Seminário Internacional
Políticas de
desenvolvimento regional:
desafios e perspectivas à luz
das experiências da
União Européia e Brasil
Brasília 2007
Presidente da República federativa do Brasil
Luiz Inácio Lula da Silva
Ministro da Integração Nacional
Mono Mono Mono
Secretário Executivo
Mono Mono Mono
Seminário Internacional
“Políticas de Desenvolvimento Regional: Desafios e Perspectivas
à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
Participantes
Ash Amind
Tânia Bacelar de Araújo
A. Costa-Filho
Carlos R. Azzoni
Michael Dunford
Wilson Cano
Marcel Bursztyn
Bertha K. Becker
Carlos B. Vainer
Paulo R. Haddad
Sergio Conti
Antonio Carlos Filgueira Galvão
José Palma Andrés
Henrique Villa da Costa Ferreira Sergio Boisier
Marcelo Moreira Pedro Silveira Bandeira
Sâmia Frota
Ficha Técnica
Editor: Clélio Campolina Diniz
Revisão:
Projeto gráfico e editoração:
Ficha Catalográfica
XXXXe
Brasil. Ministério da Integração Nacional.
Seminário Internacional Políticas de desenvolvimento regional:
desafios e perspectivas à luz das experiências da União Européia
e Brasil, 2007.
400p. : il.
1. Mono monononoonoo oboboobobjwdjd 2. Ecwaiyenifgueyvbietbytb 3. Pmtçromintçoitn. 4. Iinviunioesuriubbvoey. I. Hinvriusn B. II. Título.
CDD XXXXX
CDU XXXX(XX)
Sumário
Introdução
07
A questão territorial ante as transformações
econômicas mundiais
Política regional numa economia global
11
Ash Amind
Globalização e desenvolvimento regional endógeno:
algumas observações exógenas
19
A. Costa-Filho
Desenvolvimento territorial, bem-estar e crescimento:
a defesa das políticas regionais
25
Michael Dunford
A exclusão e o local: tempos e espaços da diversidade social 37
Marcel Bursztyn
Fragmentação e projeto nacional: desafios para
o planejamento territorial
69
Carlos B. Vainer
As lições da União Européia
Sobre as políticas espaciais européias 79
Sergio Conti
Planeamento territorial na União Europeia
Competicão | Integracão | Inovacão
103
José Palma Andrés
As fronteiras nos processos de integração supranacional.
A experiência da União Européia e as lições para
a América Latina.
118
Sergio Boisier
Território e planejamento: a experiência européia e
a busca de caminhos para o Brasil
Pedro Silveira Bandeira
137
Os desafios para uma política nacional de
desenvolvimento regional no Brasil
Brasil: desafios de uma política nacional de
desenvolvimento regional contemporânea
155
Tânia Bacelar de Araújo
O desafio de planejar com instrumentos limitados: aparato institucional débil,
recursos financeiros escassos, recursos humanos instáveis
173
Carlos R. Azzoni
Questão regional e urbana no Brasil:
alguns impasses atuais
251
Wilson Cano
Logística e nova configuração do território brasileiro.
Que geopolítica possível?
273
Bertha K. Becker
Ciclos de expansão e desequilíbrios regionais
de desenvolvimento no Brasil
293
Paulo R. Haddad
Diretrizes para a política nacional de
desenvolvimento regional
A política brasileira de desenvolvimento regional e
ordenamento territorial
313
Antonio Carlos Filgueira Galvão
Programas de mesorregiões diferenciadas:
subsídios à discussão sobre a institucionalização
dos programas regionais no contexto da PNDR
357
Henrique Villa da Costa Ferreira Marcelo Moreira A ação do Banco do Nordeste no contexto do
desenvolvimento regional
Sâmia Frota
383
Introdução
Introdução
O
presente livro reúne o conjunto dos trabalhos apresentados no Seminário Internacional “Políticas
de Desenvolvimento Regional: Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e
Brasil”, realizado em Brasília, nos dias 23 e 24 de março de 2006. O objetivo do seminário foi analisar as
experiências de políticas regionais na União Européia e no Brasil, com vistas ao aprofundamento crítico
da nova Política Nacional de Desenvolvimento Regional recentemente institucionalizada por meio do
Decreto nº. 6.047 de 22 de fevereiro de 2007. Para isso, foi convidado um grupo de acadêmicos e especialistas, nacionais e estrangeiros, de reconhecida competência e experiência no trato das questões teóricas
e práticas do desenvolvimento regional.
De forma semelhante à seqüência lógica das apresentações e dos debates, organizados em seis painéis, os trabalhos estão sendo agrupados, para o presente livro, em quatro conjuntos. O primeiro conjunto, denominado “A questão territorial ante as transformações econômicas mundiais”, contém cinco
capítulos. Neles, os professores Ash Amin (Universidade de Durham – Inglaterra), Alfredo Costa Filho
(ex-diretor do Instituto Latinoamericano de Planificação Econômica e Social, ILPES, Chile), Michael Dunford (Universidade de Sussex – Inglaterra), Marcel Bursztyn (Universidade de Brasília) e Carlos Vainer
(Universidade Federal do Rio de Janeiro) destacam e discutem os efeitos diferenciados da globalização
e das mudanças tecnológicas sobre o território, especialmente pela sua fragmentação e diferenciação;
analisam as dificuldades de compatibilizar os objetivos de coesão econômica e social com o alargamento
da União Européia; discutem os limites das políticas de cunho localista, tão em moda, a aplicabilidade da
experiência européia ao Brasil e defendem o retorno às políticas nacionais, indicando a necessidade do
reforço de um projeto político e social para o país, entre outros temas e aspectos.
No segundo bloco, “As lições da União Européia”, os professores Sergio Conti (Universidade de Turim
– Itália), José Palma Andrés (Diretor da União Européia), Sérgio Boisier (Instituto Latinoamericano de
Planificação Econômica e Social – ONU, Chile) e Pedro Silveira Bandeira (Universidade Federal do Rio
Grande do Sul) apresentam e discutem os antecedentes e condicionantes das políticas de desenvolvimento regional na União Européia; os desafios da compatibilização dos objetivos de coesão econômica e
social com a busca de competitividade mundial; mostram as tendências de reestruturação do território
e defendem o policentrismo como meta; apresentam as principais diretrizes para o período 2007-2013,
sintetizadas na tríade competição/integração/inovação; comparam a América Latina e o Brasil com a
União Européia, no que se refere à questão das fronteiras nacionais para uma política de desenvolvi-
mento; discutem os caminhos para o aprimoramento do arranjo institucional e a construção de canais entre as
instâncias públicas e da sociedade civil, entre outros aspectos
No terceiro bloco, “Os desafios para uma política nacional de desenvolvimento regional no Brasil”, os professores Tânia Bacelar de Araújo (Universidade Federal de Pernambuco e ex-Secretária Nacional de Políticas
de Desenvolvimento Regional, do Ministério da Integração Nacional - MI), Carlos Azzoni (Universidade de São
Paulo), Wilson Cano (Universidade Estadual de Campinas), Bertha Becker (Universidade Federal do Rio de Janeiro)
e Paulo Haddad (Professor Emérito da Universidade Federal de Minas Gerais e ex-Ministro do Planejamento e
da Fazenda) fazem um detalhado diagnóstico da situação brasileira; analisam a dinâmica da industrialização,
da urbanização, das migrações e seus efeitos sobre as características do desenvolvimento regional; indicam as
limitações financeiras, de recursos humanos e de aparato institucional para o planejamento e a implementação
de políticas públicas; apontam as dificuldades do planejamento regional à luz do enfraquecimento do Estado e
do fortalecimento das corporações; traçam paralelos entre as experiências da União Européia e do Brasil e discutem diferentes caminhos para a integração territorial e a redução das desigualdades, considerando a dimensão
geopolítica, as tendências recentes de fragmentação social e territorial e a necessidade de se buscar um projeto
político e social para o país.
No quarto e último bloco, “Diretrizes para a Política Nacional de Desenvolvimento Regional”,os doutores
Antônio Carlos Filgueira Galvão (Diretor do Centro de Gestão Estratégica e ex-Secretário Nacional de Políticas
de Desenvolvimento Regional do MI), Henrique Vila da Costa Ferreira (Diretor de Planejamento de Desenvolvimento Regional do MI), Marcelo Moreira (Coordenador-geral de Integração Programática da Secretaria de
Programas Regionais do MI),e Sâmia Frota (Banco do Nordeste do Brasil), apresentam o diagnóstico e as diretrizes da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, então em fase de institucionalização pelo Ministério da
Integração Nacional; discutem a questão das escalas e da regionalização do país; defendem a operacionalização
dos programas à escala sub-regional (mesorregional) e; o papel das instituições de crédito na implementação
das políticas regionais.
Estou seguro que a alta qualidade científica e acadêmica dos trabalhos, e a abrangência dos temas, tornarão
a leitura do presente livro estimulante e de extrema utilidade, tanto para a comunidade acadêmica, quanto
para os formuladores de política, nas diferentes instâncias e instituições públicas, bem como no ambiente
empresarial e para os segmentos da sociedade civil. Nesse sentido, a construção de uma visão de conjunto entre
os diferentes segmentos acadêmicos, públicos, empresariais e sociais é base fundamental para a busca de um
projeto nacional que tenha como metas a construção de uma sociedade menos desigual do ponto de vista territorial e social, a integração nacional e o aproveitamento das potencialidades oferecidas pela grande dimensão
e diversidade do país.
Clélio Campolina Diniz
Editor
A questão territorial
ante as transformações
econômicas mundiais
Ash Amind
University of Durham*
Política Regional
numa Economia Global
Introdução
N
o presente trabalho, argumenta-se que, numa era global em que todos os lugares estão ligados
em múltiplas geografias de fluxo e conectividade, de uma maneira ou de outra, não faz muito
sentido deixar que as regiões menos favorecidas resolvam seus problemas de penúria e sofrimento por
conta própria. Todavia, esse pressuposto tem impelido o atual pensamento sobre políticas regionais,
certamente na UE e na OCDE, influenciado por uma série de modelos de crescimento endógeno que
propõem pólos (clusters), sistemas locais de inovação, distritos industriais e desenvolvimento institucional como o caminho certo para a prosperidade, através de maior competitividade local. O argumento
proposto no trabalho é que essa promoção (boosterism) regional está em desacordo com o aumento da
economia articulada (networked economy), que depende de conectividade externa e de uma pluralidade
de dependências institucionais para funcionar de maneira adequada. É assim, certamente, que as regiões
prósperas e as empresas poderosas organizam-se para assegurar retornos crescentes, incluindo o exercício de considerável poder sobre os destinos de regiões menos favorecidas. Nesse contexto, as políticas
regionais ‘de-baixo-para-cima’ não apenas prometem demasiado pouco às regiões, mas também têm
impacto limitado sobre as forças que causam as desigualdades regionais.
A proposta é um marco alternativo de políticas regionais como forma de assegurar o desenvolvimento
de estratégias locais. Em primeiro lugar, argumenta-se que essas estratégias não podem se restringir ao
desenvolvimento de ligações locais apenas (por exemplo, dentro dos pólos ou entre universidades e
empresas locais), mas devem explorar conexões e fluxos externos virtuosos. Segundo, argumenta-se
que as obrigações nacionais para com as regiões menos favorecidas devem continuar fortes, através de
uma combinação de política regional forte por parte do poder central, programas de desenvolvimento
em grande escala e tentativas pactuadas de relocar instituições nacionais nessas regiões. Terceiro, argumenta-se que a vida política nacional deve ser dirigida a partir das regiões, a fim de reverter a tendência,
presente em tantos países, de se equiparar as prioridades nacionais às regiões centrais e aos interesses
econômicos dominantes. Sem um compromisso com o desenvolvimento de políticas descentralizadas, as
forças centrípetas que criam as desigualdades regionais não poderão ser neutralizadas.
