TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 003.714/2013-6
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC-003.714/2013-6
Natureza: Relatório de Auditoria.
Entidades/Órgão: Caixa Econômica Federal – CAIXA, Estado de
Roraima, Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda.,
Architech Consultoria e Planejamento Ltda. e Ministério dos
Esportes.
Interessado: Congresso Nacional.
SUMÁRIO: FISCOBRAS 2013. AUDITORIA NAS OBRAS DE
REFORMA E CONSTRUÇÃO DO COMPLEXO ESPORTIVO
CANARINHO, EM BOA VISTA/RR. CONTRATO DE
REPASSE. SOBREPREÇO. OITIVA DAS PARTES. ANÁLISE
DA DOCUMENTAÇÃO ENCAMINHADA. REQUISITOS
PARA ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR. RETENÇÃO.
CIÊNCIA AO CONGRESSO NACIONAL.
Constatado sobrepreço em obra pública, é cabível a adoção de
medida cautelar para determinar a retenção dos valores
questionados até ulterior deliberação do Tribunal sobre o tema.
RELATÓRIO
Trata-se da auditoria referente às obras de reforma e construção do Complexo Esportivo
Canarinho, em Boa Vista/RR, realizada em cumprimento ao Acórdão n. 448/2013 – Plenário, no
período de fevereiro a abril de 2013, no âmbito do Fiscobras 2013.
2.
O objeto da fiscalização compreende a 1ª etapa do empreendimento, concernente à: i)
reforma e recuperação estrutural da arquibancada existente; ii) substituição do campo de futebol e da
pista de atletismo; iii) instalação de sistema de irrigação e drenagem; e iv) urbanização do estádio.
3.
Os recursos destinados à obra são oriundos do Contrato de Repasse n. 3227.0348.43505/2010, firmado entre o Ministério do Esporte, representado pela Caixa Econômica Federal – CAIXA
e o Estado de Roraima, no valor de total de R$ 37.774.604,52, sendo R$ 28.950.000,00 de verba
federal e R$ 8.824.604,52 a cargo do Estado de Roraima.
4.
A execução do empreendimento foi contratada com a empresa Coema Paisagismo,
Urbanismo e Serviços Ltda., por meio do Contrato n. 3/2012 (peça n. 84), ao custo de
R$ 35.686.829,38, sob o regime de empreitada por preço global.
5.
À época da vistoria realizada pela equipe de fiscalização, cerca de 19% da obra já havia
sido executada, sendo que, de acordo com o cronograma físico financeiro, a execução deveria ser de
78%.
6.
Transcrevo, a seguir, com ajustes de forma, excerto da instrução lançada à peça n. 102, na
qual a unidade analisa o presente feito:
“HISTÓRICO
6. No Relatório de Fiscalização elaborado pela equipe de auditoria (peça 69), foram
identificados seis achados, conforme detalhado na tabela a seguir.
Tabela 1: Achados de auditoria (peça 69)
N.
Achado
Ti po
Descrição
1
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N.
Achado
TC 003.714/2013-6
Ti po
Descrição
3.1
Sobrepreço decorrente de quantitativo
inadequado.
IGP
Indícios de superestimativa de quantitativos,
resultando em sobrepreço de R$ 3.712.049,53.
3.2
Sobrepreço decorrente de preços excessivos
frente ao mercado.
IGP
Indícios de preços excessivos calculado em
R$ 2.828.749,99.
3.3 Projeto executivo deficiente ou desatualizado.
3.4 Fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa.
Inobservância dos requisitos legais e técnicos de
acessibilidade de
3.5
pessoas portadoras de deficiência ou co m
mobilidade reduzida.
Ausência de termo ad itivo formalizando
3.6 alterações das condições
inicialmente pactuadas.
(I) Ausência de alguns projetos previstos no escopo
da contratação; (II) ausência de detalhamento
IGP
suficiente em serviços relevantes; e (III) erros em
quantitativos.
(I) Ausência dos fiscais no canteiro de obras; (II)
omissão dos fiscais na gestão da obra; (III) atuação
IGC
exclusiva da empresa contratada para apoio à
fiscalização.
Não atendimento à norma ABNT NBR 9050/2004:
(I) no projeto das rampas de acesso ao estádio; e
IGC
(ii) devido à falta de acesso ao nível das cabines e
dos camarotes.
IGC
Acréscimos e supressões contratuais da ordem de
R$ 7,5 milhões, sem a respectiva formalização.
7. Tendo em vista a gravidade dos achados 3.1 a 3.3 (classificados como irregularidades graves
com recomendação de paralisação – IGP, nos termos do art. 93, §1º, inciso IV, da Lei
12.708/2012 – LDO/2013), propôs-se colher a manifestação preliminar da Secretaria de
Infraestrutura do Estado de Roraima, em cumprimento ao art. 93, § 9°, da mesma Lei, e ao item
9.12 do Acórdão 448/2013-TCU-Plenário.
8. Ainda em função do sobrepreço encontrado nos achados 3.1 e 3.2 e com o objetivo de evitar a
materialização de um possível prejuízo na execução do Contrato 03/2012, a equipe reputou
cabível determinar a suspensão cautelar dos pagamentos. Antes, contudo, propôs a realização da
oitiva prévia, tanto da Seinf/RR quanto da construtora Coema, assim como descrito no art. 276, §
2º, do Regimento Interno do TCU.
9. À peça 70, o Diretor da Unidade Técnica emitiu despacho reforçando as causas e
consequências dos indícios de irregularidades identificados. Ressaltou ainda a necessidade de
realização de ambas as oitivas, para atender aos ritos prescritos na LDO/2013 e no Regimento
Interno desta corte. Por fim, destacou concordar com a proposta da equipe de auditoria. Do
mesmo modo, o Secretário da unidade ratificou as propostas (peça 71).
10. Ante as razões expostas, o Relator do processo, Exmo Ministro-Substituto Marcos
Bemquerer Costa, aderindo à unidade instrutora, determinou a realização da oitiva prévia da
Seinf/RR e da Coema, visando uma possível adoção de medida acautelatória.
(...)
EXAME TÉCNICO
(...)
I. Achado 3.1 – Sobrepreço decorrente de quantitativo inadequado
a) Fornecimento e montage m de estrutura metálica
a.1) Estrutura metálica para apoio da fachada de ACM (painéis de alumínio composto)
Situação Encontrada
17. A planilha orçamentária da obra apresenta, dentre outros, os serviços: 03.05.05 –
Fornecimento e Montagem de Estrutura Metálica para Execução do Sistema de Apoio à Fachada
e 03.05.09.09 – Fornecimento e Montagem de Painéis em ACM, Inclusive Estrutura Metálica
para Apoio, ambos relacionados à construção da fachada de ACM.
18. A equipe de auditoria relata que o serviço 03.05.09.09 já prevê a estrutura para apoio dos
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painéis de alumínio, assim a inclusão adicional do 03.05.05 seria uma duplicidade.
Manifestação da Seinf/RR
19. A Seinf/RR informa que há duas estruturas distintas para a construção da fachada de ACM:
uma de sustentação e uma de fixação das placas. Alegam que a estrutura de fixação das placas de
ACM não tem função estrutural de sustentação, precisando ser executada uma estrutura rígida,
no caso metálica, para suportar o conjunto.
20. Adicionalmente, apresentam figuras para ilustrar o ponto defendido. A Figura 1 seria a de
um corte lateral na estrutura metálica de sustentação da fachada, suporte para o chamado sistema
de apoio, ao passo que a figura 2 seria uma vista superior com o detalhe do sistema de fixação
das placas de alumínio.
Manifestação da Coema
21. A construtora apresenta argumentação similar à da Seinf/RR. Ressalta a existência de duas
estruturas diferentes. Acrescenta que a estrutura de sustentação (figura 1), além de servir de
apoio para as placas, serviria para proporcionar o formato desejado à fachada. Já a fixação
(figura 2), serviria apenas para proporcionar a ligação das placas de alumínio com a estrutura da
arquibancada. Conclui, aduzindo que ambas as estruturas envolvem toda a arquibancada que
possui as dimensões de 16 metros de altura por 110 metros de largura.
Análise
22. A atual fachada externa da arquibancada do Estádio Canarinho foi construída em concreto
armado e possui uma superfície descontínua, diferente do que se pretende obter após a obra –
que será uma fachada monolítica contínua (vide Figura 8). Isso pode ser observado no anexo
fotográfico do relatório de auditoria (peça 69, p. 60).
23. Assim, o desenho 001.ETM.3.001 do projeto de estrutura metálica (peça 85) – do qual
foram retiradas as imagens apresentadas pelos defendentes – prevê a execução de uma estrutura
adicional, que dará o formato desejado à fachada e proverá a sustentação ao sistema de apoio das
placas de ACM.
24. Para aferir a inexistência de duplicidade nos serviços, seria relevante averiguar suas
composições de preços detalhadas. Todavia, nem a Seinf/RR nem a Coema elaboraram esse
detalhamento para o serviço de Fornecimento e Montagem de Painéis em ACM (03.05.09.09).
25. Não obstante, as composições de preços usuais de mercado para esse serviço não
apresentam estruturas adicionais que não as de fixação. Esse é o caso do sistema Orse (do Estado
de Sergipe), por exemplo – serviço 05057/ORSE. Como o preço de referência utilizado para esse
item do orçamento foi balizado por esses paradigmas (peça 69, p. 19), avalia-se que a chamada
‘estrutura de sustentação’ da fachada realmente não está contida no item 03.05.09.09, não
ocorrendo a duplicidade. Por esse motivo, acolhem-se os argumentos da Seinf/RR.
(...)
a.2) Rampas de acesso
Situação Encontrada
26. A planilha orçamentária da 1ª etapa da obra prevê 252.110 kg de estrutura metálica para as
rampas. Os auditores verificaram, contudo, que: (i) os projetos apresentados pela Seinf/RR
prescrevem o total de 311.806 kg para a estrutura; (ii) esse quantitativo, no entanto, considera as
arquibancadas para os dois lados do campo, A e B, sendo que a 1ª etapa da obra só contempla o
lado A; (iii) adicionalmente, quanto às vigas metálicas de sustentação da rampa, foram
consideradas para o orçamento oito unidades para suportar cada rampa, sendo que o projeto só
apresenta seis vigas por rampa; (iv) por fim, haveria a previsão de telas metálicas, que deveriam
estar em item a parte.
27. Dessa maneira, o relatório de auditoria aponta como correta a quantidade de 143.625 kg, no
lugar dos 252.110 kg previstos na planilha orçamentária.
Manifestação da Seinf/RR
28. A Seinf/RR refuta todas as constatações da auditoria. Afirma que as q uantidades
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apresentadas no resumo do projeto executivo se referem às duas rampas, dos lados A e B, porém,
apesar de o memorial conter o peso total, o valor foi dividido por dois para o orçamento da 1ª
etapa.
29. Para corroborar, apresenta memória de cálculo na qual o peso total da estrutura (lados A e
B) seria de 504.221,58 Kg. Com a divisão, o resultado seriam os 252.110,79 kg constantes do
orçamento.
30. Para as vigas metálicas de sustentação da rampa, a Seinf/RR afirma serem, de fato, em
número de oito, sendo quatro em cada passagem de nível. Carreia, ainda, figuras do projeto
arquitetônico para confirmar sua alegação (conforme reprodução a seguir).
Manifestação da Coema
31. A construtora contratada defende haver equívocos por parte da auditoria. Informa que a obra
contempla duas rampas, uma em cada lado da arquibancada, e os auditores teriam considerado
apenas uma. Argumenta ainda que o equívoco pode ser fruto das nomenclaturas contidas no
projeto. Segundo sua defesa, os lados A e B apresentados nos memoriais seriam os lados do
edifício (rampas A e B, ambas do lado A) e não do complexo esportivo (arquibancadas lado A e
B).
32. Aduz que a tela metálica seria para a armação positiva das lajes das rampas, fazendo sim
parte da estrutura. Ainda, complementam que, caso a tela seja excluída do presente serviço, teria
que ser criado item independente no orçamento para abarcá- la.
(...)
Análise
33. Inicia-se a análise pelo número de vigas das rampas. O projeto arquitetônico aparentemente
indica quatro vigas por passagem de nível, que totalizariam oito por rampa, como alega a
Seinf/RR. Esse projeto, no entanto, indica apenas a conformação geral da obra. Os projetos
específicos de cada disciplina (estruturas, instalações etc.) são os que contêm os detalhes
executivos, por isso são os que devem ser considerados para a construção e para o cômputo de
quantitativos a serem executados.
34. Destarte, o projeto de estruturas metálicas, notadamente o desenho 001.ETM.3.003 (peça
87), cujo excerto foi reproduzido a diante, indica serem seis vigas por rampa, nos níveis 0,90,
1,80, 2,70, 4,50, 5,40 e 6,30 metros. Não há vigas nos patamares intermediários (3,50 e 7,00
metros), pois as próprias lajes servem de apoio. Como a construção engloba duas rampas, uma
em cada lateral da arquibancada, o projeto indica a construção de 12 vigas, no total. O valor
coincide com considerado pela equipe de auditoria.
(...)
35. Quanto ao peso total do aço, verifica-se que a equipe de auditoria não se baseou na memória
de cálculo contida no projeto, mas sim realizou levantamento com base nos desenhos
apresentados à equipe. Os defendentes alegam que a equipe não havia considerado a tela
metálica destinada à armação das lajes da rampa.
36. Desse modo, com o objetivo de elidir qualq uer dúvida quanto o cálculo, optou-se por
realizar novo levantamento do quantitativo de aço. Os valores foram retirados dos desenhos
(i) 001.ETM.3.002, (ii) 001.ETM.3.003 e (iii) 001.ETM.3.004 (peças 86-88, respectivamente).
Ressalte-se que as citadas plantas do projeto apresentam poucos detalhes da estrutura, o que por
vezes dificulta a obtenção de todos os dados necessários.
37. Ainda assim, o novo levantamento foi elaborado considerando todos os itens defendidos
pela Seinf/RR e pela Coema. Como resultado, obteve-se valor ainda menor que o calculado pela
equipe de auditoria. Enquanto os auditores obtiveram o valor de 143.625 kg, agora se chegou em
138.286,56 kg.
38. Com estes dados, está claro que há superestimativa na quantidade contratual de estrutura
metálica. Todavia, as poucas informações do projeto prejudicam o levantamento preciso da
quantidade de aço. A divergência entre o levantamento da equipe de auditoria [e] o presente
ocorre, sobretudo, devido à falta de dados do projeto, o que gera a necessidade de se estimar
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alguns valores. Para os itens (i) conectores, (ii) insertes, (iii) barras de aço, e (iv) tela metálica,
por exemplo, foram adotados os quantitativos apresentados pela Seinf/RR. Portanto, em função
da pouca diferença será mantido como referência o quantitativo levantado pelos auditores de
143.625 kg.
(...)
39. Em etapa futura, é imprescindível que a Secretaria apresente uma revisão do levantamento
de quantitativos de maneira detalhada, indicando todos os elementos.
a.3) Instalações elétricas
Situação Encontrada
40. O orçamento contém previsão de 8.772,00 kg de estrutura metálica para atirantamento da
rede elétrica (03.05.20.65 e 03.05.20.66). O relatório de auditoria aponta não haver especificação
no projeto sobre que tipo de estrutura metálica seria essa (perfil I, treliça, cantoneira soldada).
41. Com efeito, o entendimento esposado pelos auditores foi de que a estrutura em questão seria
para os tirantes de fixação das eletrocalhas, por onde passa toda a fiação elétrica. Como o
orçamento já contempla o fornecimento dos tirantes, no item 03.05.20.62 – Vergalhão 3/8,
haveria uma duplicidade entre os serviços.
Manifestação da Seinf/RR
42. A Secretaria de Estado aduz que a estrutura em questão foi prevista para suportar a
passagem do cabeamento elétrico em locais com grandes vãos, [uma vez] que as eletrocalhas não
resistiriam, por não serem estruturadas.
