EXMO. SR. DR. JUIZ FEDERAL DA ____ª VARA FEDERAL DA SEÇÃO JUDICIÁRIA
DO ESTADO DE GOIÁS
“É possível fazer mais com menos e é isso que nós vamos
perseguir nos próximos quatro anos, no governo da
presidente Dilma”, Miriam Belchior, Ministra do Planejamento, em
entrevista coletiva em 24.11.2010
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pelo Procurador da República que
esta subscreve, vem, amparado nos artigos 127 e 129, III da Constituição da República, no
art. 5º, inc. I, h, III, b, V, b, e 6º, VII, b, da Lei Complementar 75/93, propor a presente
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
em face de
•
UNIÃO FEDERAL, pessoa jurídica de direito público interno, que
deve ser citada na pessoa de seu representante, o Procurador-Chefe da União neste Estado, com endereço na Rua 82, esquina com
83, nº 179, 12º andar - Ed. Funasa - Praça Cívica, Setor Sul, CEP nº
74083-010, Cidade de Goiânia, GO,
pelos fatos e fundamentos que passam a ser expendidos.
I. INTRÓITO
A União Federal, por meio do Ministério do Turismo, celebra Convênios e
Contratos de Repasse com órgãos ou entidades públicas, ou privadas sem fins lucrativos,
para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco que envolvam a
transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal da União, destinados, no
que pertine à presente ação, ao apoio a eventos que visem ao desenvolvimento, à
comercialização e à promoção do turismo em âmbito nacional, de acordo com os objetivos
da Política Nacional de Turismo – PNT (Lei n. 11.771/2008).
PROCURADORIA DA REPÚBLICA EM GOIÁS
Avenida Olinda, Conjunto G e H, Lote 02, Park Lozandes,–Goiânia/GO CEP 74884-120
www.prgo.mpf.gov.br
A celebração e a execução do que consignam tais instrumentos de gestão
descentralizada são regidos - além, por óbvio, da Constituição da República, da lei n.
8.666/1993 etc. - por regulamentos específicos, quais sejam a Instrução Normativa n. 01/97
da Secretaria do Tesouro Nacional, a Portaria Interministerial n. 127/2008, dos Ministérios do
Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda, e do Controle e da Transparência, e as
Portarias ns. 171/2008 e 153/2009, do Ministério do Turismo.
A condução dos trabalhos empreendidos por este Ofício do Núcleo de
Combate à Corrupção da PR/GO, bem como a experiência aglutinada pelos anos de exercício
dos misteres do Parquet Federal, fizeram com que os muitos Procedimentos Administrativos
(PAs) e Inquéritos Civis Públicos (ICPs) versando sobre ilegalidades e/ou irregularidades na
celebração de tais negócios jurídicos, bem como na execução de seus objetos, chamassem a
atenção deste Procurador e conduzissem à propositura da presente demanda.
Desvios pequenos ou isolados ocorridos no bojo de certos convênios ou
repasses rendem ensejo à propositura da pertinente Ação de Improbidade Administrativa.
Todavia, o que se observa na praxis ministerial é que tais ações, incidindo pontual e
casuisticamente, mostrar-se-ão insuficientes para o saneamento de falhas crônicas e
perniciosas que, por atingirem grande número de ajustes, celebrados com distintos sujeitos
de direito público e privado, acabam por possibilitar lesões suntuosas – e nem sempre
facilmente detectáveis - ao Erário Federal.
Proliferam-se as representações que chegam ao MPF dando conta de que
convênios e repasses celebrados pelo MTur, apesar do nobre desiderato de fomento ao
promissor potencial turístico brasileiro, têm sido instrumentos para a malversação, o desvio,
a dilapidação do patrimônio público.
Tornou-se público e notório que os órgãos de controle têm reiteradamente
localizado ilegalidades ou irregularidades dos mais variados tipos na execução das avenças.
Vícios diversos que sempre conduzem a um resultado: a lesão ao patrimônio estatal. E
justamente em um Ministério cujas transferências voluntárias crescem a cada ano, afinal, em
2003, o MTur gastou cerca de 116,5 milhões de reais na promoção de festas, enquanto nos
últimos três anos, têm sido gastos cerca de 601,2 milhões de reais por ano. Considerável
parcela dessas transferências, ressalte-se, provem de emendas parlamentares.
Assim, antes mesmo de fundamentar e externar sua pretensão, o
Ministério Público, como forma de construir sólido alicerce fático sobre o qual há de se
amparar a lide aqui suscitada, selecionou, entre os PAs e os ICPs em trâmite neste Ofício
que tenham por objeto alguma forma de transferência voluntária feita pelo MTur, casos
paradigma.
2
Tais procedimentos – não bastassem os desvios apurados em seu bojo –
permitem esboçar, de maneira ampla, a deficiência do citado Ministério desde a ausência de
planejamento para liberar recursos dentro dos preceitos ditados pela legislação e pelos
regulamentos aplicáveis, bem como em, uma vez liberadas as verbas, fiscalizar os gastos e a
execução do objeto acordado.
A reiteração de tão graves problemas, em que pese tratar-se de alguns
casos concretos selecionados dentre outros em trâmite tão-somente neste Ofício do Núcleo
de Combate à Corrupção, permite aferir que as falhas do citado Ministério, se não atentam
diretamente contra a ordem jurídica, e a ordem e a probidade administrativas, abrem
caminho para que, sem a necessidade de ladinices maiores, seja o interesse público violado
em grau e ordem que chegam a permitir uma analogia com um Esquema Ponzi1.
II. QUESTÃO COGNITIVA PRÉVIA E SUBJACENTE À PRETENSÃO
PROCESSUAL
O leitor assíduo dos informativos de jurisprudência, seja do STF, seja do
STJ, sabe que usual controvérsia levada aos tribunais superiores refere-se à oposição de
entes político-constitucionais à implementação de importantes políticas públicas, como
educação e saúde, sempre com a invocação da chamada ‘cláusula da reserva do possível’.
Cito, à guisa de exemplo, os informativos de nº 581, 520, 407, do Excelso Pretório e os de
nº 431, 430 e 418 do Superior Tribunal de Justiça, onde constam decisões de demandas
judiciais onde o poder público alega impossibilidade de atender ao pleito dos cidadãos
argumentando com a escassez de recursos públicos.
Há cerca de um semestre me deparei com um acórdão do Superior
Tribunal de Justiça, o recurso especial nº 1.185.474, julgado pela segunda turma da cortequiçá a melhor daquele sodalício-, relatado pelo Min. Humberto Martins e secundado, sem
qualquer surpresa, pelos Min. Herman Benjamin e Mauro Campbell, cuja pertinência com a
demanda ora trazida à baila é esplêndida, merecendo transcrição de parte da ementa:
“1. A tese da reserva do possível assenta-se em idéia que, desde
os romanos, está incorporada na tradição ocidental, no sentido de
que a obrigação impossível não pode ser exigida (Impossibilium
nulla obligatio est - Celso, D. 50, 17, 185). Por tal motivo, a insuficiência de recursos orçamentários não pode ser considerada uma
mera falácia.
1
Convenentes mal-intencionados, direta ou indiretamente favorecidos pela ineficiência do MTur em garantir o
bom uso das verbas que libera, obtêm rendimentos anormalmente altos, muitas vezes sem qualquer contraprestação objetivamente observável, às custas do dinheiro vertido pelos contribuintes aos cofres públicos.
3
2. Todavia, observa-se que a dimensão fática da reserva do possível é questão intrinsecamente vinculada ao problema da escassez.
Esta pode ser compreendida como "sinônimo" de desigualdade.
Bens escassos são bens que não podem ser usufruídos por todos
e, justamente por isso, devem ser distribuídos segundo regras que
pressupõe o direito igual ao bem e a impossibilidade do uso igual
e simultâneo.
3. Esse estado de escassez, muitas vezes, é resultado de um processo de escolha, de uma decisão. Quando não há recursos suficientes para prover todas as necessidades, a decisão do administrador de investir em determinada área implica escassez de
recursos para outra que não foi contemplada. A título de exemplo, o gasto com festividades ou propagandas governamentais pode ser traduzido na ausência de dinheiro para a
prestação de uma educação de qualidade.”
Eis o que pretende o parquet com o ajuizamento da presente demanda:
enfrentar a questão subjacente e prévia à invocação da ‘reserva do possível’, atacando o
gasto perdulário de recursos públicos, de modo a garantir a existência de verba destinada a
suprir as reais necessidades dos cidadãos brasileiros; cauterizar o mal em seu estágio inicial,
obliterando ad futurum a alegação de ausência de recursos para atendimento ao mínimo
existencial.
Destaco, para contornar futuras invocações do princípio da separação de
poderes, ou alegação de que o Ministério Público pretende judicializar políticas públicas, que
não se pretende subtrair as escolhas deixadas constitucionalmente a cargo do administrador,
ou infiltrar determinado viés ideológico nas decisões políticas.
O que se pretende nesta demanda - e tal admissão não pode deixar de
provocar algum constrangimento- é que o Poder Público observe, quando de sua atuação,
comandos constuticionais, legais e regulamentares aplicáveis, o que não tem sido constatado
hoje, conforme restará largamente demonstrado.
Como salientado, a lide ora inaugurada versa sobre a celebração e
execução de transferência voluntária de recursos, instrumentalizada sob a forma de
convênios acordados entre a União Federal, por meio do Ministério do Turismo, e entes
públicos e privados, supostamente com o fim de promover o turismo em nosso país.
4
A constatação, contudo, é que o Ministério metamorfoseou-se em Midas
da execução de projetos dissociados do interesse da coletividade, à guisa de patrocinador,
papel este que não lhe foi dado pelo ordenamento jurídico. Com o desiderato de provar que
a assertiva não constitui alegação genérica, despida de comprovação empírica, passa-se a
descrever, mais uma vez em caráter exemplificativo- vez que rol taxativo escapa às
possibilidades investigativas não só do MPF, mas de todo aparato estatal brasileiro- fatos que
tem o condão de provar quão dissociado do arcabouço normativo se encontra a atuação do
Ministério do Turismo (Mtur).
III. CASOS PARADIGMA
PA . 1.18.000.000189/2010-21 – “Equipe Chakart” (Doc. 02)
Ao longo do ano de 2009 o MTur celebrou, com entidade denominada
“Equipe Chakart”, 5 convênios, perfazendo o valor de R$ 1.100.000,00, todos destinados à
realização, em diversas localidades goianas, de eventos variados, como festival de bandas,
festival cultural, festival de forró, e rodeio shows.
Interessante notar que a Equipe Chakart, declarada aos 29.09.2004
entidade de utilidade pública pela Lei n. 14.966/2004 do Estado de Goiás, foi criada, aos
15.03.1999, como uma “entidade sem fins lucrativos, com o objetivo de competir com os
veículos do tipo kart de competição, nos campeonatos regionais, e nacionais”, no que é
uníssono o art. 7º do Estatuto Social datado de 08.08.1999, e o art. 2º do Estatuto de
08.08.2005, que, sobre as finalidades sociais, dispõe:
“Art. 2º – A EQUIPE CHAKART tem por finalidades:
I – Incentivar as corridas de Kart e o desenvolvimento de seus pilotos
em todo o território brasileiro;
II – Promover reuniões de caráter social, recreativo, desportivo e cívico;
III – Incrementar a prática de kartismo em geral;
IV – Realizar obras de assistência social.”
Analisando a cronologia de suas alterações contratuais, evidencia-se que a
entidade, na ânsia de passar a operar sob o influxo de dinheiro público, sofreu incrível
metamorfose.
5
O Estatuto Social datado de 01.12.2008 alterou o apontado art. 2º,
atribuindo à Equipe uma finalidade social nova, e sem qualquer nexo com as demais, qual
seja: “V – Incentivar e promover o turismo, o esporte e a cultura regional”.