* Trabalho para publicação resultado do Seminário Internacional ‘Comparação das Políticas de Desenvolvimento Regional no
Brasil e na União Européia’, Brasília, 23 de março de 2006
Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
Uma Agenda Mutante de Política Regional
Vinte e cinco anos atrás, muito poucas pessoas encarregadas de elaborar políticas teriam imaginado que
regiões que enfrentassem dificuldades econômicas contínuas pudessem resolver seus próprios problemas,
e resolvê-los, especialmente, através da reconstrução da comunidade local. Havia uma idéia de que os
destinos urbanos e regionais estavam interligados e eram influenciados por assimetrias de poder engastadas dentro e entre os lugares, de maneira que uma estratégia eficaz de desenvolvimento econômico
local deveria necessariamente regular a concorrência entre as regiões, protegê-las das conseqüências
das tendências da econômica política mais ampla, como maior concentração de capital e centralização,
e mobilizar as ações do Estado por meio de políticas urbanas, regionais e assistenciais ativas, visando a
redirecionar investimentos, empregos e rendas para as áreas menos favorecidas.
A economia política clássica ainda dominante, inspirada em economistas como Keynes, Myrdal, Perroux, Hirschman e Kaldor, endossava o princípio de aumentar a prosperidade nacional mediante políticas regionais ativas. As disparidades regionais, medidas em termos de diferenciais de (des)emprego,
produtividade e assistencialismo, começavam a diminuir com o auxílio de políticas redistribucionistas
de investimento e assistência, embora sem estimular o crescimento auto-sustentado nas áreas menos
favorecidas. Assim, enquanto os problemas locais eram conceitualizados como produto de forças locais
e não-locais, sua solução era vista como uma questão de responsabilidade do governo central através de
uma combinação de políticas espacialmente pontuais e genéricas (por exemplo, assistência social).
E, então, chegou o neoliberalismo – com apoio de uma Nova Direita vingativa e uma comunidade
empresarial aliviada – para acabar com essa maneira de pensar e agir, argumentando que essas intervenções do Estado interferiam com a alocação eficiente dos recursos e do potencial de crescimento pelo
mercado, criavam uma cultura de dependência e expectativa nas áreas assistidas e nos seus habitantes,
drenavam recursos públicos e perpetuavam um intervencionismo desnecessário na economia, por parte
do Estado, que fazia demasiadas concessões aos fracos e a suas organizações e, para cúmulo, não fomentava o emprendedorismo e o crescimento nas regiões e cidades atrasadas ou em declínio.
Na década de 80, uma revolução de políticas foi desencadeada no mundo inteiro – tanto nos países
desenvolvidos como nos países em desenvolvimento – envolvendo cortes na assistência regional, dando
rédeas livres às empresas, reorientando o apoio do Estado para fomentar o crescimento em regiões prósperas, introduzindo medidas para promover o emprendedorismo e a inovação em regiões menos favorecidas, substituindo instituições democraticamente eleitas com quangos não-eleitos e organizações
dirigidas por empresas como atores-chave na regeneração local e redefinindo a assistência social como
assistência ao trabalho e a dependência assistencial como degeneração moral e social. A desigualdade
espacial começou a ser vista como um legado da intervenção do Estado, a ser resolvida seja mediante a
mão invisível do mercado seja através de medidas especiais para tipos específicos de áreas “problemáticas”. Sai a filosofia da esmola; entra a filosofia de “te mexe” e de “o mercado resolve”, essa última baseada
na redefinição de desigualdade espacial como problema de origem local necessitando de uma solução de
emprendedorismo. No meio tempo, as desigualdades urbanas e regionais se intensificavam, conforme
N.T. Uma organização ou agencia financiada pelo governo, mas que age independentemente do mesmo.
10
A questão territorial ante as transformações econômicas mundiais
atestado por uma ampla gama de indicadores, incluindo saúde e morbidade, educação, prosperidade
econômica, habitação, colapso e alienação sociais e medo e insegurança, sem estímulo ao crescimento
auto-sustentado nas áreas menos favorecidas.
Aí, mais recentemente, pelo menos na Europa, chegou o Terceiro Caminho – atuado por novos democratas sociais desconfiados tanto da Velha Esquerda quanto da Nova Direita – aproveitando a idéia de
uma sociedade de compromissos nacionais com os princípios de liberdade de mercado e crescimento
irrestrito nas regiões centrais. O governo do Reino Unido, sob o Novo Trabalhismo, equilibrando nos
ombros ideólogos como Hayek, Giddens, Etzioni e Putnam, lidera nas experiências com um novo estratagema que opera simultaneamente na igualdade e na desigualdade socioespaciais (Hall, 2003). Essa
maneira de pensar não está confinada ao RU, mas também se encontra inserida nas políticas da UE, na
forma de medidas ativas de promoção da coesão social e de medidas igualmente ativas de promoção
da competitividade através da liberalização dos mercados e da desregulamentação, conforme crescentemente adjurado pelos governos À-Esquerda-do-Centro tolhidos pelos crescentes orçamentos sociais e
regionais. O Terceiro Caminho, compartilhando as preocupações da Nova Direita com as políticas redistribucionistas regionais, decidiu unir as políticas de liderança-do-mercado que funcionam nas regiões
mais prósperas a uma série de medidas para impulsionar o potencial de competitividade das regiões
carentes e menos prósperas. A concorrência regional, assim, deveria operar para ambos o centro e a
periferia através do processo de especialização regional e a mobilização do potencial latente. O Terceiro
Caminho gerou um novo localismo sustentado por políticas de desenvolvimento da capacidade regional
mediante a promoção de atividades localmente referenciadas, como os pólos industriais, os tecnopólos
e a transferência local de conhecimento, ajoujados a diversas instituições de promoção regional, como
agências de desenvolvimento regional, assembléias regionais lideradas por empresas e descentralização,
em geral. Para o Terceiro Caminho, não haveria um retorno à cultura de esmolas, só marchar adiante para
um híbrido “segura e te mexe” bem acondicionado na retórica de devolução do poder e da capacidade
às regiões. Através da identificação dos poderes do contexto, o local foi re-imaginado como a causa, a
conseqüência e a solução para as desigualdades regionais.
Avaliação do Novo Regionalismo
No novo clima político, espera-se que as regiões concorram até conseguir eliminar suas desvantagens,
mobilizando o potencial local e atrelando-o a cadeias locais de abastecimento, a fim de maximizar os
retornos regionais. Cabe ao estado central ajudar as regiões a construir o lado da oferta, bem como a
capacidade institucional de autogoverno, com freqüência como exercício em empoderamento democrático. Nesse novo regionalismo, agora endossado ativamente pela UE e muitos governos nacionais,
predica-se um forte elo entre o econômico e o político, com base do estabelecimento de uma estrutura
institucional regida localmente para apoiar um sistema econômico localmente orientado (OECD, 2001;
DETR, 1997; DTLR, 2001, EU, 2004). A União Européia também tem promovido ativamente a regionalização e a governança regional nos estados candidatos – ver Batt and Wolczuk, (2002).
11
Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
Num nível, é difícil criticar o novo regionalismo. Não tem sido argumentado por muito tempo pela
Esquerda democrática que o problema regional é produto da concentração e centralização do capital
e do controle? E, portanto, o corolário não seria a descentralização e a orientação local – o estabelecimento de uma ordem de organização e poder diferente daquela do Estado central, das corporações
transnacionais e de outros centros remotos de poder – como o primeiro passo necessário para reduzir
as desigualdades regionais? O desenvolvimento da capacidade local não seria uma maneira de ajudar
as regiões menos favorecidas a abandonar a cultura da dependência do Estado central (Amin, 1999)? A
resposta depende de os pressupostos do novo localismo econômico estarem certos no seu diagnóstico
da autonomia regional numa era global e do potencial das estratégias de-baixo-para-cima de combater
poderosas forças centralizadoras numa economia neoliberal, mesmo quando essas forças, com o apoio
ativo do Estado, continuam a controlar os destinos regionais, de maneira a favorecer, em geral, as regiões
mais prósperas e os atores econômicos mais poderosos.
Gostaria de argumentar que as experiências contemporâneas, com sua obsessão infindável por pólos,
economia do conhecimento local, assembléias regionais, agencias de desenvolvimento e afins, falham
em dois aspectos. Em primeiro lugar, há evidência crescente demonstrando – apesar das asserções dos
teoristas da localização econômica – que as cadeias de abastecimento, as articulações e as redes de
conhecimento, na maioria dos contextos corporativos e industriais contemporâneos, não se restringem
a uma determinada localização, mas encontram-se muito dispersos do ponto de vista espacial (Amin,
Massey and Thrift, 2003). Na atualidade, as empresas são abastecidas por cadeias de abastecimento
amplamente distribuídas e orgulham-se de sua habilidade em fugir dos mercados locais. Sua base de
conhecimentos – tanto tácita como formal – está crescentemente distanciada e tecno-mediada e seus
elos infra-estruturais – da logística à capacitação – são transregionais (Simmie, 2005; Simmie et al,
2002). Essas observações trazem graves dúvidas acerca da eficácia potencial dos pólos e dos retornos
locais prometidos (Martin and Sunley, 2003). Com crescente freqüência, as empresas numa mesma
região se unem em grupos corporativos mais amplos e cadeias de abastecimento que distribuem benefícios aos centros espaciais mais capazes de exercer poder de rede ou comandar recursos estratégicos.
Em segundo lugar, o novo localismo não pretende controlar as forças – materiais, virtuais e imanentes
– envolvidas nos novos espaços de organização transterritorial. São forças que, pela maneira de praticar
preços e taxas de juros similares; decisões corporativas e financeiras comuns; transferências financeiras;
fluxos de informações, recursos humanos e conhecimentos; assim como decisões provenientes de locações remotas, com freqüência contornam, distorcem ou anulam os bravos esforços de organização para
benefício local. Algumas dessas dinâmicas de globalização e os desafios resultantes para as regiões são
discutidos na próxima seção.
Em terceiro lugar, conforme eu, Doreen Massey e Nigel Thrift discutimos na nossa recente polêmica contra a crescente centralização no RU, num Governo Blair que prometeu igualdade regional, com
demasiada freqüência a descentralização e o desenvolvimento institucional local – apesar da retórica de
acabar com o controle do governo central – não vêm acompanhados por qualquer esforço maior para
eliminar o poder de definição de outras forças centralizadoras do mercado, incluindo o governo central,
e de uma elite econômica localizada nas regiões prósperas (Amin, Massey and Thrift, 2003). No RU, o
novo localismo do Governo Blair tem presidido uma crescente concentração de poder e crescimento
12
A questão territorial ante as transformações econômicas mundiais
econômico em Londres e no Sudeste, facilitada por um legado de políticas macroeconômicas (como, por
exemplo, políticas impulsionadas pelas finanças e pelos serviços, às custas de escolhas baseadas em produtos manufaturados), decisões sobre infra-estrutura (do planejamento dos transportes ao uso comercial
do solo e à política de habitação), políticas espaciais favorecendo o mercado (por exemplo, flexibilização
das restrições ao planejamento em regiões de grande crescimento, investimento em P&D com apoio
governamental nessas regiões) e consolidação gradual de uma elite política baseada em Londres, que
iguala as prioridades nacionais às prioridades das regiões de maior crescimento. O resultado tem sido
um alargamento perceptível do hiato Norte-Sul, as estratégias de crescimento endógeno incapazes de
acompanhar ou competir com, ou mesmo sendo solapadas por, a dinâmica do centrismo econômico.