43. Adicionalmente, informa que pretendem elevar o forro de gesso do nível 3,60 m para o nível
7,20 m, o que possibilitaria o apoio do cabeamento na estrutura de gesso, eliminando a
necessidade dos tirantes. A mais, indica que a equipe fiscalização da obra já sugeriu a exclusão
desse serviço no próximo aditivo a ser firmado.
Manifestação da Coema
44. A construtora aponta que as quantificações e os projetos são de responsabilidade da empresa
projetista, não cabendo a ela questioná- los. Ainda assim, defende a necessidade de uma estrutura
auxiliar às eletrocalhas, por causa dos grandes vãos.
Análise
45. As defendentes não apresentaram elementos que expliquem ou detalhem o que compõe essa
suposta estrutura de suporte para as eletrocalhas. Não há indicação também de como se calculou
tal quantitativo de 8.772,00 kg de estrutura metálica (no valor total de R$ 109.650,00).
(...)
46. O que se depreende é que o quantitativo seria efetivamente para a construção de tirantes para
as eletrocalhas, o que configura a duplicidade. Assim como é possível ver na figura a seguir,
essas calhas são sustentadas por tirantes presos às lajes. Há ainda diferentes tipos e dimensões de
calhas para vencer grandes vãos, caso necessário. A explicação das defendentes, portanto, não
prospera.
47. Independentemente da hipótese levantada pela Seinf/RR, de que o cabeamento seria
disposto sobre o forro de gesso, não ficou esclarecida a real necessidade da estrutura metálica
para atirantamento das calhas (03.05.20.65 e 03.05.20.66). Cabe, assim, manter a proposta de
exclusão dos serviços, que perfazem 8.772,00 kg de fornecimento e montagem de estrutura
metálica.
b) Fornecimento e montagem de painéis em ACM
Situação Encontrada
48. O projeto prevê o revestimento de toda a fachada da arquibancada com painéis de alumínio
composto (ACM). Para esse serviço, o relatório de auditoria indica que o memorial de cá lculo
apresentado pela Seinf/RR contempla o revestimento de quatro laterais de arquibancada,
enquanto o correto para a 1ª etapa da obra (arquibancada do lado A) seriam somente duas
laterais. Haveria assim uma superestimativa 260,0 m².
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Manifestação da Seinf/RR
49. A Secretaria rebate a afirmação. Indica que a área de cada lateral da arquibancada, por ser
irregular, foi fracionada em dois retângulos de 130,0 m2 , totalizando 260,0 m2 por lateral. Ainda,
aduz que essa informação está disposta no memorial de cálculo e não fora observada na
auditoria.
Manifestação da Coema
50. A construtora apresenta argumentação semelhante. Relata ser notório na memória de cálculo
que a empresa projetista subdividiu a área das laterais das arquibancadas em dois retângulos,
para facilitar o cálculo. Para corroborar, apresenta cópia da memória de cálculo, reproduzida na
figura a seguir.
(...)
Análise
51. A memória de cálculo elaborada pela empresa projetista Architech, a qual as defendentes
fazem referência, apresenta a seguinte explanação (peça 89):
Conforme croqui apresentado, essa área por ser irregular foi colocada de forma direta na
planilha, para conferência considerar as medidas aproximadas: Área = 7,0 x 16,0 + 2,0 x 10,0 =
132,00 m2 .
Foi decomposta á área em dois retângulos para demonstração de que o valor apresentado é
coerente, no entanto manteremos o valor retirado por meio digital por ser o mais próximo da
realidade. (grifamos)
52. De acordo com as suas alegações, a Seinf/RR e a Coema entendem que a área de cada lateral
teria sido dividida em dois retângulos de 130,0 m2 cada. Na verdade, o que o memorial indica é
que a área foi sim fracionada em dois retângulos, só que um de 7,0 x 16,0 m (112,0 m2 ), outro de
2,0 x 10,0 (20,0 m2 ). Portanto, cada lateral da arquibancada teria no máximo 132,0 m2 de área
revestida.
53. Para solucionar a dúvida, buscou-se alguma planta do projeto que apresente um corte lateral
da arquibancada, no qual seja possível aferir suas dimensões. Por meio das plantas
001.ARQ.3.007 (peça 90) e 001.ETM.3.001 (peça 85), foi possível estimar o valor. Na primeira,
obteve-se a área de 152,0 m2 , e na segunda, de 133 m2 . Ressalta-se que as citadas plantas não se
referem ao revestimento de ACM, mas a outras disciplinas do projeto, o que explica a diferença
de valores. As estimativas, todavia, indicam que a ordem de grandeza se aproxima dos 130,0 m2
e não dos 260,0 m2 defendidos pela Seinf/RR.
54. Permanece, portanto, a superestimativa de 260,00 m² no quantitativo do serviço 03.05.09.09.
A Seinf/RR deve ainda apresentar o projeto executivo revisado de paginação dos painéis de
ACM, para fundamentar as quantidades.
(...)
c) Fornecimento e instalação da pista de atletismo
Situação Encontrada
55. O orçamento da obra contempla a construção de uma pista de atletismo de 4.656,00 m². Os
auditores averiguaram, no entanto, que, segundo as normas da Confederação Brasileira de
Atletismo (CBAt) e da Federação Internacional de Atletismo (IAAF), uma pista oficial possui a
dimensão de 4.331,80 m². Alegam, assim, haver superestimativa na área orçada, caso seja
construída a pista oficial e pago o valor do orçamento.
Manifestação da Seinf/RR
56. A Seinf/RR defende que, embora a área da pista oficial seja 4.331,80 m2 , não seria adequada
a execução da base e da camada de revestimento com as dimensões exatas, pois a CBAt seria
pouco tolerante com erros de dimensões. Informam, assim, que foi considerada uma folga de 5,0
cm na largura de cada lateral da pista, para evitar problemas futuros (peça 80, p. 18).
57. Partindo dessa premissa, defendem que a área de 4.656,00 m² estaria correta.
Manifestação da Coema
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58. Novamente a empresa alega não ser de sua alçada questionar a concepção do projeto. Apesar
disso, informa entender que as áreas previstas estariam adequadas. Relata que essa avaliação
estaria embasada em sua experiência técnica na execução prévia de outras duas pistas de
atletismo.
Análise
59. Verifica-se no sítio eletrônico da Confederação Brasileira de Atletismo (CBAt) que uma
pista oficial possui na raia interna o comprimento de 400,0 m e na raia externa o cumprimento de
449,0 m. Destarte, caso acrescidos 5,0 cm a cada lateral, a área total a maior seria de 42,45 m2 ,
totalizando a área de 4.374,25 m2 (vide figura e tabela adiante). O valor ainda é inferior aos
4.656,00 m², defendidos pela Seinf/RR.
60. A manifestação da Coema não colaborou para aclarar o problema. Ainda que alegue já ter
executado outras pistas, a empresa não juntou qualquer evidência (projetos ou orçamentos). Com
efeito, será considerada a folga defendida pela Seinf/RR, de 5,0 cm em cada lateral. O resultado
é a área total de 4.374,25 m2 , com uma folga de 42,45 m2 sobre a área oficial.
(...)
d) Escorame nto tubular desmontável
Situação Encontrada
61. A planilha orçamentária da obra apresenta 40.014,00 m³ do serviço 03.04.01.01 –
Escoramento Tubular para recuperação estrutural da arquibancada existente. Quanto ao tema, o
relatório de auditoria indica que o quantitativo orçado foi calculado indevidamente, adotando o
valor resultante da multiplicação do comprimento, pela largura e pela altura da edificação. Quer
dizer, considerou escoramento para toda a cobertura.
62. Argumenta a equipe, todavia, que, de acordo com o projeto executivo, o escoramento seria
somente das vigas da laje da cobertura. Inclusive, segundo detalhe do próprio projeto, o volume
de escoramento seria composto por: 24 torres tubulares de 18,0 m de altura, com 1,5 x 1,5 m de
área, totalizando 972,0 m3 . A superestimativa seria de 39.042,0 m3 , ou de R$ 1,1 milhão.
Manifestação da Seinf/RR
63. A secretaria estadual carreia a informação de que o orçamento do serviço fora elaborado
com base nos projetos da empresa Falcão Bauer, de [abril de 2008]. Relatam assim que, passados
mais de três anos da elaboração desse projeto, à época do desenvolvimento dos demais projetos,
os problemas estruturais estariam agravados pelo decurso de tempo. Com efeito, o escoramento
tubular haveria sido previsto como medida preventiva para a fase de execução, de modo a
garantir segurança para os trabalhos na área da arquibancada.
64. Em seguida, informa que, ao final dos trabalhos de recuperação estrutural, fora utilizado
somente 12.004,20 m3 de escoramento. Além disso, como não haveria mais necessidade da
intervenção na estrutura, o saldo residual quantitativo seria suprimido em futuro aditivo
contratual.
Manifestação da Coema
65. Assim como exposto pela Seinf/RR, a construtora Coema informa que esse serviço já está
concluído, sendo utilizado somente 12.004,20 m3 . Por consequência, a defendente aduz que já
estaria em elaboração termo aditivo para retirar a quantidade sobressalente do orçamento.
Análise
66. Os argumentos apresentados pela Seinf/RR quanto ao escoramento por segurança poderiam
até ser razoáveis, haja vista que a estrutura em concreto armado da arquibancada se encontrava
em estado precário.
67. Há, porém, evidências indicando que o serviço não foi executado da maneira alegada pelos
defendentes. A empresa contratada para auxiliar na fiscalização da obra, a Architech, elabora
mensalmente relatórios de acompanhamento da execução dos serviços. Nesses documentos
(peças 91-92) são apresentadas diversas fotos dos trabalhos desenvolvidos em cada período. Em
todos os relatórios entregues à equipe de auditoria, correspondente aos meses de 3/2012 a
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11/2012, não há nenhuma fotografia que indique a execução de escoramentos. Pelo contrário,
todas as fotos da arquibancada a mostram sem escoras.
68. Ainda, até o último boletim de medição fornecido aos auditores, atinente ao período de
[fevereiro] a [março] de 2013, não fora medido nenhum quantitativo de escoramento. Em
paralelo, os serviços de recuperação estrutural – para os quais o escoramento garantiria
segurança – já foram medidos quase por completo.
69. Assim, as informações da Secretaria e da construtora, de que foi utilizado o quantitativo de
12.004,20 m3 , carecem de comprovação. Considerando os fatos esposados, principalmente de
que os serviços de recuperação da estrutura foram executados sem a aparente necessidade de
escoramento, será mantida a quantidade mínima calculada pelos auditores, de 972,0 m3 .
70. Para esclarecer em definitivo essa questão, deve a Seinf/RR apresentar evidências
fotográficas, documentais (notas fiscais) e de projeto de que o serviço de escoramento foi de fato
realizado, indicando onde e por qual período o escoramento foi mantido.
e) Transporte Local - material imprestável e jazida
Situação Encontrada
71. Os auditores relatam haver uma superestimativa no momento de transportes para descarte de
material no local de bota- fora. O valor, que representa o produto do volume transportado pela
distância percorrida (DMT), foi previsto em 591.639,57 m³.km. O volume seria de 37.258,08 m³
e a DMT ora de 17 km, ora de 15 km.
72. Para aferir a distância de transporte correta, os auditores relatam que percorreram o caminho
da obra ao local de descarte, contabilizando 13,0 km. Logo, multiplicando o valor pelo volume
de material, o momento total correto seria de 484.355,04 m³.km.
73. Registraram ainda que, diferentemente do transporte para o bota fora, para o transporte de
material emprestado de jazida, a DMT verificada in loco foi de 27 km, ao passo que a prevista
no orçamento foi de 20 km. Haveria, portanto, uma estimativa à menor de 36.500 m³.km nesse
quantitativo, o que foi considerado pela equipe no montante final de sobrepreço, reduzindo o
valor.
Manifestação da Seinf/RR
74. Inicialmente, a Seinf/RR informa não haver problema no valor previsto no orçamento, tendo
em vista que todos os volumes de material transportado para o bota- fora ou importado de jazidas
seriam medidos e multiplicados pelas suas respectivas DMTs verificadas na obra.
75. Ademais, alega que houve um aumento do volume inicialmente previsto para descarte,
sobretudo devido às características granulométricas do material, com grandes dimensões e baixa
conformação. Apresenta, assim, tabela com cálculos que indicam o momento de transporte total
de 616.832,80 m³.km (tabela reproduzida no Anexo 1 desta instrução).
76. Quanto à DMT do bota- fora, a Secretaria confirma estar adotando o valor de 13,5 km,
próximo aos 13,0 km verificados durante a auditoria.
77. Com relação à DMT de material importado de jazida, de 27 km, a Seinf/RR afirma que a
mudança na área de empréstimo foi escolha da empreiteira contratada. No projeto considerou-se
jazida localizada a 20 km. Destarte, segundo a Seinf/RR, a empresa assumiu unilateralmente o
ônus da alteração.
Manifestação da Coema
78. A empreiteira informa haver considerado em sua proposta a distância de 15 km para o bota
fora e o volume de 37.258,08 m3 , conforme projeto). Apesar disso, relata ter verificado que o
volume real seria quatro vezes maior. Para evidenciar suas alegações, relata casos em que houve
aumento da quantidade de demolições. Segundo seus dados, para os contrapisos, por exemplo,
foi estimada espessura de cinco centímetros, ao passo que na prática se verificou a espessura de
10 cm.
79. Anuncia ainda que o empolamento do material demolido foi estimado em 25%, todavia, fora
observado na prática o valor de 45% (empolamento é o aumento de volume do material causado
8
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 003.714/2013-6
pela sua remoção do local em que estava confinado). Com efeito, informa que o volume maior
compensou a distância menor.
80. Quanto à DMT para a área da jazida, a empresa esclarece que escolha se deu em decorrência
da melhor qualidade do material e por esse ser o único local cuja extração de solo era
regularizada.
Análise
81. Da informação apresentada pela Seinf/RR, depreende-se que as medições estão sendo
elaboradas como se o contrato fosse uma empreitada por preço unitário, apesar de ser
efetivamente por preço global. Se isso de fato estiver ocorrendo e se as medições estiverem
corretas, mitigam-se os erros em quantitativos do orçamento, [uma vez] que só se medirá aquilo
de fato executado. Essa prática, no entanto, teria que ser estendida para todos os serviços, [pois]
não seria adequado medir unitariamente atividades que foram subestimadas e medir por etapas
atividades superestimados.
82. Com as informações apresentadas pelo órgão e pela construtora, não é possível aferir a
fidedignidade dos volumes de material transportado para o bota- fora. Quanto à DMT, a
Secretaria considera correto o valor de 13,5 km (peça 80, p. 23), muito próximo dos 13,0 km
verificados pela equipe de auditoria, por isso o valor será aceito.
83. Ademais, verifica-se que o empolamento alegado pela Coema não é desarrazoado. Diversas
fontes indicam por valores da ordem de 45% para demolições, maior que os 25% considerados
no projeto (vide http://aldowerle.blogspot.com.br/2011/12/demolicao.html). Assim também será
acatado o novo valor de 45%.
84. Por outro lado, ambas as defendentes informam volumes transportados significativamente
maiores que os previstos em projeto aprovado pela própria Seinf/RR. A estimativa do volume de
material a ser demolido na fase de projeto é uma tarefa sujeita à imprecisão, o que reforça a
importância do controle durante as medições do serviço.
85. Ao se sopesar esses fatos, considerar-se-á nesta etapa o volume de descarte calculado no
projeto. No entanto, serão aceitas a taxa de empolamento de 45% e a DMT de 13,5 km. Dessa
forma o momento de transporte total para o bota- fora será de 583.461,53 m³.km, de acordo com
os cálculos da tabela a seguir.
(...)
86. Sem prejuízo, cabe à Seinf/RR apresentar informações detalhadas sobre as quantidades de
material transportado, indicando a metodologia de medição, os controles de volumes medidos, o
número de caminhões transportados, além de outros dados que possam evidenciar os volumes
transportados.