Nesse diapasão, de um primeiro estatuto singelo, partiu-se para um
segundo, reformulado de maneira a se adequar à Lei da Assistência Social (Lei n.
8.742/1993), à Lei das Organizações Sociais e dos Contratos de Gestão (Lei n. 9.637/1998),
e à Lei das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público-OSCIP e dos Contratos de
Repasse (Lei n. 9.790/1999).
Essa nova finalidade social, apesar de não guardar qualquer harmonia com
as demais, que regiam a Equipe Chakart já há quase uma década, é plenamente
compreensível quando se observa que, datando ela de 1º de dezembro de 2008, já em maio
de 2009 a citada entidade – até poucos meses antes destinada a “Incrementar a prática de
kartismo em geral” - assinou com o Ministério do Turismo o Convênio n. 703505/2009,
recebendo do Erário Público R$ 300.000,00 a serem empregados na execução do “2º Rodeio
Show de Senador Canedo/GO”.
De fomentadora do kartismo a produtora de rodeios em cerca de 6
meses.
Logo em seguida, o Ministério do Turismo celebrou, com a convenente, os
seguintes Convênios: aos 04.06.2009, Convênio n. 703563/2009, concedendo R$ 200.000,00
para a realização do “5º Rodeio Show de Cristianópolis/GO”; aos 28.08.2009, Convênio n.
704658/2009, concedendo R$ 300.000,00 para a realização do “1º Festival do Forró”; aos
23.09.2009, Convênio n. 705008/2009, concedendo R$ 100.000,00 para a realização do “43º
Festival Cultural de Rubiataba/GO”; e aos 24.11.2009, Convênio n. 713304/2009,
concedendo R$ 200.000,00 para a realização do “Festival de Bandas em Aparecida de
Goiânia/GO”.
Foram R$ 1.100.000,00 despejados, entre maio e novembro de
2009, na citada entidade.
De uma análise detida de cópias, remetidas pelo MTur, dos processos de
prestação de contas dos apontados convênios, ressalta-se a existência, em todos eles, de
ilegalidades e irregularidades atinentes à falta de comprovação do objeto pactuado, ao
indevido reconhecimento de dispensa ou inexigiblidade de licitação, bem como a fraudes nas
prestações de contas.
Mostra-se clara a falta de comprovação do objeto pactuado em cada um
dos Convênios. Comprovação que, a bem da verdade, considerando a forma como as
propostas são elaboradas pelo ente proponente, é impossível de ser feita.
6
Afinal, os projetos que a Equipe Chakart encaminha ao MTur – e que por
este são prontamente aprovados – mantêm características perenes: as propostas são
flagrantemente genéricas, além de praticamente idênticas.
Nenhum dos projetos, conforme a documentação que compõe os
autos, traça propostas com grau de objetividade - e, portanto, de aferibilidade
concreta – superior a: “incentivar e incrementar cada vez mais o turismo”, ou
“promover a inclusão social”.
E tais proposições são quase que integralmente repetidas em cada um dos
projetos, a despeito de se cuidar de um “Festival Cultural”, de um “Festival de Forró”, ou de
um “Rodeio Show”. As inovações não passam de um simplório resumo, facilmente obtenível
na internet, da história da cidade onde se realizará o evento.
Daí resulta que: se o proponente não se compromete a cumprir
metas objetivamente aferíveis, e, mesmo assim, o Ministério aprova a proposta,
como se poderá, na análise da prestação de contas, verificar se o dinheiro público
foi efetivamente utilizado na finalidade para a qual, teoricamente, fora liberado?
Ad impossibilia nemo tenetur, ou seja, como não se teme ao que é
impossível, maiores problemas não devem surgir na prestação de contas e na comprovação
do cumprimento das metas de um projeto que foi apresentado e aprovado sem a previsão
de qualquer parâmetro concreto de fomento turístico.
Observe-se a seguinte tabela.
Convênio
Justificativa/Objetivo
“Benefícios alcançados”, conforme
Relatório de Cumprimento do Objeto
705008/2009
“[…] incentivar e incrementar cada vez Tal Relatório não consta da cópia
mais o desenvolvimento do turismo de integral que processo administrativo de
lazer, cultural e a conscientização. Prestação de Contas enviado ao Parquet
Resultados importantes esperados são, pelo MTur.
em termos de viabilidade econômica,
sendo responsável por gerar empregos
diretos
e
indiretos,
promoção
e
divulgação do município e seus pontos
turísticos.” (Espelho do Convênio no
SICONV)
713304/2009
“Expectativa de público é de mais de A Prestação não foi pedida ao MTur.
100.000 pessoas de nossa cidade e de
toda a região. […] o evento será
7
Convênio
Justificativa/Objetivo
“Benefícios alcançados”, conforme
Relatório de Cumprimento do Objeto
realizado “de portões abertos”, com
acesso livre para toda população, a fim
de promover a inclusão social. [...]
Espera-se, com este evento, fomentar o
turismo cultural e de eventos como
alternativa de geração de emprego e
renda para nosso município […].”
703505/2009
“[…] incentivar e incrementar cada vez “A cidade ficou lotada, sendo visitada
mais o desenvolvimento do turismo de por
vários
turistas
principalmente
lazer, do turismo rural, cultural e a advindos de Goiânia, e outras cidades
conscientização. O objetivo primordial do interior, o evento trouxe geração de
é: a produção (oferta) de bens e divisas e empregos para a população
serviços, os gastos (demanda) das local.
famílias,
mão-de-obra
ocupada […]
(emprego), pontos essências para o Benefícios alcançados:
desenvolvimento.
Resultados - Geração de renda para o município
importantes em termos de viabilidade - Criação de novos postos de trabalho
econômica, sendo responsável por gerar direto e indireto
empregos diretos e indiretos. O evento - Lotação de hotéis
constituiu significância para a economia - Geração de renda para o comércio,
do município em sua totalidade, visto a principalmente bares, restaurantes e
modificação da matriz econômica que a postos de combustível.”
cada ano, recebe um maior número de
turistas […].” (Espelho do Convênio no
SICONV)
703563/2009
Ipsis litteris, a mesma. (Parecer Técnico Os mesmos.
n. 234/2009 do MTur)
704658/2009
“[…] incentivar e incrementar cada vez “[...] o evento proporcionou muitos
mais o desenvolvimento do turismo de pontos positivos ao município, foi
lazer, cultural e a conscientização. O possível:
objetivo primordial é: a produção - a divulgação e valorização do ritmo do
(oferta) de bens e serviços, os gastos Forró,
levando
mais
cultura
à
(demanda) das famílias, mão-de-obra população;
ocupada (emprego), pontos essências - o acrescimento da oferta de bens e
para o desenvolvimento. Resultados serviços com o aumento na demanda
8
Convênio
Justificativa/Objetivo
“Benefícios alcançados”, conforme
Relatório de Cumprimento do Objeto
importantes em termos de viabilidade em diversos ramos do comércio, entre
econômica, sendo responsável por gerar eles: meios de hospedagem, restaurantes
empregos diretos e indiretos. O evento e bares;
constituiu significância para a economia - o aumento de empregos diretos e
da cidade de Goiânia.” (Espelho do indiretos, destacando os pontos de
Convênio no SICONV)
venda de alimentos e bebidas;”
Diante de tal quadro, é compreensível (apesar de intolerável) que, apesar
de se comprometer, em todas as propostas encaminhadas ao Executivo federal, a incentivar
e incrementar o turismo, e a gerar empregos diretos e indiretos, não tenha a Equipe
Chakart, em nenhuma das prestações de contas, apontado: a. o movimento turístico gerado,
facilmente observável pela aferição do número de visitantes de cada evento, bem como pelo
aumento da taxa de ocupação de leitos nos hotéis próximos ao local que recebeu o evento;
b. quantos empregos - pelo menos diretos – o evento gerou, o que se demonstra através do
número de seguranças, de técnicos, de músicos, de garçons, de atendentes etc., que o
evento mobilizou.
No
entanto,
as
comprovações
apresentadas
não
ultrapassaram
generalidades como:
“O evento […] foi um sucesso total. A cidade ficou lotada, sendo visitada
por vários turistas principalmente de Goiânia, e outras cidades do interior,
o evento trouxe geração de divisas e empregos para a população local.”
(Relatório de Cumprimento do objeto do Convênio n. 703553/2009).
Além da injuridicidade apontada, detectou-se durante a atividade
apuratória desenvolvida no PA n. 1.18.000.000189/2010-21, fraudes e incongruências nas
Prestações de Contas já referidas, atinentes a: ausência de licitações; destinação da receita
da venda de ingressos; contratos com a mídia.
Analisando as Prestações de Contas, percebe-se que elas foram instruídas
com um termo de homologação e adjudicação por meio do qual a Equipe Chakart homologa
a contratação da empresa responsável pela realização e organização do respectivo evento.
Todavia, apesar de a Lei n. 8.666/93, o Decreto n. 6.170/07, a Portaria Interministerial n.
127/08, e a Portaria n. 171/08 do próprio MTur disporem em sentido contrário, os citados
termos não foram acompanhados das cotações prévias dos preços de, pelo menos, três
empresas dispostas a prestarem os serviços contratados.
9
Ou seja, foi contratada, com dinheiro público oriundo dos Convênios n.
703553/2009 e 703505/2009, a empresa LBS Eventos e Consultoria Ltda., sem prova de que
ela tenha oferecido a melhor proposta.
Exceção para o Convênio n. 704658/2009, no bojo do qual, após a
apresentação de propostos orçamentárias das empresas MR Eventos – Transportes e
Serviços Ltda., Mega – E. A. Alves Comunicação, e Oficina de Eventos – M. P. & T. Produções
e Eventos (fls. 16/22, autos principais), sagrou-se vencedora a MR Eventos.
É também especial o Convênio n. 705008/2009 (“43º Festival de Cultural
de Rubiataba/GO”), que sequer conta com o indigitado termo de adjudicação e
homologação, de forma que, com base na prestação de contas, sequer é possível aferir a
empresa contratada.
Perceba-se que, consoante determinaram os pareceres técnicos que
aprovaram cada um dos projetos, foi o convenente informado que, nos termos do Acórdão n.
96/2008-TCU-Plenário:
“os valores arrecadados com a cobrança de ingressos em show e eventos
ou com a venda de bens e serviços produzidos ou fornecidos em função
dos projetos beneficiados com recursos dos convênios devem ser
revertidos para a consecução do objeto conveniado ou recolhidos à conta
do Tesouro Nacional. Adicionalmente os referidos valores devem integrar
a prestação de contas.”
Todavia, quase nenhuma das prestações de contas faz menção aos
ingressos vendidos em cada noite de eventos e, por conseguinte, aos valores assim
arrecadados e à destinação dada a tal montante.
O “quase” se deve à Prestação de Contas do Convênio n. 703505/2009
(“2º Rodeio Show de Senador Canedo/GO”), que traz um relatório da receita da bilheteria do
evento que, por si só, impõe 3 constatações:
a. para o cálculo da receita, todos os ingressos, de todos os dias do
evento, a despeito de se tratar de “meia entrada” ou não, foram calculados pelo valor
unitário de R$ 10,00, apesar de terem sido vendidos ingressos a R$ 10,00 (“Normal
antecipado”), a R$ 20,00 (“Camarote”), e a R$ 35,00 (“Open bar”);
b. teriam sido vendidos 5.187 ingressos para o primeiro dia de evento
(show de Eduardo Costa), ao passo que o Relatório de Cumprimento do Objeto informa que
o público teria sido de 15 mil pessoas; teriam sido vendidos 1.884 ingressos para o quarto
dia do evento (show de Os Parada Dura e de Racine e Rafael), ao passo que, conforme o
10
citado Relatório, o público teria sido de cerca de 7 mil pessoas;
c. não há comprovação de que os valores arrecadados com a venda de
ingressos (R$ 103.420,00) foram revertidos para a consecução do objeto conveniado.
