Anticorrupção e
Integridade na Política de
Desenvolvimento Alemã
Estratégia
Documento de estratégia do BMZ 4 | 2012p
Dirk Niebel, MdB
Ministro Federal da Cooperação Económica e do Desenvolvimento
Gudrun Kopp, MdB
Secretária de Estado Parlamentar
junto ao Ministro Federal da Cooperação Econômica e do Desenvolvimento
Hans-Jürgen Beerfeltz
Secretário de Estado do Ministério Federal da Cooperação Econômica e do Desenvolvimento
3
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
Índice
SuMário
4
A. iNtroDução
5
5
6
7
9
1.
2.
3.
4.
Função do presente documento de estratégia
Definição e fundamentos: anticorrupção e política de desenvolvimento
Nova orientação estratégica em matéria de anticorrupção
Anticorrupção: um consenso internacional cada vez mais amplo
B.
PlANo DE iNtErvENção 1: rEforMAS ANticorruPção NoS PAíSES
DE cooPErAção
1.
1.1
1.2
1.3
2.
2.1
2.2
2.3
2.4
Quadro de ação e abordagens
Criando medidas anticorrupção efetivas
Implantação sistemática da anticorrupção
Cooperação com outros doadores
Três atores centrais contra a corrupção
Instituições estatais
Sociedade civil, participação cívica e meios de comunicação social
Setor privado
Alcançando mais juntos: iniciativas multiparticipativas
11
11
12
14
15
16
16
17
20
23
C
1.
Quadro de ação e abordagem: enfoque global baseado em riscos
24
2.
Medidas de integridade internas
25
3.
Interface com os parceiros de implementação
27
d.
PlAno de intervenção 3: comPromiSSoS internAcionAiS
1.
2.
Convenções internacionais
O engajamento alemão no combate às causas transnacionais da corrupção
APêndice
A.1 Compromissos internacionais
Convenções anticorrupção internacionais
Acordos internacionais
Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE – Princípios aplicáveis às atividades
anticorrupção dos doadores
A.2 Concepções e documentos de estratégia do BMZ, documentos oficiais
A.3 Importantes organizações e fontes de informação
Organizações e fontes de informação
Abordagens para a medição da governança e do nível de corrupção
A.4 Referências bibliográficas
A.5 Abreviaturas
30
30
30
32
32
32
33
33
35
36
36
36
37
38
4
DoCuMEnto DE
DE EStratégia
EStratégia Do
Do BMZ
BMZ 4/2012p
4/2012p
Sumário
A corrupção é um dos maiores obstáculos ao desen­
volvimento em todo o mundo. Onde reina a corrupção, há desperdício e desvio de recursos, potenciais
de desenvolvimento deixam de ser aproveitados e
investidores são desencorajados, o que atrasa o desenvolvimento econômico e social e contribui para
aumentar a pobreza. A corrupção custa aos países
em desenvolvimento e emergentes de 20 a 40 bilhões
de dólares por ano1.
A prevenção e o combate à corrupção (a seguir re­
feridos também como “anticorrupção”) constituem,
portanto, uma preocupação central da cooperação
oficial alemã. No presente documento de estratégia,
o Ministério Federal Alemão da Cooperação Econômica e do Desenvolvimento (BMZ) define tanto o
quadro como a necessidade de ação para uma eficaz
prevenção e o combate à corrupção dentro da,
e pela, política de desenvolvimento alemã.
A presente estratégia anticorrupção se baseia na
fórmula 3 x 3 = 9, isto é, ela engloba três planos de
intervenção, envolve três atores chave e assenta em
nove princípios norteadores para uma política anticorrupção eficiente:
1. A anticorrupção significa fortalecer a transparência, participação, responsabilização e integridade.
Assim, ela contribui para a boa governança.
2. A anticorrupção inclui a conscientização, prevenção e perseguição.
3. A anticorrupção engloba três níveis: o apoio aos
países de cooperação2 em suas reformas anticorrupção, a gestão de riscos ligados a fundos de
desenvolvimento, incluindo a gestão interna de
1
Transparência Internacional UK: Corruption Data, disponível
on-line em: http://www.transparency.org.uk/corruption-data
2
O termo “países de cooperação” refere-se aos países com os quais a
República Federal da Alemanha mantém relações de cooperação.
integridade e conformidade, assim como o apoio a
acordos internacionais.
4. A anticorrupção integra todos os três atores chave,
ou seja, o setor público, o setor privado e a sociedade civil.
5. A política de desenvolvimento alemã persegue
uma abordagem de “via dupla” (twin-track), isto é,
o desenvolvimento de programas autônomos anticorrupção e de governança, assim como a implantação da anticorrupção nas áreas prioritárias.
6. As abordagens anticorrupção devem ser compatíveis com o respectivo contexto nacional, sendo
que os nossos parceiros se beneficiam com a variedade de instrumentos da cooperação alemã.
7. O foco central é a autorresponsabilidade dos
países de cooperação pelas reformas; seus sistemas
são aproveitados e fortalecidos. Para esse efeito, a cooperação alemã se encarrega de ampliar
capacidades, robustecer as forças reformadoras e
de promover abordagens inovadoras de liderança.
8. A política de desenvolvimento alemã tem plena
consciência dos riscos de corrupção e os gere de
forma responsável, servindo-se, para esse efeito,
de um enfoque global baseado em riscos.
9. Coerência política: a complexidade do tema e a
multiplicidade dos atores envolvidos requerem
posicionamentos e orientações políticas coerentes
dentro do governo alemão.
5
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
A.Introdução
1.
fuNção Do PrESENtE DocuMENto
DE EStrAtéGiA
Este documento destaca o papel central da integridade e da anticorrupção para a política de desenvolvimento alemã e substitui o documento de posição
do BMZ “Korruptionsbekämpfung in der deutschen
Entwicklungspolitik” (Combate à Corrupção na
Política de Desenvolvimento Alemã), de 2002.
O presente documento representa as diretivas da
política de desenvolvimento do BMZ para a con­
cepção da cooperação oficial alemã 3. A estratégia
anticorrupção define o quadro e as necessidades de
ação para a cooperação oficial alemã, promove a
transparência e integridade nos países de cooperação
e guia-se pelo compromisso com os direitos humanos como princípio norteador da política de desenvolvimento alemã.
O documento ora apresentado complementa o documento conceitual 172 do BMZ relativo à promoção
da boa governança na política de desenvolvimento
alemã, que salienta a importância fundamental da
prevenção e do combate à corrupção na cooperação
alemã, assim como seu papel para a promoção da
boa governança. A estratégia anticorrupção retoma
os princípios definidos no documento “Chancen
schaffen, Zukunft entwickeln” (Crear oportunidades
– Forjar el futuro, em espanhol) do BMZ (2011), assim
como nas publicações do BMZ relativas aos direitos
humanos (04/2011), ao setor privado como parceiro
da política de desenvolvimento (03/2011) e à promoção de relações construtivas entre o Estado e a
sociedade (01/2010), além de apoiar-se no documento
de posição “Stärkung der Partnersysteme” (Fortalecimento dos Sistemas Parceiros), de 2010.
A estratégia anticorrupção estabelece diretivas
vinculativas e relevantes para a tomada de decisões
relativas à definição da política de desenvolvimento
alemã. Essas diretivas, por sua vez, influenciam
as normas aplicáveis à elaboração de concepções
regionais e nacionais, assim como de documentos
de estratégia para as áreas de atuação prioritária
da cooperação bilateral para o desenvolvimento. A
estratégia afeta também a posição assumida pela
política de desenvolvimento alemã tanto no debate
internacional como na cooperação com organizações multinacionais e na cooperação europeia para
o desenvolvimento. Além de facilitar a tomada de
decisões no que se refere à identificação, análise, execução, pilotagem e avaliação de projetos e programas de desenvolvimento, a estratégia anticorrupção
constitui a base para o diálogo com o grande público
na Alemanha e para a cooperação com o parlamento
alemão e outras entidades governamentais alemãs.
A estratégia anticorrupção tem caráter vinculativo
para as instituições da cooperação oficial alemã4
assim como para o Deutsches Evaluierungsinstitut
der Entwicklungszusammenarbeit – DEval (Instituto
Alemão de Avaliação da Cooperação para o Desenvolvimento). Ela serve de guia para as operações
efetuadas com risco próprio do Banco de Desenvolvimento KfW e da subsidiária DEG do Banco KfW,
assim como do Departamento International Services
da Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH e se destina a orientar as organizações da sociedade civil e o setor privado.
O BMZ verificará a observação da estratégia em
intervalos regulares. As ações identificadas no presente documento deverão servir de orientação para
os atores responsáveis da cooperação alemã.
4
3
Esta engloba programas e atividades de cooperação tanto financeira como técnica, incluindo o envio de peritos e cooperantes alemães e o treinamento profissional de peritos e quadros executivos
dos países de cooperação.
A cooperação oficial alemã é levada a cabo pelas seguintes entidades: Banco de Desenvolvimento do Kreditanstalt für Wiederaufbau
(KfW), Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit
(GIZ), incluindo o Centro para a Migração Internacional e o Desenvolvimento (CIM), assim como Instituto Federal de Geociências e
Recursos Naturais (BGR), Instituto Federal de Física e Metrologia
(PTB) e Engagement Global gGmbH e o Instituto de Avaliação.
6
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
2. DEfiNição E fuNDAMENtoS:
ANticorruPção E PolíticA DE
DESENvolviMENto
A corrupção é um dos maiores obstáculos ao
desenvolvimento em todo o mundo. Onde reina
a corrupção, há desperdício e desvio de recursos,
potenciais de desenvolvimento deixam de ser aproveitados e investidores são desencorajados, o que
atrasa o desenvolvimento econômico. A corrupção
mina os processos democráticos de um país e gera
insegurança jurídica. Ela é um fenômeno que afeta
todos os países do mundo e tem um custo e consequências enormes. O Instituto Banco Mundial
estimou que só o suborno provocou perdas de um
trilhão de dólares em 20045. A corrupção custa aos
países em desenvolvimento e emergentes de 20 a
40 bilhões de dólares por ano6.
A corrupção prejudica o combate à pobreza nos
países em desenvolvimento e afeta particularmente
os grupos populacionais desfavorecidos. Privando
os países de recursos que, consequentemente, deixam de estar disponíveis para o desenvolvimento, a
corrupção obstaculariza a consecução das Metas de
Desenvolvimento do Milênio.
A corrupção é, principalmente, um sintoma de sistemas de governança fracos ou impróprios, isto é, ela
resulta da falta de orientação para o desenvolvimento e de estruturas estatais frágeis. Medidas anticor­
rupção constituem, por conseguinte, componente
integrante de uma estratégia coerente de promoção
da boa governança e de fortalecimento dos siste­
mas parceiros dos países de cooperação da política
5
Instituto Banco Mundial (2004): The Cost of Corruption, disponível
on-line em: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEW
S/0,,contentMDK:20190187~menuPK:34457~pagePK:34370~piPK:3
4424~theSitePK:4607,00.html
6
Banco Mundial (2007): Iniciativa de Recuperação de Ativos Roubados (StAR): Challenges,Opportunities, and Action Plan, disponível
on-line em: http://siteresources.worldbank.org/NEWS/Resources/
Star-rep-full.pdf, página 1.
Corrupção – um fenômeno multidimensional
Não existe uma definição universalmente aceita
para o termo, mas no contexto de desenvolvimento
a corrupção foi definida de forma particularmente
apropriada como “o abuso do poder público para
benefício privado” (NORAD 2009, pp. 40 – 41). No
que tange à cooperação para o desenvolvimento, é
importante entender que a corrupção pode tanto
descrever atos cometidos por indivíduos quanto caracterizar sistemas inteiros.
No nível individual, existem inúmeros atos que costumamos chamar de “corruptos”: estes abrangem
desde a má conduta ética, casos de delitos administrativos até o cometimento de crimes. A corrupção
não se resume aos atos de suborno, mas inclui, também, o nepotismo, aceitação de vantagens, desfalque
e fraude.
O desenvolvimento sofre um problema particularmente grave quando a corrupção passa a ser endêmica, chegando a corroer todo um sistema político.
Frequentemente designado como “captura do Estado”, tal sistema de corrupção se caracteriza pelo
fato de haver interesses privados que influenciam a
legislação e os regulamentos do setor público para
seu benefício pessoal, geralmente em detrimento do
coletivo. Nesse esquema, a corrupção se torna um
meio para impor interesses particulares e suprime
a orientação para o desenvolvimento como critério
de decisão para processos de negociação públicos,
tornando menos clara a separação entre os atores
públicos e privados e seus interesses.
A anticorrupção descreve medidas e abordagens a
serem adotadas para atacar a corrupção e engloba
tanto o combate ativo à corrupção como a implementação de medidas preventivas.
7
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
de desenvolvimento alemã. Nesse contexto, o termo “sistemas parceiros” inclui tanto as instituições
como os procedimentos legais e administrativos do
país em questão7.
3.