87. Para o material importado de jazida, a Secretaria aduz que a construtora Coema assumiu por
sua conta o ônus de retirar o material de um local mais distante que o previsto no projeto. Por
outro lado, a construtora defende que a jazida localizada a 27 km era única com autorização dos
órgãos ambientais. Apesar de haver comprovações documentais (que devem ser apresentadas em
etapa processual futura), a alegação da Coema indica haver um erro de projeto que não pode
prosperar. Portanto, assim como fez a equipe de auditoria será mantido o acréscimo de 36.500
m³.km para o transporte de material de jazida.
f) Piso base para execução de pista de atletismo
Situação Encontrada
88. O caso é análogo ao do item ‘c) Fornecimento e instalação da pista de atletismo’. Os
auditores consideraram as dimensões oficiais da pista de atletismo informadas pela CBAt, de
4.331,80 m². Assim, o quantitativo orçado para a base da pista, de 4.656,00 m², também estar ia
superestimado.
Manifestação da Seinf/RR
89. A Secretaria se reporta às justificativas já apresentadas para o item ‘c’. Adiciona que está em
estudo no órgão a possibilidade de alteração do material da base da pista. A alteração seria do
9
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TC 003.714/2013-6
concreto armado para o concreto asfáltico, o que, segundo alegam, traria economia para a
construção.
Manifestação da Coema
90. De modo semelhante, a Coema reforça que as considerações para o presente caso são as
mesmas descritas no item ‘c’. A construtora também apresenta a informação de que o material da
base será substituído para concreto betuminoso usinado à quente (CBUQ).
Análise
91. A análise aqui se assemelha à já proferida no item ‘c’. O quantitativo calculado para o
serviço 03.03.07.01 é 4.374,25 m2 , isso já considerando uma folga de 5,0 cm para cada lateral da
pista.
92. Quanto à alteração do material de concreto armado para o concreto asfáltico, por ainda estar
em estudo na Seinf/RR e não haver ato formal confirmando a alteração contratual, não será
objeto de maiores comentários nesta etapa processual.
g) Mão de obra para execução de serviços
Situação Encontrada
93. O relatório de auditoria examina que o item 03.05.19.85 da planilha está orçado na forma de
verba, sem detalhamento de sua composição. Ainda, tomando a hipótese de que os profissionais
empregados na obra já estariam previstos nos itens de Administração Local ou diretamente nas
composições de custos dos demais serviços, os auditores consideraram o serviço como uma
duplicidade.
Manifestação da Seinf/RR
94. A Secretaria de Infraestrutura do Estado de Roraima defende que a mão de obra em questão
será empregada na execução do sistema de climatização do prédio (grupo de serviços 03.05.19).
Aduz que o valor é parte integrante da cotação de preços realizada pelo órgão, por isso foi
considerado no orçamento, sendo fundamental para a consecução do serviço (peça 80, p. 24).
Manifestação da Coema
95. A empresa contratada somente informa que: ‘o serviço supracitado é fruto de algum
equivoco por parte da fiscalização do TCU, uma vez que esse item não existe na planilha
orçamentária e em nenhum item do edital’ (peça 80, p. 20).
Análise
96. Apesar de a construtora informar não ter conhecimento de serviço que consta inclusive de
sua proposta de preços, o item de mão de obra em questão está disposto no grupo de serviços
atinente às instalações de ar condicionado (03.05.19). Nesse conjunto de serviços estão
discriminados diversos materiais. Suas descrições, todavia, indicam somente a nomenclatura do
material em si, sem uma especificação para sua instalação. A única indicação de mão de obra
para a execução das instalações aparece no item 03.0519.85 – Mão de Obra para Execução dos
Serviços (de ar condicionado), que foi o questionado no relatório de fiscalização.
97. Verificando-se a cotação de preços apresentada pela empresa Mitsubishi Ar Condicionado
(peça 93), utilizada pela Seinf/RR como referência em seu orçamento, há, de fato, o valor de R$
130 mil a título de mão de obra para a execução do trabalho. Consequentemente, não haveria a
duplicidade com a Administração Local apresentada no relatório de auditoria.
98. Da forma como está o orçamento, contudo, sem a discriminação do que compõem essa mão
de obra (profissionais, produtividades e custos), há o descumprimento d[o Enunciado n. 258]
[d]a Súmula [de Jurisprudência] do TCU. O dispositivo determina que todas as composições de
custos unitários integrem o orçamento da obra, não podendo ser indicados serviços mediante uso
da expressão ‘verba’ ou de unidades genéricas.
99. Por conseguinte, cabe determinar à Seinf/RR e à Coema que apresente composição do custo
unitário desse serviço. Neste momento, em função das informações apresentadas, serão aceitos
os argumentos da Secretaria, sendo mantido o serviço 03.0519.85 na planilha orçamentária de
referência.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 003.714/2013-6
h) Concreto Bombeado fck 30 MPa
Situação Encontrada
100. O orçamento contém 464,89 m³ de concreto fck 30 MPa (serviços 03.03.04.07 e
03.05.04.06), sendo 61,92 m³ para o reservatório e 402,97 m³ para as estruturas (estacas, blocos e
lajes).
101. Para esses itens, a equipe de auditoria indica que, ao realizar o levantamento de
quantidades no projeto executivo, foram calculados 45,42 m³ para o reservatório e 226,04 m³
para as estruturas, totalizando 271,47 m³. O relatório apresenta ainda memória de cálculo à peça
69, p. 54. Haveria, assim, uma superestimativa de 193,42 m3 .
Manifestação da Seinf/RR
102. A Secretaria alega haver equívocos na memória de cálculo do relatório de auditoria. Indica
que a equipe apenas considerou a estrutura da rampa e se olvidou dos quantitativos referentes à
cisterna de abastecimento do prédio, à casa de bomba e às lajes. Por outro lado, afirma que o
quantitativo das estacas não deve ser considerado, por estar previsto em item à parte.
103. Além disso, a Seinf/RR apresenta a memória de cálculo do projeto, segundo a qual os
quantitativos do orçamento contratado estariam corretos (vide figura a seguir).
(...)
Manifestação da Coema
104. A construtora contratada apresenta a sucinta alegação de que: ‘as memórias de cálculo
apresentadas condizem com a realidade dos fatos e com os serviços a serem executados, estando
assim de acordo, ressaltando-se ainda que a memória está bem especificada tanto em relação às
volumetrias desejadas quanto às volumetrias das estacas’ (peça 81, p. 21).
Análise
105. [Em] princípio, não se verifica razão na manifestação da Seinf/RR. A memória de cálculo
elaborada pela equipe de auditoria considera sim o reservatório (que abarca a cisterna e a casa de
bombas) e as lajes.
106. Não obstante, na tentativa de elidir a contenda, foi elaborado novo levantamento do
volume de concreto bombeado com fck 30 MPa. Foram desconsideradas as estacas de concreto,
atendendo à informação da Secretaria. A falta de clareza do projeto executivo da obra, contudo,
dificulta a obtenção de todos os dados para o levantamento. Alguns valores de dimensões da
estrutura de concreto foram retirados do projeto de estruturas metálicas, por exemplo.
107. O novo levantamento indicou haver divergências com os dados apresentados pelo órgão.
Há dois projetos distintos para o reservatório de água (cisternas e casa de bombas), previstos nos
desenhos 001.ETC.3.001 e 001.ETC.001.CIST, peças 94 e 95. A primeira planta, datada de
julho/2011, contém uma estrutura maior, com cerca de 19,0 x 5,0 metros. Já a segunda planta,
mais recente, de junho/2012, apresenta um reservatório menor, com dimensões aproximadas de
14,7 x 6,5 metros.
108. A divergência para essa estrutura parece ocorrer pelo fato de a memória de cálculo da
Seinf/RR se utilizar das dimensões do reservatório maior. Todavia, de acordo com as datas dos
desenhos, esse projeto já foi superado, cabendo considerar o volume de concreto do reservatório
menor, assim como foi feito no relatório de auditoria.
109. Para as lajes dos camarotes (10,80 e 14,00 m), o memorial da Seinf/RR indica a espessura
de 0,30 m, no entanto, o desenho 001.ETM.3.003 (peça 87) indica o valor de 0,12 m. O mesmo
problema ocorre com as lajes das rampas. O documento da Secretaria indica a espessura de 0,15
m, ao passo que o desenho 001.ETM.3.004 (peça 88) apresenta o valor de 0,10 m. Por outro
lado, para os blocos de fundação, obteve-se valor até maior do que o apresentado pelo órgão.
110. Ao final, o volume total de concreto de 30 MPa calculado foi de 239,56 m3 , ainda menor
que o calculado pela equipe, conforme discriminado na tabela a diante. Confirma-se, portanto, a
superestimativa de 225,33 m3 no orçamento contratado.
(...)
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TC 003.714/2013-6
111. Em uma próxima etapa processual, deve a Seinf/RR apresentar a versão final e revisada do
projeto executivo das estruturas de concreto, para elidir qualquer dúvida restante.
i) Armação aço CA-50
Situação Encontrada
112. Para o serviço de armação em aço CA-50 (itens 03.03.04.06 e 03.05.04.05 da planilha), os
auditores constataram que o quantitativo orçado foi obtido por meio de uma parametrização do
volume de concreto. O orçamentista utilizou a relação de 110,0 kg de aço para cada 1,0 m³ de
concreto.
113. Embora reputem ser excessiva a relação aço/concreto, de modo conservador, a
mantiveram. Tomando o volume de concreto calculado no item precedente, obtiveram um novo
peso de aço, no valor de 29.861,70 kg, frente aos 51.137,90 kg apresentado no orçamento
contratado.
Manifestação da Seinf/RR
114. A Seinf/RR restringe sua manifestação ao tema da taxa de armadura por m3 de concreto.
Entende que, no relatório de auditoria, teria sido considerada uma taxa de 80,0 kg de aço por m3
de concreto. Por isso, defende que o valor de 110,0 kg/m3 seria o mais adequado. Para isso,
apresentam exemplo de um bloco de concreto da rampa de acesso. Segundo seus cálculos, a taxa
de armadura nessa peça seria de 165,6 kg/m3 (peça 80, p. 28).
Manifestação da Coema
115. A construtora Coema avisa que não a compete contestar os dimensionamentos do projeto.
Apesar disso, frisa que, caso algum quantitativo não seja necessário, somente medirá o que o que
for executado.
Análise
116. Quanto à argumentação da secretaria estadual, parece haver um equívoco sobre o mérito do
tema. Apesar de haver considerado a taxa de aço de 110,0 kg/m3 elevada, os auditores a
mantiveram (peça 69, p. 14). Apenas a aplicaram ao novo volume de concreto calculado durante
os trabalhos de auditoria.
117. Neste momento será mantida a mesma premissa do relatório de fiscalização. Como no item
pretérito – relativo ao volume de concreto de 30 MPa – foi efetuado novo levantamento, será
usado o valor agora calculado, de 239,56 m3 . Assim, o quantitativo de aço calculado para os
serviços 03.03.04.06 e 03.05.04.05 é de 26.351,6 kg.
118. Na próxima etapa processual, a Seinf/RR deve apresentar o projeto com memorial de
cálculo que indique de modo detalhado todas as barras de aço necessárias.
119. Já quanto aos esclarecimentos carreados pela Coema, importa lembrar que o contrato em
questão foi firmado como uma empreitada por preço global, na qual, em regra, as medições são
elaboradas por etapas e não por quantitativos efetivamente excetuados. As manifestações da
Seinf/RR e da Coema, todavia, levam a crer q ue as medições estão sendo elaboradas como se a
preço unitário fosse a avença.
120. Como há diversas incertezas quanto aos quantitativos orçados, a medição por preços
unitários pode mitigar os riscos para ambas as partes contratantes. Para concretizar essa prática, é
cabível a celebração de aditivo optando pela modificação do regime contratual, nos termos dos
art. 65, inciso II, alínea ‘b’, da Lei 8.666/1993. Desse modo, cabe à Seinf/RR avaliar a
conveniência de tal modificação.
j) Topógrafo
Situação Encontrada
121. A quantidade apresentada no orçamento para o profissional topógrafo (01.01.01.06), de 32
meses, equivale à presença simultânea de dois desses trabalhadores durante todo o período de
execução da obra.
122. Após questionamentos à empresa projetista, visita in loco e pesquisa documental, a equipe
de auditoria entendeu que: (i) não houve resposta conclusivamente dos responsáveis sobre o
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TC 003.714/2013-6
tema (Resposta ofício 4, p. 22); (ii) na obra, não foram identificados profissionais dessa
categoria; e (iii) a lista de funcionários alocados no empreendimento não indica a presença de
topógrafos. Destarte, concluiu-se que o quantitativo previsto seria excessivo. Adotou-se, assim, o
valor de 16 meses, equivalente a um topógrafo em tempo integral ou dois por 50% do tempo.
Manifestação da Seinf/RR
123. A Secretaria se pronunciou da seguinte forma (peça 80, p. 28):
‘A obra possui a necessidade da presença de 02 topógrafos, pois, apesar de ter[em] sido
finalizada[s] as frentes relativas à drenagem externa, ainda serão abertas novas frentes,
onde será de suma importância a presença desses profissionais, de forma independente,
dentre elas podemos citar: a rampa de acesso helicoidal, os serviços relativos a pista de
atletismo, terraplenagem da parte urbanizada, pavimentação da parte urbanizada, execução
das calhas de drenagem, execução e acompanhamento da pista de atletismo, execução da
calha de drenagem da pista de atletismo, execução da marca ção da pista de atletismo,
finalização da drenagem interna ao estádio etc.’
124. Ainda, a Seinf/RR afirma que, ao questionar a empresa contratada sobre a ausência desses
profissionais na lista de funcionários da obra, foi informada de que os topógrafos ser iam
terceirizados.
Manifestação da Coema
125. A empreiteira defende a necessidade do quantitativo equivalente a dois topógrafos em
tempo integral. Alega que, por vezes, há serviços concomitantes nos quais são necessários até
mais que dois profissionais, o que estaria sendo suprido com a terceirização de algumas das
atividades de topografia. Cita como exemplo os serviços de drenagem, pavimentação, locação do
campo e da pista. Justifica que a execução desses serviços é delicada, haja vista que erros na
locação impedirão que se homologue o estádio.
126. Informa ainda que não há topógrafos na lista de funcionários contratados apresentada à
equipe de auditoria (peça 63), porque esses colaboradores já fariam parte do quadro permanente
da empresa.
Análise
127. Ambas as manifestações sob exame defendem a necessidade do quantitativo de topógrafos
presente no orçamento contratual. Embasam suas justificativas nos diversos serviços nos quais
seria necessária a atuação desses profissionais.
128. A obra em questão realmente apresenta várias atividades nas quais é necessária a locação
topográfica prévia e concomitante à execução. Os serviços apresentados pelos defendentes são
exemplos disso. Diferente da construção de uma edificação, por exemplo, em que os serviços de
topografia se concentram no início do cronograma, em estádios há uma maior dispersão dessa
atividade ao longo do tempo, principalmente nos serviços locação do campo, drenagem e outros.
129. Com o objetivo de verificar a real necessidade dos topógrafos na obra, e laborou-se um
cronograma resumido, baseado no cronograma geral da obra (peça 67, p. 15-19), com atividades
dependentes do serviço de topografia. Observa-se que, em ao menos 11 dos 16 meses, existem
serviços que necessitam de locação topográfica. Além disso, há meses que duas ou mais dessas
atividades são efetuadas concomitantemente. Por todo o exposto e ainda considerando a menor
materialidade desse serviço (0,5% do contrato), avalia-se de forma conservadora ser pertinente a
manutenção do quantitativo original de 32 meses, como previsão.
130. Apesar disso, a Seinf/RR deve manter controle do quantitativo de profissionais atuando na
obra, sobretudo por meio do diário de obras, para aferir a real necessidade desses trabalhadores.
(...)
II. Achado 3.2 - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao me rcado
131. O relatório de auditoria informa haver sido apurado um sobrepreço total de
R$ 7.017.801,47, em uma amostra de 64,90% do valor do contrato, sendo R$ 2.828.749,99
relativos a serviços com preços acima dos referenciais de mercado e os demais valores relativos
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TC 003.714/2013-6
à superestimativa de quantitativos (já listados nos itens precedentes).