Ainda, uma “peculiaridade” notada na Prestação de Contas do Convênio n.
703505/2009 (“2º Rodeio Show de Senador Canedo/GO”) diz respeito aos contratos de
publicidade firmados com a TV Serra Dourada Ltda. (Contrato n. 770/09).
Percebeu-se que, apesar de a Equipe Chakart ter recebido verba de
convênio destinada à inserção de mídia em rádio e TV, assim como apesar de o objeto do
contrato firmado entre ela e a empresa LBS – Eventos e Consultoria Ltda. incluir a “inserção
em mídia rádio e TV”, pelo que a empresa foi devidamente remunerada ( ex vi Nota Fiscal de
Serviços n. 0115 da LBS), quem contratou os serviços de publicidade do apontado grupo de
comunicação foi a Prefeitura Municipal de Senador Canedo/GO, e não a Equipe Chakart, nem
a LBS.
Apesar disso, a Prestação de Contas oferecida pela convenente usa este
mesmo contrato celebrado com a TV Serra Dourada para justificar gastos da ordem de
R$20.000,00.
Resta claro o desvio das verbas, bem como a fraude na prestação de
contas.
PA n. 1.18.000.001234/2009-21 – Pecuária de Pontalina/GO (Doc. 03)
Aos 10.07.2009 teve início a vigência do Convênio n. 704026/2009,
celebrado entre o MTur e o Município de Pontalina/GO, prevendo repasse de R$ 300.000,00
destinados a, conforme a Justificativa da proposta registrada no SICONV, ex verbis:
“[...] incentivar o desenvolvimento do turismo de lazer, do turismo rural,
e o turismo de negócios. O evento constituiu significância para a
economia do município em sua totalidade, visto a modificação da matriz
econômica que a cada ano recebe um maior número de turistas, algo
que vem contribuindo com o desenvolvimento do turismo no município. A
Prefeitura, objetiva através de este evento incentivar a incrementar:
produção (oferta) de bens e serviços, os gastos (demanda) das famílias,
mão-de-obra
ocupada
desenvolvimento.”
(emprego),
pontos
essenciais
para
o
2
Seguindo a exigência legal e regulamentar de efetuar cotação de preços
2
Perceba-se a coincidência: a justificativa apresentada pela Prefeitura de Pontalina/GO é idêntica à apresentada pela Equipe Chakart na quase totalidade dos convênios que esta celebrou, conforme alhures demonstrado. Como adiante se perceberá, este não é o único ponto de interseção entre estes dois PAs.
11
entre três empresas aptas à prestação do serviço a ser contratado, a Prefeitura Municipal de
Pontalina/GO avaliou os orçamentos de três empresas supostamente especializadas na
produção e realização de eventos: a LBS – Eventos e Consultoria Ltda., a Mega – E. A. Alves
Comunicação, e a Oficina de Eventos – M. P. & T. Produções e Eventos.
Sagrou-se vencedora a LBS3, tendo sido contratada pela Prefeitura para a
“prestação de serviços de contratação de shows artísticos, através de empresa especializada”
(Contrato n. 199/2009), para a “prestação de serviços de contratação de mídia radiofônica
para publicidade” (Contrato n. 198/2009), e para a “prestação de serviços de contratação de
mídia televisiva para publicidade” (Contrato n. 200/2009).
Todavia, a grande incongruência do presente convênio reside no que
concerne à (não) realização de certames licitatórios para a contratação de terceiros
prestadores de serviços.
Com efeito, uma vez celebrado o Convênio com o MTur, e tendo sido, aos
10.09.2009, em conta-corrente específica da agência 0704-8 do Banco do Brasil S.A.,
liberada verba de R$ 300.000,00 destinada à contratação de 400 inserções em mídia
radiofônica, 100 inserções em mídia televisiva, 2 atrações artísticas de grande porte e de
renome nacional, e 2 atrações artísticas de médio porte e de renome nacional, bem como
considerando que, como já dito, houve apreciação de propostas orçamentárias oferecidas
por três empresas interessadas na prestação do serviço, sendo contratada uma delas, o
esperado era que a contratada fosse remunerada, pelos serviços prestados, com a verba de
convênio depositada no Banco do Brasil.
Não se menospreza, sob qualquer hipótese, seja realizado - no lugar da
banal comparação de preços exigida pelos regulamentos para a celebração de convênios e
contratos de repasse com a Administração Federal – certame licitatório guiado pelas regras
insculpidas na Lei n. 8.666/93.
Todavia, no caso in loco, a Prefeitura decidiu – ao invés de contratar a
empresa especializada que apresentou a melhor proposta, e remunerá-la com a verba
adequada - realizar licitação, ou melhor, reconhecer casos teratológicos de dispensa de
licitação, e contratar a empresa que já vencera a comparação de preços, remunerando-a,
todavia, consoante expressam os contratos e o Documento de Execução Orçamentária e
Financeira acostados aos autos, “a conta de recursos do tesouro municipal”.
Que foi feito, então, com os recursos da União, os quais foram liberados de
maneira regular, e no prazo acordado entre o MTur e a Prefeitura?
3
Perceba-se aqui nova coincidência quanto ao narrado acerca do PA referente à Equipe Chakart: as empresas que se envolvem no trâmite dos projetos, seja apenas oferecendo propostas orçamentárias, seja celebrando contrato com o convenente, são as mesmas: LBS, Mega, e Oficina de Eventos.
12
Falou-se em teratologia porque a Prefeitura de Pontalina/GO instaurou os
processos de inexigibilidade ns. 008/2009, 009/2009, e 010/2009 e, ao final, reconheceu,
respectivamente, inexigível o certamente licitatório para a contratação de artistas e de
mídias radiofônica e televisiva, sempre por intermédio da LBS, por ser esta detentora de
Carta da Exclusividade dos cantores, e ser representante comercial das emissoras.
Inobstante, tal perniciosa simulação de caso de inviabilidade de
competição, de tão difundida entre os especialistas em rastrear “brechas” na lei, tem sido
especificamente combatida pelo TCU, como se extrai do Acórdão n. 96/2008-TCU-Plenário,
que pondera existir gritante diferença entre o contrato de exclusividade registrado em
cartório – único instrumento apto a configurar a exclusividade exigida pelo art. 25, III, da lei
n. 8.666/93 -, e a Carta de Exclusividade, que, por si só, é insuficiente para tornar inexigível
a licitação.
Assim entendeu o TCU, no citado julgado:
“20. […]
i) os Ministérios deveriam incluir em seus manuais de prestação de
contas de convênio e nos termos de convênio, para conhecimento dos
convenentes, que, quando da contratação de artistas consagrados por
meio de intermediários, com utilização da inexigibilidade prevista no
inciso III do art. 25 da Lei nº 8.666/1992, devem ser apresentadas
cópias do contrato de exclusividade dos artistas com o empresário
contratado, registrado em cartório. Ademais, essa contratação deve ser
publicada no Diário Oficial da União no prazo de cinco dias, consoante
previsto no art. 26 da mesma Lei, sob pena de glosa. Deve ser
ressaltado que o contrato de exclusividade difere de carta conferindo
exclusividade apenas para os dias correspondentes à apresentação dos
artistas e restrita ao município da realização do evento. Os concedentes
que não observarem tais ditames poderão ser enquadrados no § 2º do
art. 25 da Lei de Licitações […].
[…]
21. […]
e) determine ao Ministério do Turismo que informe em seus manuais de
prestação de contas de convênio e no próprio termo de convênio que,
quando da contratação de artistas consagrados, enquadrados na
inexigibilidade prevista no inciso III do art. 25 da Lei nº 8.666/1992, por
meio de intermediários ou representantes:
- deve ser apresentada cópia do contrato de exclusividade dos artistas
com o empresário contratado, registrado em cartório. Deve ser
13
ressaltado que o contrato de exclusividade difere da autorização que
confere exclusividade apenas para os dias correspondentes à
apresentação dos artistas e que é restrita à localidade do evento;”
Entendeu-se, ainda, inexigível a licitação para a contratação, por
intermédio da LBS, de publicidade junto às emissoras Terra FM e TV Serra Dourada 4. Por ser
em parte incompreensível, e em parte “curiosa”, merece transcrição a Justificativa dada pela
Comissão de Licitação da Prefeitura de Pontalina para a inexigibilidade de licitação para
contratar a Terra FM. Argumentos em todo análogos aos relativos à contratação do citado
canal televisivo.
“[...] sendo indispensável a contratação de emissora de rádio com
frequência muito abrangente, até na Capital do estado, que envolva
público agrosertanejo. No caso a Rádio Terra FM de Goiânia contempla
estas características.
CONSIDERANDO que a divulgação através desta emissora, além de
dotarmos as festividades de ampla divulgação, teremos a oportunidade
de maior afluxo de público e, de conseqüência, maior movimento
financeiro no comércio local e, maior arrecadação municipal.
CONSIDERANDO a ausência de possibilidade de competição das
características da emissora […].”
Ora, a bem da verdade, teria a Terra FM frequência abrangente de porção
territorial superior à de suas concorrentes a ponto de tornar impossível a concorrência entre
elas? Ser ela emissora que “envolva público agrosertanejo” também justifica a
inexigibilidade, posto existirem outras com semelhante apelo?
Pouco crível que não exista em Goiás outra emissora de rádio cujo sinal
seja captado em muitos municípios e que seja voltada ao público sertanejo, melhor se
configurando que de fato ocorreu foi um ilegal favorecimento da LBS, da Terra FM e da TV
Serra Dourada.
ICP n. 1.18.000.001425/2009-92 – Associação Cena Aberta (Doc. 04)
Entre 2006 e 2008, o Ministério do Turismo celebrou com a Associação
Cena Aberta os Convênios ns. 336/2006, 510/2007, 1129/2008, 1153/2008, e 1196/20084,
transferindo-lhe, assim, o montante de R$ 3.119.940,00 destinados à realização, em vários
4
Uma terceira coincidência com o PA anteriormente tratado: sem pesquisar preços com quaisquer outras emissoras, a LBS sempre contrata a Terra FM e a TV Serra Dourada.
14
municípios goianos, de eventos como o “Tour Turismo”, temporada de férias do rio Araguaia
na cidade de Aruanã/GO, Festa da Romaria do Muquém e Festa do Cerrado, e a XXII Feria
Agroindustrial de Anápolis e Região.
Mantendo paridade com o que já se teceu acerca dos convênios celebrados
por outras entidades com o MTur, os convênios dos quais a Associação Cena Aberta é
convenente guardam notória homogeneidade entre si. Afinal, é apresentada ao Ministério
uma “Justificativa da Proposição” que fala das potencialidades do turismo, que traz uma
breve descrição do local que receberá o evento proposto, seguindo-se, então, uma proposta
de realização de não mais que um show musical.
Extrai-se da “Justificativa da Proposição” do Convênio n. 1153/2008 (Festa
da Romaria do Muquém e Festa do Cerrado), posto que, mutatis mutandis, todos os
convênios se valerão da mesma justificativa, para propor o mesmo tipo de evento:
“O projeto pretende ressaltar a importância dos eventos para o turismo
no Estado de Goiás, uma vez que os shows servirão para expor e
destacar as cidades neste contexto e oportunizar aos visitantes conhecer
parte do universo turístico e dos santuários religiosos e ecológicos que
possui
as
cidades
em
pauta,
gerando,
certamente,
benefícios
socioeconômicos que fluem das atividades turísticas.