>
NovA oriENtAção EStrAtéGicA EM
MAtériA DE ANticorruPção
Como um dos primeiros doadores bilaterais, a
Alemanha já cedo se posicionou, em sua política de
desenvolvimento, sobre o tema “corrupção”, p. ex.
como membro fundador do U4, o Centro de Recursos Anticorrupção na Noruega (ver o exemplo
da prática), assim como no documento de posição
do BMZ “Korruptionsbekämpfung in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit” (Combate à
Corrupção na Cooperação Alemã), de 2002. Hoje, as
Causas internacionais: as mudanças dinâmicas
ocorridas tanto na economia global como nas
tecnologias de informação e comunicação ao
longo da última década, assim como as crescentes interdependências econômicas tecidas
pelo comércio transnacional, a liberalização dos
mercados financeiros e fluxos de capital cada
vez mais voláteis em todo o mundo levaram a
um aumento dos fluxos financeiros ilegais também nos países emergentes e de cooperação.
Em seu documento “International Drivers of
Corruption”8 (2012), a OCDE realça a crescente
importância dos fatores transnacionais da corrupção e recomenda trazê-los mais fortemente,
como importantes áreas de atuação, para o centro das atenções no combate à corrupção. Os
fatores transnacionais incluem, entre outros, o
suborno internacional, lavagem de dinheiro e a
transferência de ativos adquiridos ilicitamente.
O capítulo D do presente documento descreve
a contribuição alemã para este segmento das
exigências que se põem às atividades anticorrupção
na política de desenvolvimento alemã são outras,
tornando necessária uma revisão das prioridades:
atividades anticorrupção.
Um exemplo da prática: o Centro de Recursos
Anticorrupção do Grupo U4
>
A Alemanha é um dos membros fundadores do
Centro de Recursos Anticorrupção (U4), que foi
criado em 2002 como centro de conhecimento e competência em matéria de anticorrupção.
As ofertas e os serviços do Centro se dirigem às
organizações de cooperação para o desenvolvimento dos oito países doadores atualmente associados
e englobam a análise e avaliação de experiências e
guias práticos em matéria de anticorrupção, cursos
de treinamento (on-line e nos países), assim como
um serviço de informação e consulta.
Em 2010 e 2011, a Alemanha deteve a presidência
do grupo de doadores e desempenhou um papel
decisivo na elaboração e definição da estratégia
2012 – 2016 do Grupo U4.
Para mais informações: www.u4.no.
Demanda crescente: a crescente conscientização, em todo o mundo, a respeito das consequências da corrupção para o desenvolvimento,
assim como a ascensão de novos movimentos
civis e meios de comunicação social como forças transformadoras, tal como na Primavera
Árabe, apontam para a necessidade da integração consequente da temática na cooperação
para o desenvolvimento e no diálogo com os
parceiros. O capítulo B descreve a consideração
sistemática da anticorrupção nos países de cooperação da política de desenvolvimento alemã.
7
Cf. Ministério Federal da Cooperação Econômica e do Desenvolvimento (2011): Steigerung der Wirksamkeit in der bilateralen
Ent wicklungspolitik (EZ), Documento de Posição sobre o Fortalecimento e Aproveitamento de Sistemas Parceiros.
8
Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico
(2012): International Drivers of Corruption: A Tool for Analysis,
OECD Publishing, disponível on-line em:
http://www.oecd-ilibrary.org/development/international-driversof-corruption_9789264167513-en
8
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
>
Atuação responsável: a política de desenvolvimento deve, além disso, examinar criticamente
em que medida ela mesma, como mais um
fator interveniente internacional, contribui
para a transparência e integridade na economia
política de um país de cooperação. Também na
Alemanha, existe um crescente interesse dos
cidadãos pelo uso de recursos públicos, o que
impõe a necessidade de zelar pela aplicação responsável das verbas orçamentárias destinadas
ao desenvolvimento. O capítulo C descreve o
amplo leque de medidas de gestão de riscos e
conformidade, definindo também a necessidade
de medidas suplementares.
A complexidade do assunto exige que os atores
governamentais e não governamentais adotem
uma abordagem multidisciplinar que vá além dos
enfoques que prevaleceram até agora na cooperação
“clássica” com os diferentes países. A nova estratégia
anticorrupção do BMZ assenta na fórmula 3 x 3 = 9.
Ela encoraja os três atores – o Estado, a sociedade
civil e o setor privado – a se empenharem no combate à corrupção9 e abrange três planos de interven­
ção da anticorrupção que compõem as bases de uma
abordagem integrada:
1.
2.
3.
Apoio a reformas anticorrupção nos países de
cooperação;
Gestão de riscos e conformidade;
Cumprimento de compromissos internacionais.
Os nove princípios norteadores inicialmente mencionados constituem o fundamento para a implementação de uma política anticorrupção eficiente.
9
Cf. Ministério Federal da Cooperação Econômica e do Desenvolvimento (2010): Die Förderung konstruktiver Staat-GesellschaftBeziehungen – Legitimität, Transparenz, Rechenschaft, disponível
on-line em: http://www.bmz.de/de/publikationen/reihen/
strategiepapiere/Strategiepapier298_01_2010_de.pdf
9
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
a fórmula “3x3“ da estratégia anticorrupção
na cooperação alemã
adoção da abordagem multiatores em três planos
instituições
estatais
gestão de riscos e
conformidade
Países de cooperação
Compromissos
internacionais
Atividades
anticorrupção
Sociedade
civil
Setor
privado
Fonte: gráfico próprio
4.
ANticorruPção: uM coNSENSo
iNtErNAcioNAl cADA vEz MAiS AMPlo
A corrupção vem sendo tematizada como problema
de magnitude global desde meados dos anos 90. Ao
longo de quase dois decênios, a luta contra a corrupção foi ampliada e intensificada por um número
crescente de convenções e iniciativas que integravam
diferentes grupos de atores. Hoje, o debate internacional político e sobre o desenvolvimento é inimaginável sem a discussão do tema da anticorrupção.
dedutibilidade fiscal de despesas relacionadas ao
pagamento de subornos. Em 2000 e igualmente no
âmbito da OCDE, um abrangente catálogo de medidas preventivas e repressivas contra a corrupção
foi introduzido, pela primeira vez, nas Diretrizes
da OCDE para as Empresas Multinacionais. Entre
outros aspectos, este catálogo obriga os Estados
membros a criarem mecanismos de queixa para casos de corrupção. Além disso, o combate à corrupção
é, hoje, um dos dez princípios do Pacto Global das
Nações Unidas.
Em 1999, entron em vigor a Convenção da OCDE
sobre a Corrupção de Funcionários Públicos em
Transações Comerciais Internacionais que, entre
outros efeitos, pôs fim, também na Alemanha, à
Assinada em 2003, a Convenção das Nações Unidas
contra a Corrupção (CNUCC) é, até hoje, o mais
abrangente conjunto de regulamentos contra a corrupção. Ela inclui disposições para a prevenção e o
10
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
combate à corrupção e obriga os Estados a cooperarem em processos penais internacionais e a recuperarem ativos adquiridos ilicitamente, além de regulamentar a assistência financeira e técnica recíproca
dos Estados Partes. A Convenção Interamericana
contra a Corrupção, adotada já em 1996 pela Organização dos Estados Americanos (OEA), e a Convenção
da União Africana sobre a Prevenção e o Combate à
Corrupção, de 2003, fazem parte dos acordos regio­
nais em termos de combate à corrupção.
Os Estados do G20 comprometeram-se igualmente a
combater a corrupção e aprovaram, em sua cúpula
de Seul, realizada em novembro de 2010, o Plano de
Ação Anticorrupção do G20, assim como a criação
de um Grupo de Trabalho para sua implementação.
Tendo em vista os efeitos nocivos da corrupção sobre
a eficácia do desenvolvimento, os Estados membros
do Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da
OCDE resolveram combater a corrupção de forma
coordenada e aprovaram, em 2006, os princípios
aplicáveis às ações anticorrupção dos doadores (ver
a caixa de texto a seguir e o apêndice).
O debate internacional sobre a melhoria da eficiên­
cia e eficácia da cooperação para o desenvolvimen­
to (Declaração de Paris 2005, Plano de Ação de Acra
2008, Parceria Global para a Eficácia da Cooperação
para o Desenvolvimento, Busan 2011) e o Consenso
de Monterrey sobre o Financiamento do Desenvolvimento (2002) salientaram a importância da transparência e da responsabilização: as medidas acordadas
preveem o treinamento reforçado dos atores governamentais e seu assessoramento em matéria de responsabilização, enquanto que os atores da sociedade
civil, os meios de comunicação social, assim como os
governos e parlamentos locais são apoiados em seus
esforços no sentido de exigir esta responsabilização
(lado da demanda da governança). O Fórum de Alto
Nível de Busan (2011) ainda alargou os acordos anteriores, estipulando a promoção de uma cultura de
Os princípios do CAD da OCDE aplicáveis às ações
anticorrupção dos doadores
Princípio 1: Apoiar conjuntamente as metas
de desenvolvimento dos países de cooperação,
persegui-las e alinhar as atividades com essas metas;
Princípio 2: Identificar e combater o “lado da oferta”
(suborno ativo) da corrupção;
Princípio 3: Analisar e avaliar criticamente
conhecimentos e experiências e medir resultados.
“tolerância zero” com a corrupção10 e a publicação
consistente dos recursos disponibilizados pela cooperação para o desenvolvimento11.
A transparência é, portanto, um requisito impor­
tante para proteger os recursos da cooperação para
o desenvolvimento contra a corrupção e para promover, nos países de cooperação, a responsabilização
pelo uso destes recursos. Juntamente com outras 18
organizações doadoras bilaterais e multilaterais, o
BMZ, como membro fundador, participa ativamente
da Iniciativa de Transparência na Ajuda Inter­
nacional (IATI, na sigla inglesa). Isso contribui para
melhorar o acesso a informações sobre os recursos
dos programas de ajuda internacional e para tornar
seu uso transparente e verificável para a população,
a sociedade civil e os meios de comunicação social.
10
Parceria de Busan para uma Cooperação para o Desenvolvimento
Eficaz, 4.º Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda (2011): Documento final, disponível on-line em: http://www.aideffectiveness.
org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_
FINAL_EN.pdf, Parágrafo 33a).
11
Parceria de Busan para uma Cooperação para o Desenvolvimento
Eficaz, 4.º Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda (2011): Documento final, disponível on-line em: http://www.aideffectiveness.
org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_
FINAL_EN.pdf, Parágrafo 23c).
11
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
B.Planodeintervenção1:reformas
anticorrupçãonospaísesdecooperação
1.
QuADro DE Ação E ABorDAGENS
A colaboração com os países de cooperação constitui
a tarefa chave da cooperação alemã.
Medidas anticorrupção fazem sentido sobretudo
se houver vontade política para tais e se o parceiro solicitá-las explicitamente, p.ex. por necessitar
de assessoramento na elaboração e implementação
de planos de ação nacionais de governança e anticorrupção. Nesse contexto, é possível que fatores
externos influenciem positivamente a vontade
política. Esses fatores podem incluir, por exemplo,
obrigações internacionais que foram assumidas e
cujo cumprimento requer apoio, ou o compromisso
de implementar reformas anticorrupção no âmbito
de abordagens baseadas em programas, p.ex. através
de ajuda orçamentária geral ou setorial e cestas de
financiamento.
Mas medidas anticorrupção são também importan­
tes sempre que e onde a corrupção for endêmica,
representando um sério perigo para a concretiza­
ção das metas de reformas exigidas pela coope­
ração para o desenvolvimento. Isso é o caso, por
exemplo, quando a corrupção mina a prestação de
serviços por parte das autoridades públicas, atiça
conflitos e lutas pela distribuição de recursos e, ainda, sempre que interesses privados prevalecem sobre
as metas de desenvolvimento ou quando há riscos
para o uso dos fundos. Em tais situações, cabe à cooperação alemã reagir com uma gestão de riscos gradual e adaptada ao respectivo contexto específico, ou
através do apoio explícito a reformas de governança
e anticorrupção, assim como às forças reformadoras,
e/ou mediante a integração, seletiva e relacionada ao
problema em questão, de aspectos de anticorrupção
em projetos e programas realizados em outros setores da cooperação. Tais abordagens provam ser particularmente eficazes quando são harmonizadas com
outros doadores bilaterais e multilaterais.