132. Os custos referenciais foram obtidos na data-base de [dezembro de] 2011 e, a eles, aplicouse o BDI de 29,60%, nos termos do Acórdão 2.369/2011-TCU-Plenário. Apesar de a Seinf/RR
considerar ser a data base de [abril de] 2011 (peça 80, p. 29), será a mantida a data de [dezembro
de] 2011 por ser a data de apresentação da proposta de preços. Além disso, a data utilizada é
mais benéfica à empresa contratada, em função de a inflação no período já estar incluída nos
preços paradigma.
a) Painéis ACM
Situação Encontrada
133. O serviço 03.05.09.09 – Fornecimento e Montagem de Painéis de Alumínio Composto está
cotado no orçamento ao preço de R$ 602,11/m². Relata-se que o percentual de perdas para as
placas de ACM aplicado à composição de custo do contrato foi de 48,86%. Quer dizer, para cada
m² de painel executado seriam necessários 1,4886 m2 de placas.
134. Com base em composições de outros contratos, a equipe de auditoria avaliou ser razoável
uma perda somente de 5%, sendo 48,86% demasiada. Com essa alteração, o preço do serviço é
reduzido para R$ 421,85/m². Mantiveram-se os demais parâmetros da composição de custo da
Seinf/RR.
135. Para efeito de comparação, a equipe ainda relata exemplo do orçamento para a obra da
nova sede do poder Judiciário de Roraima. Haveria serviço similar ao preço de R$ 355,58/m²
(data-base [agosto de] 2012).
Manifestação da Seinf/RR
136. De plano, a Secretaria reivindica que as composições de preços unitários seriam
individuais de empresa, decorrente de seus fornecedores e sua capacidade operacional. Entende
assim que a inclusão de consumo de material maior nem sempre representaria desperdício ou
perda, podendo ser, por exemplo, relativo à diluição de itens necessários para a montagem do
equipamento.
137. A mais, refuta a comparação com o serviço da obra da nova sede do poder Judiciário de
Roraima. Afirma que o ACM especificado para o Estádio Canarinho seria do tipo nano
autolimpante na cor curpural, por isso, mais caro.
Manifestação da Coema
138. A construtora apresenta informação de que (peça 81, p. 25):
‘o coeficiente de 1,48857 não diz respeito apenas à área de ACM e suas respectivas perdas,
mas também a outros custos que estão contidos na composição, (...): pinos, buchas,
ganchos, cabo, hastes rosqueáveis, silicone, parafusos, arrebites, transporte, estadia e
alimentação da equipe técnica responsável pela montagem.’
139. Quanto ao preço, argumenta de maneira similar à Seinf/RR. Aduz que o ACM em questão
seria de qualidade superior ao usado na seção do Judiciário estadual. Ainda, carreia que possui
contratos com preços de ACM até superiores ao do caso.
Análise
140. Quanto à argumentação inicial levantada pela Secretaria de Infraestrutura do Estado de
Roraima, importa ressaltar que as empresas contratadas pela Administração Pública [possuem]
plena liberdade para estipular seus preços, atribuindo os valores que entendem cabíveis para
custos, produtividades, BDI e outros. Por outro lado, todavia, a Administração Pública deve, por
força de lei, verificar a aderência do preço global das obras aos parâmetros de mercado, aferindo
se desembolsará valor justo, nos termos dos princípios da eficiência e economicidade.
141. A determinação para isso é encontrada nas sucessivas Leis de Diretrizes Orçamentárias
(LDOs). Na do ano de 2011 (Lei 12.309/2010), por exemplo, seu artigo 127 disciplina o
regramento:
‘Art. 127. O custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com
recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários,
14
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previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – Sinapi, mantido e
divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal, e, no caso de obras e serviços
rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias – Sicro, excetuados os
itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como
de construção civil.’
142. Ainda, o sobrepreço apurado pela unidade técnica se baseou nas premissas do método da
limitação do preço global, descrito no Acórdão 1.551/2008-TCU-Plenário. Essa metodologia já
contempla eventuais descontos em preços, podendo ser avaliada como conservadora.
143. Superado esse ponto, passa-se à avaliação do custo. A Seinf/RR não apresenta elementos
que justifiquem o percentual de perdas de 48,86% para as placas de ACM. Por outro lado, a
Coema reconhece que o valor não se refere exclusivamente às perdas, mas também a diversos
outros materiais para a instalação. Quer dizer, há o reconhecimento de que o valor é excessivo
para perdas e que a composição do preço não apresenta o adequado de talhamento dos itens que
compõem o serviço.
144. Quanto às características das placas de ACM, a especificação técnica do serviço (peça 96),
que compõem o projeto da obra, não traz qualquer referência de que as placas deveriam ser de
material autolimpante ou da cor curpural. A especificação somente apresenta uma descrição
geral da composição das placas, do modo de instalação e das práticas de manutenção.
145. Vale lembrar que há outros referencias que poderiam ser utilizados pela equipe de
fiscalização. Por exemplo, no sistema Orse, o serviço 05057 ao custo R$ 300,00/m2 , ou no
sistema da Seinfra/CE, o serviço C2222 ao custo de R$ 362,06/m2 . Ambos já incluem os custos
com instalação. Por prudência, todavia, os auditores optaram por manter a composição da Coema
com ajuste no coeficiente de produtividade, o que resultou no preço de R$ 421,85/m².
146. Registra-se ainda que os investimentos com recursos públicos devem se pautar pela
economicidade, não sendo adequado utilizar materiais com especificações de custo
significativamente superior a outro similar sem as devidas justificativas.
147. Por fim, as alegações da Coema, de que possuiria contratos com preços de ACM superiores
ao do caso, não são acompanhadas de comprovação. A empresa poderia apresentar outros
orçamentos contratuais, cotações ou notas fiscais, mas não o fez. Dessa maneira, não deve
prosperar seu argumento.
148. Pelo exposto, considerando as citadas referências e a ausência de especificação para as
placas de ACM, nos termos apresentados pelas defendentes, mantém-se o valor adotado no
relatório de auditoria. Na próxima oportunidade processual, a Seinf/RR e a Coe ma devem
apresentar a composição detalhada do serviço para esclarecer o tema.
b) Almoço
Situação Encontrada
149. A composição do preço unitário do item Almoço (02.01.01.03), elaborada para o
orçamento base da licitação pela empresa Architech, considera o c usto unitário da refeição R$
6,00, multiplicado pelo número de 300 trabalhadores e ainda pelo número de dias úteis no mês,
26, resultando em R$ 46.800,00.
150. Após diversas análises, a equipe de auditoria avaliou que o número de 300 funcionários
atuando na obra não fora calculado de maneira adequada. Além disso, ao conferir a relação de
empregados na construção apresentada pela empresa Coema (peça 63), os auditores
identificaram apenas 85 trabalhadores. Não só isso, nos dois dias de visita à obra, foi informado
à equipe de que havia cerca de 80 colaboradores trabalhando naqueles dias.
151. Desse modo, o quantitativo referencial de profissionais adotado foi o da relação
apresentada pela empreiteira, de 85. O custo unitário da refeição adotado pela empresa Coema,
de R$ 6,00, foi mantido. Com a modificação, o custo mensal obtido para o fornecimento de
almoço foi de R$ 13.260,00.
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TC 003.714/2013-6
Manifestação da Seinf/RR
152. Inicialmente, a Seinf/RR contesta as análises realizadas pela equipe de auditoria quanto ao
cálculo do quantitativo de 300 funcionários. Alega apenas que as avaliações não procedem, mas
não aduz nova informação. Ainda, aponta haver equívoco quanto à consideração de mão de obra
indireta no cômputo, alegando que esses trabalhadores não integram a estimativa total de horas a
serem trabalhadas na obra.
153. Ao fim, aduz que (peça 80, p. 32):
‘o número de funcionários é uma estimativa para que a obra seja concluída no prazo
estabelecido, porém os praticantes da boa engenharia sabem que obras deste porte possuem
vários fatores que podem impossibilitar a modelagem da situação estipulada, dentre eles
estão: fatores climáticos desfavoráveis; ausência de mão de obra especializada; quando há
importação de mão de obra [e ela] não é suficiente, entre outros.’
Manifestação da Coema
154. Inicialmente, a empresa alega que não a caberia questionar as quantificações contidas nos
projetos e apresentadas no edital. Todavia, ainda aduz que seus empregados terceirizados
despenderiam um breve período de tempo na obra, já que a maior parte de sua produção seria
fora do canteiro.
Análise
155. As manifestações da Seinf/RR e da Coema não agregam qualquer informação que possa
modificar a convicção firmada no relatório de auditoria. As alegações são genéricas e não trazem
dados concretos. As evidências apresentadas na peça da auditoria indicam ser pertinente o
quantitativo de 85 funcionários em média trabalhando no canteiro de obras.
156. Ainda, caso se considere a informação apresentada pela Secretaria de que a mão de obra
indireta não deveria estar presente no quantitativo para cálculo das refeições, esse número de 85
seria ainda menor, haja vista a relação encaminhada pela Coema indicar 67 trabalhadores
empregados como mão de obra direta e 18 como indireta. De maneira conservadora e
considerando a falta de precisão nas considerações dos defendentes, manter-se-á o valor.
157. Em sua próxima manifestação nos autos, a Seinf/RR deve apresentar o controle de
funcionários presentes no canteiro de obras, para se aferir definitivamente os valores.
c) Apicoame nto
Situação Encontrada
158. A composição do preço unitário do serviço de Apicoamento de Superfície de Concreto,
elaborada pela empresa projetista, prevê 6,5 horas de servente para execução 1 m² do serviço. O
preço unitário contratual é de R$ 54,13/m². Ao consultar referências nos sistemas Orse,
SCO/RIO e TCPO/Pini a equipe de auditoria avaliou estar elevado o coeficiente de produção
previsto para a mão de obra.
159. Assim, para estabelecer um paradigma, a composição foi adaptada co m base no serviço
03.910.8.11.1 apresentado pela TCPO/Pini, onde se estima 5h de servente para cada 1 m2 de
apicoamento. Com essa modificação, o preço unitário calculado foi de R$ 31,05/m².
Manifestação da Seinf/RR
160. A Secretaria contesta alegando que a composição da TCPO/Pini aplicada pela equipe de
auditoria seria para execução do serviço em superfícies planas de fácil mobilidade. No caso do
Estádio Canarinho, o apicoamento seria em lajes horizontais e inclinadas, o que dificultaria o
trabalho. Outro ponto carreado foi a suposta necessidade de o apicoamento atingir a
profundidade de 3 mm, sendo outro fator de redução da produtividade. Para corroborar sua tese,
o órgão juntou fotos do trabalho sendo executado.
Manifestação da Coema
161. Na mesma linha, a empreiteira tutela ser o serviço diferenciado pela execução em
superfícies horizontais e verticais, algumas vezes em ambientes enclausurados e sempre em
altura. Justifica que haveria ainda custos para atender a norma NR-35, que trata da execução de
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trabalhos em altura. Além disso, existiriam custos adicionais não previstos com iluminação
provisória e ventilação com exaustores para o trabalho nos reservatórios superiores e nos fossos.
Por isso argumenta serem necessárias as 6,5 horas/m2 de mão de obra.
(...)
Análise
162. A composição da TCPO/Pini utilizada pela auditoria, de fato, não detalha se a
produtividade prevista seria para superfícies verticais ou horizontais. Apresenta apenas a
descrição ‘apicoamento manual de superfície’, prescrevendo 5,0 horas de servente para cada m2 .
Pesquisando-se em outros referencias, identificaram-se composições que indicam diferentes
produtividades. As referências identificadas estão relacionadas a seguir:
a. Sinapi regional, Estado do Ceará, serviço 55685 – Apicoamento de Superfície de Concreto
com Remoção da Camada Superficial, 4,0 horas de mão de obra por m2 ;
b. Sinapi regional, Distrito Federal, serviço 23964 – Apicoamento Superficial de Concreto, 2,8
horas de mão de obra por m2 ;
c. Sinapi regional, Rio de Janeiro, serviço 23507/1 – Apicoamento Fino/Grosso de Concreto, 4,0
horas de mão de obra por m2 .
163. Assim, verifica-se que os valores encontrados prescrevem cerca de 4,0 ou 5,0 horas/m2 de
mão de obra para execução do serviço. Há inclusive composição que indica apenas 2,8 horas/m2 .
Na foto apresentada pela Seinf/RR, nota-se o serviço não é executado todo o tempo em
superfícies horizontais. Na lateral das vigas (verticais) há maior produtividade no trabalho. A
execução em altura também não prejudica a produção, no caso fático os operários se posicionam
sobre andaimes o que se assemelha ao caso de estarem sobre o solo.
164. Pelo exposto, não serão acolhidos os argumentos das defendentes, permanecendo o custo
referencial do relatório de auditoria.
d) Demolição de concreto armado
Situação Encontrada
165. O serviço 03.05.01.02 - Demolição de Concreto Armado com Martelo Rompedor – foi
orçado ao preço de R$ 432,28/m3 . Para obter uma referência, a equipe de auditoria lançou mão
da composição 02.220.8.4.1 da TCPO/Pini, que apresenta a mesma descrição. Adaptando-a com
custos de insumos contidos no Sinapi, o preço obtido foi de R$ 159,36/m³.
(...)
Manifestação da Seinf/RR
166. A Secretaria argumenta que as especificações utilizadas pela equipe de auditoria para os
equipamentos de martelo rompedor e compressor de ar rebocável não se enquadrariam na
descrição prevista na composição de custo do serviço. Assim, defende que custos considerados
em seu orçamento seriam sim coerentes com os valores de mercado.
Manifestação da Coema
167. A empresa contratada apresenta somente o seguinte:
‘Tal item de dimensionamento e quantificação e de responsabilidade da empresa projetista,
não tendo legitimidade a empresa contratada, em especial, para alterar qualquer item do
edital.
Cabe, sobretudo, tão somente alertar em relação às referências utilizadas, se compatíveis às
normas, e que as mesmas são condizentes.’
Análise
168. Inicialmente, quanto à argumentação da empreiteira, cabe registrar que a proposta por ela
fornecida na licitação implica sua responsabilidade pelos preços e quantidades lá apresentados.
Dessa forma, subentende-se que empresa tenha verificado e concordado com os valores
constantes do edital, caso contrário deveria ter exercido seu direito de impugnar o instrumento.
Destarte, com base nos art. 54, § 1º, e 66 da Lei 8.666/1993, não cabe razão à contratada.
169. Já sobre os equipamentos questionados pela Seinf/RR, quanto ao compressor de ar, não
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cabe razão ao órgão. A composição de preço do projeto descreve um compressor de ar rebocável,
com motor a diesel, e descarga de 180 pcm (pé cúbico por minuto). O equipamento usado como
referência pela equipe de auditoria apresenta a mesma descrição, sendo até mais potente, com
250 pcm (Sinapi 1509). Com efeito, será mantido esse paradigma na composição.
170. Já o martelo rompedor pesquisado pela unidade técnica, de fato, difere do previsto na
composição de custos do projeto. Enquanto o orçamento prevê um equipamento do modelo
TEX-270PS, a referência do Sinapi utilizada é a do TEX-32 (código 4044). O referido sistema de
preço contém o equipamento TEX-270PS (código 4046), mas somente com seu preço de venda.
Assim, para adaptar a composição ao que defende a Seinf/RR, foi utilizado o custo do
equipamento de código 4046 com o coeficiente de contido na composição do projeto (peça 97, p.
71-72). O resultado é apresentado na tabela que segue. O preço final obtido foi ainda inferior ao
calculado durante a auditoria, sendo agora R$ 154,57/m3 .