Quarto, o novo regionalismo está preso ao pressuposto falho de que existe um território geográfico
definido lá fora, sobre o qual os atores locais possuem controle efetivo, podendo gerenciá-lo como
espaço social e político. O novo regionalismo padece de uma idéia romântica de comunidade local, que
seria atacada por todas partes, sendo modesta nos seus retornos econômicos e políticos, especialmente
nas regiões em que mais se espera que dê retorno. Mas essa probabilidade de fracasso é descartada
por uma lógica distorcida que associa comunidade local com regeneração econômica bem sucedida.
Crescentemente, no pensamento do Terceiro Caminho, culpa-se a falta de comunidade pela degeneração local sem qualquer avaliação crítica de outros fatores contribuintes – locais e translocais – ou de
formas alternativas de conectividade social que fogem do estereótipo. Por sua vez, a restauração da
comunidade é considerada o principal esteio da regeneração econômica e política local, mais uma vez
sem qualquer avaliação crítica do que realmente significa comunidade e sem uma análise séria das forças
motrizes de mudança e renovação além da comunidade.
No Terceiro Caminho, o problema de lugares ‘falidos’ torna-se um problema de eliminação de uma
má comunidade e sua substituição com uma boa comunidade, com o pressuposto não-escrito de que se,
e quando, as políticas falharem, as comunidades só terão de culpar a si próprias. A conseqüência é que
se fala menos acerca das regiões menos favorecidas em termos de falta de oportunidades de trabalho,
obrigações governamentais, capacitação de pessoas para a mobilidade social e espacial, direitos e merecimentos, as conseqüências do desenvolvimento desigual, maneiras produtivas de articulação externa,
investimentos sustentados na infra-estrutura local, cidadania e outros elementos que contribuem ao
bem-estar.
Essas críticas não pretendem desvalorizar a significância das estratégias de empoderamento social e
desenvolvimento de-baixo-para-cima. Minha objeção, pelo contrário, reside na idéia de governo apenas pela comunidade local, e nas expectativas demasiadamente altas de regeneração decorrente só dos
atores regionais. Não ha uma relação direta e simples entre empoderamento regional e regeneração
econômica local. Uma elite política regional empoderada que não tenha meios de controlar seu destino,
Ver, por exemplo, as observações negativas de Putnam a respeito do ‘familismo’ amoral na Itália Meridional e do excesso de
capital social aglutinador nas áreas urbanas negras nos Estados Unidos.
Isso poderia incluir, por exemplo, a cidadania e o capital social baseados na diáspora, a variedade nos tipos de capital social em
diferentes tipos de associação, ou formas de confiança e solidariedade baseadas na amizade em novos tipos de arranjos familiares.
Definido e mensurado de maneiras muito seletivas, como grupos individuais e sociais, com dotações especiais de ‘capital social’,
bairros mistos, júris de cidadãos e compromissos em espaços compartilhados.
13
Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
assim como de arregimentar outras elites mais distantes que rotineiramente conformam o mundo, ou
de arrancar delas o poder, não terá autonomia suficiente para produzir e distribuir recursos. Por sua vez,
comunitários do andamento e capitalistas sociais, não há ligação direta entre empoderamento social e
regeneração ou desenvolvimento econômico, porque essa relação é mediada pelas estruturas das relações, regulamentos, arranjos institucionais, configurações de poder, valores e normas do mercado. Assim,
uma intervenção social num lugar pode levar a crescimento econômico em outro, ou exigir outras intervenções tanto nesse lugar como em outros mais longínquos para assegurar retornos econômicos locais.
Pensando o Espaço: Globalização e Regiões
Não se pode mais pensar nas regiões como entidades espaciais, pois não são internamente consistentes
enquanto sistemas econômicos territoriais. Isso constitui uma restrição muito importante às estratégias
de desenvolvimento regional autóctone e territorialmente definido. Cada vez mais, a vida regional é
aprisionada num espaço mundial formado por muitas geografias conexas, ligadas ao surgimento de
um espaço cotidiano de fluxos transnacionais de idéias, informações, conhecimento, dinheiro, pessoas
e influências culturais; à emergência de redes translocais de organização e influência, incluindo os regimes de governança transnacional, as instituições financeiras internacionais, os regimes de governança
internacional e as redes culturais transnacionais; e à disponibilidade de tecnologia para assegurar a
transmissão rápida de eventos distantes, como mudanças repentinas nos mercados monetário e de ações,
desastres ambientais, acordos comerciais globais e decisões políticas dos poderosos e influentes.
Sabe-se muito disso devido à extensa literatura sobre globalização, mas o que é menos apreciado é
até que ponto essas mudanças significam uma alteração radical na organização socioespacial. Há diversos novos arranjos espaciais a serem observados. Um desses arranjos é a radiação espacial, marcada pelas
linhas e pelos nódulos de redes de transporte e comunicação virtuais e não-virtuais que se cruzam em
torno, por baixo e por cima do mundo, que se tornaram mundos vivos de fluxos e contatos por direito
próprio (Dodge and Kitchen, 2004) e que facilitam comunidade e conectividade a distância, com freqüência às custas de ligações entre estranhos e espaços proximais (Graham, 2002). Outro arranjo espacial
é o fluxo global cotidiano, restrito a cadeias de abastecimento e a redes corporativas de flexibilidade
variada, que unem produtores, intermediários e consumidores, nos lugares mais inesperados, seguindo
padrões estruturados e fechados de reciprocidade e dependência (Dicken, 2003; Coe et al, 2004).
Um terceiro espaço é aquele marcado nos caminhos muito repisados, embora nem sempre visíveis,
de migrações, turismo, viagens de negócios, asilo político e crime organizado, em nível internacional,
que constitui o espaço social habitado por um número crescente de pessoas, com implicações importantes para os chamados “fixados”, quando as regiões se tornam espaços de trânsito e estada temporária
(Castles and Miller, 1998; Harris, 2002; Amin, 2004a). Um quarto espaço é constituído por amizades
formadas no espaço global, variando dos trabalhos da cultura cotidiana formada por influências globais,
à diáspora e a outras conexões culturais de natureza transregional e transnacional, todas elas forçando
novos significados para o que conta como responsabilidade próxima e local.
14
A questão territorial ante as transformações econômicas mundiais
Por último, os espaços políticos têm se multiplicado. Eles incluem a ascensão de registros políticos
que vão além dos sítios tradicionais da comunidade, da cidade, do estado e da nação, passando para as
máquinas de esferas virtuais públicas, de organizações internacionais, movimentos sociais globais, política de diáspora e projetos planetários ou cosmopolitas (Connolly, 2002; Slaughter, 2004; Gilroy, 2004).
A lista poderia continuar, mas a questão está clara quanto ao que pode ser dito sobre a espacialidade
das ‘regiões’. Os espaços relacionais mencionados anteriormente tornaram-se decisivos na constituição
de lugar – todos os lugares e não apenas os mais óbvios e cosmopolitas, como as cidades do mundo ou
as regiões motrizes da economia mundial –, o qual deve ser visto como uma montagem espacial de contigüidades e conexões de alcance espacial e intensidade variados, em camadas fincadas em trajetórias
históricas (Massey, 2005).
Isso implica muito mais do que uma mudança do mundo como espaço de fluxos e espaço de lugares,
conforme teorizado por Manuel Castells no seu relato sobre a emergência da sociedade de redes. Os
diversos processos de esticamento espacial, interdependência, fluxo e perfuração territorial, combinados com trajetórias in situ de evolução socioespacial e de mudança, resultam na substituição de uma
ordem mundial de formações territoriais dispostas umas dentro das outras, compostas de partes interna
e externa discerníveis, por um mundo de arranjos espaciais heterogêneos, no qual as partes interna e
externa constituídas, de maneira crescente, através de redes e demarcações de topologias de redes de
atores fundem-se com configurações territoriais de organização e prática sociais.
O resultado não é a simples troca do local pelo global, do lugar pelo espaço, da história pela simultaneidade e pelo fluxo, da escala pequena pela grande, do próximo pelo remoto. Não ha simples substituição de um espaço de lugares com um espaço de fluxos, mas uma dobradura conjunta de espaço e
lugar – o distante e o próximo, o virtual e o material, o presente e o ausente – num só plano ontológico
(Grabher and Powell, 2004). Nesse plano, a localização é definida através da posição em diversas ondulações topológicas, mais uma questão de proximidade e distância geográficas niveladoras. As regiões
são o produto das relações e conexões sociais – passadas e presentes – que as perpassam em qualquer
determinado momento no tempo (Massey, 2005). Essas relações precisam ser entendidas na sua totalidade para explicar o ‘local’.
Enxergar as regiões como entidades topologica e relacionalmente constituídas significa reconhecer
uma entidade espacial muito diferente das entidades territoriais a que nos acostumamos nos estudos de
desenvolvimento regional, com pressupostos difíceis sobre interiores unidos/familiares/centrados separados de exteriores estrangeiros/invasivos/abstratos (Smith, 2004; Marston et al, 2005). Num relato relacional, a região torna-se a soma de suas conexões espaciais, um lugar onde (a) miríades de redes de comprimento, velocidade e duração variáveis se intersectam; (b) muitos outros processos humanos, tecnológicos
e planetários colidem, mesmo quando só fugidia ou não-diretamente presentes; (c) contigüidade ou copresença espacial não implica intimidade ou conectividade relacional necessária; (d) a circulação de corpos, bens e coisas dentro ou além da cidade ou região se torna constitutiva; e (e) a vida regional cotidiana
é a soma de ressonâncias do passado (engastadas na memória e nas práticas memoriais, continuidade das
gerações), da presença espectral de instituições, normas e símbolos escondidos, do grande peso e volume
de presença cotidiana e da reverberação de tantas coisas vindas de longe fluindo através de cadeias de
abastecimento, sistemas de trânsito, redes virtuais e outras conexões distanciadas.
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Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
Assim, enquanto entidade, a região deve ser vista como um local poroso de fluxo e circulação, bem
como um lugar de sobreposição intensa de combinação diferente e híbrida, que muda inquietamente sua
configuração espacial (Amin, 2004b). Qual é a importância de identificar essa espacialidade na vida regional? Primeiramente, nos obriga a repensar antigos pressupostos sobre intimidade/pertencimento/comunidade associados com contigüidade e continuidade espaciais. Numa leitura relacional, onde o muito
distante pode estar, potencialmente, muito próximo, o contíguo não ocupa posição privilegiada (Massey,
2004). Em segundo lugar, não se presume a localização de uma região ou sua constituição. As cartografias derivadas das jurisdições políticas ou de planejamento capturam apenas uma pequena parte de uma
‘região’ se coisas como as geografias das conexões de diáspora, redes virtuais, cadeias de abastecimento
distantes, remessas, comutação, migração e outros padrões de viagens também forem incluídos ao demarcar os limites de uma cidade. Em terceiro lugar, é necessário reconhecer a constante tensão, numa região,
entre fixidez e fluxo, estase e mudança, integração e fragmentação, diversidade e comunalidade.