Futuramente, a política de desenvolvimento alemã
irá considerar sistematicamente o nível de corrup­
ção e governança encontrado nos países de coope­
ração, tomando como ponto de partida a avaliação
anual do nível de governança e da orientação para
o desenvolvimento do governo parceiro com base
no assim chamado catálogo de critérios, um instrumento interno de planejamento e gestão do BMZ. O
catálogo já considera a corrupção, como um de cinco
critérios, na avaliação do nível de governança e da
orientação para o desenvolvimento do país de cooperação. Além disso, os instrumentos de análise já
existentes serão avaliados quanto à sua significância
para a identificação de riscos de corrupção e complementados sempre que necessário. Em particular,
estes instrumentos de avaliação incluem as análises
sucintas político-econômicas elaboradas por peritos,
assim como as análises sucintas sócio-econômicas
que o BMZ solicitar às organizações implementadoras. No futuro, essas análises incluirão também as
assim chamadas “forças motrizes internacionais da
corrupção” (International Drivers of Corruption) e investigarão sua influência sobre o nível de corrupção
no país de cooperação. Isso inclui fatores externos
como, por exemplo, a obtenção fácil de rendimentos
graças à riqueza de recursos, assim como a possibilidade de esconder e disfarçar ativos ou de enviá-los
para fora do país. Outros fatores que podem exercer
efeitos sobre o nível de corrupção nos países de cooperação são investimentos feitos pelo exterior, conflitos globais ou regionais, a existência de sanções e
outros meios de pressão contra as elites nacionais,
assim como influências externas. Em complemento,
poderão igualmente ser consultadas as análises de
governança de outros doadores bilaterais e multilaterais.
Particularmente em países que apresentam um
elevado risco de corrupção, frágeis estruturas de
governança e uma orientação pouco pronuncia­
da para o desenvolvimento, é necessário abordar
e debater ativamente os temas anticorrupção,
12
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
­
O risco de corrupção é estimado por ocasião do exa­
me de projetos e programas novos da cooperação
oficial para o desenvolvimento; além disso, é avaliado se as medidas já existentes de combate à corrupção e à fraude são suficientes ou se há necessidade
de tomar providências adicionais. Isso é particularmente importante no contexto de uma estatalidade
frágil com instituições governamentais e condiçõesquadro constitucionais fracas, onde a corrupção
muitas vezes desempenha um papel decisivo para a
permanência no poder ou a condução de um conflito. Particularmente em situações pós-conflito, as
diferentes organizações muitas vezes doam grandes
quantias a um país, o que contribui para aumentar o
risco do uso impróprio dos fundos. Nesse contexto, é
especialmente importante que os serviços de ajuda e
assessoramento integrem, já logo de início, medidas
destinadas a prevenir a corrupção.
Entre outras opções, o BMZ aproveita o diálogo político para atingir progressos no domínio da anticorrupção e integridade. O instrumento das abordagens
baseadas em programas (p.ex. programas setoriais,
projetos baseados em programas e modalidades de
financiamento como as ajudas orçamentárias e cestas de financiamento disponibilizadas por vários doadores) serve como importante alavanca para exercer
influência sobre a atuação íntegra e a transparência,
assim como para promover instituições independentes de controle e uma forte sociedade civil.
Adicionalmente, existe a possibilidade de vincular
abordagens e financiamentos baseados em resultados
aos esforços e avanços feitos no domínio da anticor-
rupção. Esforços de anticorrupção são realizáveis em
todos os instrumentos da política de desenvolvimento alemã e deverão ser considerados, de forma contextualizada, em todas as modalidades de prestação
de serviços.
Ações:
> Consideração sistemática dos níveis de corrupção e governança nos países de cooperação.
Para esse efeito, os instrumentos de análise já
existentes serão avaliados quanto à sua significância para a identificação de riscos de corrupção e complementados sempre que necessário.
>
Em países com elevado nível de corrupção, as
medidas de anticorrupção e integridade serão consideradas como possíveis abordagens
de ação nos instrumentos de gestão do BMZ
(concepções específicas para cada país e documentos de estratégia para as áreas de atuação
prioritária).
>
Nos países de cooperação com elevado risco
de corrupção, frágeis estruturas de governança
e uma orientação pouco pronunciada para o
desenvolvimento, o BMZ abordará sistematicamente, no âmbito de consultas e negociações
intergovernamentais, os aspectos ligados aos
riscos de corrupção e aos potenciais de anticorrupção existentes na cooperação bilateral.
O diálogo político no âmbito de abordagens
baseadas em programas será aproveitado para
atingir padrões mínimos e reformas acordadas.
1.1 criANDo MEDiDAS ANticorruPção
EfEtivAS
Existem várias abordagens possíveis para o desen­
volvimento conceitual de atividades anticorrupção.
Medidas anticorrupção partem de estratégias já
existentes, p.ex. de estratégias de combate à pobre-
13
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
za, abordagens baseadas em programas e projetos
de reforma do país de cooperação. No entanto, revelouse também vantajoso apoiar a implementação de
convenções anticorrupção internacionais, tais como
a CNUCC, resultando daí um propósito em comum
relativo à anticorrupção, assim como a possibilidade de identificar medidas prioritárias através de um
processo colaborativo no país de cooperação. A ampla
gama de instrumentos da cooperação alemã deve ser
aplicada conscientemente com vistas a buscar uma
abordagem para o apoio a reformas anticorrupção
que se adapte sob medida ao respectivo contexto lo­
cal, p.ex. através da realização de projetos e programas
da cooperação oficial financeira e técnica ou de medidas de cooperação não governamental desenvolvidas
por fundações políticas, organizações beneficentes da
igreja e outras organizações da sociedade civil.
De acordo com o contexto, são indicadas diferentes
modalidades de prestação de serviços, abrangendo
desde a realização de medidas de qualificação e treinamento, a criação e o desenvolvimento de estruturas executoras, o apoio a instituições planejadoras,
implementadoras e gestoras do país de cooperação
até a concessão de subsídios e empréstimos com
vistas a promover, por exemplo, as infraestruturas
sociais e econômicas, os setores produtivos e o setor
financeiro. Essas medidas são realizadas, no âmbito
de projetos ou programas individuais ou de abordagens baseadas em programas, por cooperantes e
expertos tanto nacionais como internacionais e financiadas através de créditos de desenvolvimento ou
subsídios e créditos orçamentários.
A adoção de uma abordagem adaptada ao con­
texto local específico implica também que o
procedimento para a implementação de medidas
anticorrupção em países emergentes seja diferente
daquele desenvolvido em estados em situação de
fragilidade ou pós­conflito, ou então em países com
baixo nível de governança e fraca orientação para o
desenvolvimento. Nisso, o nível de desenvolvimento
institucional, as condições jurídicas gerais e o grau
de efetivação dos mecanismos de responsabilização
no país (domestic accountability) são fatores decisivos
para a identificação de abordagens, da mesma forma
como a possibilidade de se servir da cooperação para
o desenvolvimento como alavanca para ocasionar
mudanças significantes.
A realização de medidas adicionais destinadas a
robustecer as forças reformadoras dentro e fora das
estruturas estatais é considerada conveniente para
promover a autorresponsabilidade do país de coo­
peração. Por exemplo, o desenvolvimento de medidas
de educação terciária, o treinamento direcionado em
liderança, a realização de eventos de diálogo e o apoio
a redes de alumni no âmbito do ensino e da formação
profissional podem contribuir para fortalecer as elites
orientadas para reformas nos países de cooperação.
A cooperação alemã dispõe de vantagens impor­
tantes que podem ser usadas proveitosamente para
um trabalho anticorrupção diferenciado e, com
isso, eficaz. Entre essas vantagens, cabe destacar sua
proximidade com os parceiros e sua daí resultante
relação de confiança com atores tanto governamentais quanto não governamentais. Essa posição lhe
permite intermediar entre diferentes grupos de atores, moderar processos e, assim, criar espaços de interação com todas as partes envolvidas (embaixada,
representantes da economia, instituições parceiras e
sociedade civil).
Ações:
> As atividades anticorrupção são projetadas de
forma a garantir que os atores, instrumentos,
modalidades de prestação de serviços, assim
como o plano e a amplitude de intervenção se
adaptem ao contexto local específico.
>
Em diálogo com os países de cooperação e outros doadores, a política de desenvolvimento
alemã examina qual é a forma mais eficaz de
14
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
implementar as medidas anticorrupção em
situações de estatalidade frágil e em estados
pós-conflito.
>
A autorresponsabilidade do país de cooperação
também é promovida através do robustecimento das forças de reforma e da adoção de
abordagens inovadoras como, por exemplo, o
“desenvolvimento de liderança”.
1.2 iMPlANtAção SiStEMáticA DA
ANticorruPção
Abordagens anticorrupção não somente são implementadas como projetos ou programas individu­
ais ou como elementos integrantes de projetos ou
programas de governança, podendo também ser
integradas como tema transversal em outros setores
(abordagem de “via dupla”).
Muitos projetos e programas de governança já
contribuem significativamente para o combate
à corrupção. Entre esses, cabe citar o programa
prioritário do BMZ “Democracia, Sociedade Civil e
Administração Pública” com seus setores de intervenção Boa Governança Financeira, Governança de
Recursos Minerais, Estado de Direito e Reformas
Administrativas, assim como projetos e programas
de descentralização que fortalecem a participação e
a responsabilização no plano subnacional através do
envolvimento da população. Abordagens anticorrupção explícitas são facilmente integráveis neste domínio e podem conduzir a uma prevenção sustentável
da corrupção.
A implementação da anticorrupção também em
outros setores, tais como saúde e educação, é, além
disso, essencial para o alcance das Metas de De­
senvolvimento do Milênio. A corrupção mina não
somente a legitimidade e a capacidade de desempenho de entidades governamentais, como também o
respeito, a proteção e a garantia de direitos humanos,
p.ex. o acesso não discriminatório a serviços sociais
básicos, tais como tratamento médico ou educação.
Mulheres e meninas são expostas, adicionalmente, a
algumas formas específicas de corrupção como, por
exemplo, a solicitação de favores sexuais. A consideração de medidas anticorrupção nas fases de planejamento, implementação e avaliação de projetos e programas constitui, portanto, um passo importante não
apenas para aumentar o desempenho de um setor, mas
também para impor o respeito aos direitos humanos.
A cooperação alemã possui experiência com o desenvolvimento de abordagens anticorrupção em uma
ampla gama de setores, tais como educação, saúde,
florestas, clima, transportes, água e pesca (ver o
exemplo da prática).
Um exemplo da prática: o setor de saúde da Guiné
A cooperação alemã apoiou, em um centro de saúde
guineano, a realização de um estudo de viabilidade
econômica que revela claramente as consequências
da economia informal onipresente: independentemente da questão se atos corruptos são proibidos
por lei ou se podem ser considerados moralmente
desprezíveis, este estudo conseguiu deixar claro que
a corrupção é também altamente ineficiente. Um
levantamento realizado entre pacientes com e sem
seguro saúde mostrou que os primeiros, apesar de
terem de pagar quantias oficiais mais altas, não são
obrigados a efetuar quaisquer pagamentos inoficiais,
enquanto que dos pacientes sem seguro se cobram
pagamentos adicionais informais. Isso fez com que
no período considerado os pacientes desprovidos de
seguro gastassem o dobro com serviços de saúde,
apesar de os terem procurado com frequência quatro
vezes menor do que os pacientes com seguro saúde.
A introdução de um seguro saúde pode, portanto, ter
um efeito preventivo da corrupção e facilitar o acesso a serviços de saúde.
15
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
Ações:
> Implementação reforçada da anticorrupção através de projetos e programas explícitos e da integração de medidas anticorrupção específicas em
outros setores prioritários (abordagem de “via
dupla”). Sempre que necessário, são elaboradas
análises setoriais de governança e anticorrupção e suas afirmações centrais e conclusões são
integradas em documentos de estratégia para as
respectivas áreas de atuação prioritária.
1.3 cooPErAção coM outroS DoADorES
Sempre que conveniente e possível, a cooperação alemã
participa de abordagens conjuntas dos doadores, p.ex.
no contexto da programação articulada no nível de
países individuais (estratégias conjuntas de assistência,
concretizadas juntamente com doadores bilaterais e
multilaterais, ou programação conjunta da UE).
Particularmente no domínio da anticorrupção,
é importante que os doadores falem com uma só
voz no país de cooperação. Nesse domínio, a coordenação dos doadores ultrapassa a dimensão de
cooperações concretas no âmbito de projetos ou programas individuais, englobando um procedimento
comum para o tratamento de casos de corrupção,
assim como respostas apropriadas e harmonizadas à
deterioração do nível de governança e à diminuição
da vontade de reforma do país de cooperação. Além
disso, é importante adotar, no dia-a-dia dos projetos,
procedimentos uniformes para lidar, por exemplo,
com a solicitação de diárias de comparecimento a
reuniões, de taxas para agilização e de pagamentos
adicionais (top-ups) aos salários no setor público (e,
com isso, no sistema de remuneração público).
Ações isoladas de doadores individuais têm apenas
efeito limitado e podem trazer consequências negativas para a relação com o parceiro. Por conseguinte,
os princípios do Comitê de Ajuda ao Desenvolvi­
mento da OCDE aplicáveis às ações anticorrupção
apelam por um procedimento comumente acor­
dado dos doadores. O exemplo de Uganda (ver o
exemplo da prática) mostra como este procedimento
poderia se desenvolver em termos concretos.
Um exemplo da prática:
Uganda Joint Donor Response
Diante do alto nível de corrupção no país e da
vontade pouco manifesta do governo de combatêla, vários doadores se juntaram, em 2009, e desenvolveram uma “Resposta Conjunta dos Doadores
à Corrupção“, tomando por base os princípios do
Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE
aplicáveis às ações anticorrupção de doadores. A
abordagem definiu um procedimento comum a
ser adotado em casos de corrupção e da piora da
situação de governança e criou o fundamento para
um diálogo aberto, previsível e honesto entre os
doadores e o parceiro sobre os riscos de corrupção
e as contramedidas cabíveis. Além disso, a abordagem viabilizou, dentro dos países doadores, uma
comunicação credível sobre o uso do dinheiro dos
contribuintes em contextos corruptos.