(...)
e) Piso base para execução de pista de atletis mo
Situação Encontrada
171. O serviço 03.03.07.01 (Piso Base para Execução de Pista, em Concreto Armado sobre
Lastro de Brita) está orçado no contrato ao preço de 95,80/m2 . Para referência de custo, o
relatório de auditoria se utiliza do serviço Sinapi 68333 (Piso em Concreto Desempenado para
Quadras Poliesportivas, preparo mecânico, espessura 7 cm, incluindo juntas de dilatação e lastro
impermeabilizado com asfalto), cujo preço é de R$ 46,28/m2 .
Manifestação da Seinf/RR
172. A Secretaria de Infraestrutura do Estado de Roraima defende que o serviço do Sinapi
apresenta características bem distintas do ideal para a implantação da pista. Informa que a base
da pista de atletismo é composta por: (i) uma camada rígida, em concreto armado,
correspondente ao preço contratual; (ii) e uma camada flexível, em concreto asfáltico, não
prevista no contrato, mas que será incluída por meio de aditivo.
173. Aduzem, ao fim, que a pista foi projetada dentro dos padrões da CBAt e que o
descumprimento de qualquer das etapas impediria sua homologação, frustrando o objeto
contratual.
Manifestação da Coema
174. Neste item, a empresa contratada apresenta argumentação muito similar a do tópico
anterior, com ressalva para a informação de que seu preço teria seguido referências do Sinapi.
Análise
175. Há fundamento na argumentação da Secretaria Estadual de Roraima. O serviço do Sinapi
aplicado como referência pela auditoria é um piso em concreto simples, não armado, e não
contém a execução de lastro de brita como prevê o orçamento da obra.
176. A Seinf/RR informa haver ainda a necessidade de uma camada asfáltica adicional, a ser
incluída no contrato mediante aditivo. Na presente análise, essa camada não será considerada,
justamente por ainda não fazer parte do objeto contratual sob avaliação.
177. Destarte, para encontrar um preço adequado de referência, utilizou-se a própria
composição de preço elaborada pela construtora Coema (peça 98), em decorrência da falta de
serviço similar nos sistemas oficiais pesquisados. A citada composição foi adaptada com custos
de insumos do Sinapi. Além disso, o coeficiente para o lastro de brita foi modificado.
178. A composição original da empresa adota o valor de 0,45 m3 /m2 , o que equivale a um lastro
de 45,0 cm de espessura. O valor, por certo, não é razoável. Não se identificou qualquer
especificação técnica do projeto que indique a espessura correta para a camada de brita, assim,
foi considerado o valor de 10,0 cm, que ainda é conservador. O resultando obtido foi o preço de
R$ 34,87/m2 , inferior ao calculado pela equipe de auditoria, sendo agora adotado.
179. Em etapa futura, cabe aos contratantes apresentar a especificação técnica detalhada do
serviço, indicando todas as camadas, materiais e espessuras para a construção da pista de
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atletismo.
(...)
f) Vale transporte
Situação Encontrada
180. A situação dos custos com vale transporte é similar a do almoço, relatada no item ‘b’. Para
estimar essa despesa no orçamento da obra (item 02.01.01.01), o orçamentista considerou
novamente 300 funcionários por mês, sendo 1/3 oficiais, com salário médio de R$ 2,45/hora, e
2/3 não oficiais, com salário médio de R$ 4,45/hora. O preço total do serviço foi calculado em
R$ 21.985,32/mês.
181. A equipe de auditoria reputou ser excessivo o valor, sobretudo por causa da
superestimativa no número de colaboradores. Com efeito, utilizou-se novamente da relação de
funcionários apresentadas pela construtora Coema (peça 63). O documento indica que, dos
profissionais contratados naquele momento, 18 seriam indiretos, com salário médio de
R$ 2,97/hora, e 67 diretos, com salário de R$ 2,11/hora. Com esses dados o preço referencial
seria de R$ 7.403,14/mês.
Manifestação da Seinf/RR
182. A Secretaria de Roraima se limitou a informar que as justificativas apresentadas para o
item ‘b’ (Almoço) também se aplicariam ao presente caso.
Manifestação da Coema
183. Novamente, a construtora somente apresentou o texto reproduzido no item ‘d’ –
Demolição de concreto armado, da presente instrução.
Análise
184. As defendentes não juntaram dados que possam colaborar na resolução deste item. A única
informação carreada, que é prejudicial às partes contratantes, é a de que a mão de obra indireta
não integraria a estimativa total de horas a serem trabalhadas na obra. Todavia, do mesmo modo
que para o cômputo dos custos com almoço, será adotada postura prudente, mantendo, portanto,
o valor obtido pelos auditores, de R$ 7.403,14/mês, que inclui toda a mão de obra direta e
indireta.
g) Café da manhã
Situação Encontrada
185. Assim como para os itens ‘b’ (Almoço) e ‘f’ (Vale Transporte), a equipe adotou a relação
de funcionários apresentada pela empresa Coema (peça 63), com 85 profissionais por mês. O
preço de referência obtido para o serviço 02.01.01.02 é de R$ 5.728,32/mês. O preço contratual é
de R$ 17.999,12/mês.
Manifestação da Seinf/RR
186. Também para este item a Secretaria informa apenas que as justificativas apresentadas para
o item ‘b’ (Almoço) se aplicariam ao presente caso.
Manifestação da Coema
187. A empresa também manteve a mesma argumentação já transcrita em itens pretéritos deste
trabalho.
Análise
188. Tendo em vista as mesmas considerações já apresentadas nos tópicos ‘b’ e ‘f’, será
preservado o preço calculado pela equipe de auditoria, incluindo a mão de obra direta e indireta.
h) Pista de Atletis mo
Situação Encontrada
189. O serviço 03.03.07.02 (Fornecimento e Instalação de Pista de Atletismo, inclusive pintura
das raias, escalonamentos oficiais e guia balizadora de alumínio) é cotado no orçamento
contratual ao preço de R$ 389,84/m2 . A equipe de auditoria relata haver cotação de preço inferior
realizada pela empresa projetista Architech com a empresa Polytan, que não fora utilizada (peça
47). Desse modo, optaram por aplicar o valor constante dessa cotação, corrigido para a data base
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de 12/2011. O resultado foi o preço de R$ 360,64/m² (peça 69, p. 22).
Manifestação da Seinf/RR
190. A Secretaria informa que a referida cotação de preço foi sim utilizada. Todavia, argumenta
que seu custo inicial, de R$ 280,00/m2 , precisara ser corrigido acrescendo-se: a diferença de
ICMS cobrada pelo Estado de Roraima (10%); o frete dos equipamentos para execução da pista
(8%); o seguro (2%); a carga e a descarga (1%); o custo com hospedagem e alimentação de
equipe de 6 técnicos (R$ 150,00/dia, por 10 dias); afo ra o BDI. Segundo seus cálculos, o
resultado seria R$ 389,84/m2 , valor apresentado no orçamento contratual.
Manifestação da Coema
191. A empreiteira, novamente, defende que o dimensionamento e a quantificação desse serviço
seriam de responsabilidade da empresa projetista, não cabendo a ela alterar qualquer item do
edital. Salienta ainda que a pista ofertada pela empresa Polytan (fornecedora da cotação de custo)
não atenderia às especificações do projeto. Justifica que a marca Recoma seria a mais
recomendada para a execução do serviço especificado.
Análise
192. Na cotação de preço realizada com a empresa Polytan (peça 47), informa-se que:
‘2.1 Não estão inclusos no preço desta proposta despesas de hospedagem e alimentação
para equipe de trabalhos composta de 6 pessoas, formada por pessoal da Polytan
Alemanha.
2.2. O preço ofertado da pista não contempla o fornecimento de acessórios para a pista, tais
como: guias de alumínio, caixas de queda de saltos, caixas de encaixe da vara para saltos
com vara, pisos cimentados e anteparos para arremesso de peso e disco.
2.3. Faz parte do escopo desta proposta o projeto executivo detalhado da pista, assessoria e
acompanhamento da execução da sub-base asfáltica ou concreto e do sistema de coleta de
águas pluviais.’ (grifamos)
193. Destarte, cabe razão à Seinf/RR quanto à necessidade de acrescer os custos com
hospedagem e alimentação da equipe. Apesar de não haver sido argumentado pela Secretaria,
devem-se acrescer ainda os custos com as guias balizadores de alumínio. Assim, sem entrar no
mérito das demais argumentações apresentadas pelo órgão, tendo em vista que a reduzida
diferença entre o preço de referência e o contratual (de 8,1%) é razoável para cobrir os itens
faltantes na proposta de preços da empresa Polytan, será aceito o preço contido na planilha da
avença, de R$ 389,84/m2 .
194. As informações da empresa Coema não corroboram a análise. A empreiteira teria que
apresentar cotações ou ainda notas fiscais para fundamentar suas alegações.
195. Tendo em vista as omissões contidas na cotação de preços usada como referência, deve a
Seinf/RR providenciar a confecção da composição de custo unitário do serviço, contendo todos
os insumos e produtividades.
g) Cadeiras
Situação Encontrada
196. Para alcançar um preço paradigma compatível com o serviço 03.05.14.01 (Fornecimento,
montagem e instalação de cadeiras sem braço, com sistema de elevação automático de assento,
para as arquibancadas), a equipe de auditoria empregou cotação feita pela projetista Architech. O
valor corrigido para a data-base de [dezembro de] 2011 é de R$ 213,95/un., frente a
R$ 270,48/un. do contrato.
Manifestação da Seinf/RR
197. A Seinf/RR aduz que seriam aplicáveis ao caso as mesmas considerações apresentadas
para o item precedente, relativo à pista de atletismo. Caberia então acrescer: ICMS (10%); frete;
seguro; carga e descarga; e hospedagem e alimentação da equipe.
Manifestação da Coema
198. Além de texto padrão reproduzido no item ‘d’, a construtora noticia que, entre a elaboração
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do projeto e a execução da obra, foram criadas normas e especificações, com isso as cadeiras
teriam que passar por adequações e certificações solicitadas pela Federação Internacional de
Futebol (FIFA). Em decorrência disso haveria elevação de custos financeiros.
199. Análise
200. As condições comerciais descritas na cotação de preço da empresa Desk (peça 28) são,
dentre outras, as de que o valor fornecido já incluiria: (i) frete da fábrica até a cidade de Boa
Vista; (ii) instalação das cadeiras; e (iii) todos os impostos. Com isso, para esse serviço não há
que incluir nenhuma das despesas alegadas pela Seinf/RR.
201. A mais, a manifestação da empreiteira apresentou informações genéricas, quer dizer, não
se descreveu quais novas especificações foram criadas ou como isso impactaria no custo das
cadeiras. Ainda, a secretaria não juntou qualquer informação nesse mesmo sentido. Com efeito,
não há elementos capazes de modificar o preço de referência. Mantém-se assim o valor de
R$ 213,95/un., calculado no relatório de auditoria.
202. Ademais, o enquadramento em certificações solicitadas pela Federação Internacional de
Futebol (FIFA) é questionável. Como destacado pelo supervisor da fiscalização, à peça 70, a
obra não está inserida na matriz de responsabilidades da Copa do Mundo de Futebol. Os atrasos
no cronograma também indicam que a construção poderá não ficar pronta a tempo dos jogos.
III. Sus pensão cautelar dos pagamentos e classificação dos achados 3.1 e 3.2 como IGP
203. Como consequência de todos os indícios de sobrepreço (por quantitativos e preços), o
relatório de auditoria apresenta proposta da equipe para que se suspenda cautelarmente os
pagamentos do Contrato 3/2012. Além disso, os respectivos achados foram classificados como
Irregularidades Graves com Recomendação de Paralisação – IGP.
204. Naquela etapa do processo, o sobrepreço total havia sido calculado em R$ 7.180.924,83.
Com o exame das oitivas da Secretaria de Infraestrutura estadual e da construtora contratada
(Coema), alguns itens foram esclarecidos e outros foram acolhidos de forma conservadora.
Ainda assim, permanece um sobrepreço total calculado em R$ 6.540.962,67, correspondendo a
quase 40% da amostra analisada e 18,3 % do montante contratado (vide tabela no Anexo 2).
205. Quanto aos requisitos para adoção de medida acautelatória por este Tribunal, como prevê o
art. 276 do seu Regimento Interno, perduram as circunstâncias apresentadas pela equipe de
auditoria.
206. A fumaça do bom direito está presente nas análises da auditoria e na presente instrução,
nas quais se verifica afronta ao arts. 6º, IX, ‘f’; 7º, § 4º; e 47 da Lei 8.666/1993 e art. 102 da Lei
12.708/2012 – LDO/2013. Já o perigo da demora reside no risco de liberação completa dos
recursos orçamentários destinados à obra, com o consequente pagamento por serviços com
preços e quantitativos superestimados.
207. Os recursos financeiros federais destinados à obra – no montante de R$ 28.950.000,00 –
são de responsabilidade do Ministério do Esporte. Por meio do Contrato de Repasse
3227.0348.435-05/2010, com a interveniência da Caixa Econômica Federal, o valor deverá ser
repassado ao Estado de Roraima. Segundo notícias do relatório de auditoria, somente cerca de
R$ 5,3 milhões já foram disponibilizados pelo Ministério (peça 69, p. 49).
208. Destarte, ao invés de propor a suspensão cautelar dos pagamentos do contrato 3/2012, é
oportuno determinar à Caixa Econômica Federal que, nas medições futuras, limite os preços e
quantidades dos serviços aos apresentados na planilha de referência desta Corte disposta no
Anexo 2, com o objetivo de resguardar o montante de R$ 6.540.962,67 dos recursos atinentes ao
contrato de repasse em epígrafe. A retenção deverá ser mantida até que haja deliberação do TCU
sobre o mérito do tema ou ainda até que os contratantes adotem a med ida saneadora de
repactuação do contrato da obra, nos termos apresentados na planilha do Anexo 2 deste trabalho.
209. Nos termos do art. 93, § 1º, inciso IV, da Lei 12.708/2012 – LDO/2013, o valor ainda
apresenta materialidade relevante em relação ao total do contrato, apresentando potencial de
ocasionar prejuízos ao erário. Por conseguinte, avalia-se que deve permanecer a classificação de
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IGP.
210. Em tempo, de acordo com o art. 93, §1º, inciso V, da LDO/2013, caso a empresa Coema
manifeste concordância com essa retenção de valores até o deslinde do processo ou ainda
apresente garantias suficientes para prevenir o possível dano ao erário, a classificação desses
achados poderá ser alterada para IGR (indício de irregularidade grave com recomendação de
retenção parcial de valores), evitando-se o bloqueio de recursos orçamentários.
211. Em função do exame sumário elaborado neste trabalho e da possibilidade deste Tribunal
vir a determinar a repactuação dos termos contratados, propõe-se adicionalmente a realização de
novas oitivas, visando à análise de mérito, da Seinf/RR, da Coema e ainda da projetista
Architech, que também é gerenciadora da obra (dada a possibilidade de ter causado a presente
irregularidade).
212. Ainda, avalia-se ser conveniente abrir possibilidade de manifestação para o Ministério do
Esporte e para a Caixa para que apresentem informações sobre: (i) o andamento da liberação de
recursos para o contrato de repasse; e (ii) eventuais considerações acerca do sobrepreço em
discussão.
IV. Achado 3.3 - Projeto executivo deficiente ou desatualizado
213. Para este achado, só foi ouvida a Secretaria de Infraestrutura de Roraima.
214. Antes de adentrar em tópicos específicos do objeto, nos quais foram identificadas falhas, o
relatório de auditoria registra haver diversos indícios de problemas no projeto executivo da obra.