Com o fortalecimento do turismo, abrem-se novas frentes para a geração
de emprego e renda por meio
das atividades turísticas, que atrai
visitantes para os municípios e regiões.
O apoio
e a promoção destes eventos no Estado de Goiás visam
incentivar a valorização das comunidades carenes, nas áreas de lazer e
entretenimento. Pretende, ainda, estimular produção artística e a
geração de empregos e renda de modo a garantir a democratização do
acesso aos recursos públicos.”
A
repetição
do
problema
ressalta
sua
perniciosidade:
não
são
apresentadas propostas claras e dotadas de um mínimo de objetividade.
A proponente fala em gerar “benefícios socioeconômicos”, em abrir “novas
frentes para a geração de emprego e renda por meio das atividades turísticas”, em incentivar
“a valorização das comunidades carentes”, e em “garantir a democratização do acesso aos
recursos públicos”, todavia, não menciona, quando do oferecimento da proposta, como
pretende atingir tais objetivos, e – o que é ainda pior -, quando da apresentação da
prestação de contas final, não comprova ter atingido qualquer um de tais compromissos.
O que se percebe é que a Associação Cena Aberta, como muitos
dos convenentes aqui apontados, especializou-se em - por meio de convênios
15
que, teoricamente, deveriam cumprir os nobilíssimos desideratos listados no
parágrafo anterior – promover shows às expensas do MTur.
Afinal de contas, como se extrai da “Relação pormenorizada de custos e
suas especificações” do Convênio n. 1153/2008 (novamente aqui tomado como mero
exemplo, posto que o que se observa nele se repete em todos os outros convênios listados),
a promoção do Evento Turístico será implementada através de propaganda (através de
panfletos, cartazes e rádio), locação de palco, de sistema de som, de luzes e efeitos
especiais, de sistema de vídeo, de camarins, e de gerador de energia, da contratação de
seguranças e da contratação de atrações artísticas.
Em termos lídimos, a Associação Cena Aberta se compromete a,
remunerada com dinheiro da União, realizar, em cidade por ela previamente escolhida, um
show qualquer (afinal, ao aprovar a proposta, o Ministério não sabe quem será contratado).
Como somente tal ação é descrita de maneira concreta e dotada de contornos claros e
definidos, somente ela é aferida no momento da prestação de contas, donde resulta que a
única ação que se necessitará comprovar será a realização do show.
Restando comprovado que o evento realmente foi realizado, deve-se tomar
tal fato como presunção de que isso, por si só, bastou para garantir fomento e incentivo ao
desenvolvimento cultural e turístico, criar empregos diretos e indiretos, incrementar o
turismo na região que recebeu o evento e no Estado de Goiás etc. (consoante “Objetivos
Específicos” do Convênio n. 1153/2008), sem que na prestação de contas seja
minimamente aferido quantas pessoas compareceram ao evento e de onde elas
proveem (fluxo turístico), o aumento da taxa de ocupação dos hotéis, e do
número de visitantes dos pontos turísticos tradicionais da região etc.
É de se convir se tratar de postura altamente questionável entender que
alugar um palco e equipamentos de som e vídeo, e realizar um show qualquer basta para
que se tenha um “evento turístico”. Na verdade, o que se tem é uma simples festa, que pode
ser capaz de atrair público de todo o Estado, ou de toda a região, ou de todo o Município, ou
de todo o bairro onde foi ela realizada.
É justamente este o problema: partindo-se das ideias da metafísica
aristotélica de diferenciação entre potência e ato, percebe-se que o Erário Público remunera
uma coisa em potência (uma coisa que tende a ser outra, ou seja, um show que tende a ser
um evento capaz de incrementar o turismo), mas, no momento de aferir a boa utilização de
seus recursos, contenta-se em verificar que a coisa existiu (que houve uma apresentação),
sem qualquer preocupação em aferir se a potência se realizou (se, realmente, o show
contribuiu para o turismo, ou se não passou de uma festividade que somente beneficiou
16
seus organizadores).
Como aqui já asseverado, as propostas, conforme aprovadas pelo MTur,
são empecilhos praticamente invencíveis para uma concreta aferição do movimento (da
transformação da potência em ato). Afinal, considerando que as prestações de contas se
baseiam, na esmagadora maioria das vezes, em informações que o convenente produz e
apresenta ao concedente, já após a realização do evento (sendo que só em poucos casos há
um acompanhamento in loco do evento por servidores do Ministério), bem como tendo em
mente que não houve propostas de um incremento turístico concreto e objetivamente
observável, torna-se praticamente impossível, uma vez que a prestação de contas esteja
sobre a mesa do servidor público que a apreciará, seja apreciado, para além da mera
execução do show, a verificação de um verdadeiro fomento turístico, que é, afinal de contas,
a finalidade precípua dos recursos do Ministério do Turismo liberados em cada um dos
convênios aqui já listados.
Interessante, por fim, notar que a Associação Cena Aberta, conforme se
extrai do “Cadastro do Órgão ou Entidade e do Dirigente Proponente” que integra a proposta
que culminou no Convênio n. 510/2007 (2º Tour Turismo), o primeiro por ela celebrado com
o MTur, informa como seu endereço a Av. Mato grosso S/N, sala 02, Residencial Thermas do
Rio Quente, Rio Quente/GO. Tal endereço é repetido nas propostas de todos os outros
convênios, bem como é o informado no site da Associação e nos papéis timbrados usados
em suas comunicações oficiais.
Todavia, diligência in loco deprecada e realizada por Oficial da 3ª
Promotoria de Justiça de Caldas Novas/GO, resultou em certidão que informa:
“[...]
dirigi-me
ao
local
citado
no
dia
1º/07/2010,
aproximadamente às 16 horas, e fui recebido pela Sra. Maria
Cristina, síndica do condomínio. A mesma informou que a Sala
02, pertence á J&L Construtora e Incorporadora LTDA, mas que
nunca foi usada (matriz em Goiânia-GO) e sempre esteve vazia
(fotos anexas).
Através do telefone fixo do condomínio, contatei o Sr. Júlio,
representante da referida construtora e o mesmo confirmou as
informações prestadas pela síndica, colocando-se à disposição para
qualquer outra informação.”
Tal inconsistência entre as informações que a Associação Cena Aberta
17
presta ao concedente dos convênios que firma e aos órgãos de controle foi percebido
justamente em um momento em que tal entidade passou a expandir para todo o Brasil os
shows e eventos que promove.
Afinal, a despeito de ser uma associação pequena (é composta por
5 associados, todos componentes de sua Diretoria), situada no município de Rio
Quente/GO, após receber mais de 3 milhões de reais para a “promoção do
turismo” em vários municípios goianos, a Associação, a partir de 2009, espraiou
suas atividades para outras unidades da Federação, celebrando os Convênios ns.
705790/2009 e 707682/2009, por meio dos quais recebeu R$600.000,00 para a
execução, respectivamente, do “II Bahia Tour” (festivais musicais nos municípios
de Urandi/BA e Pindaí/BA) e da “Festa do Galeto” (festivais musicais no
município de Barra do Piraí/RJ).
ICP n. 1.18.000.001452/2009-65 – Prefeitura Municipal de Piracanjuba/GO (Doc.
05)
Aos 05.01.2007 teve início a vigência dos Contratos de Repasse ns.
0212501-39 (SIAFI n. 589663/2007) e 0213112-46 (SIAFI n. 589666/2007), celebrados
entre o MTur e o Município de Piracanjuba/GO, prevendo, respectivamente, repasse de R$
975.000,00 destinados à construção de um centro de exposição de orquídeas, e de R$
370.500,00 destinados à construção de um lago artificial naquela cidade.
Requisitou-se cópia do projeto básico e do plano de trabalho de cada um
dos projetos, sendo que, após o aporte deles nesta Procuradoria, foi o ICP epigrafado
encaminhado à Assessoria Técnico-Pericial do MPF, que em Parecer Pericial n. 180/2009,
destinado a aferir se tal documentação se adequa ao preconizado pelo art. 6º, IX, da Lei n.
8.666/1993, consignou:
“7. [...] observamos que os Planos de Trabalhos encaminhados carecem
das informações essenciais necessárias à realização de licitações, visto
estarem ausentes informações que caracterizem as instalações e obras a
serem executados, condições atuais dos terrenos, cronogramas de
execução física e de desembolso financeiro.
8. Os documentos encaminhados como Projetos Básicos resumem-se às
plantas baixas, e são insuficientes para análise, não demonstrando as
condições atuais dos terrenos. Essas informações são necessárias para
planejar os serviços de adequação do terreno às construções.
9. Em especial, observamos que as plantas para cosntrução do lago
18
artificial não informam as cotas ou curvas de nível do terreno e das
construções, não apresentam os limites de propriedades e a situação das
obras em relação à região em que serão implantadas.
10.Também observamos a ausência dos demais elementos constituintes
do Projeto Básico: Memorial Descritivo das obras, Especificações técnicas
a serem seguidas, Planilha Orçamentária contendo estimativas de
serviços e custos, inclusive memória de cálculo dos quantitativos e
serviços, e documentos técnicos complementares.
11.Além desses aspectos, inerentes às obras civis, para a obra de
construção do lago artificial, também são necessários estudos sobre a
adequabilidade das obras em relação à micro-bacia, os estudos de
impacto ambiental, a avaliação hidrológica, estudos sobre tipologia do
solo, nível do lençol freático e permeabilidade do terreno.
12.Acrescentamos que, por serem obras com significativo impacto sobre
as regiões vizinhas, á importante constar, em cada projeto, um estudo
sobre adequação dessas obras ao plano diretos do Município, incluindo
uma estimativo do impacto sobre as vias urbanas, principalmente
durante a realização de eventos nos espaços planejados.
13.Também deve integrar o Projeto Básico, no caso específico do projeto
do Palácio das Orquídeas, um estudo inerente a viabilidade econômica da
construção do empreendimento em função de seu objetivo comercial,
segundo o Plano de Trabalho.
14.
[…] a documentação apresentada não atende ao preconizado
no artigo 6º, inciso IX da Lei 8.666/93. Acrescentamos que, em função
dos valores dos Convênios, os mesmos não se enquadram nas condições
estabelecidas para aprovação com base em Projeto Básico simplificado,
previstas na Instrução Normativa nº 01/97 do Tesouro Nacional.”
Enviados ofícios à Caixa Econômica Federal, ao MTur, e à Prefeitura
Municipal de Piracanjuba/GO, requisitando o envio da documentação cuja irregular ausência
foi constatada, tais entes encaminharam ao Parquet as tergiversações adiante expostas.
A Caixa Econômica Federal atua, in casu, como mandatária da União para a
operacionalização e acompanhamento das ações de infra-estrutura com finalidade turística,
mediante repasse de recursos consignados no Orçamento Geral da União ao MTur, conforme
informado por esse Ministério no ICP em comento, bem como nos termos da cláusula décima
dos contratos de repasse firmados5. Ou seja, o Ministério avalia o projeto proposto, libera os
5
“Cláusula Décima – Das Prerrogativas
19
recursos, e a Caixa fiscalização a execução da obra e a liberação dos recursos. Nesse
diapasão, em Ofício n. 3-0584/2010/SR/RSGOV/GO, a Caixa, após baldadas explicações para
as faltas aferidas, informa: “A verificação dos aspectos legais em relação aos procedimentos
licitatórios extrapola a competência da CAIXA enquanto instituição financeira, nos termos do
Decreto-Lei nº. 759/1969 para realizar atividades de controle não previstas em seu Estatuto.”