O procedimento comum surtiu resultados significantes já depois de 1,5 anos: o governo levou à
justiça o maior caso de corrupção (relacionado com
a realização da Reunião dos Chefes de Governo da
Commonwealth, CHOGM, em Uganda), ativos roubados foram identificados e sanções foram decretadas. Essas ações influenciaram também a concepção
de novos programas e intensificaram a adoção de
medidas preventivas contra a corrupção. A abordagem conjunta permitiu, além disso, identificar, no
próprio país, pontos de partida para reformas de
governança, assim como apoiar direcionadamente
os atores locais (change agents).
16
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
Ações:
> A política de desenvolvimento alemã implementa, nos países de cooperação, os princípios
do CAD da OCDE aplicáveis às ações anticorrupção dos doadores. O BMZ apoia a atuação
articulada dos doadores, particularmente em
situações em que se verifica uma deterioração
dos parâmetros de governança de um país.
>
2.
Juntamente com organizações multilaterais, a
Alemanha se empenha internacionalmente em
prol da melhoria contínua e da coordenação
das atividades anticorrupção.
trêS AtorES cENtrAiS coNtrA
A corruPção
2.1 iNStituiçõES EStAtAiS
Um poder executivo eficiente, um parlamento capaz
de funcionar e uma justiça independente são cruciais para a prevenção e o combate à corrupção e
constituem, por conseguinte, os principais parceiros
para a cooperação oficial para o desenvolvimento
no âmbito da anticorrupção. Os atores particular­
mente importantes no contexto da implementação
de medidas anticorrupção englobam as autoridades
anticorrupção, polícia, promotorias públicas e os
ministérios da justiça, da fazenda e do planejamento,
mas também órgãos internos e externos de fiscalização como, por exemplo, os tribunais de contas e
parlamentos, governos locais, associações de municípios e ministérios setoriais, inclusive as autoridades
subordinadas e a justiça.
Nesse contexto, as medidas consideradas importantes consistem em apoiar os países de cooperação
no desenvolvimento e na implantação de estra­
tégias anticorrupção, p.ex. na criação de sistemas
de denúncia e de proteção dos delatores de atos de
corrupção, na capacitação de instituições governa­
mentais e nas atividades de relações públicas e edu­
cação (sensibilização). Isso inclui o assessoramento
na realização de auditorias de conformidade com as
recomendações da CNUCC, isto é, no alinhamento
jurídico entre as diretrizes da CNUCC e a legislação local, assim como na sua implementação (ver o
exemplo da prática).
A necessidade de dedicar­se simultaneamente à
prevenção e ao combate à corrupção é comprovada
pela experiência internacional. Para fortalecer o
perfeito funcionamento do sistema anticorrupção
do Estado, é indispensável apoiar toda a cadeia de
medidas, desde a prevenção, a detecção e investigação até a perseguição penal. Isso inclui a existência
de bases jurídicas apropriadas, um sistema eficaz de
perseguição penal e a promoção da cooperação entre
diferentes instituições governamentais e com outros
estados, particularmente no domínio da assistência
jurídica internacional e no resgate de ativos adquiridos ilicitamente.
Um exemplo da prática: a auditoria de
conformidade com as diretrizes da CNUCC
Desde 2004, a cooperação alemã vem apoiando os
países de cooperação na implementação da CNUCC.
O governo de Bangladesh foi um dos primeiros a realizar uma assim chamada auditoria de conformidade,
ou seja, o alinhamento das leis nacionais com as diretrizes da CNUCC. Os resultados foram usados pelo
governo para elaborar o plano de ação nacional para
a implementação da CNUCC, que vem sendo colocado em prática desde então. Até hoje, foram apoiadas
auditorias de conformidade na Indonésia, Gana, no
Quênia e agora também no Iêmen.
A existência de um quadro constitucional e de uma
justiça íntegra e eficaz é de suma importância. A falta
de integridade entre os atores da justiça promove a
insegurança jurídica e dificulta o combate à corrupção.
17
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
Por conseguinte, a política de desenvolvimento alemã
apoia a promoção da integridade na justiça internacional12 (p.ex. através do apoio ao Grupo de Integridade
>
melhor gestão de seus recursos e a implementação autorresponsável de projetos.
Judicial), mas também através de projetos e programas
legais e judiciais nacionais.
Sistemas estatais de controle e fiscalização, tais como
um sistema financeiro público, tribunais de contas ou
um sistema de contratação pública, são fundamentais
para a gestão do próprio processo de desenvolvimento e uma política anticorrupção autorresponsável do
país de cooperação. A promoção da integridade, da
responsabilização e da transparência na administração pública, assim como na participação política e nos
parlamentos constitui igualmente uma contribuição
importante para a prevenção da corrupção, pois ela
pode levar ao desenvolvimento de condições gerais
propícias à adoção de medidas anticorrupção. Essas
reformas fortalecem também os sistemas nacionais
dos países, o que permite aos doadores realizar os programas de desenvolvimento com frequência cada vez
maior através das estruturas dos sistemas parceiros13.
Ações:
> A cooperação alemã apoia tanto a sensibilização e prevenção de atos de corrupção quanto
o combate à corrupção e fortalece toda a cadeia
de medidas, desde a informação e prevenção
até a detecção, investigação e perseguição
penal.
>
A cooperação alemã apoia os países de cooperação em sua busca de reformas legais e judiciais
com foco especial na promoção da integridade
na justiça.
12
Para mais informações, ver: http://judicialintegritygroup.org.
13
Cf. Ministério Federal da Cooperação Econômica e do Desenvolvimento (2011): Steigerung der Wirksamkeit in der bilateralen
Ent wicklungspolitik (EZ), documento de posição sobre o fortalecimento e a utilização de sistemas parceiros.
Através de medidas de capacitação apropriadas,
os sistemas parceiros são capacitados para uma
2.2 SociEDADE civil, PArticiPAção
cívicA E MEioS DE coMuNicAção
SociAl
A criação de uma demanda por transparência e o
apelo à responsabilização por parte das instituições
estatais e de seus representantes constituem uma
função central das organizações da sociedade civil
e dos meios de comunicação social na luta contra a
corrupção. Essa função pode ser exercida, por exemplo, através da realização de campanhas de advocacia e informação. As organizações da sociedade civil
e os meios de comunicação social dão início a reformas e se engajam, ao mesmo tempo, como parceiros
do governo e da administração, na implementação
de medidas anticorrupção. Aos meios de comunicação social independentes e aos novos meios sociais
cabe um papel importante na detecção ou denúncia
de atos de corrupção. Os meios de comunicação social e a sociedade civil podem servir como instância
de vigilância independente e exigir do Estado a prestação de contas no que se refere à implementação de
medidas anticorrupção.
A promoção dos meios de comunicação social, a intensificação da interação dos meios de comunicação
social e da sociedade civil em redes e a melhoria do
acesso dos cidadãos aos meios de comunicação social
e à informação são módulos importantes para apoiar
os meios de comunicação social e a sociedade civil
em seus esforços14.
14
Com respeito a este aspecto, cf. também os princípios adotados pela
OCDE. Ver: Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento
Econômico (2011): Improving Support to Domestic Accountability.
Towards a System Approach.
18
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
O que é exatamente a sociedade civil?
disso, ela vem apoiando, particularmente no nível
local, mecanismos da sociedade civil de fiscalização
Hoje, o conceito descreve um segmento da sociedade situado entre os setores público, econômico e
privado. A sociedade civil engloba a totalidade do
engajamento dos cidadãos de um país — em associações, federações e em inúmeras formas de iniciativas
e movimentos sociais, incluindo todas as atividades
que forem exercidas sem fins lucrativos e independentemente de interesses político-partidários.
das finanças públicas (ver o exemplo da prática relativo ao acompanhamento orçamentário por organizações da sociedade civil).
Tanto os cidadãos como as organizações não governamentais especializadas, os meios de comunicação social, as instituições nacionais de defesa dos
direitos humanos, as igrejas, organizações beneficentes, fundações, associações e federações muitas
vezes contribuem decisivamente para o combate à
corrupção.
Os acontecimentos da Primavera Árabe mostram que
também os movimentos pouco formalizados podem
ter um papel central em processos de mudança da
governança e reformas anticorrupção. A educação
anticorrupção já nas escolas, em instituições religiosas e centros comunitários, assim como atividades de
relações públicas e campanhas sobre o tema despertam a conscientização e são, portanto, instrumentos
importantes no combate à corrupção orientado para
processos de mudança de longo prazo15.
Às organizações não governamentais internacio­
nais cabe um papel de destaque no que diz respeito
ao desenvolvimento contínuo do tema no plano
global. Desde o início, a cooperação alemã colaborou,
por exemplo, com a Transparência Internacional,
apoiando seções nacionais (chapters) selecionadas
através da alocação de expertos integrados. Além
15
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)
GmbH (2012): Factsheet: Fighting Corruption in and through Education, Eschborn.
Um exemplo da prática: acompanhamento orça­
mentário por organizações da sociedade civil
Desde 2007, a cooperação alemã vem apoiando organizações da sociedade civil camaronesa no controle
dos fluxos orçamentários públicos (acompanhamento
orçamentário). Por ocasião de investimentos públicos
na construção de escolas, algumas organizações não
governamentais (ONGs), juntamente com alunos e
pais interessados, alertaram para a existência de irregularidades significantes: inúmeros prédios escolares
projetados nunca foram construídos e recursos financeiros haviam sido desviados através do uso inadmissível de menos material de construção. As atividades
de relações públicas das ONGs contribuíram para
aumentar a pressão sobre o governo para que este
garanta mais transparência e preste contas.
As fundações políticas alemãs cooperam com par­
lamentos, organizações não governamentais e uni­
versidades em temas relacionados com a corrupção.
A Fundação Konrad Adenauer, por exemplo, analisou
juntamente com a Transparência Internacional a
propensão para a corrupção no domínio do financiamento de partidos na Malásia. Em muitos países, esta
cooperação engloba também o tema das reformas do
direito eleitoral e as acusações de corrupção a elas associadas, tal como é o caso, por exemplo, no trabalho
da Fundação Friedrich Ebert em El Salvador ou da
Fundação Konrad Adenauer na Índia. A anticorrupção
é frequentemente tratada como tema transversal e
vem, portanto, sendo considerada em muitos projetos, particularmente no domínio da promoção da boa
governança.
19
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
A cooperação alemã pretende ampliar futuramente
sua cooperação com organizações da sociedade ci­
vil. Assim, está previsto que as organizações executoras, em uma altura oportuna do seu exame de programas e projetos novos, consultem a sociedade civil
do país de cooperação e, sempre que conveniente, a
integrem nos programas como guardiã externa dos
interesses da sociedade. As entidades governamentais são apoiadas no sentido de admitirem a participação da sociedade civil e dos meios de comunicação
social, moldarem competentemente os correspondentes processos participatórios e de manterem, com
os atores da sociedade civil, um diálogo construtivo
sobre as suas observações, sendo igualmente importante que as estruturas políticas, econômicas e
sociais sejam organizadas de forma transparente e
compreensível.
Os representantes da sociedade civil no país de co­
operação devem ser capacitados para defenderem
os seus próprios interesses. Eles devem ter acesso a
informações e o direito de participar dos processos
políticos e econômicos que os afetam. Isso, por sua
vez, pressupõe a existência de condições legais gerais
e políticas, processos e procedimentos adequados.
Outra tarefa importante consiste em fortalecer a
eficácia da sociedade civil através do desenvolvimento de medidas de capacitação. Isso inclui o fortalecimento das capacidades e qualificações de seus
colaboradores, o desenvolvimento organizacional e
a melhoria da capacidade das organizações de interagirem em redes, permitindo a cooperação entre
organizações que perseguem fins semelhantes. Dado
que nem mesmo as organizações da sociedade civil
e os meios de comunicação social são imunes à corrupção, podendo, em alguns países, até mesmo fazer
parte do sistema de poder corrupto, é importante
que elas se protejam contra a corrupção, cumpram
suas obrigações de responsabilização e ajam com
transparência. A promoção da gestão de integridade
em organizações da sociedade civil deverá tornar-se
um elemento importante do apoio à sociedade civil.
As recomendações da Transparência Internacional
para o combate à corrupção na ajuda humanitária16
e o código de conduta da Associação das Organizações Não Governamentais Alemãs pelo Desenvolvimento (VENRO)17 são ótimos exemplos para tais
boas práticas na gestão de integridade.
A garantia da proteção de delatores de atos de corrupção constitui um requisito indispensável para
que grupos e indivíduos da sociedade civil possam
assumir a função de guardiães dos interesses da
sociedade. Por conseguinte, as atividades anticorrupção responsáveis incluem também o assessoramento
dos países de cooperação na definição do quadro
legal para a proteção de delatores em conformidade com as deliberações da Cúpula do G20 em Seul
(2010)18, com vistas a proteger os delatores contra a
perseguição jurídica e/ou a discriminação.