Em direção a uma Política Regional Multipolar
Numa economia global constituída por relações, em que se tornou normal conduzir os negócios – econômicos, culturais, políticos – através de organizações e fluxos transterritoriais diários (Urry, 2002), pareceme que a advocacia local está mais relacionada com o exercício de poder nodal e com o alinhamento
de redes em geral, no próprio interesse, do que com o exercício de poder territorial (exceto quando se
tem acesso às fontes centrais, como os meios de controle da criatividade econômica e do poder policial
institucional, como alguns têm em algumas regiões e estados poderosos). Não se pretende, com isso,
diminuir a significância dos poderes associados à descentralização em áreas como serviços públicos,
assistência social, educação, regulamentação do meio ambiente e habitação – onde o controle local pode
ter influência decisiva na qualidade de vida local. Pelo contrário, a intenção é alertar para o fato de que
esses poderes não significam, como freqüentemente imaginado, a capacidade de governar um espaço
geográfico ‘manejável’.
Não há território regional definível para governar. Isso demonstra a necessidade de encontrar um marco
alternativo de políticas regionais, que considere as regiões como parte de um conjunto maior de conexões
econômicas e obrigações institucionais. Isso acarreta duas conseqüências políticas importantes. A primeira
é que o esforço local precisa funcionar através dessas conexões e obrigações mais amplas. A segunda é que
não pode haver divisão simples das responsabilidades entre as instituições nacionais e regionais.
Ação em Nível Regional
Discutindo, primeiramente, as ações em nível regional, não se deve focalizar apenas a economia do
crescimento endógeno baseado em pólos ou agrupamentos locais, na mobilização de um sistema local
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A questão territorial ante as transformações econômicas mundiais
de inovação (como tem sido freqüentemente discutido nos círculos de políticas regionais) e na dependência de instituições locais (Asheim, Cooke and Martin, 2006). Também será necessário encontrar
uma maneira de trabalhar criativamente com conectividade numa economia política integrada, e sem
necessariamente reduzir as opções de crescimento a metas que visem exclusivamente o desenvolvimento
da competitividade (Fujita, Venables and Krugman, 2002). Três breves exemplos serão suficientes para
ilustrar esse argumento.
Primeiramente, na área de inovação e aprendizagem, é necessário reexaminar a atual obsessão com
sistemas regionais de inovação baseados na geração local de conhecimentos (por exemplo, em distritos
ou tecnopólos industriais) ou na transferência local de conhecimentos (por exemplo, derivados das universidades ou ligações entre essas últimas e empreendimentos locais) (Breschi and Malerba, 2005). Fica
cada vez mais claro que o conhecimento é um ativo móvel, constituído de maneira relacional, de composição espacial variada. São exemplos, o conhecimento tácito produzido em comunidades de prática nos
locais de trabalho ou gerado a alguma distância por comunidades epistêmicas distribuídas, comunidades
virtuais, ou dentro de redes corporativas globais. Mesmo os sistemas de inovação mais bem sucedidos,
como o Vale do Silicone ou os distritos industriais baseados em artesanato, existem, hoje, como nódulos
centrais em sistemas globais de conhecimento, dependendo de conhecimentos codificados e tácitos
produzidos em outros lugares, conformados por padrões/normas e recursos educacionais, científicos
e tecnológicos nacionais e internacionais, e incrustados em cadeias corporativas de conhecimento de
alcance espacial variável (Bochsma, 2005; Saxenian and Hsu, 2001; Amin and Cohendet, 2004).
Uma implicação imediata para as regiões que não possuem capacidade endógena de desenvolvimento
é o imperativo de focalizar a conectividade e o conhecimento, na sua definição mais ampla, como meio
de construir uma capacidade de aprendizagem, independentemente de quão ‘local’ for o conhecimento.
Essa conectividade poderá incluir intercâmbios internacionais de pessoas e idéias criativas, a oferta de
oportunidades de capacitação de nível superior fora da região para indivíduos e empresas com grande
potencial, acordos de transferência de conhecimentos com investidores externos que estão investindo
na região, oportunidades de as comunidades locais de prática (trabalhadores, cientistas, doutores, peritos, consultores) se conectarem com comunidades de conhecimento em outros lugares, oportunidades
iniciais visando a reter novos formandos e imigrantes altamente qualificados, assim como manutenção
permanente do tecido cultural que alimenta a atividade intelectual e a criatividade social. Sabemos o
suficiente sobre a economia do conhecimento para concluir que a vantagem local se deriva de uma
combinação de três capacidades: possuir ou deter know-how (patentes, competências, habilidades, tecnologias); sustentar uma diversidade de comunidades produtoras de conhecimento (onde a sociologia
da interação é crucial); e cultivar uma cultura pública conhecedora, refletida nas qualidades da vida
cultural, do debate público, da atividade da mídia e do envolvimento político.
As regiões menos favorecidas têm muita dificuldade em obter uma vantagem comparativa no primeiro conjunto de capacidades, em razão de desvantagens históricas, embora as ligações externas sugeridas acima possam ajudar. Entretanto, muito pode ser conseguido em relação aos outros dois conjuntos
de capacidades – que constam raramente na literatura sobre inovação regional (Fuchs and Shapira,
2005). O que importa é construir comunidades criativas em todos os setores da economia (não apenas em ciência e tecnologia, mas também em conhecimentos artesanais, profissionais, especializados e
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Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
corriqueiros), de maneira a instalar uma ecologia rica de conhecimento em ação, baseada em conectividade local e translocal. É também significativo cultivar uma ecologia igualmente rica em know-how
na cultura popular – cuidando da qualidade do conhecimento em circulação na arena pública, através
da excelência em escolas, faculdades e universidade, bibliotecas públicas, mídia, artes visuais e performáticas, conscientização popular e debates públicos em geral. Esse é um ato de construção de reservas
de conhecimento sem garantias e sem forçamento local, reconhecendo que a ligação entre a formação
do conhecimento e os retornos econômicos é imprevisível, além de não ser linear, mas que a plenitude
distribuída melhora o ambiente de seleção para a inovação.
Em segundo lugar, na área de apoio direto às empresas locais, atenção à economia da circulação
exigiria uma série de esquemas para ajudar as empresas a aumentar sua competitividades nacional e
internacional, sem presumir externalidades locais (Hudson, 2005; Morgan, Marsden and Murdoch, a
ser publicado). Esses esquemas poderiam variar da facilitação de acesso a redes de distribuição rápida e
logística, feiras comerciais internacionais e inteligência de mercado sobre oportunidades de exportação
e fornecedores, através da disponibilização de financiamento do desenvolvimento e financiamento de
longo prazo (para compensar uma cultura financeira baseada em lucros e auditorias) e de oportunidades
diversas às empresas de se ligarem a ambientes de aprendizagem e conhecimento mais amplos (Asheim
and Gertler, 2005). Ao contrário do que ocorria no passado, quando a política regional fazia muito
pouco para extrair benefícios regionais de investidores externos, esses incentivos poderiam ser trocados
por certas garantias de conduta empresarial, a fim de maximizar o valor agregado local. Ao invés de
forçar ligações locais com outras empresas e instituições, as agências regionais poderiam exigir que as
empresas (incluindo os investidores externos que investem na região) contribuam a, digamos, um fundo
para novas iniciativas empresariais, participem de programas comunitários, ou exerçam sua responsabilidade social corporativa mediante esquemas de participação nos lucros e envolvimento dos funcionários.
Dessa forma, os lucros corporativos podem ser usados para desenvolvimento regional sem se presumir
que a lucratividades corporativa dependerá do desenvolvimento de alianças intra-regionais.
Terceiro, a idéia de regiões como sítios de circulação poderá finalmente redirecionar a atenção para
a realidade de que a maioria das transações econômicas regionais está relacionada com o atendimento
da demanda local – do preenchimento das necessidades locais de consumo e bem-estar à manutenção
de pessoas e objetos em movimento. Isso aumenta significativamente a importância das considerações
sobre a regeneração e o crescimento regionais puxados pela demanda, em comparação com o foco
contemporâneo no crescimento através de aumentos da competitividade regidos pelo abastecimento. É
imprescindível verificar se os padrões locais de atendimento da demanda – o cotidiano pouco glamouroso que sustenta uma vasta circulação de dinheiro, lucros e investimentos na economia local – podem
ser aproveitados em benefício local. Destaca-se a necessidade de procurar maneiras de utilizar as cadeias
de abastecimento globais para conseguir vantagens locais, como, digamos, compras locais, receita tributária, ou normas de emprego para os varejistas, assim como a necessidade de focalizar os circuitos
de provimento que podem utilizar recursos locais como, por exemplo, numa economia assistencialista,
a economia social, os mercados de produtores, esquemas de trocas locais, mercados de produtos de
segunda mão, regeneração puxada pelas necessidades sociais.
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A questão territorial ante as transformações econômicas mundiais
Ação em Nível Nacional
Passando para a ação nacional, é evidente que mesmo a estratégia econômica local mais imaginativa
não será bem sucedida sem ação sustentada do ‘Centro’ para combater as desigualdades regionais. A
economia global de ‘rede’ tem sua própria economia política que recompensa os atores que controlam
a economia articulada (networked economy) e aqueles sítios que originam ou transmitem os fluxos, os
conhecimentos e a criatividade globais. Nada mudou que sugira que o desenvolvimento desigual não
é mais uma característica do sistema econômico; as desigualdades nas redes relacionais e dentro delas
continuam a se mapear nos padrões regionais de desigualdade existentes.
A questão, obviamente, é onde está o ‘Centro’ numa economia globalizada? Inclui as regiões prósperas que continuam a sugar recursos e atenção. Inclui o Estado nacional com todas seus regulamentos,
suas instituições e seus marcos políticos. Inclui as principais agências internacionais, como o Banco
Mundial, blocos regionais, como a UE, e poderes hegemônicos, como os Estados dominantes e as corporações transnacionais.
É evidente que existem muitas coisas que as organizações internacionais e os blocos regionais poderiam fazer para assegurar que os termos comerciais e de investimento beneficiem as regiões menos favorecidas. Entretanto, presos a idéias e políticas neoliberais irredutíveis, a melhor oferta internacional parecem ser, conforme antes sugerido, as políticas de assistência para sair da pobreza (hand up policies), uma
vez que se acredita que as políticas redistributivas e os esforços para controlar o crescimento nas regiões
mais prósperas ou as atividades dos que detêm maior poder econômico de alguma maneira distorcem os
mecanismos de mercado (como se os poderosos jogassem apenas pelas regras do mercado!) e solapam
a filosofia do crescimento cão-come-cão prevalecente. Mais recentemente, sob pressão de movimentos
em prol e do Sul Global, assim como do colapso absoluto de continentes inteiros, como a África, uma
nova lógica de ‘mercado-com-compaixão’ se desdobra, conforme manifestado em promessas como as
de alívio ou cancelamento da dívida, assistência internacional melhor e programas antipobreza, como
parte de um pacote de políticas de fomento do desenvolvimento. A mudança é bem-vinda, embora, de
maneira consistente, não tenha tido qualquer impacto sobre as fontes não-autóctones da pobreza e do
sofrimento, relacionadas com o comércio não-regulamentado, as políticas em favor dos poderosos, a
força corporativa incontida (como fica evidente na relutância em substituir o regime de livre comércio
com um regime de justo comércio). Esses novos acontecimentos não são inconsistentes com o profundo
desconforto do Terceiro Caminho com tudo que conta como distorção das chamadas forças do mercado,
excluindo a assistência do Estado no estabelecimento de centros de crescimento.