A Prefeitura de Piracanjuba/GO, por meio do ofício n. 355/10 -PJ/GAB,
informa:
“Na busca pelo referido documento – estudo de viabilidade econômica –
que antecedesse a celebração do referido contrato, não foi possível
encontrá-lo, em razão de que, no período de transição [da gestão
anterior para a atual], não nos foi passada qualquer documentação dos
convênios celebrados.”
O Ministério do Turismo informou, por meio de Memorando encaminhado
pelo ofício n. 416/2010/AECI/MTur:
“[...] informamos que a Prefeitura Municipal encaminhou à Procuradoria
Regional do Estado de Goiás, o Ofício nº 355/10-PJ/GAB […] por meio do
qual informa a impossibilidade de encontrar o referido estudo,
considerando que no período de transição não foi passada qualquer
documentação referente aos convênios celebrados.”
Aclarando o que se extrai das informações prestadas: foram os projetos
aprovados, e R$ 1.345.500,00 em recursos públicos liberados, apesar de inexistentes - à
época da aprovação das propostas, bem como atualmente - a documentação necessária para
a devida caracterização das obras, para a asseguração da viabilidade técnica e do adequado
tratamento dos impactos ambientais dos empreendimentos, bem como para a avaliação do
custo da obra etc.
O resultado da aprovação de um projeto básico deficiente exsurge, como
de outra forma não era de se esperar, no ofício n. 171/10-PJ/GAB da Prefeitura da
Piracanjuba/GO:
“[...] de acordo com o Termo de Aceitação Definitiva de Obras (em
anexo), o Lago Artificial, na nascente do Córrego 'Zé Rato', foi recebido
totalmente na data de 29 de janeiro de 2.009.
Já a obra do Centro de Exposição de Orquídeas, ainda não foi
10 – É o Ministério do Turismo a autoridade normatizadora, com competência para coordenar e definir
as diretrizes do Programa, cabendo à CONTRATANTE o acompanhamento e avaliação das ações constantes do
Plano de Trabalho.
[…]
10.2 – É prerrogativa da União, por intermédio do Ministério do Turismo e da CONTRATANTE, promover a fiscalização físico-financeira das atividades referentes a este Contrato de Repasse […].”
20
totalmente executada, em virtude de problemas estruturais, que
estão sendo reavaliados, para a conclusão da obra.”
PA n. 1.18.000.001255/2010-80 – Instituto Centro-Brasileiro de Cultura-ICBC
(Doc. 06)
Desde 2007, o MTur e a EMBRATUR celebraram com o Instituto CentroBrasileiro de Cultura (ICBC) 8 ajustes, entre convênios e repasses, prevendo transferências
que somam R$ 10.304.049,98 (fls. 07/14), todos destinados à realização, em diversas
localidades goianas, de objetos variados, como “Criação de Programa de Gestão de Destinos
Turísticos”, “I Ciranda Cultural do Cerrado”, “Rádio-Novela, sobre a história de Goiás e
região”, “Fortalecimento das ações de turismo de base comunitária – TBC”, “Capital Fashion
Week”, “Desenvolvimento e implantação de sistema de acompanhamento operacional do
Programa de Qualificação Profissional – Bem Receber Copa 2014”, dentre outros.
O ICBC, pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, foi fundado
aos 14.04.2003, sendo que, nos termos do art. 2º do Estatuto datado de 14.04.2003::
“Artigo 2º - […] tem por objetivo precípuo a promoção da cultura, defesa
e conservação do patrimônio histórico, artístico, defesa, preservação e
conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento
sustentável.
Parágrafo único: [O ICBC] não distribui entre os seus sócios ou
associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores eventuais
excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações,
participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o
exercício de suas atividades, e os aplica integralmente na consecução do
seu objetivo social.
[…]
Artigo 16 - […]
Parágrafo
1º:
Os
Diretores,
Conselheiros,
Sócios,
Instituidores,
Benfeitores ou equivalentes não poderão perceber remuneração em
razão das competências, funções ou atividades que lhes sejam atribuídas
pelos respectivos atos constitutivos.
[…]
Artigo 35º – Os recursos necessários para a manutenção do [ICBC] serão
levantados por meio de cotização entre os sócios, bem como de
percentual
sobre
os
projetos,
para
cobertura
de
despesas
administrativas.”
21
Tais disposições quedaram perenes em tal ajuste, salvo posteriores
ampliações dos objetivos sociais, bem como peculiar inovação trazida ao Estatuto por
modificação ao citado §1º do art. 16, aprovada por Assembleia-Geral Extraordinária de
31.07.2008, qual seja:
“Os
diretores,
conselheiros
ou
equivalentes
poderão
perceber
remuneração em razão das competências, funções, projetos ou
atividades que lhes sejam atribuídas pelos respectivos atos constitutivos.”
Dentre os muitos contratos de repasse celebrados entre o ICBC e o Mtur
ou a EMBRATUR, cujos processos administrativos de prestação de contas final integram os
anexos do ICP epigrafado, destaca-se aqueles que apresentam ilegalidades e irregularidades
de interesse para a presente lide.
Aos 21.12.2006, a EMBRATUR celebrou com o ICBC contrato de repasse no
valor de R$ 657.786,51 (recursos provenientes de cotas de verbas descentralizadas de
promoção internacional de eventos e marketing dos estados de Goiás, Mato grosso, Mato
Grosso do Sul, e do Distrito Federal). Da “Justificativa da Proposição” se extrai:
“Para promover as potencialidades turísticas da região Brasil Central é
necessário uma boa promoção focada no público alvo, que levará ao
turista potencial e às operadoras de turismo, informações que despertem
a vontade de conhecer os roteiros turísticos desta região.
[…]
A fim de alavancar o turismo, transformando o Brasil Central em um dos
principais destinos do país, gerando divisas para os municípios, emprego
e renda para as comunidades e compatibilizando a oferta com a
demanda turística, o grupo vem desenvolvendo ações que reajam de
acordo com as necessidades do mercado e ações de promoção de
eventos em outros Estados.”
Consoante o Plano de Trabalho aprovado pela EMBRATUR, e suas três
alterações, as verbas públicas remunerariam a realização de um workshop com Operadores
Incaming no Rio de Janeiro, e outro em São Paulo, o treinamento de agentes6 em Lisboa,
Madri, Frankfurt, Roma e Londres, bem como famtours7 em Brasília, Goiás, Mato Grosso, e
Mato Grosso do Sul, além da participação nas feiras Mundo Abreu e Mundovip Roadshow
2007, ambas em Portugal, e em road show no Reino Unido.
Porém, três fatos maculam gravemente a execução desse projeto,
6
Destinado a qualificar agentes de viagem a venderem pacotes turísticos para certo destino.
Viagem organizada para que agentes de viagens e jornalistas conheçam um determinado local ou roteiro turístico.
7
22
quais sejam a constatação de que o ICBC usou considerável montante de verbas
de repasse para a manutenção do próprio instituto, a repetida contratação de
serviços sem a realização de licitação, bem como a dissimulada percepção de
remuneração por servidores da Agência Goiana de Turismo.
Do Plano de Trabalho datado de 25.06.2007, extrai-se que dos R$
657.786,51 repassados, o ICBC planejou gastar R$ 79.200,00 (12,04% dos recursos) com a
rubrica “Coordenação Executiva e Operacional”.
Oras, enquanto as outras rubricas desse mesmo Plano descrevem, ao
menos minimamente, as atividades a serem custeadas pelos recursos nelas incluídos8, nada
se sabe sobre quais atividades teriam sido desenvolvidas sob o rótulo de “coordenação” do
projeto.
Felizmente, tal expediente tendente a autorizar gastos de dinheiro público
destituídos de qualquer forma de controle prévio foi percebido pela EMBRATUR, que, em
Parecer n. 129/2010/CCON/DAFIN/EMBRATUR, no item 5.2.5.g, constatou:
“[...] que o ICBC recebeu o montante de R$ 79.200,00, a título de
Coordenação Executiva Projeto. No entanto, não foi apresentado
juntamente com os recibos informações detalhadas das ações e/ou
atividades executadas, bem como lista de funcionários que receberam
tais recursos, conforme preceitua o inciso IV do §2º do art. 10 da Lei n.
9.790/1999.”
A despeito de, no caso do citado Termo de Parceria, ter-se constatado a
incoerência de se estabelecer uma rubrica genérica para o custeio de despesas plenamente
previsíveis (afinal o art. 10, §2º, IV, da Lei n. 9790/99 fala em “remunerações e benefícios de
pessoal a serem pagos, com recursos oriundos ou vinculados ao Termo de Parceria, a seus
diretores, empregados e consultores”), o mesmo não houve em outros Termos cujos Planos
de Trabalho e análises de Prestações de Contas compõem o PA em comento.
Observe-se o Termo de Parceria n. 002/07 (“Vila Cultural”), que dos R$
204.514,64 repassados, previu o gasto de R$ 26.073,00 (12,74% dos recursos) com
“Coordenação Executiva”. Consoante Parecer Técnico de Análise de Prestação de Contas n.
001/2009, do MTur, à exceção de ressalvas quanto à elaboração de roteiros para spot e da
confecção de banner, foi a prestação aprovada.
Nesse ínterim, é necessário apor que, entre 28.05 e 08.06 de 2007, a
Controladoria Geral da União, através de diligências atinentes ao Termo de Parceria n.
8
Tenha-se como exemplo o “Treinamento de Agentes - FRANKFURT” (item 5 do Plano de Trabalho), cuja implementação foi subdividida em: Aluguel de espaço (incluso buffet), Hospedagem, Aluguel de equipamentos
multimídia, Animação artística cultural, Seguro viagem, e Relações públicas.
23
001/2006 (“Goiânia por inteiro, preços pela metade”), celebrado entre o MTur e o ICBC,
consignadas no Relatório de Fiscalização n. 192529 de 29.06.2007, verificou:
“12. Constatamos que na relação de custo do Projeto Básico, referente
ao
Plano
de
Trabalho
aprovado
pelo
Instituto
Brasileiro
de
Turismo/Ministério do Turismo, consta o item 1.7 – Produção Executiva,
com custo estabelecido no valor de R$ 44.823,70 para sua execução.
Verificamos no recibo emitido pelo ICBC, constante da Prestação de
Contas do Termo em questão, que o mesmo recebeu a título de
Produção executiva o referido valor. Observamos que não consta na
Prestação de Contas o detalhamento das ações e/ou atividades
executadas como Produção executiva pelo ICBC, bem como documentos
que comprovam os gastos com a mesma. Observamos que existem 3
funcionários trabalhando e executando diariamente atividades do ICBC
em horário comercial, no entanto, o Instituto não forneceu a lista de
seus funcionários à Equipe de Fiscalização. Dessa forma, solicitamos ao
ICBC que apresentasse a do documentação detalhada do item “Produção
Executiva”, conforme preceituado no inciso IV do §2º do art. 10 da Lei
9.970, de 23/03/1999, bem como a prestação de contas dos recursos
recebidos e relacionados ao referido item.
13.
O ICBC informou, mediante o Ofício nº 1.12-6/2007, que o
recurso referente à Produção Executiva é destinado ao fundo do Instituto
Centro Brasileiro de Cultura (Instituto Casa Brasil de Cultura) e que,
posteriormente, esse recurso será usado na consecução do respectivo
objeto social, com realizações de projetos e atividades em que o próprio
Instituto é patrocinador, como publicações de obras literárias, apoio às
divulgações de projetos arquitetônicos, conferências e exposições sobre
o patrimônio art déco brasileiro e estudos do meio ambiente. Quanto ao
pagamento de salários dos três funcionários, informou que o Instituto
não realiza pagamentos com eventuais excedentes dos recursos
operacionais aos sócios, conselheiros, diretores, empregados e doadores.