Ações:
> A cooperação alemã considera e consulta os
atores afetados da sociedade civil ao planejar
e implementar projetos ou programas anticorrupção nos países de cooperação.
>
A sociedade civil e os meios de comunicação
social são apoiados pela cooperação alemã em
seus esforços no sentido de prevenir e combater
a corrupção. Este apoio inclui também a proteção de delatores de atos de corrupção.
16
Transparência Internacional (2008): Preventing Corruption in
Humanitarian Assistance, disponível on-line em: http://archive.
transparency.org/news_room/in_focus/2008/humanitarian_assistance
17
Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen e.V. (2011): VENRO-Verhaltenskodex Transparenz, Organisationsführung und Kontrolle, disponível on-line em: http://www.
venro.org/fileadmin/redaktion/dokumente/Dokumente-2011/
Januar_2011/Kodex_Transparenz_v06.pdf.
18
Documento da Cúpula de Seul, disponível on-line em: http://www.
bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G8G20/
Anlagen/G20-seoul-gipfel-dokument-en.html.
20
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
>
A capacitação de organizações da sociedade civil
compreende o fortalecimento de capacidades
individuais, a criação de redes, o assessoramento
organizacional (também em matéria de gestão
interna de integridade), assim como a definição
de condições regulatórias viabilizadoras.
>
A cooperação alemã apoia as entidades governamentais no contexto da participação eficaz
de atores não governamentais.
2.3 SEtor PrivADo
A corrupção pode afetar o setor privado de duas
formas. O setor privado pode, ele mesmo, ser o autor de atos de corrupção, p.ex. ao subornar titulares
de funções públicas, parceiros de negócios e outros
decisores e, por outro lado, ele pode vir a ser a parte
lesada, p.ex. ao sofrer extorsão ou lidar com sistemas
corruptos. A corrupção atinge tanto as empresas
internacionais que operam nos países de cooperação
quanto as empresas nacionais. A mudança da conscientização com relação à dupla afetação das empresas tem conduzido a uma legislação mais rigorosa e a
iniciativas e diretrizes internacionais, mas também a
iniciativas de autorregulação da economia.
A definição de padrões para a atuação internacional
de empresas é exigida, por exemplo, pela Conven­
ção da OCDE sobre o Combate da Corrupção de
Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações
Comerciais Internacionais (1999)19, assim como
pelas Diretrizes da OCDE para as Empresas Multi­
nacionais (2000)20, que apelam às empresas para que
19
20
Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico:
Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in
International Business Transactions, edição de 2011, disponível
on-line em:
http://www.oecd.org/dataoecd/4/18/38028044.pdf.
Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico: OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen, disponível on-line em: http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/
free/2011105e.pdf
combatam o suborno, a solicitação de propinas e a
extorsão de luvas21. As Diretrizes estabelecem, ainda,
padrões para a conduta empresarial responsável em
áreas suscetíveis à corrupção.
Juntamente com o setor privado, e através deste,
a cooperação alemã se empenha em combater a
corrupção (ver os exemplos da prática: Business
Anti-Corruption Portal e Iniciativa Anticorrupção
do Setor Privado em Camarões). Ela promove e pede,
do ponto de vista da política de desenvolvimento,
uma atuação responsável das empresas22 e, ao mesmo tempo, apoia iniciativas de autorregulação, geralmente no plano internacional, além de acompanhar
pequenas e médias empresas nos países de cooperação no desenvolvimento de sistemas de conformidade.
Hoje, o setor privado é um parceiro ativo na
implementação de medidas anticorrupção, o que
levou ao estabelecimento de inúmeras parcerias
público-privadas entre o Estado e empresas e à criação de iniciativas empresariais de autorregulação,
nas quais as empresas acordam padrões mínimos
para a prevenção da corrupção. Nesse contexto, cabe
destacar os Princípios Empresariais da Transparência Internacional, a Comissão de Responsabilidade
Social e Anticorrupção da Câmara de Comércio
Internacional (CCI), a Iniciativa de Parceria contra a
Corrupção do Fórum Econômico Mundial (PACI) ou,
ainda, o Pacto Global. Este último é uma iniciativa
das Nações Unidas, na qual as empresas se comprometem, entre outros, a lutar contra todas as formas
de corrupção. A Alemanha aprovou e promoveu, já
21
Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico: OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen, disponível on-line em: http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/
free/2011105e.pdf, Capítulo VI.
22
Ministério Federal da Cooperação Econômica e do Desenvolvimento: Strategiepapier Märkte entwickeln, Wohlstand schaffen, Armut
reduzieren, Verantwortung übernehmen – Die Wirtschaft als
Partner der Entwicklungspolitik, disponível on-line em:
http://www.bmz.de/de/publikationen/reihen/strategiepapiere/
Strategiepapier302_03_2011.pdf.
21
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
desde o início, todas estas iniciativas e parcerias. As
iniciativas de autorregulação albergam um grande
potencial particularmente no nível dos países (ver
o exemplo da prática: Iniciativa Anticorrupção do
Setor Privado em Camarões).
profissionalizantes e outros estabelecimentos especializados de formação profissional são potenciais
parceiros da cooperação alemã na implementação de
medidas destinadas a promover o combate à corrupção no setor privado.
Um exemplo da prática:
o Business Anti­Corruption Portal
A cooperação alemã também apoia iniciativas seto­
riais específicas que reúnem o setor privado, o Estado e a sociedade civil nas áreas de recursos minerais,
água e farmacêutica. A política de desenvolvimento
alemã considera altamente relevantes os padrões
sociais e ecológicos voluntários, uma vez que estes
emanam de uma abordagem colaborativa com forte
potencial estruturalizante.
Trata-se de um portal na Internet que oferece
informações detalhadas sobre os diferentes países e
instrumentos úteis para lidar concretamente com os
riscos de corrupção. O portal apoia principalmente
a gestão prática de riscos por parte de pequenas e
médias empresas que exercem atividades econômicas em países emergentes e em desenvolvimento. O
portal foi desenvolvido no âmbito de uma parceria
público-privada entre os governos da Dinamarca,
Alemanha, Grã-Bretanha, Países-Baixos, Noruega,
Áustria e Suécia, assim como a Global Advice
Network.
http://www.business-anti-corruption.com/
Um exemplo da prática: Iniciativa Anticorrupção
do Setor Privado em Camarões
Em 2001, a empresa Guinness iniciou, juntamente
com outras empresas do Business Council Africa, a
“Coalizão Empresarial contra a Corrupção” – uma
iniciativa anticorrupção do setor privado que estabelece, para todas as empresas participantes e suas
cadeias de suprimentos e clientes, uma estratégia de
tolerância zero face à corrupção.
Parcerias apropriadas são cooperações com empresas
alemãs que operam nos países de cooperação, assim
como com os comitês nacionais da Câmara de Comércio Internacional (CCI), associações comerciais
locais, câmaras de comércio nacionais, associações
profissionais e sindicatos. Mas também as escolas
Projetos e programas de governança destinados a
promover a integridade, transparência e eficiência
na administração pública contribuem igualmente
para reduzir a corrupção na interface com o setor
privado. Em muitos casos, essas medidas focalizam
determinados setores da administração particularmente suscetíveis à corrupção em virtude de seus
frequentes contatos com o setor privado ou dos
grandes volumes financeiros movimentados entre
o Estado e o setor privado. Essas medidas dizem
respeito, por exemplo, aos sistemas de contratação
pública ou às administrações fiscais e aduaneiras. A
reforma de leis, regulamentos e processos que reduzem os custos e riscos administrativos e regulatórios
ligados à atividade das empresas pode melhorar o
clima para investimentos. Da mesma forma, o apoio
ao diálogo público-privado para a priorização de
reformas administrativas e o acordo de abordagens
de prevenção à corrupção pode contribuir para a
criação de confiança, tal como é o caso, por exemplo, dos Pactos de Integridade desenvolvidos pela
Transparência Internacional. Para garantir a eficácia
máxima destas medidas, é muitas vezes vantajoso
consultar e envolver o setor privado tanto no planejamento das medidas como na fase de sua implementação.
22
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
O setor privado opera, ao mesmo tempo, como ator
autônomo no combate à corrupção. Cresce cada vez
mais o número de empresas que adotam medidas
internas de prevenção e detecção para proteger-se
contra o suborno e a corrupção. Hoje, estes siste­
mas de integridade ou conformidade se encontram
amplamente disseminados nas grandes empresas
multinacionais, enquanto que no caso das pequenas
e médias empresas nos países de cooperação ainda
há o que fazer. Este segmento oferece um grande
potencial de promoção para a cooperação alemã.
Para tanto, poderiam também ser aproveitadas as
parcerias com empresas alemãs comprometidas com
a promoção de padrões de integridade junto aos seus
fornecedores locais (“cadeia de suprimento”).
As abordagens colaborativas da cooperação alemã
com empresas podem ser complementadas com as­
pectos de integridade, p.ex. através de iniciativas de
integridade do setor privado alemão. Outro elemento
importante neste contexto são ofertas de treinamento para empresas, por exemplo, através da rede
alemã do Pacto Global ou do instrumento de treinamento RESIST (ver o exemplo da prática).
Um exemplo da prática: RESIST – resistindo à
extorsão e a pedidos de suborno nas transações
internacionais
RESIST é um instrumento de treinamento baseado
em casos reais para empresas com atuação internacional. O instrumento oferece informações e instruções práticas sobre como os colaboradores podem
evitar ou lidar eficazmente e de forma eticamente
aceitável com pedidos impróprios de clientes, parceiros de negócio ou funcionários públicos. Os 22
exemplos no total descrevem um amplo espectro de
formas de suborno e se orientam pelo ciclo típico de
Ações:
> O BMZ apoia a imposição dos padrões da Convenção da OCDE sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em
Transações Comerciais.
>
No âmbito de suas abordagens para a promoção do setor privado nos países de cooperação,
o BMZ se empenhará para que as empresas
atendam aos padrões recomendados nas diretrizes da OCDE. O Ministério intervirá junto a
organizações internacionais e comunidades de
doadores para assegurar o apoio consistente aos
padrões e insistirá no monitoramento internacional do cumprimento destes compromissos
internacionais.
>
A cooperação alemã tem condições de apoiar as
pequenas e médias empresas locais nos países
de cooperação na criação de sistemas de conformidade, inclusive em cooperação com empresas alemãs de atuação internacional.
>
A cooperação alemã promove abordagens de
autorregulação e padrões de integridade em
iniciativas multiparticipativas.
projetos internacionais, abrangendo desde o processo
de licitação, a adjudicação e conclusão do contrato
até os múltiplos desafios que surgem durante a implementação do projeto.
RESIST é um projeto comum da Câmara de Comércio Internacional (CCI), da Transparência Internacional, do Pacto Global das Nações Unidas e da
Iniciativa de Parceria contra a Corrupção do Fórum
Econômico Mundial. A cooperação alemã apoiou a
elaboração da versão alemã através da rede alemã
do Pacto Global: http://www.unglobalcompact.org/
Languages/portuguese/index.html
23
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
2.4 AlcANçANDo MAiS JuNtoS:
iNiciAtivAS MultiPArticiPAtivAS
Os últimos anos assistiram ao desenvolvimento de
várias iniciativas multiparticipativas e de autorre­
gulação que reúnem os atores governamentais,
privados e da sociedade civil e cujo foco é o manejo
responsável de recursos, dinheiro público e inves­
timentos do setor privado em setores individuais.
Essas iniciativas não se veem, geralmente, como
iniciativas anticorrupção explícitas, mas, graças às
suas abordagens e aos resultados atingidos, oferecem
muitas vezes uma base para reformas anticorrupção.
A política de desenvolvimento alemã apoia iniciativas multiparticipativas internacionais em setores
particularmente relevantes para o desenvolvimento,
como, por exemplo, saúde (Boa Governança para a
Iniciativa de Medicamentos, OMS), alimentação/água
(Rede de Integridade da Água/WIN, ver o exemplo da prática) e recursos minerais (Iniciativa pela
Transparência nas Indústrias Extrativas/ITIE).
Um exemplo da prática: promoção da integridade
no setor de água – a Rede de Integridade da Água
A Rede de Integridade da Água (WIN, na sigla
inglesa) foi criada em 2006 com o objetivo de combater a corrupção no setor de água. A rede reúne
governos, organizações não governamentais e o
setor privado, tendo por finalidade desenvolver
instrumentos anticorrupção específicos no setor de
abastecimento de água e saneamento, assim como
promover a transparência e a integridade. Contando
com o apoio da cooperação alemã, a WIN alcançou,
com o auxílio de dois estudos (“Water Integrity
Scan”) e oficinas, que o Plano de Ação para a Boa
Governança do Ministério das Águas fosse revisado.
Desta forma, foi possível encontrar um entendimento comum sobre como e onde a corrupção prejudica
o setor e sobre o que pode ser feito para enfrentá-la.