Não está claro se os passos emergentes dentro da comunidade internacional de políticas, na direção
de um modelo de igualdade espacial amigável-ao-mercado, trazem contribuição maior para as regiões
carentes dentro de nações já carentes. Minha impressão é que no Sul Global, em termos da dinâmica
do desenvolvimento econômico, as reformas falarão aos interesses das elites estabelecidas, das zonas de
livre comércio ou investimentos internacionais e dos centros metropolitanos mais vibrantes, e não oferecerão grande escopo às cidades e regiões que enfrentam privações e desestabilização econômica. Visto a
ênfase nas soluções puxadas pelo crescimento para resolver o problema da carência econômica e social,
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Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
parece pouco provável que ocorram mudanças nesse viés tácito que favorece os centros de crescimento
estabelecidos ou emergentes. No caso dos blocos econômicos mais prósperos, como a UE, que possuem
políticas regionais estabelecidas para resolver os problemas de carência em nível subnacional, o novo
regionalismo ‘hand-up’, conforme tentei explicar, faz parte de um enfoque mais amplo pró-mercado,
com forças centrípetas poderosas trabalhando para beneficiar as regiões mais prósperas. É necessário
que haja uma mudança radical no pensamento, embora isso pareça muito pouco provável no momento,
enquanto a Europa calcula a ameaça americana, chinesa e indiana (embora as coisas podem mudar se
surgirem altos custos de crescimento nas regiões centrais, no futuro próximo).
Com um pano de fundo tão pessimista, a responsabilidade principal pela conformação de um novo
modelo de equidade regional está nas mãos dos governos nacionais, embora dentro dos termos impostos pela comunidade internacional (uma vez que as ameaças associadas à desglobalização se manterão
fortes enquanto as estratégias não-alinhadas de colaboração permanecerem fracas). O que isso requer
é um compromisso sério de dispersar a iniciativa econômica e a capacidade institucional nacionais. É
necessário rejeitar o pressuposto usual de que qualquer obstáculo a uma maior expansão dos centros
de crescimento estabelecidos incentivará uma praga de investimentos, à medida que as empresas reagirem contra os controles relativos à escolha da localização. Não há razão para que não funcione uma
combinação de controles cuidadosamente pesquisados sobre expansão ulterior para ‘pontos quentes’
(por exemplo, no caso de novas instalações industriais), garantia de redes de transporte e comunicação
nacionais eficientes, assim como incentivos que cutuquem as empresas para que se instalem em regiões
carentes. Aliás, em países como o RU, à luz dos crescentes custos associados com o congestionamento
no transporte, a poluição ambiental, a escassez de mão-de-obra, a inflação salarial e os custos de
moradia proibitivos em Londres e no Sudeste, a promessa do Norte poderá ser muito bem acolhida
pela indústria, embora, se não for assim, poderá se tornar necessária para uma expansão ulterior da
economia nacional.
Pode-se espalhar grandes projetos nacionais de infra-estrutura, como novos aeroportos, terminais
ferroviários e centros de telecomunicações ligados adequadamente a uma infra-estrutura nacional
avançada e integrada de transporte e telecomunicações, em todo o espaço nacional, sem efeitos significativos de ‘degradação pela distância’ das áreas mais populosas do país. Vejam as possibilidades abertas
na França pela TGV e pelos sistemas avançados de telecomunicações patrocinados pelo Estado, que têm
trazido centros da economia do conhecimento localizados no Sul (por exemplo, Sofia Antipolis) e no
Leste (por exemplo, Grenoble) direto para o centro da infra-estrutura de ciência e tecnologia da nação.
O pressuposto de que crescimento em ‘lugares quentes’ é bom para a nação como um todo deve ser
substituído pela idéia de que o desenvolvimento das regiões é melhor para a nação. Só uma mudança
desse tipo na maneira de pensar poderá resolver a questão regional.
E, inevitavelmente, isso significa a implementação de medidas especiais para as regiões carentes,
incluindo medidas tradicionais como incentivos fiscais e financeiros, mas ampliadas e reinventadas como
algo mais do que um donativo para os investidores externos que investirem nessas regiões. Uma possibilidade seria oferecer incentivos fiscais para transações comerciais dentro de áreas particularmente
pobres, a fim de estimular os mercados locais, ou incentivos como acesso a financiamento subsidiado ou
com termos vantajosos (smart finance) para empresas localizadas em regiões de dinheiro curto. Outra
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A questão territorial ante as transformações econômicas mundiais
possibilidade é reduzir os impostos sobre consumo para as empresas localizadas em regiões carentes,
especialmente as micro- e pequenas empresas e outras fontes básicas de emprego.
Além dos incentivos regionais, uma economia de dispersão visando servir aos interesses nacionais
deveria incluir o governo e o setor público. Isso faz sentido de ambos os pontos de vista político, como
argumentei na seção anterior, e econômico, como braço de uma política regional renovada. Ao contrário do que ocorria no passado, essa realocação não deveria fazer mais do que transferir empregos de
escritório ou funções não estratégicas numa burocracia para todos os efeitos centrada na metrópole. As
conseqüências locais dessa descentralização foram limitadas em muitos países, nas décadas de 1950 e
1960, não apenas porque a tendência era transferir somente as atividades de nível mais baixo enquanto
que o controle e o poder permaneciam nas capitais, como também porque a lógica subjacente continuava sendo o de passar pedaços ‘gerenciáveis’ de uma divisão nacional do trabalho às regiões, ao invés
de transferir todas as atribuições e responsabilidades nacionais. Bem, a lógica deveria ser a de relocar
ministérios inteiros para a ‘periferia’, assim como o funcionalismo público, o judiciário, órgãos nacionais
como os Conselhos de Pesquisa e as Academias de Ciências, Letras, etc.
É evidente que o Brasil tem um passado muito interessante e corajoso nesse respeito, mas, na Inglaterra, a geografia do financiamento da pesquisa é bem tendenciosa, devido, em parte, à concentração
de todos os órgãos públicos relevantes em Londres. As sedes das principais instituições financiadoras de
pesquisa, incluindo os Conselhos de Pesquisa, o Escritório de Ciência e Tecnologia e o Conselho de Financiamento da Educação Superior da Inglaterra estão localizadas no sul, e os fundos distribuídos para as
universidades no norte do país são desproporcionadamente pequenos. Os centros nacionais de excelência, tão vitais para o êxito da chamada economia do conhecimento, estão localizados, principalmente, no
Sudeste. A relocação das instituições financiadoras de pesquisa, atrelada a uma regionalização explícita
de seus financiamentos, num esforço para criar centros de excelência em todo o país, fortaleceria consideravelmente a capacidade das regiões individuais de enfrentar o desafio de desenvolver uma massa
crítica de recursos de conhecimento nas linhas anteriormente discutidas.
O uso da política regional para dispersar as instituições estatais e públicas poderá ter dois impactos
econômicos significativos. Primeiro, proporcionará, às regiões, o cachê, os recursos institucionais, os
fundos para as despesas fixas e recorrentes e toda a gama de habilidades, competências, conhecimento
e capacidade de aprendizagem que devem acompanhar um recurso nacional. Com isso, obterão tanto a
segurança de emprego e renda em áreas especiais de significância nacional, como também o leque de
recursos, capacidades e conhecimentos necessários para crescer até o status de pólo e se desdobrar em
cadeias de atividades afins. Segundo, fornecerá o sinal mais forte possível de que a economia nacional
pode funcionar como uma amálgama de numerosos sítios de especialização, e que ‘mesmo’ as regiões
menos favorecidas são capazes de representar um papel distinto na divisão nacional e internacional do
trabalho.
Resumindo, uma reconsideração da geografia da economia nacional aponta para geografias múltiplas
de organização e fluxo que transcendem e desarranjam as fronteiras territoriais regionais. Atualmente,
o pensamento sobre a política regional e sua prática procura aperfeiçoar as economias de crescimento
seqüestrado, mas, mesmo assim, não reduzem as desigualdades regionais. A alternativa proposta nesse
trabalho rejeita o pressuposto de que a falência regional é um problema regional e recomenda um regio-
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Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
nalismo econômico menos seqüestrado e um compromisso nacional fortalecido com a descentralização
da economia.
Um Estado Distribuído
Esse compromisso de descentralizar a economia deve ser acompanhado pelo compromisso de descentralizar o poder político nacional. O pressuposto oculto por trás do regionalismo do Terceiro Caminho é
que a geometria do poder de uma nação precisa coincidir com a concentração de poder e autoridade nas
regiões mais prósperas, enquanto que as ‘regiões’ devem tratar apenas de seus próprios problemas através de uma diversidade de formas de poder descentralizado. Esse pressuposto deveria ser substituído por
outro mais igualitário, a saber, que as ‘regiões’ são a nação. Isso significa ambas a dispersão do poder do
Centro e a alocação de papéis às regiões, que servem à nação como um todo. Sem isso, as desigualdades
de poder que constantemente privilegiam os interesses das regiões mais poderosas (sempre explicado
como os interesses ‘nacionais’, por alguma estranha razão) não serão eliminadas. São, entretanto, uma
das primeiras fontes de desigualdade regional.
Assim, as mudanças no espaço político nacional precisam ser muito mais abrangentes e ir além do
modismo da descentralização que se tornou comum no pensamento de política regional na UE, exigindo
pelo menos três movimentações adicionais. A primeira movimentação deveria ser a relocação integral
das instituições e dos ícones nacionais para as regiões, de maneira que as cidades secundárias possam
começar a conduzir os destinos nacionais e ganhar com os benefícios resultantes. Por exemplo, o Parlamento e outros órgãos estatais, junto com a vasta máquina política e de mídia controlada pelo governo,
podem ser relocados para uma cidade durante um determinado período e depois para outra, e talvez
compartilhar as instalações da assembléia regional, a fim de minimizar os custos de transferência do
governo para diferentes lugares. O impacto dessa medida no imaginário nacional seria de tirar o fôlego
(em todos os sentidos!). Ministérios e setores inteiros do serviço público poderiam ser espalhados pelas
cidades de todo o território nacional, cumprindo com obrigações nacionais específicas, como educação
ou defesa ou política financeira, a partir dessas cidades. Poderiam até ajudar na regeneração regional.
O mesmo princípio deveria ser aplicado às instituições culturais da nação. Por que presumir, automaticamente, que os novos museus nacionais e outros projetos artísticos e culturais financiados com
dinheiro público só podem ser sediados nas principais cidades? O conselho nacional das artes, os estádios
de esportes e numerosos outros órgãos e projetos nacionais poderiam facilmente florescer a uma certa
distância do Centro. Em todo caso, não há nada que impeça que os novos órgãos e projetos nacionais
gerenciados a partir das regiões abram um escritório na capital! Uma vez o processo deslanchado, quanto
mais ‘normal’ for que as instituições nacionais estejam localizadas longe do Centro, menos necessidade
haverá de enquadrar o debate nessa linguagem de ‘centro contra periferia’ que se tornou tão difundida,
e menos parecerá um ato de banimento ou atribuição de importância secundária o fato de se trabalhar
fora do Centro.
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A questão territorial ante as transformações econômicas mundiais
A segunda medida deverá ser, portanto, dar uma posição apropriada à estrutura espacial da democracia. Isso significa, principalmente, a movimentação de instituições chaves da democracia representativa
pelo país. O Parlamento deve visitar as regiões, e não vice-versa. O que deveríamos ver é uma ‘corte política’ que inclua o Parlamento viajando pelas cidades do país, ao invés da ‘corte’ estacionária de séculos
passados. O Parlamento deveria se instalar em muitos sítios ao longo do ano, ao invés de ficar num só
lugar, levando consigo todo o poder real e simbólico que traz essa concentração de poder.