Os auditores verificaram que o projeto utilizado na construção seria na verdade o básico, e não o
executivo, como determina a lei. Segundo os relatos, a empreiteira já solicitou várias
complementações de informações ausentes nos projetos das diversas disciplinas. Desse modo,
essas complementações pontuais, somadas ao projeto básico do certame, seriam as únicas
informações disponíveis para a construção.
a) Falta de detalhamento das rampas
Situação Encontrada
215. A equipe de auditoria destaca ser a construção das rampas de acesso o serviço
materialmente mais relevante do contrato. Somente sua estrutura metálica está orçada em
aproximados R$ 3,5 milhões (10% da obra). Apesar disso, relata que seus projetos carecem de
detalhamento suficiente. Como evidências, apresentam correspondências enviadas pela
construtora à empresa projetista (Architech). Nesses documentos, solicita-se em resumo:
a. Carta 2 (peça 32, p. 1) – o projeto estrutural atualizado, com detalhamento dos pilares na
chegada da rampa de acesso lateral;
b. Carta 11 (peça 32, p. 5) – a revisão do projeto de estruturas metálicas e o detalhamento do
projeto de fundações para as rampas;
c. Carta 18 (peça 32, p. 7-9) – o detalhamento da união do pilar central metálico com o bloco de
concreto;
d. Carta 21 (peça 32, p. 13) – o detalhamento do piso da rampa e da ferragem negativa.
Manifestação da Seinf/RR
216. Como resposta, a secretaria estadual detalha as supostas providências adotadas em relação
a cada correspondência com solicitações da empreiteira, a saber:
a. Carta 2 – afirma a Seinf/RR que a construtora somente queria os desenhos em formato para
leitura em software Autocad (dwg), pois os detalhamentos já existiriam. Justifica ainda que
somente foram necessários alguns ajustes decorrentes de situações novas surgidas no decorrer da
obra;
b. Carta 11 – alega que o pedido tratava de interesse da construtora em modificar o tipo das
estacas das fundações. Defende que o detalhamento requerido já constava do projeto;
c. Carta 18 – a Secretaria justifica ser um pedido da empresa executora para eliminar a camada
de areia presente no sistema de drenagem, não havendo falta de detalhamento;
d. Carta 21 – a Seinf/RR defende que o projeto já continha todos os detalhes e por isso apenas os
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 003.714/2013-6
reenviou à contratada.
Análise
217. A Lei 8.666/1993 define o projeto executivo como o conjunto dos elementos necessários e
suficientes à execução completa da obra. Quer dizer, esse instrumento deve apresentar todos os
componentes, detalhes e minúcias necessárias para a total execução do empreendimento. Não
deve, portanto, conter lacunas que gerem dúvidas na fase construtiva.
218. O projeto em questão, especificamente o projeto estrutural para construção das rampas
metálicas de acesso às arquibancadas do estádio, não atende a essa definição. O projeto das
rampas é composto por somente três desenhos (001.ETM.3.002, 001.ETM.3.003 e
001.ETM.3.004, peças 86-88, respectivamente) que são insuficientes para detalhar a estrutura.
Essas plantas não apresentam as especificações, por exemplo: das soldas e parafusos na junção
dos perfis; das ligações entre alguns elementos; e de diversas ferragens para as lajes das rampas.
219. A falta de detalhes fica evidenciada pela dificuldade encontrada neste trabalho em se
levantar os quantitativos de estrutura metálica e de aço e concreto para as estruturas de concreto
armado (itens ‘a’, ‘h’ e ‘i’ do achado 3.1).
220. Pode ser que haja tanto interesses legítimos quanto ilegítimos da empresa contratada para
que se modifiquem métodos construtivos, o que deve ser devidamente avaliado pela Seinf/RR.
Não obstante, as informações verificadas e parte dos pedidos da empresa confirmam a
insuficiência de informações do projeto.
b) Alteração do projeto de recuperação estrutural
Situação Encontrada
221. Os auditores narram que o referido projeto foi inicialmente contratado com a empresa L.A.
Falcão Bauer, em 4/2008 com recursos estaduais. Esse estudo, no entanto, não foi utilizado. Em
2012, a projetista Architech contratou o engenheiro Paulo Barroso para elaboração de novo
projeto de recuperação estrutural, com a obra já em andamento há três meses.
222. Segundo relatos da auditoria, a Seinf/RR justificou o ato com argumentos de que a solução
proposta inicialmente seria muito invasiva e poderia comprometer a segurança do processo
executivo; a mais, passados quatro anos do projeto inicial, alega a Seinf/RR ter verificado a
aparição de novas patologias e o agravamento de outras existentes.
223. Por causa desses acontecimentos, os auditores avaliaram que o projeto básico licitado (da
empresa L.A. Falcão Bauer) não era atualizado e pode ter afastado concorrentes na licitação,
quebrando a isonomia e colocando em dúvida a escolha da proposta mais vantajosa à
Administração, em desacordo com o art. 6º, inciso IX, alínea b, da Lei 8.666/1993.
Manifestação da Seinf/RR
224. A Secretaria de Infraestrutura retoma os argumentos apresentados à equipe de auditoria
(peça 66). Justifica que as propostas de intervenção elaboradas pela L.A. Falcão Bauer
prescreviam a ruptura de vínculos estruturais e estabilidade global da arquibancada teria que ser
suprida por escoramento. Com efeito, optaram por solicitar uma revisão do projeto com o
engenheiro Paulo Barroso (conceituado na área de recuperação estrutural), peça 80, p. 42.
225. Assim, o órgão acredita que a nova solução proposta seria mais adequada e menos onerosa.
Ao final de sua manifestação para esse tema, conclui que (peça 80, p. 43):
‘vale salientar que situações imprevistas ocorrem em reformas e que as estruturas sempre
estão sendo avaliadas, podendo haver outras alterações em virtude da intervenção no
prédio, situações estas que, mesmo realizando estudos minuciosos não podem ser previstas,
podendo o projeto ainda sofre[r] alterações pontuais.’
Análise
226. Tanto os relatos dos auditores quanto da Seinf/RR indicam que o novo projeto de
recuperação estrutural elaborado pelo engenheiro Paulo Barroso é mais adequado que o inicial,
particularmente por ser otimizado com menores custos de execução. Todavia, a questão central
levantada pela equipe de auditoria é falta de tempestividade da atuação da secretaria estadual,
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que colocou em risco o resultado da contratação.
227.
O novo projeto foi contratado com a obra já em andamento, após sua licitação. Isso quer
dizer que o projeto básico do certame estava desatualizado e portanto inadequado aos termos do
art. 6º, IX, b, da Lei de Licitações. A atuação esperada da Seinf/RR deveria ser a elaboração e
revisão de todos os projetos previamente ao certame, para possibilitar uma contração vantajosa
para a administração.
228. Como o projeto já está revisado e atualizado, não restam maiores medidas saneadoras, que
não a audiência dos envolvidos em etapa futura, com vistas a apurar a responsabilidade pela falta
de tempestividade na atualização do projeto.
c) Serviço com especificações inadequadas
Situação Encontrada
229. A equipe de fiscalização entendeu haver uma falha nas especificações da estrutura de
fixação dos painéis de ACM (chapas de alumínio composto). Enquanto o projeto de estrutura
metálica prevê suportes de aço ASTM A-36, o desenho que mostra o detalhe da fixação das
chapas apresenta estrutura de alumínio.
230. Os auditores registram os possíveis problemas ocasionados pela colocação de dois metais
diferentes em contato e expostos a intempéries. Acrescentam que a utilização de aço sem as
devidas cautelas pode levar a uma corrosão prematura do sistema de fachada, que é
predominantemente de alumínio.
Manifestação da Seinf/RR
231. A Secretaria relembra que os detalhes das estruturas de suporte e fixação das placas de
ACM foram apresentados para o achado 3.1, alínea ‘a’. Assim, relembra que as estruturas são
compostas por barras de aço CA-25, contraventamento, barras verticais e horizontais, perfil U e
chapas para fixação das hastes.
Análise
232. Essa questão realmente foi esclarecida com os argumentos apresentados para achado 3.1,
alínea ‘a’. Ficou demonstrada a existência de duas estruturas distintas: uma de sustentação
formada por peças de aço ASTM A-36 (Figura 1); e outra de fixação formada por peças de
alumínio. Trata-se de dois sistemas que podem ser construídos com materiais diferentes. Além
disso, há previsão para que a estrutura metálica receba o devido tratamento contra intempér ies.
Dessa maneira, fica solucionado esse tema.
d. Deficiências e falta de detalhamento apontados pela empreiteira
Situação Encontrada
233. O relatório de auditoria apresenta que, além dos problemas das rampas, diversos itens têm
sido questionados pela empreiteira. Por outro lado, a empresa projetista vem rechaçando tais
questionamentos, com o argumento de que o projeto entregue seria suficiente para o
prosseguimento da obra.
234. Na avaliação dos auditores, todavia, os projetos apresentados carecem sim de detalhes e
informações. Ilustram sua avaliação com base em uma série de correspondências trocadas entre
as empresas. Em suma, a empreiteira Coema já solicitou a projetista Architech:
a. Carta 2 (peça 32, p. 1) – projeto de instalações elétricas e de luminotécnia;
b. Carta 11 (peça 32, p. 5) – projeto de fundações;
c. Carta 18 (peça 32, p. 7-9) – complementação do projeto de arquitetura;
d. Carta 20 (peça 32, p. 11) – quadro de cargas e o quantitativo dos materiais do projeto de
instalações elétricas;
e. Carta 21 (peça 32, p. 13) – projeto estrutural do muro para fechamento do perímetro do
estádio;
f. Carta 45 (peça 32, p. 16) – detalhamento da mureta a ser executada no campo de futebol;
g. Carta 55 (peça 32, p. 18) – reiteração da solicitação da carta 20;
h. Carta 57 (peça 32, p. 20) – detalhamento da gaiola dos postes e da valeta entre a pista e o
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campo de futebol.
235. A par dessas cartas, a equipe também apresentou outras evidências da incompletude do
instrumento. O projeto de arquitetura do estádio Canarinho contém oito plantas, ao passo que,
por exemplo, o de reforma do estádio Mineirão, contém 100 plantas; e o da construção da Arena
Amazônia, 254 plantas. Ainda, apesar de o projeto executivo já haver sido 99% pago, a equipe
relata que outra empresa será subcontratada para elaborar os projetos e construir as rampas de
acesso.
Manifestação da Seinf/RR
236. A Secretaria defende que as colocações da construtora não seriam adequadas, pois o
projeto lhe fora entregue durante o processo licitatório e reenviado em [abril de] 2012. Ainda,
afirma que há documento da empresa Architech relatando haver saneado todas as pendências (o
documento, todavia, não foi apresentado).
237. Quanto às cartas, a Seinf/RR apresenta justificativas, sem, contudo, juntar cópia das
respostas:
a. Carta 20 – o projeto de instalações elétricas contém o quadro de cargas assim como os demais
detalhamentos;
b. Carta 45 – o detalhamento da mureta já foi apresentado à empreiteira;
c. Carta 55 – não foi compreendido o questionamento da empresa;
d. Carta 57 – o detalhamento das gaiolas se resumiria ao número de luminárias de cada poste.
Análise
238. De acordo com a manifestação, verifica-se que a interpretação da Secretaria Estadual de
Infraestrutura, compartilhada com a empresa projetista e gerenciadora da obra, é a de que o
projeto executivo estaria completo. O que supostamente estaria ocorrendo seriam equívocos e
falhas de interpretação por parte da construtora Coema. Por outro lado, os argumentos dos
auditores indicam que haveria sim uma incomp letude do projeto.
239. Especificamente quanto aos itens relatados, observa-se que o projeto de instalações
elétricas não apresenta mesmo um quadro com as cargas e materiais. Esse quadro seria um
resumo com todos os itens necessários à implantação das instalações elétricas, conforme
exemplo na figura a seguir. Representa uma compilação das informações contidas no projeto. A
falta do quadro indica uma menor qualidade e cuidado com os seus detalhes do objeto.
240. Quanto ao detalhamento da mureta, discutido na carta 45, a manifestação da Seinf/RR
reconhece que o projeto não a contemplava. Quer dizer, foi necessária uma complementação
devido à falta desse detalhe. Já para as gaiolas dos postes há uma falta de clareza no projeto, o
que causou dúvida para a empresa construtora. Em sua resposta ao TCU a Seinf/RR nada
comente sobre as valetas entre a pista e o campo de futebol.
241. A definição de quais itens devem compor o projeto executivo de uma obra varia em função
da tipologia do porte do empreendimento. Ainda assim, é certo que um projeto executivo deve
ser claro e completo o suficiente para permitir a consecução do empreendimento sem dúvidas
para os seus executores. O projeto do estádio Canarinho não parece atingir esse objetivo. Como
já exposto neste trabalho, a dificuldade em se levantar os quantitativos de concreto e de aço são
provas disso. Com efeito, nota-se que há a necessidade de um maior nível de detalhes nesse
instrumento.
242. Por esses motivos, devem ser ouvidas a Seinf/RR e a Architech para que apresentem
explicações detalhadas sobre os problemas.
(...)
e) Imprecisão dos projetos em EPG
Situação Encontrada
243. A equipe de auditoria destaca o problema da incompletude do projeto somado ao fato de o
regime contratual ser o de empreitada por preço global (EPG). De acordo com o art. 47 da lei
8.666/1993, assim como com vasta jurisprudência desta Corte, é fundamental em empreitadas
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TC 003.714/2013-6
dessa natureza haver projeto com alto grau de precisão, haja vista as medições serem elaboradas
por etapas e a margem para aditivos contratuais ser reduzida.
244. No presente caso, há o agravante de se tratar de uma reforma com recuperação estrutural,
que possui serviços de difícil mensuração prévia e complexa execução.
Manifestação da Seinf/RR
245. A Seinf/RR defende que o nível de detalhamento apresentado pelo projeto executivo é
suficiente. Ainda, acredita que eventuais modificações decorreram do agravamento de problemas
ocorridos no período entre a elaboração do projeto e a execução da obra. Justifica que não é
possível atualizar o projeto ‘a ca[d]a 6 meses para uma estrutura do tamanho do estádio’. Por
fim, lembra da possibilidade de se celebrar aditivos de até 50% do valor do contrato.
Análise
246. Na empreitada por preço global, a remuneração da contratada é usualmente feita etapas
previamente definidas no cronograma físico- financeiro. Em regra, não há a verificação exata dos
quantitativos executados, sendo os valores pagos de acordo com as estimativas do projeto. Por
esse motivo, para minimizar os riscos das partes contratantes, o art. 47 Lei de Licitações exige
projeto com maior grau de precisão.
247. Adicionalmente, há a questão dos aditivos. Em geral, não restam dúvidas de que nos casos
em que a Administração demanda alterações, ou acontecem fatos imprevis íveis que provoquem
desequilíbrio econômico- financeiro do contrato, o aditivo é devido. Todavia, existem
divergências doutrinárias e jurisprudenciais para o cabimento aos casos em que o contratado o
solicita com o argumento de que houve erro de projeto, de orçamento ou de quantitativos, casos
em que o contratado deveria avaliar o projeto à época da licitação.
248. Em função disso é que se recomenda o uso da EPG somente para obras cujo objeto, por sua
natureza, possa ser projetado com margem mínima de incerteza, o que não é o caso de reformas
ainda mais que envolvam recuperação de estruturas. Variados estudos doutrinários opinam nesse
mesmo sentido (CROCE, J., MELLO, S. & AZEVEDO, W., Decisão por Empreitada Global ou
Unitária em Obras Públicas de Reformas de Edificações – Monografia apresentada ao
departamento de engenharia civil da PUC-RJ, 2008):
‘(...) o regime de execução de empreitada por preço global é recomendado para obras de
construções novas em que o projeto básico contemple todos os elementos e serviços a
serem contratados, em nível de informação suficiente para que os licitantes possam
elaborar suas propostas de preços com total e completo conhecimento do objeto da
licitação e contenham sólido estudo de viabilidade técnica e legal, justificando e
consolidando todas as etapas do objeto.’
249. Para o caso da reforma do Estádio Canarinho, levando-se em consideração as diversas
incertezas envolvidas e o reduzido grau de precisão do projeto e do orçamento, é recomendável
que se adote o regime de empreitada por preços unitários. Essa seria uma alternativa à anulação
do certame, opção também cabível como descrito no relatório de auditoria. Para isso, pode o
TCU determinar aos responsáveis, com base no art. 65, inciso II, alínea ‘b’, da Lei 8.666/1993, a
modificação do regime contratual.