A Iniciativa pela Transparência nas Indústrias
Extrativas (ITIE) é tida como precursora na criação
de iniciativas multiparticipativas. No âmbito da
ITIE são divulgados os pagamentos efetuados pelas
companhias do setor extrativo aos governos dos
países de exploração. Um grupo multiparticipativo
composto de representantes dos Estados, do setor
privado e da sociedade civil fiscaliza este processo
e mantém um diálogo sobre os resultados. Uma das
conquistas de tais iniciativas é, particularmente, a
participação institucionalizada da sociedade civil.
Alguns países têm fortalecido a participação da sociedade civil aderindo legalmente à Iniciativa e, por
conseguinte, tornando obrigatória a sua implementação. Além disso, especialmente a proteção dos representantes da sociedade civil contra a perseguição
política é considerada como um progresso notável.
24
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
C.Planodeintervenção2:
gestãoderiscoseconformidade
A cooperação alemã também exerce atividades em
países com nível de governança baixo e com fraca
orientação para o desenvolvimento. Por conseguin­
te, atribui­se a mais alta prioridade ao uso respon­
sável do dinheiro dos contribuintes e à sua prote­
ção contra a corrupção, visto que isso é fundamental tanto para a aceitação pública e a credibilidade
da política de desenvolvimento alemã como também
para a eficiência e eficácia da cooperação. A integridade e o uso transparente dos recursos financeiros
constituem uma condição necessária e são acordados
previamente e de forma clara com o parceiro de cooperação. A política de desenvolvimento alemã não
tolera nem a corrupção nem o uso indevido de fundos e toma as devidas medidas onde tal se verifique
necessário: a proteção de fundos e a integridade dos
colaboradores têm prioridade máxima e prevalecem
sobre o desembolso de fundos uma vez prometidos.
Com isso, encontra-se implementado o acordo sobre
a disseminação de uma “cultura de tolerância zero”
à corrupção firmado em 2011 por ocasião do 4.º Fórum de Alto Nível em Busan23.
A cooperação alemã persegue uma ampla gestão de
riscos e conformidade que integra tanto a gestão de
integridade interna como as correspondentes regulamentações para a execução íntegra de medidas por
parte dos parceiros de implementação.
1.
QuADro DE Ação E ABorDAGEM:
ENfoQuE GloBAl BASEADo EM riScoS
A consideração diferenciada dos riscos de corrupção
constitui um pré-requisito para a eficácia da gestão
anticorrupção na execução de medidas de desenvolvimento. No futuro, a política de desenvolvimento
23
Parceria de Busan para uma Cooperação para o Desenvolvimento
Eficaz, 4.º Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda: Documento final, disponível on-line em: http://www.aideffectiveness.
org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_
FINAL_EN.pdf, parágrafo 33a.
alemã analisará, de forma conjugada e sistemática,
o risco de corrupção de países, organizações implementadoras e instrumentos e adaptará as medidas
aqui descritas ao respectivo potencial de risco verificado. Um enfoque global baseado em riscos engloba
cinco fatores que influenciam o risco global de cor­
rupção de uma medida: (1) o nível geral de governança e a orientação do país de cooperação para o
desenvolvimento (2) o instrumento escolhido e/ou as
modalidades de prestação de serviços da cooperação
para o desenvolvimento, (3) a concepção da medida,
(4) até que ponto o controle sobre a medida em questão é entregue a organizações executoras externas
no país de cooperação e, em função deste, (5) a gestão de integridade daquela organização executora ou
dos parceiros de negócio.
No futuro, está previsto estudar, já durante a fase
de exame de programas realizados em áreas priori­
tárias, como um programa pode ser concebido para
prevenir a corrupção. Assim, por exemplo, um projeto de educação pode incluir uma análise do setor
e medidas destinadas a promover a transparência e
a obrigação de responsabilização; outra alternativa
consistiria em confiar o controle de fornecimentos
de ajuda em regiões de difícil acesso a organizações
não governamentais locais cujos padrões de integridade são monitorados em intervalos regulares.
O conteúdo, os objetivos e a orientação estratégica
dos instrumentos a serem aplicados em cada caso
são concretizados nos respectivos documentos
de estratégia referentes ao país em questão e nos
documentos de estratégia relativos às áreas de
atuação prioritária (ou nas correspondentes estratégias comuns desenvolvidas juntamente com outros
doadores). Por conseguinte, as propostas de projetos
e programas contêm obrigatoriamente afirmações
respeitantes à qualidade e capacidade dos sistemas
parceiros, o que requer uma análise detalhada das
estruturas da organização executora e do parceiro.
25
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
riscos de corrupção no programa ou projeto? o enfoque global baseado em riscos
Quem implementa os
Até que ponto a modalidade
recursos?
de prestação de serviços/os
organizações executoras,
instrumentos são vulneráveis
parceiros de negócio,
à corrupção? Quais fontes de
entidadas implementadoras
riscos devem ser consideradas
ou sistemas nacionais do país
especialmente?
>análise genérica dos
de cooperação
riscos das modalidades/dos
instrumentos
Quão confiável é a gestão de
integridade das organizações
Qual é o risco de corrupção
no país de cooperação?
>análise do contexto
como a concepção da medida
executoras, dos parceiros
pode contribuir para a
de negócio, das entidades
prevenção da corrupção?
implementadoras ou dos
p.ex.
sistemas nacionais do país de
>Controle pela sociedade civil
cooperação?
>transparência dos recursos
e objetivos
Fonte: gráfico próprio
Ações:
> Particularmente em países com frágeis estruturas de governança, são acordadas com o parceiro etapas de reforma concretas, que definem
como podem ser atingidos progressos em matéria de anticorrupção e integridade.
>
O BMZ e as organizações executoras examinam regularmente os cinco fatores de risco do
enfoque global baseado em riscos e, sempre
que necessário, adaptam seus sistemas internos
de integridade e conformidade, assim como
as suas modalidades de prestação de serviços.
Além disso, elaboram, se não já tiver sido feita,
uma análise de risco dos instrumentos aplicáveis e das modalidades de prestação de serviços.
>
A cooperação alemã investiga todas as informações sobre atos de corrupção praticados no
contexto de suas atividades e reage tomando
as medidas necessárias. A proteção dos fundos
alemães destinados ao desenvolvimento e a
integridade dos colaboradores estão sempre em
primeiro lugar e têm prioridade sobre o desembolso de fundos já prometidos.
2.
MEDiDAS DE iNtEGriDADE iNtErNAS
A gestão interna de integridade regulamenta a
conduta dos colaboradores da cooperação alemã e
lhes permite manter sua integridade no dia-a-dia
26
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
de trabalho também em ambientes dominados
pela corrupção. As “Diretrizes do Governo Federal
para a Prevenção da Corrupção na Administração
Federal” (2004) apontam o caminho a seguir. Elas
obrigam à observação do “princípio de vários olhos”
e à transparência, assim como ao treinamento profissional contínuo e à sensibilização dos colaboradores, além de prescreverem a introdução de medidas
preventivas especiais internas na administração
de pessoal para áreas particularmente propensas à
corrupção e definirem princípios para a adjudicação
de contratos e o tratamento de subvenções. As Diretrizes contêm também um código de conduta para
funcionários e preveem a nomeação de uma pessoa
de contato para assuntos ligados à prevenção da corrupção.
As instituições da cooperação oficial alemã imple­
mentam as Diretrizes através de seus próprios sis­
temas de gestão de integridade ou conformidade.
Elas dispõem de códigos de conduta íntegra, serviços
de consulta em questões de integridade e sistemas
para denúncias anônimas, além de realizarem controles regulares externos e internos, assim como
análises de riscos. Para garantir a implementação
prática destes sistemas, é importante que o pessoal
seja treinado (ver o exemplo da prática); em especial,
isso vale para os colaboradores que trabalham em
áreas particularmente suscetíveis à corrupção e seus
superiores hierárquicos, assim como para o pessoal
que se encontra na preparação para a atuação no
exterior. No futuro, as medidas de treinamento serão
estendidas sistematicamente ao pessoal nacional que
trabalha nos projetos e programas. A implementação
do sistema de gestão de integridade não apenas se
insere nas competências originárias dos responsáveis
pela conformidade e/ou integridade, mas constitui
também tarefa explícita dos quadros executivos nos
locais de realização dos projetos e programas.
O pagamento de propinas para agilização (luvas
para facilitar a rotina administrativa), inclusive a
agentes executores locais, contribui para a promoção
da corrupção nos países de cooperação. Pagamentos
destinados à imposição de um direito somente são
admissíveis quando expressamente previstos em tabelas de emolumentos, diretrizes administrativas ou
outros regulamentos similares. As organizações executoras da cooperação oficial alemã estão proibidas
de pagar quaisquer propinas para a agilização.
Ações:
>
Os sistemas de gestão de integridade e conformidade são adaptados regularmente aos desenvolvimentos mais recentes e fortalecidos em
suas capacidades.
>
Cursos de treinamento são oferecidos a todos
os colaboradores do BMZ e das organizações
executoras e são obrigatórios para o pessoal que
trabalha em áreas particularmente vulneráveis à
corrupção e para os colaboradores que se preparam para a atuação no exterior.
Um exemplo da prática:
treinamento anticorrupção efetivo
Anualmente, a GIZ treina mais de 1.000 colaboradoras
e colaboradores em anticorrupção. Esse treinamento
acontece no âmbito de medidas de formação profissional contínua para colaboradoras e colaboradores
na Alemanha e no exterior, assim como sob forma
de cursos de vários dias de duração e cursos on-line
ministrados pela Unidade 4. Nestes cursos, os participantes aprendem a reconhecer os riscos de corrupção e
a deduzir daí orientações para a própria conduta e para
o assessoramento do parceiro. Questionados seis meses
após o seu treinamento, 73% dos participantes informaram que o tema da anticorrupção tem influência
em sen trabalho diário. Particularmente os gerentes
de nível médio e alto aplicam os conhecimentos
adquiridos em seu trabalho nos projetos.
27
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
>
Não se efetuam quaisquer pagamentos para
agilização.
>
A proteção de delatores de atos de corrupção é
garantida.
3.
iNtErfAcE coM oS PArcEiroS DE
iMPlEMENtAção
Uma parte significativa da cooperação alemã não é
implementada diretamente pelo BMZ ou por suas
organizações executoras, mas sim através de atores
externos, podendo tratar-se de governos parceiros
(p.ex. através de ajudas orçamentárias ou cestas de
financiamento), organizações não governamentais e
instituições locais (p.ex. através da concessão de subsídios locais), empresas consultoras ou de peritagem
contratadas, organizações multilaterais de desenvolvimento/financiamento ou, ainda, de organizações
não governamentais internacionais ou fundos globais.
A cooperação alemã aposta em toda uma série de
medidas de prevenção para assegurar o uso íntegro
dos fundos destinados ao desenvolvimento e preve­
nir um possível desvio destes fundos por parte dos
parceiros de implementação. Assim, por exemplo,
todos os acordos contratuais incluem, como parte
integrante, princípios de integridade e cláusulas anticorrupção. Desde 1997, todas as atas de negociações
intergovernamentais mantidas com os países de cooperação contêm disposições anticorrupção vinculativas para as organizações implementadoras governamentais. Cláusulas anticorrupção estão contidas em
contratos de empréstimo, de contribuição financeira,
de aquisição ou adjudicação firmados no domínio da
cooperação tanto financeira como técnica. Os termos
gerais de negócio e as cláusulas contratuais convencionadas obrigam as contratadas ao cumprimento
dos padrões de integridade e/ou conformidade.
No domínio da adjudicação de contratos são tomadas medidas anticorrupção importantes. A existência
de regras vinculativas para a adjudicação de contratos
garante um processo de adjudicação transparente baseado em critérios de desempenho previamente acordados. Este procedimento é também adotado pelas
organizações multilaterais e suas práticas de adjudicação servem como modelo para os doadores bilaterais.
O BMZ e suas organizações executoras dispõem de
mecanismos destinados a impedir a contratação de
empresas pouco confiáveis. Do ponto de vista do direito adjudicatório, a avaliação da confiabilidade de
uma empresa depende também da questão se, no passado, ela já tem sido definitivamente condenada por
delitos similares. Em projetos implementados por organizações parceiras, estes mecanismos são aplicados
tanto ao processo de adjudicação em si como, durante
todo o período de duração do projeto, às organizações
parceiras no seu papel de contratantes.
No domínio da cooperação financeira cabe, adicionalmente à gestão interna de integridade, importância especial aos processos de gestão de riscos dos
programas e projetos implementados pelos parceiros.
Por conseguinte, a cooperação financeira dispõe de
processos e mecanismos de controle comprovados
que são aplicados em cada projeto ou programa e
que se destinam a prevenir a corrupção. Estes processos e mecanismos se baseiam sempre em um
estreito monitoramento e no apoio aos parceiros locais tanto por ocasião da concepção como durante a
fase de execução dos projetos e programas. Já durante a fase de planejamento dos projetos ou programas,
as organizações implementadoras são submetidas
a uma análise em que se avalia, entre outros fatores,
a organização e gestão, os sistemas de incentivos
internos e as relações com os grupos-alvo e clientes,
assim como a situação econômica e as perspectivas
da organização implementadora no país de cooperação escolhida para o projeto ou programa.