Terceiro, uma política distribuída exige um ataque concertado à estrutura institucional centrada na
cidade principal, através da movimentação obrigatória de muitos de seus componentes chaves para as
regiões. Por exemplo, ‘think-tanks’, a mídia e muitos dos grupos de pressão, lobbies, organizações formadoras de opinião e comentadores políticos que constantemente rodeiam o poder centrado são parte do
problema. Eles são muito importantes na sustentação do pressuposto de que a nação deve ser administrada de um sítio estratégico – a domesticação espacial desses atores é importante para que não vejam
as regiões como um problema, uma anomalia, ou lugar estranho. Em outras palavras, toda a estrutura de
comentário público precisa ser descentralizada.
Todas essas medidas de dispersão representam uma maneira nova e radical de imaginar a espacialidade do poder nacional – não mais considerado como uma nação centrada com obrigações
tributárias, mas como uma nação multinodal. Essa mudança cultural ajudaria as regiões a superar
as limitações da ‘política do suplicante’ e ajudará a nação a livrar-se do pressuposto de que o poder
nacional deve estar centralizado num só lugar. As regiões precisam alguma coisa além de poderes
locais. Precisam poder chegar ao coração do poder político, precisam poder representar a nação e
precisam poder exercer autoridade sobre lugares e espaços. Precisam se tornar jogadores iguais no
campo da política nacional. Sem isso, suas prioridades de desenvolvimento continuarão secundárias,
constantemente à mercê de um poder central localizado num outro lugar.
Conclusão
Argumento, neste trabalho, que uma efetiva regeneração da economia local exige um Estado multipolar
no qual as regiões possam administrar áreas discretas da vida nacional (ao invés de apenas um conjunto
limitado de seus próprios negócios). As regiões devem poder contar com que o Estado redirecionará
oportunidades para elas, reforçará suas políticas ‘de-baixo-para-cima’ e regulará a concorrência interregional. Não se trata de uma abordagem de ‘esmola’ da regeneração local, mas o reconhecimento dos
princípios de mutualidade e conectividade espacial. Sem atenção às circunstâncias institucionais e de
mercado mais amplas, que moldam os destinos locais, as estratégias lideradas pela comunidade sempre
serão apenas paliativos para as cidades e regiões em dificuldades, ou até uma ducha fria à medida que
o apoio assistencial e outras medidas redistributivas forem sutilmente retirados sob o pretexto de se
apoiar a abordagem de empoderamento da comunidade, enquanto a parte do leão da atenção política e
dos arranjos institucionais para o desenvolvimento econômico nacional continuam favorecendo as cida-
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Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
des e regiões mais prósperas. É simplesmente perverso que o ‘social’ seja privilegiado como ferramenta
de regeneração econômica em áreas em que se pensa que o ‘social’ é de alguma maneira deficiente,
enquanto se ignoram outras avenidas de regeneração e outras limitações à regeneração – nacional e
regional – nessas áreas.
É importante reter um senso plural do compromisso político e um senso mais cosmopolita do compromisso social e espacial ao se imaginar estratégias de regeneração. A regeneração não pode ser um
assunto localista ou uma questão de responsabilidade local apenas, mas parte de uma economia política
mais ampla de poder descentralizado e justiça redistributiva. A sociedade local – pelo menos em áreas
que enfrentam dificuldades sociais e econômicas – não pode ser caricaturada como o Terceiro Caminho
tende a fazer, mas merece ser entendida como parte de uma sociedade cosmopolita, não culpada pelos
próprios sintomas, mas empoderada sem expectativas.
Há uma democracia a ser preservada e um
direito de ser diferente a ser respeitado nessas áreas, incluindo o direito a se engajar livremente, o direito
a não concordar, o direito a não brincar de comunidade, o direito de não resolver os próprios problemas.
Não se trata de pedir a volta os velhos dias de dependência do Estado e de outros, apenas a sugestão
de que o empoderamento comunitário por si só não reformará a economia e a sociedade nessas áreas
em dificuldades, e também de perguntar por que esses lugares merecem apenas ser comunidades locais,
enquanto que a outros é permitido ser sociedades cosmopolitas.
Agradecimentos
Agradeço ao Professor Clélio Campolina Diniz pelo convite para apresentar o presente trabalho e pela
cálida hospitalidade dele e de seus colegas durante minha visita ao Brasil na oportunidade do seminário
internacional para o qual este trabalho foi elaborado.
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A questão territorial ante as transformações econômicas mundiais
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Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
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26
As lições da
União Européia
José Palma Andrés
Director Comissão Europeia*
Planeamento territorial na
União Europeia
Competicão / Integracão / Inovacão
1. Os desafios da europa no quadro da
globalizacão da economia
M
au grado uma moeda que se mantém forte (euro), um alto nível tecnológico reconhecido no
mundo inteiro, um bom nível de infra estruturas e equipamentos.
Mau grado o seu sucesso politico com o alargamento a novas Nações (éramos 6 em 1950 somos 25
em 2006 e novas Nações batem à porta da Europa), a normalização das relações politicas e económicas
com Rússia e China (a entrada da China na OMC) a Europa é confrontada actualmente com importantes
desafios:
OS DESAFIOS DA GLOBALIZACÃO
• Uma maior liberalização mundial do Comércio de mercadorias / serviços
• A globalização da economia reforçada pelo aparecimento das NTIC (Novas Tecnologias da Informação e Comunicação)
• A rápida expansão da Internet e do seu impacto nas relações económicas entre Nações e espaços
económicos no mundo
O envelhicimento da populacão
• A população europeia representa em 1950 cerca de 22% da população mundial, a continuar
assim representara em 2030 apenas 8 %
• Mais de 250 Regiões e Estados federados
• 457 Milhões de pessoas / 4 Milhões Km2
• A taxa de fecundação diminuiu de 2,6 a 1,4 % quando para assegurar a renovação das gerações
é preciso pelo menos 2,1 %
* Seminário Politicas de Desenvolvimento Regional. Brasília 23 – 24 Março 200606
Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
A concentracão urbana e a exclusão social
• No inicio dos anos 90 a Europa contava com 471 aglomerações urbanas com mais de 50.000
habitantes, em continuo com densidades de mais de 500 habitantes / km2
• É nestas aglomerações que se concentra 60 % da população europeia
• A parte Londres e Paris a Europa caracteriza-se por uma estrutura policentrica única de grandes,
médias e pequenas cidades.
• Só na Alemanha existem 50 cidades com mais de 500.000 habitantes
• Entre 1980 e 1990 a população activa nestas aglomerações cresceu cerca de 12 % quando a
população activa nos serviços cresceu cerca de 20 %.
• Durante 2 séculos, vilas, cidades e áreas metropolitanas conduziram o desenvolvimento económico na Europa, criando riqueza, inovação e emprego.
• Exclusão social 15 % da população
A desertificacão
• Mas a Europa tem também níveis de desertificação alarmantes como no Norte da Europa onde
a densidade populacional é inferior a 8 habitantes por km2 e nalguns casos mesmo com 1 habitante por cada 2 km2.
Desemprego e baixa taxa de emprego
30
•
Taxa de emprego média 63 % (50-75)
•
Taxa de desemprego 9 % (4% longa duração)
As lições da União Européia
As desigualdades entre estados e entre regiões
de um mesmo estado
SLIDE 4 - DENSIDADE DA POPULACÃO
31
Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
SLIDE 7 – REGIONAL DISPERITIES IN EUR 27
<50
50-75
75-90
90-100
100-125
≥125
32
As lições da União Européia
SLIDE 9 – A FOTO URBANA DA EUROPA
33
Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
2. A estrategia de Lisboa
Para responder a estes desafios a União Europeia preparou um resposta no Conselho de Ministros reunido
em Lisboa em Março de 2000 – a Estratégia de Lisboa.
A competitividade da União Europeia num mundo globalizado e bastante competitivo é o tema central da designada Estratégia de Lisboa aprovada pelos Governos dos Estados membros.
O objectivo principal desta estratégia é o de tornar a União Europeia mais forte em termos de performance económica e em termos de coesão social e de sustentabilidade.
Ela define um novo objectivo que é o de reforçar o emprego através do crescimento, a reforma económica e a coesão como parte de uma economia baseada no conhecimento.
A ideia é tornar a União Europeia na economia baseada no conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo, capaz de crescer economicamente de maneira sustentável, com mais e melhor emprego
e com mais coesão social.
Foram definidos cerca de 100 indicadores a seguir mas os 3 principais são atingir em 2010:
• Uma taxa de emprego de 70 % da população activa, dos quais 60 % para mulheres
• Uma redução da taxa de abandono escolar para menos de metade
• Aumentar a participação da Despesa publica e Privada em Investigação Cientifica e
• Tecnológica até pelo menos 3 % do Produto Interno Bruto
Nas últimas décadas a EU não teve sucesso na redução das diferenças em termos económicos relativamente aos EUA.
Uma outra razão importante encontra-se no facto de após a metade dos anos 90 a produtividade nos
EUA ter aumentado mais rapidamente que a da EU.
O 1° desafio – a competitividade internacional tem-se intensificado em particular vindo da Ásia, com
relevo para a China e Índia. Estes países conseguem pôr no mercado jovens com elevadas qualificações a
baixo custo, o que modifica as regras do jogo.
A EU tem que se desenvolver na área de especialização que lhe é própria e que passa pela economia
do conhecimento.
A EU tem que fazer face a um 2° desafio o do envelhecimento da sua população. A redução preocupante das taxas de natalidade e o aumento da esperança de vida dos cidadãos produz modificações
dramáticas na estrutura da população da EU. Estes dois problemas associados têm criado importantes
problemas nas finanças públicas das diferentes Nações (aumento das despesas com a saúde, redução
da população em idade activa com repercussões no financiamento do modelo europeu de segurança
social).
O aspecto positivo do Alargamento é o de permitir taxas de crescimento económico rápidas ( do GDP)
e da produtividade, criando um espaço económico dinâmico na Europa Central e Oriental.
34
As lições da União Européia
Se a Europa deseja manter o seu modelo social, Se a Europa deseja aumentar os seus níveis de vida,
Se ela quer acelerar a criação de emprego e aumentar a sua produtividade (e portanto aumentar a sua
competitividade) ela tem de fazer um grande numero de reformas.
5 Áreas são essenciais:
• Economia do conhecimento
• Mercado interno
• Clima empresarial
• Mercado de trabalho mais flexível
• Sustentabilidade do meio ambiente
Por isso foi decidido que cada Estado membro deveria preparar um Programa Nacional de Reformas
(já elaborado e apresentado à Comissão Europeia) e que será seguido na sua implementação pela Comissão Europeia e cada ano por um Relatório ao Conselho Europeu da Primavera.
É este o contexto em que se inserem as politicas nacionais de desenvolvimento, as politicas regionais de
cada uma das Nações, as Politicas Comuns da EU e em particular a Politica Regional da União Europeia.
