trabalho, que irá compor o Contrato de Gestão, que os recursos irão para
a prefeitura “A” para executar as obras de uma ETE, então será feito um contrato entre a prefeitura “A” e o
agente financeiro designado (Caixa Econômica Federal ou Banco do Brasil), assim o dinheiro não irá passar pela
Agência de Bacias e ficará no caixa do governo até que efetivamente seja transferido para o tomador (prefeitura
“A”).
O fato de o dinheiro ficar no caixa do governo significa dizer que o mesmo estará sujeito a todo tipo de
intempérie política, inclusive os possíveis contingenciamentos.