28
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
No caso da adjudicação de contratos por parte dos
parceiros locais em projetos de cooperação financeira, as diferentes etapas do processo de adjudicação
ficam sujeitas ao controle das organizações executoras. Este controle abrange desde a definição do
serviço a ser contratado e a apreciação da idoneidade
dos candidatos até a avaliação das propostas. Nesse
contexto, são financiados apenas os serviços para os
quais a entidade executora possa comprovar a tomada de uma decisão transparente sobre a adjudicação.
Os desembolsos subsequentes são efetuados contra
comprovação do avanço do projeto. Em intervalos
regulares ocorre um controle local do avanço do
projeto e do uso correto dos fundos disponibilizados.
Com vistas a assegurar o uso apropriado dos fundos
por parte das instituições parceiras, a cooperação
alemã dispõe, além disso, de um abrangente sistema
de avaliação dos riscos ligados à concessão de ajuda
orçamentária (ver o exemplo da prática).
O BMZ está, além disso, empenhado em alcançar
que as organizações internacionais e multilaterais e
Um exemplo da prática: ajuda orçamentária
A avaliação do risco de corrupção é de importância
fundamental para a concessão de ajuda orçamentária
por parte da cooperação alemã, que também tem de
ser aprovada pelo Comitê do Orçamento do Parlamento alemão. O Banco Alemão de Reconstrução
KfW desenvolveu diretrizes próprias para a avaliação
dos riscos fiduciários, que descartam a possibilidade
de dar início à concessão de ajuda orçamentária a países onde a corrupção é endêmica.
Essa avaliação se baseia, entre outros, no índice de
corrupção dos Indicadores Globais de Governança.
A existência de estratégias anticorrupção nacionais
e sua implantação credível são igualmente critérios
os fundos globais, para os quais a Alemanha contribui, adotem eficientemente padrões de integridade e/
ou conformidade.
No contexto do debate internacional sobre a eficácia
da ajuda e da implementação do Plano de Ação de
Acra (2008), a política de desenvolvimento se empenha em prol do fortalecimento das capacidades de
sistemas nacionais (country systems) para promover
a autorresponsabilidade dos parceiros. Exemplos de
tais sistemas são as áreas de aquisição e finanças
públicas, assim como sistemas de monitoramento e
avaliação. Ao mesmo tempo, é importante assegurar
que os processos nacionais ofereçam um máximo de
proteção ao uso das verbas orçamentárias do país de
cooperação e dos fundos disponibilizados pela ajuda
ao desenvolvimento. Por conseguinte, o objetivo da
política de desenvolvimento alemã consiste em recorrer cada vez mais aos sistemas parceiros sempre
que os critérios qualitativos estejam preenchidos – e
em fortalecer os sistemas parceiros onde isso ainda
não é o caso. Se os requisitos qualitativos ainda não
considerados na avaliação dos riscos de corrupção em
países que poderão vir a beneficiar de ajuda orçamentária. Uma vez dado início à ajuda orçamentária, o
risco de corrupção é avaliado anualmente no âmbito
da apresentação de relatórios.
No caso da detecção de casos de corrupção nos países
de cooperação, a cooperação alemã pode, no âmbito
do diálogo político sobre a ajuda orçamentária, enviar
sinais importantes para que os casos de corrupção
sejam perseguidos judicialmente e para que sejam tomadas medidas preventivas (ver também a concepção
do BMZ relativa ao apoio orçamentário no âmbito do
financiamento conjunto orientado para programas
– “Budget Support in the Framework of ProgrammeOriented Joint Financing (PJF)”, 2008).
29
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
estão reunidos, é importante mostrar, juntamente
com os parceiros, como estes sistemas podem ser
melhorados para poderem ser usados numa perspectiva futura ou para que partes destes sistemas
possam ser usadas ativamente já hoje. Este procedimento não somente promove a aplicação responsável
dos fundos destinados ao desenvolvimento e dos recursos oriundos do orçamento nacional24 como tam-
Ações:
> O enfoque global baseado em riscos contribui
também para proteger os recursos implementados por atores externos. As fontes de riscos
são analisadas sistematicamente e, sempre que
necessário, são tomadas medidas adicionais de
combate à corrupção e à fraude.
bém tenta estabelecer e fortalecer sistematicamente
os sistemas nacionais do país de cooperação através
do seu uso (parcial), assim como melhorar sua resistência à corrupção.
>
O BMZ empreende esforços para alcançar que
as organizações internacionais e os fundos globais implementem eficientemente padrões de
integridade e/ou conformidade.
A cooperação para o desenvolvimento opera normalmente em um contexto geral caracterizado por
estruturas frágeis e acometidas de riscos nos países
de cooperação, o que significa que riscos nunca
podem ser inteiramente excluídos. Ainda assim, é
necessário tomar medidas diferenciadas para facilitar a detecção e perseguição de atos de corrupção.
Para permitir adaptações ao sistema de gestão de
integridade ou a revisão da parceria no eventual
caso da ocorrência de atos de corrupção, é de im­
portância fundamental manter um diálogo aberto
no âmbito da cooperação e com o parceiro sobre
os riscos existentes e a tomada de medidas preven­
tivas. No caso de uma relação de confiança conturbada ou se as correções feitas não produzirem efeito
ou, ainda, se houver motivos para a suspeita grave
da prática de atos criminosos no contexto do uso
de recursos financeiros, o programa ou projeto em
questão pode ser suspendido até o esclarecimento
da suspeita e a tomada de medidas apropriadas, ou
então terminado.
>
As organizações da sociedade civil, subcontratadas e demais organizações que recebem ou
administram fundos provenientes da cooperação oficial alemã devem garantir o cumprimento interno de padrões mínimos, tais como se
encontram definidos nas diretrizes do Governo
Federal alemão para a prevenção da corrupção
na administração federal e no correspondente
código de conduta anticorrupção.
>
Sempre que possível, a cooperação alemã
aproveita os sistemas nacionais, fortalecendo-os
onde necessário.
>
Padrões anticorrupção são acordados com as
organizações implementadoras e parceiras já durante a fase de preparação de projetos e programas, deixando-se claro que a ocorrência de casos
de corrupção implica em adaptações e sanções.
>
A ocorrência de atos de corrupção pode levar à
adaptação, suspensão ou ao término de projetos
e programas.
>
Processos de licitação transparentes contribuem significativamente para o combate à
corrupção. As experiências feitas por doadores
multilaterais são analisadas e, quando apropriado, aplicadas na cooperação bilateral.
24
Cf. Ministério Federal da Cooperação Econômica e do
Desenvolvimento: Steigerung der Wirksamkeit in der bilateralen Entwicklungspolitik (EZ), Documento de Posição sobre o
Fortalecimento e Aproveitamento de Sistemas Parceiros.
30
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
D.Planodeintervenção3:
compromissosinternacionais
O Governo Federal alemão assumiu o compromis­
so de empenhar­se, tanto na Alemanha como no
plano internacional, no combate à corrupção. A
política de desenvolvimento alemã honra este compromisso, apoiando os países de cooperação em seus
esforços no sentido de combater e prevenir a corrupção e definindo elevados padrões de integridade
e conformidade para o uso de fundos destinados ao
desenvolvimento. No entanto, as causas da corrupção e as correspondentes abordagens não devem ser
buscadas apenas nos países de cooperação, mas também no plano internacional e nos países desenvolvidos. Assim, a política de desenvolvimento alemã está
empenhada internacionalmente no desenvolvimento
contínuo e na concretização do tema junto às Nações
Unidas, à OCDE, ao Grupo U4 e outras instituições,
assim como no combate às causas internacionais da
corrupção, e isso também na Alemanha. Isso significa também que o BMZ se esforça em assegurar um
procedimento consistente dentro do Governo Federal para atingir esses objetivos e para, assim, pôr em
prática uma parte substancial dos princípios de ação
do Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE
aplicáveis às ações anticorrupção de doadores.
1.
coNvENçõES iNtErNAcioNAiS
A Alemanha ratificou a Convenção da OCDE sobre
o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos
Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais (ver o ponto D 2) e assinou a CNUCC, cuja
ratificação ainda não ocorreu. Desde 2004, a política
de desenvolvimento alemã vem apoiando ativamente os países de cooperação na implementação da
CNUCC, p.ex. por ocasião da realização de projetos e
programas de reforma ou formação profissional. Ela
contribui ativamente para essas diretivas através de
seu trabalho nos países de cooperação e também se
empenhou substancialmente em impulsionar, nos
países de cooperação, o controle da conformidade de
leis e instituições com os padrões da CNUCC (ver o
exemplo da prática: auditoria de conformidade com
as diretrizes da CNUCC, capítulo B).
2.
o ENGAJAMENto AlEMão No
coMBAtE àS cAuSAS trANSNAcioNAiS
DA corruPção
Com frequência cada vez maior, o tema da corrup­
ção vem sendo debatido internacionalmente sob
o ângulo da questão de quais são os fatores trans­
nacionais que levam à proliferação da corrupção. O
debate em torno dos impulsionadores internacionais
da corrupção (International Drivers of Corruption,
OECD, 2012) considera particularmente os temas do
suborno internacional, da lavagem de dinheiro e de
seu combate através da recuperação de ativos desviados, assim como as receitas oriundas do setor de
recursos minerais.
A prática de suborno nas transações comerciais
internacionais, além de afastar investidores, perpe­
tua o problema da corrupção nos países de coope­
ração e os priva de recursos financeiros importan­
tes que, de outra maneira, poderiam ser investidos
no desenvolvimento do país. O suborno praticado
no exterior é combatido internacionalmente no
âmbito da Convenção da OCDE sobre a Corrupção
de Funcionários Públicos em Transações Comerciais
Internacionais. Só na Alemanha foram decretadas,
desde 1999, mais de 30 sanções por atos de corrupção praticados no exterior. Com isso, a Alemanha
é, depois dos EUA, líder no que se refere à aplicação
da Convenção da OCDE. Além disso, a Alemanha
se empenha ativamente na implementação da Convenção, assim como na divulgação global de padrões
correspondentes por meio de iniciativas regionais
desenvolvidas, por exemplo, na região Ásia-Pacífico e
nos países da África Subsaariana.
Segundo estimativas do Escritório das Nações Unidas contra a Droga e o Delito (ONUDD), os assim
31
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
chamados “fluxos ilícitos”, ou seja, fluxos ilegais de
capitais inclusive a lavagem de dinheiro, totalizaram
1,6 bilhão de dólares em 200925. Por conseguinte,
a luta contra a lavagem de dinheiro é uma arma
anticorrupção necessária e eficaz. No âmbito do
grupo coordenador interministerial, a preocupação
da política de desenvolvimento alemã consiste em
alcançar que os regulamentos internacionais, tal
como têm sido definidos pela Força-Tarefa de Ação
Financeira (FATF) ou pelo G8 e o G20, sejam efetivamente implementados.
Ao lado da cooperação no domínio do comba­
te à lavagem de dinheiro, o BMZ, atendendo aos
objetivos da política de desenvolvimento alemã,
intensificará seus esforços no sentido de alcançar
que ativos desviados sejam devolvidos aos países de
origem autorizados ou às partes lesadas. A CNUCC
é o primeiro instrumento internacional a oferecer
abordagens para solucionar o problema (ver os capítulos IV e V da CNUCC). No futuro, os países de
cooperação receberão mais apoio na recuperação de
ativos adquiridos ilicitamente, p.ex. através da prestação de assistência judicial ou da oferta serviços de
assessoramento e cursos de formação.
Nos últimos anos, o debate internacional se centrou
cada vez mais também na riqueza em recursos minerais dos países em desenvolvimento e nas receitas,
em parte substanciais, resultantes da exploração
dos mesmos. Por conseguinte, o Governo alemão
atribui grande importância ao tema da transparên­
cia no setor de recursos minerais e também conti­
nuará apoiando o desenvolvimento de abordagens
integradas como, por exemplo, a Iniciativa pela
Transparência nas Indústrias Extrativas (ITIE), que
tem por objetivo assegurar que esses países ricos em
25
Escritório das Nações Unidas contra a Droga e o Delito: Estimating
illicit financial flows resulting from drug trafficking and other
transnational organized crimes. Relatório de Pesquisa, disponível
on-line em: http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/
Studies/Illicit_financial_flows_2011_web.pdf, página 5.
recursos minerais façam uso responsável das receitas
geradas pela exploração desta riqueza. A complexidade das causas da corrupção e o grande número de
atores envolvidos fazem com que seja imperativo que
os responsáveis dentro do Governo Federal adotem
um procedimento consistente.
Ações:
> Através de seu engajamento em correspondentes iniciativas regionais e do intercâmbio com
outros doadores e organizações executoras, o
BMZ apoia a divulgação global de padrões internacionais de combate à corrupção ativa e passiva, à lavagem de dinheiro, ao peculato, etc.