3. Contribuicão da politica regional da eu para a
estrategia de lisboa
No período de programação 2000-06 os Fundos Estruturais ligados à Politica Regional Europeia contribuem já de forma significativa para o cumprimento dos objectivos da Estratégia de Lisboa.
bn€
TOTAL FUNDOS ESTRUTURAIS (EUR 15)
213
Total Contribuição Estratégia de Lisboa
100
• Educação e Formação Professional
34,9
• Apoio às empresas
29,1
• Infra-estruturas de Transporte
23,5
• Investigação Cientifica e Tecnológica
6,3
• Telecom / Sociedade da Informação
2,0
• Serviços ao Cidadão
1,9
• Energia, incluindo renováveis
1,1
• Trata-se de investimentos ligados directamente ao crescimento económico e à criação de empregos sustentáveis.
213 bn = 40 % população elegível (EUR 15)
35
Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
Apoio às empresas – Subsídios directos e serviços às empresas (9,4), Inovação e transferência de tecnologia (18,2), Engenharia Financeira (1,5)
Infra estrutura de Transporte – Auto-estradas, Estradas, Portos, aeroportos, vias navegáveis, caminho
de ferro, equipamentos multimodais, sistemas de transporte inteligentes.
Investigação Cientifica e Tecnológica – Equipamentos, formação de investigadores
Serviços ao Cidadão – Saúde e Educação
4 - A politica regional instrumento da
estrategia de Lisboa
A Politica Regional é antes do mais uma politica de crescimento e solidariedade.
Ela é complementar das Politicas regionais nacionais e é motor (mais imaginativa, mais exigente no
conteúdo e no tempo de execução).
• Objectivo principal – promover a convergência das Nações e reduzir as disparidades económicas
e sociais nas Regiões da Europa.
• 1975 – 1985 – Reembolso despesas de investimento.
• 1986 – 1987 – Inicio da programação plurianual
• 1989 – 1989 – Primeira duplicação dos Fundos
• 1994 – 1999 – 142 bn € ( 65 % regiões mais pobres)
• 2000 – 2006 - 235 bn € ( 64 % regiões mais pobres)
• 2007 – 2013 - 307 bn € ( 81 % regiões mais pobres)
Ela procura puxar as Nações e as Regiões para uma atitude pró activa de desenvolvimento mesmo se
apenas possui como financiamento 0,37 % do GDP europeu. O seu impacto é apesar de tudo bastante
considerável quando observamos a convergência de Países como a Irlanda, Espanha, Grécia e Portugal
nas últimas décadas.
Ela procura responder entre outros objectivos às disparidades em termos de competitividade e acessibilidade das diferentes partes do seu território (ver mapas seguintes).
36
As lições da União Européia
SLIDE 16 – COMPETICÃO
37
Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
SLIDE 17 – ACESSIBILIDADE POTENCIAL
38
As lições da União Européia
5 - Politica de coesão 2007-13
Bn€
Politica Regional (Fundos Estruturais) 3 Objectivos
307
• Convergência (regiões GDP/HAB inferior a 75%)
251
• Competitividade e Emprego (todas outras regiões)
49
• Coesão Territorial (cooperação transfronteiriça…)
7
Fundo de Desenvolvimento Rural
70
Fundo de Desenvolvimento da Pesca
4
A preocupação principal é a concentração dos recursos financeiros nas Regiões onde as necessidades
são maiores contribuindo para a convergência destas a prazo com a média europeia sem esquecer as
outras regiões cuja competitividade deve ser pelo menos mantida senão acelerada.
Todas as regiões são elegíveis à Politica, umas com mais meios que outras naturalmente.
Há uma clara preocupação de solidariedade para com as regiões mais desfavorecidas e para com
as populações mais carenciadas e que são excluídas do processo económico e social (cerca de 15 % na
Europa).
Foram definidos por isso 3 objectivos de Politica.
Convergência – acelerar a convergência das Nações e Regiões menos desenvolvidas melhorando as
condições para o crescimento e o emprego através do aumento e da melhoria da qualidade do investimento em capital físico e humano, o desenvolvimento da inovação e da sociedade do conhecimento,
a adaptabilidade a modificações económicas e sociais, protecção e melhoria do meio ambiente, assim
como a eficiência administrativa. Este objectivo constitui a prioridade dos Fundos.
Competitividade e Emprego – Aplica-se fora das regiões mais desfavorecidas e tem como missão a
de reforçar a competitividade e atracção das regiões elegíveis assim como o seu emprego, através da
antecipação de mudanças económicas e sociais, incluindo aquelas ligadas à liberalização do comércio,
através o aumento e qualidade do investimento do investimento em capital físico e humano, o desenvolvimento da inovação e da sociedade do conhecimento, espírito empresarial, protecção e melhoria do
meio ambiente, a melhoria da acessibilidade, a adaptabilidade de trabalhadores e empresas assim como
o desenvolvimento de empregos de inclusão social.
Coesão Territorial – tem por missão a de reforçar a cooperação transfronteiriça através de iniciativas
locais e regionais, reforçar a cooperação transnacional através de acções de desenvolvimento territorial
integrado ligado a prioridades comunitárias, e reforçar a cooperação inter-regional e troca de experiências ao nível territorial apropriado.
39
Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
6 – Programacão 2007-13
A programação para o próximo período baseia-se na elaboração de documentos, que possuem uma hierarquia jurídica e uma sequência lógica:
• REGULAMENTOS – O Conselho Europeu aprova sobre proposta da Comissão Europeia
• OEE (Orientações Estratégicas Europeias) - O Conselho Europeu aprova sobre proposta da Comissão Europeia
• QREN (Quadro de Referência Estratégica Nacional) – as Nações aprovam em diálogo com a Comissão Europeia
• PO (Programas Operacionais) – a aprovar pela Comissão Europeia
É uma arquitectura que baseada na experiência do passado procura a Simplificação, a subsidiariedade
(descentralização da gestão) e é norteada por princípios de boa gestão financeira e de boa governabilidade (tratando-se do dinheiro dos contribuintes).
Os princípios são : programação, partenariado, avaliação e controle de resultados.
É ao nível do Programa Operacional que é efectuado o compromisso jurídico-financeiro entre a
Comissão Europeia (garante da execução orçamental da EU) e a autoridade de gestão do programa
(Ministério, Região, Estado Federado, etc) e por um período de 7 anos.
7 – Orientacões estrategicas
São 3 as prioridades definidas para a Politica de Coesão Europeia:
7.1 Melhorar a atracção das Nações, Estados Federados, Regiões, Cidades para novos investimentos
mediante a melhoria das acessibilidades, assegurando adequada qualidade e nível de serviços, preservando o seu potencial meio ambiente
7.2 Encorajamento da Inovação, espírito de empresa e a Economia do Conhecimento
7.3 Criar Mais e Melhores Empregos, atraindo mais gente para o mercado do trabalho, melhorando a
adaptabilidade dos trabalhadores e empresas, e aumentar o investimento no capital humano
40
As lições da União Européia
7.1 – Melhorar a atraccão
Expandir e melhorar as infra estruturas de transporte
Tendo em conta os princípios acima referidos, as orientações recomendadas para as acções a empreender
são as seguintes:
• os Estados-Membros devem dar prioridade aos trinta projectos de interesse europeu, localizados nos Estados-Membros e nas regiões elegíveis a título do objectivo de convergência14. Deve
ser concedido apoio a outros projectos RTE quando tal se justifique de forma evidente como
contributo para o crescimento e a competitividade. No âmbito deste grupo de projectos, merecem especial atenção as ligações transfronteiriças, bem como as ligações supervisionadas pelos
coordenadores europeus especialmente designados nos Estados-Membros. Estes últimos devem
recorrer aos coordenadores como meio de encurtar o período de tempo entre a programação da
rede e a sua construção efectiva;
• no contexto de uma estratégia regional integrada dos transportes e das telecomunicações que
abranja as zonas urbanas e rurais, serão igualmente importantes os investimentos complementares nas ligações secundárias, a fim de assegurar que as regiões beneficiem das oportunidades
criadas pelas redes principais;
• o apoio às infra-estruturas ferroviárias deverá procurar garantir uma melhor acessibilidade.;
• a promoção de redes de transporte sustentáveis do ponto de vista ambiental, o que inclui instalações de transportes públicos (tais como infra-estruturas de estacionamento para os trabalhadores
pendulares), planos de mobilidade, rotundas destinadas a reforçar a segurança nos cruzamentos,
vias de tráfego não motorizado (pistas para velocípedes, percursos pedonais). São igualmente
contempladas as medidas que prevêem a acessibilidade aos serviços de transportes públicos para
determinados grupos (idosos, pessoas com deficiência), bem como redes de distribuição de combustíveis alternativos;
• a fim de garantir a máxima eficiência das infra-estruturas de transportes para a promoção do
desenvolvimento regional, devem ser melhoradas as conexões dos territórios sem litoral à rede
transeuropeia (TEN-T). A este respeito, deve ser promovido o desenvolvimento de ligações secundárias, com especial ênfase para o transporte inter modal e o transporte sustentável, devendo,
nomeadamente, ser efectuada a ligação dos portos e aeroportos ao interior;
• deve ser prestada uma maior atenção ao desenvolvimento das «auto-estradas do mar» e ao transporte marítimo de curta distância como alternativa viável ao transporte rodoviário e ferroviário
de longo curso.
41
Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
Reforcar as sinergias entre crescimento economico e proteccão ambiental
As orientações recomendadas para as acções a empreender são as seguintes:
• suprir as necessidades significativas de investimentos em infra-estruturas, em especial nas regiões
abrangidas pelo objectivo da convergência, nomeadamente nos novos Estados-Membros, a fim
de cumprir a legislação em matéria de ambiente nos sectores da água, dos resíduos, do ar e da
protecção da natureza e das espécies;
• assegurar condições atractivas para as empresas e para o seu pessoal altamente qualificado, o que
pode ser conseguido promovendo um ordenamento do território que reduza a expansão descontrolada das zonas urbanas e a reabilitação do ambiente físico, incluindo o património natural e
cultural. Os investimentos neste sector devem estar claramente ligados ao desenvolvimento de
empresas inovadoras e criadoras de emprego nos locais em questão;
• promover, para além dos investimentos nas fontes de energia sustentáveis e nos transportes, os
investimentos que contribuam para honrar os compromissos assumidos pela UE no âmbito do
Protocolo de Quioto;
• adoptar medidas de prevenção de riscos através de uma melhor gestão dos recursos naturais, de
uma investigação mais específica e de uma melhor utilização das TIC, bem como de políticas mais
inovadoras de gestão pública .
Reduzir a tradicional dependëncia energetica atraves de melhorias
na eficiencia energetica e nas energias renovaveis
Neste domínio, as orientações relativas às acções a empreender são as seguintes:
• apoiar os projectos destinados a melhorar o rendimento energético e a divulgar modelos de
desenvolvimento de baixa intensidade energética;
• apoiar o desenvolvimento de tecnologias renováveis e alternativas (eólica, solar, biomassa) que
podem conferir à UE uma vantagem comparativa, reforçando desse modo a suaposição competitiva. Tais investimentos contribuem igualmente para o objectivo de Lisboa de assegurar que, até
2010, 21% da electricidade seja gerada por fontes renováveis;
• no que respeita às fontes de energia tradicionais, concentrar os investimentos no desenvolvimento das redes, quando o mercado não funcionar. Os referidos instrumentos dizem essencialmente respeito às regiões abrangidas pelo objectivo de convergência.