250. Na prática, a medição por unidades já vem ocorrendo em alguns serviços. Resta saber se
somente nos serviços em que pode haver um aumento de quantidades em favor da empresa
contratada. Contudo, antes de propor qualquer medida é conveniente ouvir todos os envolvidos.
f) Ausência de alguns projetos contratados e pagos
Situação Encontrada
251. Os auditores informam que os projetos de paisagismo e de comunicação visual não
constavam do processo da Seinf/RR. Após requisição, os documentos foram apresentados à
equipe. Os auditores, no entanto, entendem que os documentos não seriam suficientes para
caracterizar o fiel cumprimento dos serviços.
252. O projeto de paisagismo seria composto por somente um desenho sem maiores
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TC 003.714/2013-6
detalhamentos. Já o projeto de comunicação visual não atenderia as exigências do termo de
referência para sua elaboração.
Manifestação da Seinf/RR
253. A Secretaria defende que os referidos projetos estão presentes em seu processo
administrativo de acompanhamento da obra. Além disso, alega que os projetos não estão
incompletos, pois contêm claramente as sinalizações, as locações e o layout do empreendimento.
Análise
254. Quanto ao projeto de paisagismo, verifica-se que ele é realmente composto por somente
um desenho (peça 99). Independentemente disso, o problema é que não há detalhamentos
necessários para esse tipo de disciplina. Faltam cortes esquemáticos com a descrição do plantio
das árvores; não há quadros com o quantitativo das mudas e árvores; também não há memorial
descritivo dos serviços.
255. Já o projeto de comunicação visual não foi localizado. Os documentos entregues à equipe
de auditoria são relativos ao projeto de sinalização de trânsito de automóveis (peças 100 e 101).
Os projetos de comunicação visual destinam-se aos usuários do estádio e se referem às placas
que indicam, por exemplo, entradas, saídas e banheiros. O questionamento levantado pelos
auditores é porque esse projeto está na lista de encargos contratados com a empresa projetista
Architech. Destarte, permanecem os questionamentos quanto a essas disciplinas, devendo ser
ouvidos os órgãos pertinentes.
g) Riscos associados ao projeto deficiente
Situação Encontrada
256. No relatório de auditoria são levantados diversos problemas concretos e potenciais
decorrentes das falhas no projeto da obra. Entre eles, destaca-se:
a. restrição à competitividade do certame;
b. formulação de orçamento base superestimado;
c. falta de fidedignidade entre o orçamento e a realidade;
d. extrapolação nos custos de administração local;
e. possibilidade de aditivos que excedam o limite legal permitido;
f. possibilidade de falta de recursos financeiros para conclusão da obra.
Manifestação da Seinf/RR
257. A Secretaria de Infraestrutura afirma acreditar que seus argumentos já apresentados seriam
suficientes para descaracterizar esses apontamentos. Apesar disso, destaca que, até o momento,
só há previsão de aditivos para redução de quantitativos, não se vislumbrando aumento de
custos. Aduz ainda que está controlando todas as medições e etapas da obra. Por fim, quanto à
administração local, justifica que as medições estão sendo realizadas de maneira proporcional ao
avanço físico da obra, não havendo risco de elevação em seus custos.
Análise
258. Como bem examinado pela equipe de auditoria, a deficiência do projeto causa prejuízos
desde a fase licitatória até a conclusão do empreendimento. Para os problemas na licitação não
restam soluções viáveis que não a responsabilização dos agentes, nos termos propostos pela
auditoria. Quanto ao desenrolar do contrato, ainda cabem propostas, que serão discutidas ainda
neste trabalho.
259. Ainda que por enquanto só exista previsão de aditivos para reduzir quantitativos, a
incompletude do projeto não garante que não surgirão novas demandas, não contempladas no
objeto. Somente 20% do contrato já foi concluído. O suposto controle relatado pela Seinf/RR é
positivo como medida preventiva, apesar de o relatório de auditoria indicar falhas na fiscalização
(achado 3.4, peça 69, p. 34).
260. Cabe registrar que a medição proporcional da administração local, nos termos informados
pela Secretaria, é uma boa prática que deve ser preservada. Isso porque nos casos de atraso na
construção não ocasionado pela Administração, não há que se falar em acréscimo de custos com
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administração local. A medição proporcional ao cronograma físico da obra evita
questionamentos nesse sentido.
V. Classificação do achado 3.3 como IGP
261. De acordo com os relatos da equipe de auditoria, a deficiê ncia no projeto executivo do
Estádio Canarinho advém de falhas no projeto básico. Desde o seu início, o empreendimento
vem sendo desenvolvido sem um projeto adequado, ferindo os comandos dos arts. 6º, 7º e 47 da
Lei 8.666/93. Por conseguinte, as análises precedentes ponderaram ser indispensável a revisão e
a complementação do instrumento. Adicionalmente, acreditaram estarem presentes os requisitos
elencados no art. 93, §1º, inciso IV, da Lei 12.708/2012 – LDO/2013.
262. Na presente instrução, ainda que alguns pontos questionados tenham sido elididos,
mantém-se grande parte das deficiências discutidas no relatório, dentre elas:
a. a falta de detalhamentos suficientes em serviços relevantes da obra, a exemplo das fundações,
das estruturas metálicas, das estruturas das rampas de acesso, da instalação das placas de ACM,
das instalações elétricas e do paisagismo;
b. os diversos erros em quantitativos de serviços relevantes, notadamente nas estruturas
metálicas, no escoramento, nas armações de aço e no transporte de materiais, tratados no achado
3.2; e
c. a ausência dos projetos de comunicação visual.
263. As irregularidades no projeto são graves, contudo, quando consideradas de maneira
isolada, torna-se impróprio seu enquadramento no requisito de IGP em [função] das dificuldades
de se calcular as consequências do potencial risco de prejuízo ao erário materialmente relevante,
assim como definido pelo no art. 93, §1º, inciso IV, da LDO/2013. Por certo que os sobrepreços
englobam tal risco, todavia as falhas e faltas de detalhamento do projeto podem ser saneadas ao
longo da construção sem ocasionar danos. Isso, no entanto, desde que a Seinf/RR adote as
medidas cabíveis junto à projetista.
264. Cabe ponderar ainda que a atuação da Caixa Econômica Federal no repasse dos recursos
atenua o risco de dano ao erário decorrente de problemas no projeto. A empresa é contratada
pelo Ministério do Esporte, como interveniente no contrato de repasse, tendo a atribuição de
verificar a adequação do projeto e do orçamento da obra, a ntes de liberar recursos financeiros
para o pagamento das etapas.
265. Dessa forma, ao invés de classificar o presente achado como IGP e recomendar ao
Congresso Nacional o bloqueio da execução física, orçamentária e financeira do contrato, avaliase ser mais eficaz classificá- lo como IGC (indício de irregularidade grave que não prejudique a
continuidade), emitindo as seguintes propostas conjugadas:
a. determinar à Caixa a retenção parcial do montante de sobrepreço, nos termos dos achados
precedentes, até a deliberação de mérito do TCU;
b. determinar ainda à instituição que exija da Seinf/RR, a revisão completa do projeto executivo
da obra, considerando todos os itens aqui pontuados, em seguida deve a empresa reportar ao
TCU sobre os avanços auferidos, apresentando evidências das ações adotadas.
CONCLUSÃO
266. Neste processo, cuida-se de auditoria nas obras de reforma e construção do Complexo
Esportivo Canarinho, em Boa Vista/RR. Durante os trabalhos de fiscalização, realizados no
primeiro semestre de 2013, para o Fiscobras, foi verificada a aplicação dos recursos do Contrato
de Repasse 3227.0348.435-05/2010 (Siconv 754696). A avença foi pactuada entre o Ministério
do Esporte e o Estado de Roraima, tendo a Caixa Econômica Federal como interveniente. O
valor do objeto é de R$ 37.774.604,52, com R$ 28.950.000,00 do Ministério e R$ 8.824.604,52
do Estado.
267. No relatório de fiscalização elaborado pela equipe de auditoria (peça 69), foram
identificados seis achados, a saber:
a. sobrepreço decorrente de quantitativo inadequado (IGP);
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b. sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado (IGP);
c. projeto executivo deficiente ou desatualizado (IGP);
d. fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa (IGC);
e. inobservância dos requisitos legais e técnicos de acessibilidade de pessoas portadoras de
deficiência ou com mobilidade reduzida (IGC);
f. ausência de termo aditivo formalizando alterações das condições inicialmente pactuadas
(IGC).
268. Como consequência das propostas de IGP para os três primeiros achados, assim como da
sugestão para apor medida acautelatória atinente ao sobrepreço calculado nos dois primeiros
achados, foram colhidas as oitivas da Secretaria de Infraestrutura do Estado de Roraima
(Seinf/RR) e da construtora contratada Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda. (peças
80 e 81, respectivamente).
269. Destarte, o objetivo da presente instrução restringiu- se ao exame técnico sumário dessas
manifestações, visando analisar a pertinência dos indícios para manutenção da classificação de
IGP e da concessão de medida cautelar.
270. Quanto aos dois primeiros achados, que dizem respeito às suspeitas de sobrepreço por
quantitativos e preços excessivos, foram acolhidos somente alguns dos argumentos apresentados
pelas defendentes. Assim, se manteve um sobrepreço total calculado em R$ 6.540.962,67 (database 12/2011), correspondendo a quase 40,0% da amostra e a 18,3% do montante contratado
(vide tabela no Anexo 2). Com efeito, como proposta para o tema sugere-se determinar à Caixa
Econômica Federal a retenção cautelar de valores nas medições vincendas, assim como
comunicar o Congresso Nacional sobre a classificação de IGP para o sobrepreço.
271. Propõe-se ainda a realização de novas oitivas – objetivando a análise de mérito do processo
– da Seinf/RR, da Coema e ainda da projetista Architech, tendo em vista a possibilidade de a
empresa ter dado causa ao sobrepreço identificado. Ademais, recomenda-se abrir a possibilidade
de manifestação para o Ministério do Esporte e para a Caixa para que apresentem informações
sobre o andamento da liberação de recursos financeiros para o contrato de repasse e sobre
eventuais considerações acerca do sobrepreço em discussão.
272. Por fim, deve ser expedida comunicação à Coema de que, caso a empresa manifeste
concordância com essa retenção de valores até a resolução do processo ou ainda apresente
garantias suficientes para prevenir o possível dano ao erário, a classificação desses achados
poderá ser alterada para IGR, evitando-se o bloqueio de recursos orçamentários.
273. Já para os indícios de deficiências no projeto executivo da obra, do mesmo modo que para
os achados precedentes, foram esclarecidos alguns tópicos. Entretanto, mantiveram-se os
principais problemas discutidos no relatório de auditoria.
274. Avaliou-se, todavia, que as falhas e faltas de detalhamento do projeto podem ser saneadas
ao longo da construção sem ocasionar danos materialmente relevantes ao erário. Por conta disso,
propõe-se a reclassificação do achado para IGC, conjugada com a determinação para que a Caixa
Econômica Federal exija da Seinf/RR, a revisão completa do projeto executivo da obra,
analisando a adequação do projeto a ser entregue.
275. Em momento oportuno, devem ser retomadas as demais propostas de encaminhamento
alvitradas no relatório de auditoria, sendo elas:
a. audiências dos responsáveis em virtude das irregularidades apuradas nos achados 3.1 a 3.6;
b. dar ciência ao Ministério do Esporte e à Caixa Econômica Federal de que os projetos relativos
ao Complexo Esportivo Canarinho já foram contratados e pagos com recursos estaduais, à parte
do Contrato de Repasse 0348.435-05/2010 (Siafi 754696/2010), razão pela qual não devem ser
liberados os recursos relativos a projetos, estimados em R$ 1.333.775,14, conforme consta no
plano de trabalho constante do Siconv.
276. A proposta da equipe para que se envie cópia das decisões proferidas e de peças relevantes
para o Ministério Público e para o Tribunal de Contas do Estado de Roraima pode ser alvitrada
29
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TC 003.714/2013-6
desde logo. Como a Procuradoria da República em Roraima já efetuou intervenções na obra, o
que se verifica nos TCs 001.221/2011-6 e 012.223/2012-3, cabe mantê- la informada sobre a
atuação desta Corte de Contas. Assim, é relevante que, além das decisões, sejam encaminhadas
cópias do relatório de auditoria, do despacho do supervisor e da presente instrução (peças 69, 70
e 102).”
7.
Com essas considerações, a proposta de mérito, uniforme no âmbito da unidade técnica, foi
redigida nos seguintes termos (peça n. 102, pp. 40/41 e peças ns. 103 e 104):
“I) determinar à Caixa Econômica Federal, na qualidade de representante da União e de
responsável por fiscalizar o repasse dos recursos federais, com fundamento no art. 45 da Lei
8.443/1992 c/c o art. 276 do Regimento Interno do TCU, que, para o pagamento das medições
futuras da obra, limite os preços e quantidades dos serviços aos apresentados na planilha de
referência disposta no Anexo 2 desta instrução, com o objetivo de resguardar o montante de
R$ 6.540.962,67 do Contrato de Repasse 3227.0348.435-05/2010, por consequência dos indícios
de sobrepreço no Contrato 3/2012, até que haja deliberação desta Corte sobre o mérito do tema
ou ainda que o contrato da obra seja repactuado nos termos apresentados neste processo;
II) efetuar a oitiva da Secretaria de Infraestrutura do Estado de Roraima, da Coema Paisagismo,
Urbanismo e Serviços Ltda. e da Architech Consultoria e Planejamento Ltda. (as duas últimas
caso desejem se manifestar), com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 250,
inciso V, e 276, § 6º do Regimento Interno do TCU, para que se pronunciem no prazo de 15 dias
acerca do sobrepreço verificado no Contrato 3/2012, em montante de R$ 6.540.962,67 (data-base
de [dezembro de] 2011), apresentando argumentos para as análises efetuadas nestes autos;
III) determinar à Caixa Econômica Federal, na qualidade de representante da União e de
responsável por fiscalizar o repasse dos recursos federais, com fundamento no art. 45 da Lei
8.443/1992 c/c o art. 251 do Regimento Interno do TCU, que exija dos tomadores dos recursos
advindos do Contrato de Repasse 3227.0348.435-05/2010 a revisão e a complementação do
projeto executivo para as obras de reforma e construção do Estádio Canarinho, considerando os
temas pontuados a seguir, além de outros que entender pertinentes, nos termos do art. 6º, inciso
X, da Lei 8.666/1993, e ainda que apresente a este Tribunal de Contas, no prazo de 60 dias,
documentos com evidências das ações adotadas, incluindo, dentre outros, os seguinte s assuntos:
III.1) falta de detalhamentos suficientes nos projetos de fundações, estruturas metálicas,
estruturas de concreto armado, das rampas de acesso, instalação das placas de ACM, instalações
elétricas e paisagismo;
III.2) erros em quantitativos de serviços relevantes, notadamente nas estruturas metálicas, no
escoramento, nas armações de aço e no transporte de materiais; e
III.3) ausência dos projetos de comunicação visual;
IV) possibilitar ao Ministério do Esporte e à Caixa Econômica Federal que, caso entendam
oportuno, apresentem informações atualizadas sobre: (i) o andamento da liberação de recursos
para o contrato de repasse (indicando os valores já repassados, se há atraso nos repasses e se há
disponibilidade financeira para o contrato); e (ii) eventuais considerações que entendam
pertinentes acerca do sobrepreço e do projeto deficiente, nos termos discutidos nestes autos;
V) comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional, em cumprimento ao art. 98, caput, da Lei 12.708/2012 (LDO/2013), que foram
detectados indícios de irregularidades graves do tipo IG-P (inciso IV do § 1º do art. 93 da
LDO/2013) no Contrato 3/2012 para o qual são destinados os recursos do Contrato de Repasse
3227.0348.435-05/2010, relativo às obras de reforma e construção do Complexo Esportivo
Canarinho, em Boa Vista/RR, tendo sido estimado potencial dano ao erário de R$ 6.540.962,67,
e que o seu saneamento depende da adoção de medidas pelo órgão gestor para repactuar o
Contrato 3/2012, com o expurgo do sobrepreço, na forma analisada neste processo;
VI) comunicar à construtora Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda., de acordo com o
art. 93, §1º, inciso V, da Lei 12.708/2012, que, caso a empresa manifeste concordância com a
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retenção de valores determinada até a resolução de mérito do processo ou ainda apresente
garantias suficientes para prevenir o possível dano ao erário, a classificação desses achados
poderá ser alterada para IGR (indício de irregularidade grave com recomendação de retenção
parcial de valores), evitando-se o bloqueio da execução física, orçamentária e financeira do
contrato;
VII) determinar ao Siob/SecobEdificação que, em relação à obra de reforma e construção do
Complexo Esportivo Canarinho, em Boa Vista/RR, recla ssifique, no sistema Fiscalis, o achado
3.3 – Projeto Executivo Deficiente ou Desatualizado, referente aos objetos Contrato de Repasse
3227.0348.435-05/2010 e Contrato 3/2012, o qual teve sua classificação no âmbito do TCU
alterada de IG-P para IG-C, em função do acolhimento parcial dos novos esclarecimentos
apresentados e do saneamento das demais falhas por meio das determinações emitidas para os
gestores;
VIII) encaminhar cópia das decisões proferidas assim como das peças 69, 70 e 102 ao Ministério
Público de Estado de Roraima (MPF/RR) e ao Tribunal de Contas do Estado de Roraima
(TCE/RR), para cientificá- los dos indícios de irregularidades apurados no orçamento, no projeto
e na contratação dos projetos básico e executivo do Complexo Esportivo Canarinho.”