>
No futuro, a cooperação alemã intensificará a
consideração da recuperação de ativos desviados
em sua agenda temática e apoiará os países de
cooperação em seus esforços nesse sentido.
>
Com vistas a atingir os objetivos da política
de desenvolvimento, o BMZ se empenha, no
âmbito do grupo coordenador interministerial,
em favor da adoção de uma política consistente, especialmente em áreas temáticas ligadas à
corrupção internacional, lavagem de dinheiro e
recuperação de ativos adquiridos ilicitamente.
32
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
Apêndice
A.1 coMProMiSSoS iNtErNAcioNAiS
Convenções anticorrupção internacionais
Designação
Em vigor desde
Estados/Partes membro
Convenção Interamericana
contra a Corrupção
3 de junho de 1997
33 ratificações e 1 assinatura sem ratificação
pelos Estados membros da Organização dos
Estados Americanos (OEA)
Convenção da OCDE sobre
15 de fevereiro de 1999
o Combate da Corrupção de
Funcionários Públicos Estrangei­
ros em Transações Comerciais
Internacionais
Ratificada por 34 Estados membros da OCDE
e 4 Estados não membros (África do Sul,
Argentina, Brasil, Bulgária,
A Alemanha ratificou a Convenção em
10.11.1998
Conselho Europeu: Grupo de
Estados Contra a Corrupção
(GRECO)
1.º de maio de 1999
49 Estados membros são fiscalizados quanto
à observância dos padrões anticorrupção do
Conselho Europeu
OCDE/BAsD: Plano de Ação
contra a Corrupção na Região
Ásia­Pacífico
30 de novembro de 2001
28 Estados membros do Banco Asiático de
Desenvolvimento (BAsD) se comprometeram
a observar este plano de ação voluntário e
participam da sua implementação
Conselho Europeu: Convenção
Penal sobre a Corrupção
1.º de julho de 2002
43 ratificações e 7 assinaturas sem ratificação
pelos Estados membros e não membros do
Conselho Europeu
A Alemanha assinou, mas não ratificou a
Convenção
Conselho Europeu: Convenção
Civil sobre a Corrupção
1.º de novembro de 2003
Convenção das Nações Unidas
contra a Corrupção (CNUCC)
14 de dezembro de 2005
Ratificada por 159 Estados membros
Assinada sem ratificação por 19 Estados
membros
A Alemanha assinou, mas não ratificou a
Convenção
Convenção da União Africana
sobre a Prevenção e o Combate à
Corrupção
5 de agosto de 2006
31 ratificações e 15 assinaturas sem
ratificação pelos Estados membros da União
Africana
34 ratificações e 8 assinaturas sem ratificação
pelos Estados membros e não membros do
Conselho Europeu
A Alemanha assinou, mas não ratificou a
Convenção
obs.: no caso dos campos com fundo cinza escuro, trata-se de convenções às quais a alemanha aderiu. os campos com fundo cinza claro
mencionam convenções assinadas, mas ainda não ratificadas pela alemanha
33
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
Acordos internacionais
Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao
Desenvolvimento
2.º Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda,
Paris/França, março de 2005
http://www.oecd.org/dataoecd/37/39/35023537.pdf
Parceria de Busan para uma Cooperação para o
Desenvolvimento Eficaz
4.º Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda,
Busan/República da Coreia, dezembro de 2011
http://www.aideffectiveness.org/busanhlf4/images/
stories/hlf4/outCoME_DoCuMEnt_-_FinaL_En.pdf
Plano de Ação de Acra
3.º Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda,
Acra/Gana, setembro de 2008
http://www.oecd.org/dataoecd/62/34/42564567.pdf
Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE – Princípios aplicáveis às ações anticorrupção dos doadores
Princípio1: Apoiar conjuntamente as metas de desenvolvimento dos países de cooperação, persegui-las e alinhar
as atividades com essas metas
O cumprimento das Metas de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas requer a determinação de combater a corrupção e de cumprir as obrigações assumidas em convenções internacionais e regionais, incluindo
a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (CNUCC) e as recomendações da Força-Tarefa de Ação
Financeira (FATF) relativas ao combate à lavagem de dinheiro. Sempre que possível, os governos dos países de
cooperação devem assumir a direção desses esforços.
No plano do país em questão, os doadores deverão desenvolver as seguintes ações:
Conjuntamente:
> Promover, juntamente com o governo nacional, o desenvolvimento de uma estratégia comum entre
doadores e parceiros, assim como de mecanismos colaborativos para levar adiante os diálogos e as medidas anticorrupção, devendo estas basear-se, idealmente, no compromisso do governo de implementar a
CNUCC (ou outros instrumentos relevantes);
> Compartilhar com os parceiros estudos, conhecimento especializado e análises através de tais mecanismos, assim como identificar lacunas de implementação e verificar os progressos;
> Cooperar com outros atores importantes (p.ex. sociedade civil, meios de comunicação social e setor privado) no âmbito desses mecanismos;
> Apoiar e desenvolver as capacidades da sociedade civil para fortalecer a demanda por reformas, assim
como promover e monitorar a transparência e a responsabilização no combate à corrupção. Onde a vontade política do governo for fraca, cooperar com a sociedade civil local e internacional e com o setor
privado, sem perder de vista que o objetivo essencial no longo prazo é o fortalecimento do comprometimento do governo com a anticorrupção;
34
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
>
Proceder cautelosamente e desenvolver compreensão para os desafios e contextos locais políticos, econômicos, sociais e históricos, a fim de poder desenvolver respostas adequadas a estes;
Favorecer mais as medidas de longo prazo que as ações reativas de curto prazo, sem, no entanto, perder
a capacidade de reagir rapidamente a novas iniciativas e tentativas de reforma e de apoiá-las sempre que
possível.
>
Como doadores individuais:
> Apresentar a nossa assistência anticorrupção explicitamente como contribuição para a estratégia comum e
para a abordagem coletiva dos doadores; no entanto, isso não deve criar a impressão de uma obrigação no
sentido de forçar acordos formais relativos à concentração (pooling) de recursos financeiros e outras medidas.
Princípio2: Identificar e combater o “lado da oferta” (suborno ativo) da corrupção
Os doadores reconhecem que a corrupção não é um problema apenas dos países de cooperação. Medidas anticorrupção são também necessárias nos países doadores para combater atos de corrupção praticados pelas
empresas domésticas em seus negócios internacionais. A Convenção sobre o Combate à Corrupção da OCDE
tem ajudado a chamar a atenção para a responsabilidade que cabe aos países membros da OCDE no “lado da
oferta” da corrupção internacional. Os doadores têm de agir mais eficazmente dentro do seu próprio escopo
de influência nacional, cooperando com os ministérios responsáveis pelo comércio, créditos de exportação,
cooperação jurídica internacional, com a representação diplomática, assim como com o setor privado.
As organizações doadoras deverão desenvolver as seguintes ações:
> Apoiar, em seus próprios países, os ministérios relevantes nacionais em seus esforços de combater mais
energicamente o “lado de oferta” da corrupção em áreas como, por exemplo, o suborno por parte de
empresas do país doador, lavagem de dinheiro, expatriação de ativos ou a ratificação e implementação de
importantes convenções internacionais, tais como a Convenção sobre o Combate à Corrupção da OCDE;
> Informar os colegas de outras organizações doadoras sobre este engajamento;
> Colaborar ativamente com o setor privado nos países de cooperação;
> Assegurar que as medidas destinadas a impor a obrigação de responsabilização e a transparência sejam
consideradas em todos os domínios da cooperação para o desenvolvimento;
> Contribuir para o fortalecimento da cooperação intergovernamental (assistência jurídica mútua, mecanismos para a recuperação de ativos desviados), e isso tanto através do reforço das capacidades nos países de
desenvolvimento de impulsionar, por força própria, a criação de iniciativas de cooperação jurídica internacional como através da colaboração com os ministérios nacionais sempre que apropriado.
Princípio3:Análise e avaliação sistemática de conhecimentos e experiências, assim como medição dos progressos
alcançados
É essencial que os conhecimentos e as experiências já disponíveis sejam mais bem aproveitados e que os governos sejam apoiados em seus esforços de integrá-los no processo de definição de políticas. É igualmente importante definir linhas de base e objetivos claros, assim como medir sistematicamente os progressos alcançados.
35
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
No plano do país em questão, os doadores deverão desenvolver as seguintes ações:
> Promover, conjuntamente, a compilação de conhecimentos e tomá-los como base para a definição de
políticas e medidas concretas, recorrendo, sempre que possível, às capacidades locais;
> Encorajar os governos a desenvolver sistemas que interliguem evidências com o desenvolvimento de
políticas;
> Promover a sistematização e publicação, por parte do governo, da medição e dos relatórios sobre o
progresso alcançado em relação às medidas anticorrupção.
No plano global, os doadores devem:
> Desenvolver uma abordagem para a divisão dos esforços de compilação estratégica, processamento e
compartilhamento de conhecimentos.
A.2 coNcEPçõES E DocuMENtoS DE
EStrAtéGiA Do BMz, DocuMENtoS
oficiAiS
KooperationmitdemPrivatsektorimKontextder
Entwicklungszusammenarbeit–Kooperations­
formen.
Documento de estratégia do BMZ, maio de 2011.
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Documento de estratégia do BMZ, janeiro de 2010.
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36
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
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reduzieren,Verantwortungübernehmen–Die
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PolitischesEckpunktepapierzurKooperationmit
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ÍndicedeIntegridadeGlobal:
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Internacional: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_
indices/bpi
AssetRecoveryKnowledgeCentre:
http://www.assetrecovery.org/kc/
Índice de Percepção da Corrupção da Transparência
Internacional:
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_
indices/cpi
OrganizaçãoparaaCooperaçãoeoDesenvolvimento
Econômico(OCDE),DivisãoAnticorrupção:
http://www.oecd.org/bribery
Barômetro Global da Corrupção da Transparência
Internacional
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_
indices/gcb
TransparênciaInternacional:
http://www.transparency.org
CentrodeRecursosAnticorrupçãodoGrupoU4:
http://www.u4.no
Indicadores de Governança Mundial do Banco
Mundial: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp
37
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
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(2011): VENRO-Verhaltenskodex Transparenz, Organisationsführung und Kontrolle, disponível on-line em:
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Dokumente-2011/Januar_2011/Kodex_transparenz_v06.pdf
38
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
A.5 ABrEviAturAS
BAsD
Banco Asiático de Desenvolvimento
BMZ
Ministério Federal da Cooperação Econômica e do Desenvolvimento
CAD­OCDE
Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE
CCI
Câmara de Comércio Internacional
CNUCC
Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção
DEG
Deutsche Entwicklungs- und Investitionsgesellschaft mbH
(Sociedade alemã de investimento e desenvolvimento)
FATF
Força-Tarefa de Ação Financeira
G8
Grupo dos oito países mais industrializados do mundo
G20
Grupo dos vinte países mais industrializados e emergentes
GIZ
Deutsche Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit GmbH
IATI
Iniciativa Internacional de Transparência da Ajuda
ITIE
Iniciativa pela Transparência nas Indústrias Extrativas
KfW
Kreditanstalt für Wiederaufbau (Banco Alemão de Reconstrução)
MDMs
Metas de Desenvolvimento do Milênio
OCDE
Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico
OEA
Organização dos Estados Americanos
OMS
Organização Mundial da Saúde
ONU
Organização das Nações Unidas
ONUDD
Escritório das Nações Unidas contra a Droga e o Delito
PACI
Parceria contra a Corrupção do Fórum Econômico Mundial
VENRO
Associação das Organizações Não Governamentais Alemãs pelo Desenvolvimento
WIN
Water Integrity Network (Rede de Integridade da Água)
39
DoCuMEnto DE EStratégia Do BMZ 4/2012p
Publicado por
Ministério Federal da Cooperação Econômica e do Desenvolvimento (BMZ)
relações públicas, atividades de informação e educação
redação
BMZ, Divisão governança, Democracia, Estado de Direito
Composição
BLoCK DESign Kommunikation & Werbung, Berlin
Edição de
Junho de 2012
Endereços postais das sedes do BMZ
BMZ Bonn
BMZ Berlin
Dahlmannstraße 4
Stresemannstraße 94
53113 Bonn
10963 Berlin
república Federal da alemanha
república Federal da alemanha
tel. + 49 (0) 228 99 535 - 0
tel. +49 (0) 30 18 535 - 0
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Fax +49 (0) 30 18 535 - 2501
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www.bmz.de
Asprioridadesdapolíticade
desenvolvimentoalemã
Maiseficácia
Maisvisibilidade
Maisengajamento
Maissetorprivado
Maiseducação
Maisdemocracia
Dirk Niebel
Ministro Federal da Cooperação
Econômica e do Desenvolvimento
Gudrun Kopp
Secretária de Estado Parlamentar
junto ao Ministro Federal da Cooperação
Econômica e do Desenvolvimento
www.bmz.de
Hans-Jürgen Beerfeltz
Secretário de Estado do Ministério
Federal da Cooperação Econômica
e do Desenvolvimento