14. A informação do ICBC confirma a falha apontada quando diz que o
recurso em questão será usado em atividades que o Instituto é
patrocinador […], ou seja, tais atividades não condizem com o
preconizado no Plano de Trabalho do termo de Parceria. Quanto ao
pagamento de salários aos três funcionários, não informou quais os
valores pagos a cada um, apenas que não são pagos com recursos do
Termo de Parceria. Portanto, a justificativa apresentada não elide a falha
constatada, uma vez que não foram apresentados documentos que
24
discriminem e comprovem os gastos com o item “Produção Executiva”
constante da Prestação de Contas do termo de Parceria. Dessa forma, o
Instituto está contrariando a determinação contida no inciso IV do §2º
do art. 10 da Lei 9.790, de 23/03/1999.
[…]
23. […] entendemos que a falha constatada no item 12 deste
Relatório aponta para a ocorrência de prejuízo ao erário, tendo
os
recursos
correspondentes
desconformidade com
as condições
sido
aplicados
pactuadas
em
e com a
legislação pertinente.”
Outro problema – por certo, o maior deles – é o atinente à
institucionalizada e repetida não realização de certames licitatórios pelo ICBC.
Perceba-se que o art. 4º da Lei n. 9.790/1999 exige, das pessoas jurídicas
que pretendam alcançar o caráter de OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público), sejam elas regidas por estatutos que, dentre outros pontos, disponham
expressamente sobre: a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência, bem como a adoção de práticas de
gestão administrativa, necessárias e suficientes a coibir a obtenção, de forma individual ou
coletiva, de benefícios ou vantagens pessoais, em decorrência da participação no respectivo
processo decisório. O art. 14 da citada Lei impõe a publicação de regulamento próprio para
compras e para a contratação de obras e serviços com recursos do Poder Público.
Nesse ínterim, o ICBC criou um Regulamento Geral de Compras e
Licitações destinado a dirigir as aquisições de bens e serviços pelo Instituto. Todavia, tal
Regimento não impediu que, a cada repasse recebido do MTur, o ICBC contratasse serviços e
efetuasse compras prescindindo de qualquer modalidade de certame licitatório.
Como
se
extrai
do
item
5.2.3
do
Parecer
n.
129/2010/CCON/DAFIN/EMBRATUR, referente à Prestação de Contas Final do Termo de
Parceria n. 00001/2006 (“Mostra Brasil Central”), o ICBC não apresentou mapas de apuração
de pesquisa de preço que demonstrassem a contratação da proposta mais vantajosa, ou
apresentassem justificativas pertinentes para não tê-lo feito, de hotéis, agências de viagem,
restaurantes, empresas de táxi aéreo, empresas de publicidade etc. Assim, contrataram, sem
comprovar a realização de certame licitatório ou, ao menos, pesquisa de preços, serviços
que perfizeram o montante de R$ 296.628,11 (45,09% dos recursos repassados).
Da análise da Prestação de Contas Final referente ao termo de Parceria n.
004/06 (“Apoiar a promoção e divulgação do turismo no Estado de Goiás com o projeto
25
intitulado Mostra Goiás”), o MTur ressalvou não ter observado a realização de licitação ou
comparação de preços, nem sequer a apresentação de justificativa para tal falta, no tocante
a compras e serviços que somaram R$ 227.888,52 (81,97% do valor repassado pelo MTur).
A mesma situação se repete no Termo de Parceria n. 007/06 (“Festival de
Música Instrumental de Goiânia – GO”), no tocante a compras e serviços que perfazem R$
86.263,40 (86,26% do valor repassado). Ainda, no Termo de Parceria n. 01/06 (“Goiânia por
inteiro, preços pela metade”), no tocante a operações que somaram R$ 295.956,70 (67,87%
do valor liberado).
As contratações com dispensa ou inexigibilidade de licitação de agências de
turismo, restaurantes, agências de publicidade locais, gráficas etc. já são, de per si,
cabalmente
injustificáveis,
sendo
desnecessárias
divagações
maiores
tendentes
a
demonstrarem não haver qualquer critério, dentre os elencados pelo Regimento de Compras
e Contratações do ICBC (que, por seu turno, não pode contrariar a Lei n. 8666/1993, ex vi
art. 27, parágrafo único, da IN 01/97 STN), que torne prescindível a concorrência entre
interessados em contratar com entidade privada que lida com recursos recebidos do Poder
Público.
O único parâmetro utilizado foi a discricionariedade (abusiva, como
evidente) dos dirigentes da OSCIP. O que emerge com vigor ainda maior quando se atenta
para o fato de que sequer foram apresentadas justificativas para a preterição de certame
licitatório ou procedimento análogo.
Todavia, foram detectados certos casos em que o abuso dos dirigentes da
OSCIP foi compreendido e, por isso mesmo, encetou reprovação ainda maior.
Perceba-se que, no tocante ao Termo de Parceria n. 00001/2006 (“Mostra
Brasil Central”), apesar de o ICBC ter destinado a ele próprio cerca de 12% dos recursos
recebidos, a fim de prover a “Coordenação Executiva e Operacional” do projeto, extrai-se dos
autos que a coordenação do projeto era efetivamente exercida por Leonora Guedes Vieira, à
época Gerente de Projetos Turísticos da Goiás Turismo (Agência Estadual de Turismo Agetur)9, e que não consta como Diretora ou sequer associada ao ICBC.
Fazem prova de tal afirmação o fato de que, apesar das contratações sem
comprovação de se cuidar da proposta mais vantajosa, dentre as pesquisas de preços que o
ICBC juntou aos autos da Prestação de Contas Final, percebe-se que boa parte delas
(orçamentos enviados por 3 hotéis, por 4 agências de viagens, e por empresa de transporte
internacional de cargas) não era destinada a qualquer Diretor ou empregado do Instituto,
mas à nomeada servidora estadual.
9
Autarquia do Estado de Goiás.
26
No mesmo sentido, os ofícios e memorandos da Agetur, todos subscritos
pela servidora Leonora Guedes Vieira, solicitando que o ICBC: a. cumprindo os itens 1 e 2 do
Plano de Trabalho, alugue espaço e equipamentos, bem como contrate buffet para os
workshops no Rio de Janeiro e em São Paulo, além de providenciar hospedagem e
passagens aéreas para os operadores participantes do evento, todos listados no próprio
ofício; b. cumprindo os itens 3 e seguintes do Plano de Trabalho, compre passagens aéreas,
contrate seguro viagem, relações públicas, buffet e animação artística cultural, alugue
espaço, bem como providencie hospedagem e ajuda de custo para os participantes (também
listados no ofício) das missões internacionais; c. cumprindo o item 13 do Plano de Trabalho,
contrate empresa para criação de texto e formação de material de apresentação, bem como
de tradução de textos; d. dando cumprimento ao item 15, providencia a participação em
feiras turísticas em Portugal; dentre outros.
Chega-se ao extremo de, no Memorando n. 23/07, a servidora solicitar ao
ICBC providências “para o pagamento da Coordenação Executiva e Operacional”. Ou seja,
sujeito estranho ao ICBC pede a ele que providencie, com verbas por ele geridas, um
pagamento que deve ser feito ao próprio Instituto.
Não resta dúvidas quanto ao absurdo da situação: apesar de o ICBC
receber, para concretizar a “Mostra Brasil Central”, verbas outrora pertencentes a Secretarias
de Turismo e congêneres de várias unidades da Federação (entre as quais está a própria
Agetur), todas as atividades eram efetivamente dirigidas por uma servidora da Agetur.
Claro, portanto, que, ao menos no caso do Termo de Parceria em
comento, o ICBC não passou de artifício para centralizar, em pessoa jurídica
estranha à Administração Pública e, assim, alheia às amarras legais para o
controle de gastos, portentosa quantia de verbas públicas federais.
Compreende-se a finalidade de tal expediente quando se verifica
que, no Memorando n. 032/07, a servidora Leonora Guedes Vieira solicita “as
devidas providências para contratação de uma coordenação técnica, ligada à
coordenação executiva para atender às questões de conteúdo, uniformização e
sinergia entre os estados do Brasil Central”, tendo sido a única empresa a se
“apresentar” e ser – sem licitação nem comparação de preços – contratada pelo
ICBC a ARTICUM – Desenvolvimento de Negócios Culturais Ltda., CNPJ n.
07.930.112/0001-90, que tem em seu rol de sócios Marcelo de Oliveira Safadi,
que, até meados de 2007, ocupou o cargo de Presidente da multicitada Agetur.
Tal situação afronta de maneira clarividente o art. 4º, caput, incisos I e II,
e parágrafo único da Lei n. 9790/1999, ipsis litteris:
27
“Art. 4º Atendido o disposto no art. 3º, exige-se ainda, para
qualificarem-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público, que as pessoas jurídicas interessadas sejam regidas por
estatutos cujas normas expressamente disponham sobre:
I – a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência;
II – a adoção de práticas de gestão administrativa, necessárias e
suficientes a coibir a obtenção, de forma individual ou coletiva, de
benefícios ou vantagens pessoais, em decorrência da participação no
respectivo processo decisório;
[…]
Parágrafo único. É permitida a participação de servidores públicos na
composição de conselho de Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público, vedada a percepção de remuneração ou subsídio, a qualquer
título.”
Não obstante, tal situação não é inédita.
Afinal, a Nota Técnica CGRG/DEAOT – 051/2008 do MTur, referente ao
Termo de Parceria n. 008/06 (“Elaborar o Plano de Desenvolvimento do Turismo do estado
de Goiás – 1ª e 2ª Etapa”), por meio do qual foram repassados R$ 314.208,70, informa que
a primeira etapa do projeto consistiu na contratação de 5 empresas de consultoria, dentre as
quais a Articum, o Grupo Nativa – Proteção, Pesquisa e Informação Ambiental S/S (que
também tinha, à época, Marcela de Oliveira Safadi entre seus sócios), e a Guará Consultoria
– Negócios, Projetos Culturais e Turismo Ltda. (que tem Leonora Guedes Vieira no seu
quadro societário).
Bem assim, no Relatório Final da Comissão de Acompanhamento e
Avaliação do Termo de Parceria n. 008/07 (“Qualificação de artesãos para o aprimoramento
de produtos que preservem a tradição e cultura local, associando o produto ao destino
turístico” - repasse de R$ 501.561,00), compôs a equipe de coordenação do ICBC, na função
de Consultor, novamente Marcelo de Oliveira Safadi.
Ainda, tal situação se mantém no tempo, posto que do Plano de Trabalho
do Termo de Parceria n. 002/09 (“Fortalecimento das ações de Turismo de Base Comunitária
– TBC para a inserção no mercado” - repasse de R$ 450.000,00) extrai-se:
“[...] é importante ressaltar que, no caso de serviço técnico
especializado, apresenta-se a equipe de consultores da Casa Brasil que
participarão do desenvolvimento do referido projeto […]:
[…]
28
− Consultoria para integração das mídias e comunicação do projeto –
Empresa Articum;
−
Contratação de consultoria técnica para apoio à festão, organização e
execução do projeto – Empresa Guará.”
O mesmo ocorre no Termo de Parceria n. 003/10 (“Diversificação da oferta
com a integração econômica das iniciativas de Turismo de Base Comunitária na cadeia
produtiva dos destinos – repasse de R$ 829.440,00), de cuja relação de bens e serviços
contratados consta remuneração a Leonora Guedes Vieira e a Marcelo de Oliveira Safadi por
serviços de consultoria.
IV. A INOBSERVÂNCIA DOS PRCEITOS NORMATIVOS APLICÁVEIS
Analisando o panorama bem delineado pelos casos expostos, resta às
escâncaras que a celebração de convênios pelo Ministério do Turismo, nos moldes que vem
ocorrendo, não se presta às finalidades pretendidas, além de representarem excelente
oportunidade para que as rapinas do dinheiro público empreendam seus ataques ao erário.