42
As lições da União Européia
–
7.2
Inovacão – espirito de empresa – economia
do conhecimento
Aumentar e melhorar o investimento na investigacão cientifica
e tecnologica
A competitividade das empresas europeias depende fundamentalmente da sua capacidade para introduzir novos conhecimentos no mercado o mais rapidamente possível. Esta capacidade é reforçada pela
ajuda pública à IDT, nomeadamente às empresas quando as condições económicas e de mercado o justificam. Além disso, a questão da apropriação dos resultados da investigação e a necessidade de atingir
uma massa crítica em determinados sectores de investigação justificam o apoio público à IDT.
As orientações recomendadas para as acções a empreender no domínio da IDT são as seguintes:
• reforçar a cooperação entre as empresas, bem como entre estas últimas e as instituições públicas
de investigação e educação superior, apoiando a criação de agrupamentos regionais e transrregionais de excelência (clusters).
• apoiar as actividades de IDT nas PME e conceder a estas últimas o acesso aos serviços de IDT nas
instituições de investigação financiadas com dinheiros públicos;
• apoiar as iniciativas regionais de carácter transfronteiriço e transnacional destinadas a reforçar
a colaboração no sector da investigação e a criação de capacidades nos sectores prioritários da
política de investigação da UE;
• reforçar a criação de capacidades de I&D, incluindo as TIC, as infra-estruturas de investigação e o
capital humano nos sectores que possuem um potencial de crescimento significativo.
Facilitar a innovacão e o espirito de empresa
Neste domínio, as orientações relativas às acções a empreender são as seguintes:
• tornar a oferta regional em matéria de educação, inovação e IDT mais eficaz e mais acessível
às empresas, nomeadamente às PME, por exemplo através da criação de pólos de excelência,
do reagrupamento das PME do sector das tecnologias de ponta em torno de instituições de
investigação e tecnologia ou do desenvolvimento e criação de agrupamentos regionais junto das
grandes empresas;
• prestar serviços de apoio às empresas a fim de permitir que estas últimas, em especial as PME,
reforcem a sua competitividade e se internacionalizem, nomeadamente aproveitando as oportunidades criadas pelo mercado interno. Os serviços prestados às empresas devem dar prioridade à
exploração das sinergias (por exemplo, transferência de tecnologias, parques científicos, centros
Bons exemplos na Austria (automovel, biotecnologia, em Graz etc), na Alemanha (automóvel, Novas tecnologias
informação e Comunicação em Dresden, etc)
Bons exemplos na Austria, Alemanha, Suécia/Finlândia (exemplo Madeira, etc) e em França (Pôles de compétitivi-
té)
43
Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
de comunicação TIC, viveiros de empresas e serviços conexos, colaboração com agrupamentos)
e prestar um apoio de tipo mais tradicional em matéria de gestão, comercialização, assistência
técnica, contratação e outros serviços profissionais e comerciais;
• assegurar que os pontos fortes da Europa no domínio das eco-inovações sejam plenamente
aproveitados. As eco-inovações devem ser promovidas a par da melhoria das práticas das PME,
mediante a criação de sistemas de gestão ambiental. Se investirem agora neste sector, num futuro
próximo, quando outras regiões perceberem a necessidade deste tipo de tecnologias, as empresas
da UE estarão em boa posição. Este domínio está claramente ligado ao Programa-Quadro «Competitividade e Inovação»;
• promover o espírito empresarial, facilitar a criação e o desenvolvimento de novas empresas e
incentivar as empresas inovadoras (spin outs e spin offs) a partir das instituições ou das empresas
de investigação, utilizando diversas técnicas (por exemplo, realização de campanhas de sensibilização, criação de protótipos, orientação e prestação de apoio tecnológico e de gestão aos futuros
empresários).
Promover a sociedade de informacão para todos
As orientações recomendadas para as acções a empreender são as seguintes:
• assegurar a adopção das TIC (Tecnologias da Informação e Comunicação) pelas empresas e pelos
agregados familiares e promover o desenvolvimento através de um apoio equilibrado da oferta e
da procura de produtos e serviços públicos e privados neste sector e de maiores investimentos no
capital humano.
Estas acções devem aumentar a produtividade, promover uma economia digital aberta e competitiva e uma sociedade inclusiva (por exemplo, melhorando a acessibilidade para as pessoas com
deficiências e para os idosos), estimulando assim o crescimento e o emprego;
• assegurar a disponibilidade de infra-estruturas relacionadas com as TIC nos casos em que o mercado não o faz a um custo comportável a um nível compatível com os serviços necessários, em
especial nas zonas rurais isoladas e nos novos Estados-Membros.
Melhorar o acesso ao financiamento
As orientações recomendadas para as acções a empreender são as seguintes:
• apoiar instrumentos distintos das subvenções tais como empréstimos, garantias para empréstimos subordinados, instrumentos convertíveis (dívida mezzanine) e capital de risco As subvenções
devem ser utilizadas para a criação e a manutenção das infra-estruturas que facilitem o acesso
aos financiamentos (por exemplo, serviços de transferência de tecnologias, viveiros de empresas,
redes de investidores privados informais (business angels), programas de investimento rápido).
Devem igualmente ser promovidos mecanismos de garantia e de garantia mútua, em especial
para facilitar o acesso das PME ao microcrédito. O BEI e o FEI poderiam dar um valioso contributo
neste sentido;
44
As lições da União Européia
• atingir grupos específicos, tais como os jovens e as empresárias ou grupos desfavorecidos,
incluindo as minorias étnicas.
7.3 – Mais e melhores empregos
Atrair e reter mais cidadãos no mercado de trabalho
e modernizar os sistemas de proteccão social
No âmbito das Orientações para o Emprego, os Estados-Membros são convidados a:
• executar políticas de emprego que visem atingir o pleno emprego, melhorar a qualidade e a produtividade do trabalho e reforçar a coesão social e territorial;
• promover uma abordagem do trabalho baseada no ciclo de vida;
• garantir mercados de trabalho inclusivos, aumentar a atracção do trabalho e tornar este último
compensador para os desempregados, incluindo as pessoas desfavorecidas e as pessoas inactivas;
• melhorar a resposta às necessidades do mercado de trabalho.
Melhorar a adaptabilidade dos trabalhadores e empresas
e a flexibilidade do mercado de trabalho
No âmbito das Orientações para o Emprego, os Estados-Membros são convidados a:
• promover a flexibilidade em conjugação com a segurança do emprego e a reduzir a segmentação
do mercado de trabalho, tendo devidamente em conta o papel dos parceiros sociais;
• assegurar uma evolução dos custos salariais e mecanismos de adaptação salarial que sejam favoráveis ao emprego.
Aumentar o investimento em capital humano atraves de
melhor educacão e formacão profissional
No âmbito das Orientações para o Emprego, os Estados-Membros são convidados a:
• alargar e reforçar o investimento no capital humano;
• adaptar os sistemas de educação e formação às novas exigências em matéria de competências.
Capacidade administrativa
• Apoiar a concepção de políticas e de programas adequados e o controlo, a avaliação e a avaliação
do impacto (através de estudos, estatísticas, peritagens e previsões), bem como a coordenação
entre departamentos e o diálogo entre os organismos públicos e privados competentes;
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Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional:
Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”
• Reforçar as capacidades de execução das políticas e dos programas, nomeadamente no que respeita a formas de assegurar a inviolabilidade da legislação (crime proofing) e à aplicação da
legislação, em especial através da programação das necessidades deformação, de relatórios sobre
a evolução das carreiras, da avaliação, de procedimentos de auditoria social, da aplicação de
princípios de gestão aberta, da formação dos quadros directivos e do restante pessoal e do apoio
específico aos principais serviços, organismos de inspecção e agentes socioeconómicos.
Assegurar aos trabalhadores uma boa saúde
Os Estados-Membros são convidados a prestar uma atenção especial aos seguintes aspectos:
• Procurar evitar os riscos de saúde através de campanhas gerais de informação sanitária, garantindo a transferência de conhecimentos e de tecnologias e assegurando que os serviços de saúde
possuam as competências, os produtos e o equipamento necessários para prevenir os riscos e
minimizar os danos potenciais;
• Colmatar as deficiências das infra-estruturas de saúde e promover uma prestação de serviços
eficaz, nos casos em que o desenvolvimento económico das regiões elegíveis a título do objectivo
de convergência esteja a ser afectado. Esta acção deve ter por base uma análise exaustiva do nível
óptimo da prestação de serviços e das tecnologias adequadas, tais como os serviços de telemedicina, e do potencial de redução dos custos dos serviços de saúde em linha («e-saúde»).
8 – Instrumentos da programacão
Os instrumentos da programação são fundamentalmente 2 tipos de documentos:
•O QREN – Quadro de Referência Estratégica Nacional
•O PO – Programa Operacional
O QREN é elaborado por cada um dos Estados Membros e é a referência programática dos PO que
podem ter um conteúdo sectorial / nacional où territorial (Região, Estado Federado, Grupo de Regiões
ou Grupo de Países no caso do Objectivo Cooperação Territorial.
O seu conteúdo é sinteticamente o seguinte:
• QREN (Quadro de Referência Estratégica Nacional)
– Analise das forças e fraquezas do País e Regiões
– Definição de uma estratégia de desenvolvimento regional
– Lista dos Programas Operacionais necessários (regionais e/ou sectoriais)
• PO (Programas Operacionais)
– Analise da situação da Região ou sector (forças e fraquezas)
– Indicação da estratégia escolhida de resposta
46
As lições da União Européia
– Indicação das prioridades escolhidas e sua justificação
– Demonstrar coerência com Orientações Estratégicas Europeias e com a Estratégia de Lisboa
(earmarking)
– Plano financeiro plurianual
A Politica Regional lança também mão de instrumentos financeiros específicos fora do Orçamento
Comunitário e Nacionais como:
• Regime de Ajudas de Estado às Empresas
• Banco Europeu de Investimentos
– Empréstimos aos sectores publico e privado
– JASPERS – assistência técnica preparação de projectos públicos
• Fundo Europeu de Investimento
– Capital de risco
– JESSICA – operações de renovação e requalificação Urbana
– JEREMIE – micro crédito
9 – Em conclusão
A Politica Regional Europeia não é uma política social. É uma politica de desenvolvimento económico e
social, que privilegia o investimento produtivo criador de emprego, competitivo e sustentável e ainda o
investimento em infra-estruturas e equipamentos que permitam melhorar a atratividade das empresas e
pessoas para viver e trabalhar numa determinada parte do território europeu.
É uma politica de solidariedade entre povos europeus onde as regiões mais ricas contribuem para
o desenvolvimento das mais pobres permitindo a estas se desenvolver mais rapidamente, crescendo
economicamente, e assim fazendo beneficiar mais rapidamente todo o conjunto europeu deste desenvolvimento (mercado).
É uma politica que privilegia o partenariado, isto é o envolvimento de todos os actores potenciais
(Estado, Regiões, Municípios, Associações patronais e sindicais, Universidades, organizações não governamentais, etc) na preparação dos programas, na sua implementação e na sua avaliação para que a
sociedade no seu conjunto tenha uma palavra a dizer.
Ela é complementar das Politicas Nacionais e com elas coordenada.
É uma Politica dinâmica que regra geral é reorientada todos os 7 anos em função dos novos parâmetros (necessidades, evolução das economias mundial nacionais, resultados da implementação do período
de programação precedente).
Para o Brasil a Politica Regional Europeia pode constituir uma fonte de inspiração no que ele tem
de positivo e de menos positivo, beneficiando da informação sobre erros cometidos e sobre casos de
sucesso.
São regimes a propor pelos Estados membros para ajudas às empresas e que têm de ser aprovados pela Comissão
Europeia, garante do respeito das regras de concorrência.
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