Mister obstaculizar a manutenção de tal status quo, que se dá em detrimento da população
e em benefício direto de reduzido grupo.
O modus operandi atualmente adotado na pactuação da transferência
voluntária de recursos vulnera dispositivos de toda a hierarquia e das mais diversas
densidades normativas de nosso arcabouço jurídico.
4.1. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA (ART. 37, C.R.) E DA ECONOMICIDADE (ART. 70,
C.R.)
Embora tenham os indigitados princípios conteúdos diversos e âmbito de
incidência igualmente não coincidente, é pertinente a sua invocação neste tópico pela
possibilidade de extrair-se da sua exegese idéia incontroversa: os postulados são
direcionados à busca do maior alcance ao interesse da coletividade empreendendo-se o
menor esforço possível, ou seja, uma relação direta de custo x benefício.
A sistemática hoje adotada pelo MTur torna absolutamente impossível
aferir se a atuação da Administração Pública, através da celebração de convênios vem
29
atendendo a estes princípios. Explico. Como salientado, as propostas de convênio
apresentadas pelos convenetes, e encampadas pela União Federal, possuem objetos
genéricos como “incentivar e incrementar cada vez mais o turismo”, ou “promover a inclusão
social”, “criar empregos na localidade”. Não há estimativa do volume de turistas a serem
atraídos, dos “socialmente incluídos” ou do número e espécie de empregos criados em razão
do evento. Não há a menor idéia do benefício à população local que o aporte de trezentos
mil reais à determinada entidade trará em termos concretos. Contudo, se a injeção do
numerário referido produzir como efeito concreto apenas a contratação temporária (para o
dia do evento) de seguranças, garçons e artistas, resta injustificável tal aporte financeiro, e
às escâncaras a violação aos princípios da eficiência e da economicidade.
O defeito já havia sido detectado em auditoria realizada pela 5ª SECEX do
TCU no Ministério do Turismo
“158. Foi verificado, em alguns convênios da amostra, que as propostas
apresentadas não detalham com precisão os objetos e que os pareceres
técnicos elaborados não atentam para esse fato. A imprecisão do
objeto (ações e metas) dificulta uma correta análise de custos,
bem como o controle por parte da entidade concedente.”
A conclusão, mostra-se irretocável, e demonstra, de forma inarredável, o
acerto das premissas fáticas aqui imputadas, bem como as conseqüências jurídicas
“178. A avaliação da viabilidade de um convênio deve relacionar o
benefício obtido com o custo envolvido. Não basta descentralizar os
recursos, é preciso, sobretudo, garantir a correta e exata alocação dos
valores. A análise detalhada de custos dos objetos dos convênios
é parte integrante do exame da viabilidade do empreendimento
e, entre outros, tem por finalidade evitar sobrepreço e (ou)
superfaturamento por parte do convenente, bem como
maximizar a gerência dos recursos financeiros destinados à
ação e ao programa de governo.
179. De acordo com a análise empreendida, concluímos que os
procedimentos adotados pelo MTur não garantem que os
projetos aprovados sejam de fato vantajosos, no que se refere à
relação custo-benefício, e economicamente viáveis, uma vez que
se baseiam apenas em orçamentos encaminhados pelos proponentes,
como nos casos das análises realizadas pela Coordenação-Geral de
Análise de Projetos, não se referem à metodologia utilizada ou mesmo
não evidenciam que os custos foram analisados.”
Como conseqüência, constou do dispositivo do acórdão TCU nº
5078/2009, aparentemente sem que qualquer modificação fática tenha sido implementada,
30
determinação para que o Mtur
“1.5.1.3. proceda, na análise técnica de propostas de convênios,
a uma efetiva análise dos seus custos e dos benefícios advindos,
explicitando a metodologia e os parâmetros de preços adotados,
de maneira a garantir a observância ao princípio da economicidade, em atenção ao art. 31 da Portaria Interministerial nº 127/2008;”
4.2. ART. 173 E 174, C.R.
Os dispositivos em questão preceituam que
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em
lei.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade
econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de
fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante
para o setor público e indicativo para o setor privado.
A
idéia
que
se
extrai
da
exegese
conjunta
destes
dispositivos
constitucionais é constituir regra a exploração de atividade econômica pelo particular, sendo
a atuação estatal, seja como agente econômico, seja como fomentador, a exceção. Não é o
que tem ocorrido. Sob a roupagem de termos de transferência voluntária de recursos o que
se tem de fato é a injeção de recursos federais em eventos que são ínsitos à exploração da
iniciativa privada. Tomo como exemplo a realização do “1º Festival do Forró”. O evento foi
realizado em casa noturna particular, apresentando artistas de forró e cobrando ingresso a
preços normais dos interessados em assistir às apresentações. O que diferencia este evento
de um show de banda regional realizado na mesma casa noturna quase toda semana, sem o
recebimento de recursos federais? Absolutamente nada, salvo a ingerência política e a
inação regulatória do ministério, indicando a atuação da União, ainda que como “sócio
oculto” como agente econômico, o patrocinador do evento.
O ato violador dos postulados constitucionais aplicáveis já havia sido
detectado outrora pelo Tribunal de Contas da União, não recebendo, contudo, acato do Mtur,
31
como demonstra o acórdão 96/2008 daquele sodalício, onde restou consignada a
determinação
“9.6. determinar ao Ministério do Turismo que, quando da análise de propostas de celebração de convênios ou contratos de repasse com entidades de natureza pública ou privada, verifique:
(...)
9.6.2. se o objeto do convênio destina-se ao cumprimento do interesse público, evitando participar de ajustes em que o interesse seja fundamentalmente privado, sob pena de caracterizar
subvenção social a entidade privada, que é vedada pela Lei de
Responsabilidade Fiscal e pelo caput do art. 16 da Lei nº
4.320/1964;
9.6.3. o impacto potencial da consecução do objeto avençado sobre o setor turístico.”
Tendo ainda a questão do patrocínio sob a forma de convênio sido
enfrentada na decisão
“(...)Além disso, a contrapartida é feita de acordo com a localidade
convenente, o que simplesmente não faz sentido quanto estamos lidando
com entidades privadas. Desse modo, parece tácita a vedação à
transferência de recursos públicos para subvencionar shows e
eventos particulares, à luz da Lei Complementar nº 101/2000 e
da LDO 2005, motivo pelo qual, tal irregularidade deve ser investigada
em sede de tomada de contas especial;
4.3. DECRETO 6.170/2007, PORTARIA INTERMINISTERIAL 127/08 e PORTARIA
153/09 DO MINISTÉRIO DO TURISMO
Este normativo pretende “regulamenta(r) os convênios, contratos de
repasse e termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da administração
pública federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para a
execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco que envolvam a
transferência de recursos oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União ”,
conforme depreende-se de seu art. 1º, sendo ele norma regulamentar do art. 84, IV da
Constituição da República, bem como do art. 25 da Lei Complementar 101/00. Suas
disposições, por sua vez, são minudenciadas na Portaria Interministerial nº 127/08.
Este normativo, de maior densidade normativa, regula com riqueza de
detalhes a execução de transferência voluntárias de recursos, ainda que sofra de menor
32
rigidez que sua antecessora, a Instrução Normativa do STN nº 01/97. Pela pertinência,
destaco alguns dispositivos, claramente incidentes aos convênios em discussão, sendo
estridente a infrigência a seus preceitos
Art. 1º Esta Portaria regula os convênios, os contratos de repasse e os
termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem
fins lucrativos para a execução de programas, projetos e atividades de
interesse recíproco que envolvam a transferência de recursos financeiros
oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União.
(...)
§ 2º A descentralização da execução por meio de convênios ou
contratos de repasse somente poderá ser efetivada para entidades públicas ou privadas para execução de objetos relacionados
com suas atividades e que disponham de condições técnicas
para executá-lo.
Depois da extensa narrativa sobre as mazelas que atingem os convênios,
pareceria despiciendo destacar as incongruências entre o plano normativo e o mundo dos
fatos. Com vistas a espancar qualquer dúvida, entretanto, faz-se cotejo analítico.
A norma exige, como condição para a celebração de convênio, que o
objeto da avença seja ligado à atividade do exeutor. Como largamente demonstrado, a
‘Equipe Chakart’ era uma equipe de kart –como o nome indica- artificialmente transformada
em entidade fomentadora do turismo para receber verbas públicas. Perceba-se a investida
de perspectiva: ao invés do dinheiro buscar as entidades que atuam no seguimento,
transforma-se uma entidade para que ela ingresse no seguimento e torne-se apta ao
recebimento de recursos públicos. Exige-se, ainda, como condição para a avença do poder
público com o particular, que este “disponha de condições técnicas para executá-lo”. Como
largamente demonstrado no tópico referente á “organização Cena Aberta”, restou evidente
tratar-se de entidade que conta com cinco associados, com endereço fictício, investida da
pretensão de realizar eventos por todo o país. Desnecessário mencionar a ausência de
aferição da capacitação técnica da entidade em malogro ao normatizado.
Clara a violação à teleologia do preceito normativo, bem como ao do
próprio ministério, a Portaria 153/09, como evidencia seu art. 2º, § 1º e 2º
§ 1o Somente poderão receber apoio do Ministério do Turismo as
entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos que
disponham de condições técnicas para executar o convênio e
33
cujas competências/objeto social sejam compatíveis com as
características do projeto proposto, conforme dispõe o inciso VII,
do art. 6o, da Portaria Interministerial no 127/2008 MPOG/MF/CGU,
atualizada.
§ 2º A destinação de recursos às entidades privadas sem fins
lucrativos dependerá de análise pela área competente do MTur
quanto à viabilidade e adequação do projeto proposto aos
objetivos do Programa Nacional de Turismo - PNT, além da
comprovação da atividade regular da entidade nos últimos 3 (três) anos,
a qual será atestada pela inscrição no Cadastro Nacional de Pessoa
Jurídica - CNPJ e por 3 (três) declarações de funcionamento regular da
entidade beneficiária, emitida por 3 (três) autoridades locais, sob as
penas da lei, em conformidade com o disposto na Lei de Diretrizes
Orçamentária do respectivo exercício.
A modificação da realidade que se pretende com a norma repete-se
concretizada em vedação
Art. 6º É vedada a celebração de convênios e contratos de repasse:
(...)
VII - com entidades públicas ou privadas cujo objeto social não
se relacione às características do programa ou que não disponham de condições técnicas para executar o convênio ou contrato de repasse;
O que se extrai da investigação realizada pelo Ministério Público Federal é
a ausência de diligências, por parte do concedente, com vistas a aferir a correlação da
atividade do convenente com o objeto do convênio ou a sua capacidade técnica. Uma
simples visita in loco à “Cena Aberta” teria trazido à tona o fato de tratar-se de entidade
operando com endereço fictício.
Prosseguindo, o normativo é explícito também em relação aos requisitos da
proposta de trabalho, conforme depreende-se de seu art. 15
Art. 15. O proponente credenciado manifestará seu interesse em
celebrar instrumentos regulados por esta Portaria mediante
apresentação de proposta de trabalho no SICONV, em
conformidade com o programa e com as diretrizes disponíveis no
sistema, que conterá, no mínimo:
I - descrição do objeto a ser executado;
II - justificativa contendo a caracterização dos interesses
recíprocos, a relação entre a proposta apresentada e os objetivos
e diretrizes do programa federal e a indicação do público alvo,
do problema a ser resolvido e dos resultados esperados;
Desnecessário repetir quão longe passam as propostas recebidas e
34
aprovadas do standart normativo. O descumprimento dos termos da Portaria, longe de ser
injurídico praticado apenas pelos convenentes, é detectado igualmente por parte do MTur,
como deixa claro a auditoria levada a efeito pelo Tribunal de Contas da União
“208. Em vários convênios referentes a Eventos Geradores de Fluxo
Turístico, o parecer técnico não se manifesta quanto à geração de fluxo
turístico com a realização do evento, mesmo quando a proponente
menciona dados na proposta, fato que pode ocasionar apoio do
MTur a convênios que, de fato, pouco contribuem para o
desenvolvimento do turismo na região.”
Segue a longa lista de descaso com as disposições do normativo regente
dos convênios, e, por conseguinte, com o destino dado aos recursos públicos.
Art. 16. O órgão ou entidade da Administração Pública federal repassador
dos recursos financeiros analisará a proposta de trabalho e:
O exame dos procedimentos requisitados ao MTur deixou evidente que não
há exame efetivos das propostas, mas tão somente a verificação de check list dos
documentos formalmente exigidos. Tudo opera-se apenas no campo da formalidade, sem
qualquer verificação de conteúdo, permitindo entrever o descaso do destino a ser dado aos
recursos públicos. É de clareza solar o descumprimento ao normativo do próprio ministério,
como pode constatar-se da comparação com o art. 28 da Portaria MTur nº 153/09
Art. 28. O critério utilizado para avaliação da proposta é de
natureza técnica, com base em parecer da área técnica específica do MTur, que deverá analisar, além do alinhamento às políticas
públicas de turismo e dos aspectos formais e legais, a realização
das bases turísticas para o desenvolvimento da atividade de forma
sustentável, de modo a aferir o atendimento das variáveis
previstas de modo qualitativo e quantitativo, visando ao
desenvolvimento do turismo.
Como restou repetido á exaustão durante o detalhamento fático das
injuridicidades dos convênios, nada disto é observado.
Pontifico, para que não soem como ilações isoladas do subscritor da
demanda, que os defeitos identificados, bem como a indicação de providências a serem
adotadas para a sua correção já tinham sido objeto de atenção do Tribunal de Contas da
União, conforme atestam o dispositivo do acórdão nº 5078/2009
35
“1.5. Determinações:
1.5.1. à Secretaria-Executiva do Ministério do Turismo que:
1.5.1.1. observe, ao promover processo público de seleção de projetos
de órgãos ou entidades, as disposições expostas no art. 5º da Portaria
Interministerial nº 127/2008, especialmente ao que se refere a publicidade do chamamento público e à aferição da qualificação técnica e
capacidade operacional da entidade privada sem fins lucrativos
participante do certame;
1.5.1.2. aprove somente propostas de convênios que apresentem
a descrição detalhada e completa do objeto, de forma que permita a identificação inequívoca, nos pareceres técnicos de análise, do que será realizado em termos de produtos e serviços, em
atenção ao disposto no art. 31 da Portaria Interministerial nº 127/2008,
e de modo a evitar o ocorrido quanto aos objetos referentes aos Convênios Siafi nºs 627662; 631701; 634102; 638459; 650702;
(...)
1.5.1.6. não utilize convênio como forma de ajuste quando os interesses das partes não concorrerem para o mesmo objetivo, situação na qual se configura contrato, devendo, portanto, ser
realizado o devido certame licitatório;
(...)
1.5.3.2. explicite nos pareceres técnicos de análise, nas propostas de convênios referentes a Eventos Geradores de Fluxo Turístico, manifestação fundamentada quanto à potencial geração de
fluxo turístico do evento proposto, indeferindo aquelas que não
se coadunem com esse fato;
A leviandade com que o MTur trata a análise das propostas de convênio
que servirão de supedâneo jurídico para o aporte de milhões de reais em entidades com fins
absolutamente divorciados do interesse da coletividade foi, uma vez mais, detectado por
auditoria do TCU, deixando claro que não se trata de percepção subjetiva do demandante,
ou fenômeno isolado, como lê-se no relatório de auditoria no TC 013.105/2009-3
“5. De modo geral, os pareceres técnicos sobre o plano de
trabalho são superficiais e a análise leva em conta somente
alguns aspectos do plano. Muitas vezes, não há análise sobre a
capacidade técnica ou operacional das entidades proponentes,
sobre a contrapartida ou do interesse recíproco. A análise do
objeto e dos custos é insuficiente e, em certos casos, nos
pareceres constam apenas textos-padrão que informam que os
custos estão de acordo com o praticado ou que o objeto se
encontra em consonância com o Plano Nacional do Turismo.”
Constatou-se, ainda, outra reiterada omissão do MTur no que se refere à
fiscalização das bonanças financeiras que concede a particulares com o pseudônimo de
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convênio
Art. 52. O concedente ou contratante deverá prover as condições necessárias à realização das atividades de acompanhamento do objeto pactuado, conforme o Plano de Trabalho
e a metodologia estabelecida no instrumento, programando visitas ao local da execução com tal finalidade que, caso não
ocorram, deverão ser devidamente justificadas.
Analisando as prestações de contas ofertadas pelo convenentes, resta claro
que na maior parte dos casos não há acompanhamento in loco do evento por agentes do
MTur, deixando a veracidade das informações prestadas inteiramente ao talante do
beneficiário dos recursos públicos. Outro reforço à sistemático do faz-de-conta instaurada
pelo MTur para o emprego de recursos caros à coletividade. Destaco trecho do relatório da
SECEX que evidencia a veracidade do alegado
“284. Portanto, as fiscalizações in loco realizadas não se prestaram a
avaliar adequadamente a execução dos convênios. Os relatórios
elaborados foram meramente pro-forma, com afirmações
genéricas, sem abordar cada uma das metas e ações previstas
nos respectivos Planos de Trabalho.
285. O procedimento adotado causa insegurança a respeito da regular
execução do objeto e, em certos casos, pode não justificar o esforço
orçamentário e de pessoal do MTur para a realização da fiscalização.”
Também no que se refere à apreciação da prestação de contas, encontrase o MTur em situação de flagrante desobediência ao normativo
Art. 60. A autoridade competente do concedente ou contratante terá o prazo de noventa dias, contado da data do recebimento, para analisar a prestação de contas do instrumento, com fundamento nos pareceres técnico e financeiro expedidos
pelas áreas competentes.
Uma vez mais o exame das prestações de contas requisitadas ao MTur
deixa evidente que o prazo para a apreciação das contas não vem sendo cumprido, o que é
corroborado pelo susomencionado relatório de auditoria, com conseqüências previsíveis
“8. O acúmulo de processos prejudica a realização de análises
tempestivas e a adoção de medidas imediatas para a instauração de
TCEs.
9. A análise conjunta dos achados permite concluir pela
existência de verdadeiro ciclo de falta de controle dos
procedimentos necessários para a análise dos processos de
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convênios, iniciando-se na análise superficial da proposta,
gerando comprometimento do acompanhamento da execução e
finalizando na fase de análise de prestação de contas, que resta
prejudicada pela ausência de detalhamento do objeto e pelo
grande volume de processos a serem analisados.
(...)
81. Mais de 80% (oitenta por cento) das prestações de contas que se
encontram no estágio “a aprovar” se referem a convênios cuja vigência
foi encerrada nos exercícios de 2006 e 2007. Assim, torna-se evidente
o alto número de prestações de contas que estão pendentes de
análise pelo Ministério, referentes a antigos convênios.
(...)
85. O MTur possui 619 (seiscentos e dezenove) convênios no estágio “a
aprovar”. Desses, mais de 90% (noventa por cento) referem-se a
convênios cuja vigência se encerrou em 2007 ou 2008. Isso demonstra
o alto estoque de prestações de contas pendentes de análise,
referentes a convênios celebrados pelo MTur em 2007.
(...)
330. O MTur possui elevado e crescente estoque de processos de
convênios pendentes de pronunciamento final acerca da
aprovação ou não, o que demonstra que o órgão não está
estruturado para efetuar a análise das prestações de contas com
a mesma presteza que firma convênios.”
Resta evidenciado que a celeridade impressa na liberação de recursos é
inversamente proporcional à agilidade na prestação de contas, tornando os convênios presa
fácil à apropriação de recursos públicos sem que se possa adotar tempestivas medidas de
responsabilização.
Ressalto,
por
derradeiro,
utilidade
desta
demanda
que
revela-se
consectário de trazer-se os fatos à apreciação judicial: obliterar a invocação de
desconhecimento dos fatos quando do ajuizamento das ações de improbidade administrativa
decorrentes da repetição das falhas nos futuros convênios a serem celebrados, caso não
haja implementação fática do ora postulado.
V. DOS PEDIDOS
Ex positis, pugna o Ministério Público Federal:
a) pela concessão de tutela antecipada, após a oitiva dos representantes
judiciais da demandada, consoante o art. 2º da Lei 8437/92,
determinando-se a impossibilidade da ocupante do pólo passivo em
celebrar novos convênios com municípios ou o Estado de Goiás por
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meio do Ministério do Turismo sem sejam efetivamente analisadas as
propostas de convênio, mormente no que se refere: a.1) o impacto
potencial da consecução do objeto avençado sobre o setor turístico,
com a adoção de critérios objetivamente aferíveis, promovendose o cotejo do custo do evento objeto do convênio com os retornos
sócio-econômicos esperados, com explicitação da metodologia e
parâmetros adotados; a.2) aquilatação do interesse público no
evento, abstendo-se de subvencionar shows e eventos particulares;
a.3) mensuração do interesse recíproco na avença, que justifique a
utilização do convênio para transferência de recursos; a.4) avaliação
concreta da aptidão técnica e operacional do convenente para a
execução do objeto; a.5) avaliação concreta da atuação da entidade
na execução do convênio, de modo a evitar a liberação de recursos a
entidade que realize apenas o gerenciamento financeiro do convênio;
a.6) avaliação do histórico de alterações do estatuto social do
convenente, de forma a evitar a admissão a convênio de entidade que
modifique seu contrato social com o desiderato único de receber
recursos públicos, fixando-se multa cominatória em desfavor do
Coordenador-Geral de convênios do Ministério do Turismo em caso de
descumprimento da decisão;
b) pela concessão de tutela antecipada para determinar que abstenha-se
a demandada de efetuar os repasses financeiros aos convênios já
celebrados, mas ainda não iniciados, procedendo-se à revisão dos
termos de convênio de forma a aferir o preenchimento das avenças
com os requisitos apontados no pedido anterior;
c) pela citação da demandada para que, querendo, apresente resposta;
d) pelo julgamento da lide com resolução de mérito, consoante o art. 269,
I, do Código de Processo Civil, impondo à demandada obrigação de
não fazer, mais especificamente na obrigação de não celebrar convênio
sem que se proceda às aferições detalhadas no pedido “a”; e ainda,
e) pelo julgamento da lide com resolução de mérito, consoante o art. 269,
I, do Código de Processo Civil, impondo à demandada obrigação de
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não fazer, mais especificamente na obrigação de não celebrar convênio
sem que o MTur comprove ter estrutura capaz de proceder à análise da
prestação de contas no prazo de noventa dias (art. 60 da Portaria
Interministerial 127/08); e ainda,
f) pelo julgamento da lide com resolução de mérito, consoante o art. 269,
I, do Código de Processo Civil, impondo à demandada obrigação de
fazer, mais especificamente na obrigação de prover as condições
necessárias ao acompanhamento do objeto conveniado, com a
programação de visitas ao local de todos os eventos, salvo exceção
devidamente fundamentada.
Protesta, para comprovar a veracidade de suas alegações, pela produção
de prova documental, que já acompanha esta exordial.
Dá-se à causa o valor de R$ 6.000.000,00.
Goiânia, 19 de janeiro de 2011
Raphael Perissé Rodrigues Barbosa
Procurador da República
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