É o Relatório.
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TC 003.714/2013-6
PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO
Em exame a auditoria referente às obras de reforma e construção do Complexo Esportivo
Canarinho, em Boa Vista/RR, realizada em cumprimento ao Acórdão n. 448/2013 – Plenário, no
período de fevereiro a abril de 2013, no âmbito do Fiscobras 2013.
2.
A fiscalização teve por objeto a 1ª etapa do empreendimento, a qual engloba a: i) reforma e
recuperação estrutural da arquibancada existente; ii) substituição do campo de futebol e da pista de
atletismo; iii) instalação de sistema de irrigação e drenagem; e iv) urbanização do estádio.
3.
Os recursos destinados à obra são oriundos do Contrato de Repasse n. 3227.0348.43505/2010, firmado entre o Ministério do Esporte, representado pela Caixa Econômica Federal – CAIXA
e o Estado de Roraima, no valor de total de R$ 37.774.604,52, sendo R$ 28.950.000,00 de verba
federal e R$ 8.824.604,52 a cargo do Estado de Roraima.
4.
A execução do empreendimento foi contratada com a empresa Coema Paisagismo,
Urbanismo e Serviços Ltda., por meio do Contrato n. 3/2012, ao custo de R$ 35.686.829,38, sob o
regime de empreitada por preço global.
5.
Os achados de auditoria foram os que seguem abaixo :
5.1. sobrepreço de R$ 3.712.049,53 decorrente de superestimativa de quantitativos;
5.2. sobrepreço de R$ 2.828.749,99 em função de preços excessivos frente ao mercado;
5.3. projeto executivo deficiente (ausência de detalhamento suficiente em serviços
relevantes e erros em quantitativos);
5.4. fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa (ausência dos fiscais no canteiro de
obras; omissão dos fiscais na gestão do empreendimento);
5.5. inobservância dos requisitos legais e técnicos de acessibilidade de
pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida; e
5.6. ausência
de
termo
aditivo
formalizando
alterações
das
condições
inicialmente pactuadas.
6.
A Secretaria de Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação – SecobEdif
classificou, nos termos do art. 93, § 9º, da Lei n. 12.708/2012 (LDO 2013), as falhas descritas nos
subitens 5.1 a 5.3 supra como Irregularidades Graves com Recomendação de Paralisação – IGP e as
demais como Irregularidades Graves que não prejudicam a Continuidade – IGC:
Art.93. A execução física, orçamentária e financeira dos contratos, convênios, etapas, parcelas
ou subtrechos relativos a subtítulos nos quais forem identificados indícios de irregularidades
graves constantes do anexo a que se refere o § 2º do art. 9º ficará condicionada à prévia
deliberação da Comissão Mista a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição, observado o
disposto nos §§ 3º e 4º do art. 97 desta Lei.
(...)
§ 9º A classificação, pelo Tribunal de Contas da União, das constatações de fiscalização nas
modalidades previstas nos incisos IV e V do § 1º, dar-se-á por decisão monocrática ou colegiada,
que deve ser proferida no prazo máximo de quarenta dias corridos a contar da conclusão da
auditoria pela unidade técnica, dentro do qual deverá ser assegurada a oportunidade de
manifestação preliminar, em quinze dias corridos, aos órgãos e às entidades aos quais foram
atribuídas as supostas irregularidades.”
7.
De acordo com a sistemática estabelecida no dispositivo legal acima descrito, e tendo em
vista a proposta da unidade técnica de adoção de medida cautelar tendente à retenção dos valores
referentes ao sobrepreço apontado, foi efetuada a oitiva prévia da Secretaria de Infraestrutura de
Roraima – Seinf/RR (em relação aos subitens 5.1 a 5.3 supra) e da construtora Coema Paisagismo,
Urbanismo e Serviços Ltda. (acerca das falhas narradas nos subitens 5.1 e 5.2).
8.
Encaminhadas as respectivas manifestações daquele órgão estadual e da empresa
contratada, a SecobEdif, após analisá- las propõe, em síntese, a:
8.1. adoção de medida cautelar para determinar à CAIXA que limite, no âmbito do
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Contrato de Repasse n. 3227.0348.435-05/2010, os pagamentos à Coema Paisagismo, Urbanismo e
Serviços Ltda. de modo a resguardar o valor de R$ 6.540.962,67 até que este Tribunal delibere, no
mérito, sobre o débito apurado;
8.2. realização de oitiva da Seinf, da firma retro mencionada e da Architech Consultoria e
Planejamento Ltda. (responsável pelo projeto arquitetônico) para se pronunciarem, em relação ao
mérito deste processo, sobre as irregularidades verificadas;
8.3. expedição de determinação à CAIXA para que aquela entidade exija dos tomadores
dos recursos advindos daquele contrato de repasse a revisão e a complementação do projeto executivo
do empreendimento em foco, nos termos do art. 6º, inciso X, da Lei 8.666/1993;
8.4. realização de oitiva do Ministério do Esporte e da CAIXA para que, caso entendam
oportuno, manifestem-se sobre os fatos narrados nos autos; e
8.5. expedição de comunicação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização do Congresso Nacional sobre a existência de indícios de irregularidades graves do tipo
IG-P no Contrato n. 3/2012.
II
9.
Esclareço que nesta etapa processual estão em exame, apenas, os subitens que foram
classificados pela SecobEdif como IG-P, ou seja, o sobrepreço da ordem de R$ 6,5 milhões e a
ocorrência relativa ao projeto executivo deficiente.
10.
Nesse sentido, deve ser destacado que a análise far-se-á em caráter sumário, eis que a
oitiva outrora realizada da Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda. e da Seinf/RR não teve por
enfoque a resolução de mérito do processo, mas sim a possível adoção de medida cautelar em função
das falhas ensejadoras do IG-P.
11.
Sobre esse tema, é conveniente destacar que o deferimento de medida cautelar demanda,
em juízo perfunctório, isto é, em sede de cognição não-exauriente, a ocorrência simultânea dos
requisitos do periculum in mora e do fumus boni iuris.
12.
Dizer que o exame ocorre em sede perfunctória não implica dispensa da análise atenta das
alegações aduzidas nos autos, mas sim que esta ocorre sem instrução probatória completa, devendo o
julgador valer-se dos elementos ali constantes para verificar a plausibilidade do direito invocado.
13.
Tal exame deve ter por norte a ocorrência da fumaça do bom direito, caracterizada pela
probabilidade, e não pela mera possibilidade, da verossimilhança do quanto alegado por aquele que
requer a medida excepcional.
14.
Na outra face da cautelar está o perigo de demora, que é o risco de ineficácia da decisão
pela inércia do julgador em adotar a medida de urgência.
15.
Vertidos tais conceitos para a processualística peculiar do TCU, tem-se que a adoção de
medida cautelar deve ter por objetivo salvaguardar o erário de ato potencialmente causador de dano ao
erário, ou, ainda, viciado por flagrante ilegalidade.
16.
Tendo por base tais premissas, examino o sobrepreço apontado nos subitens 5.1 e 5.2.
supra.
III
17.
O sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados havia sido apontado, inicialmente,
pela SecobEdif no montante de R$ 4.189.051,48. Após a análise da documentação e das informações
carreadas aos autos em sede de oitiva, tal valor fora reduzido para R$ 3.712.049,53.
18.
Já o sobrepreço apurado em função de preços excessivos frente ao mercado montava à
quantia de R$ 2.828.749,99, sendo tal valor mantido na presente fase processual.
19.
Reproduzo abaixo, por oportuno, parte da tabela constante do anexo 2 (peça n. 102, pp.
43/46), por meio da qual o sobrepreço foi calculado, no que tange aos quatro itens de maior relevância
no excesso calculado, a saber: i) fornecimento de estrutura metálica; ii) fornecimento e montagem de
painéis em ACM 4,0mm; iii) Escoramento tubular desmontável; e iv) almoço:
CONTRATO
ANÁLISE SECOBEDIF
2
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DESCRIÇÃO
Fornecimento de estrutura
metálica
Fornecimento, e montagem de
painéis em ACM 4,0mm nano
spectra colours na cor cupral
913/cor silver metalic 600,
inclusive estrutura metálica
para apoio
Escoramento tubular
desmontável, incluso
montagem e desmontagem 3x.
Almoço - custo 6,0.
TC 003.714/2013-6
UNID
.
QUANT.
P.UN.
(R$)
P. TO TAL
(R$)
QUANT.
REF
P. UN. (R$)
P. TO TAL
(R$)
1.450.739,0
1
KG
277.654,79
9,02
2.504.446,21
160.835,81
9,02
M2
3.304,50
602,11
1.989.672,50
3.044,50
421,85
1.284.316,2
4
705.356,26
M3
40.014,00
28,94
1.158.005,16
972,00
42,43
41.242,97
1.116.762,19
MÊS
16,00
56.895,03
910.320,48
17.184,96
274.959,36
635.361,12
SOBREPREÇO
1.053.707,20
20.
O sobrepreço acima indicado corresponde a R$ 3.511.186,77, o que equivale a cerca de
54% do excesso total apurado pela SecobEdif (R$ 6.540.962,67).
21.
O item fornecimento e montagem de estrutura metálica fora subdividido em:
21.1. estrutura metálica para fachada de ACM;
21.2. rampas de acesso; e
21.3. instalações elétricas.
22.
Em relação ao primeiro dos subitens acima dispostos a SecobEdif ha via apontado que o
item 03.05.09.09 – Fornecimento e Montagem de Painéis em ACM contém o serviço 03.05.05 –
Fornecimento e Montagem de Estrutura Metálica para Execução do Sistema de Apoio à Fachada,
sendo que a inclusão deste último na planilha orçamentária acarretaria duplicidade de custos.
23.
Todavia, em que pese a não elaboração de composição de preços detalhadas pela Seinf/RR
e pela Coema, a unidade especializada, a partir da análise das composições usualmente adotadas no
mercado, concluiu pela não ocorrência de inclusão do 03.05.05 no item 03.05.09.09, o que
descaracterizou a aventada duplicidade.
24.
No que tange às rampas de acesso, a SecobEdif apontou, inicialmente, que, embora a
planilha orçamentária preveja 252.110 kg de estrutura metálica para a 1ª etapa do empreendimento,
somente 143.625 kg seriam necessários.
25.
De acordo com o Relatório precedente, há uma divergência sobre o número de vigas
metálicas das rampas, pois, ao passo que a Seinf/RR informa que elas são em número de oito, a
unidade técnica aponta que, de fato, são 12 vigas, quantidade superior, portanto, a apresentada pelos
defendentes. Nada obstante, a SecobEdif aduz que há superestimativa no peso do aço.
26.
A fim de esclarecer a questão, a unidade especializada, por considera r mais fidedignos os
desenhos de estruturas apresentados à equipe de auditoria quando dos trabalhos em campo, optou por
calcular a quantidade com base neles, descartando a memória de cálculo do projeto, considerando,
contudo, a inclusão de todos os itens defendidos pela Seinf/RR e pela Coema Paisagismo, Urbanismo e
Serviços Ltda., tendo chegado ao peso de 138.286,56 kg de aço, valor menor do que o inicialmente
estipulado (143.625,00 kg).
27.
Em função da pequena discrepância entre os valores, optou a SecobEdif por considerar os
143.625 kg para cálculo do sobrepreço.
28.
Ainda no item fornecimento e montagem de estrutura metálica, relativamente às
instalações elétricas, a unidade instrutiva aduz que a previsão de 8.772 kg de estrutura metá lica para
atirantamento da rede elétrica seria desnecessária, porquanto tal estrutura seria utilizada nos tirantes de
fixação das eletrocalhas, serviço esse já incluso em planilha orçamentária, o que geraria duplicidade de
custos.
29.
A análise levada a efeito nos parágrafos 45 a 47 do Relatório precedente indica que os
elementos carreados aos autos pela Seinf/RR e pela Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda.
não foram capazes de refutar a premissa usada pela equipe de auditoria, motivo pelo qual a SecobEdif
optou por manter a exclusão do quantitativo de 8.772 kg de estrutura metálica, considerando-o custo
duplicado.
30.
Prosseguindo, quanto ao item fornecimento e montagem de painéis em ACM 4,0mm, o
3
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sobrepreço refere-se às perdas para as placas, estipulado em 48,86% pela Seinf/RR, ou seja, para cada
metro quadrado de painel, seriam necessárias 1,4886 m2 de placas.
31.
Conforme apontado pela SecobEdif, a comparação do mesmo serviço em outros contratos,
indicou perda média de 5%, o que reduz o custo das placas de R$ 602,11 para R$ 421,85.
32.
A empresa Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda., em sua manifestação,
corrobora o entendimento da unidade especializada de que o percentual de perdas foi superestimado,
ao asseverar que os 48,86% não se referem, exclusivamente, às perdas das placas, mas também a
outros custos que não estariam contidos na composição (pinos, buchas, ganchos, cabo, hastes
rosqueáveis, silicone, parafusos, arrebites, transporte, estadia e alimentação da equipe técnica
responsável pela montagem).
33.
Noutro giro, no que tange ao item escoramento tubular desmontável, a equipe de auditoria
ressaltou que, embora houvesse previsão de escoramento para toda a cobertura do empreendimento, o
projeto executivo somente previa tal serviço para as vigas da laje da cobertura.
34.
Em que pese a manifestação da Seinf/RR ter indicado que o escoramento foi efetuado em
toda a cobertura – incluindo a arquibancada –, a unidade instrutiva pondera que a análise dos relatórios
fotográficos elaborados pela empresa fiscalizadora do empreendimento – Architech Consultoria e
Planejamento Ltda. – ao longo dos meses de março a novembro de 2012 não ratifica a execução de
escoramentos em toda a cobertura.
35.
Por fim, relativamente ao item almoço, tem-se que a Seinf/RR cotou a refeição a R$ 6,00,
os quais multiplicados por 26 dias (trabalhados no mês) perfazem R$ 156,00 por trabalhador. Na
planilha de preços praticada no Contrato n. 3/2012 fixou-se em 280 o número de trabalhadores, o que
resulta em R$ 56.895,03 (com BDI de 30%), valor este que multiplicado por 16 meses de contrato
totaliza R$ 910.320,48 de custo no item em exame.
36.
Ocorre que a SecobEdif, com base na relação de empregados da empresa Coema
Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda., bem como na observação in loco, estipulou em 85 o número
de trabalhadores, chegando, dessa maneira – com a utilização do valor da refeição apresentado pela
contratada –, ao valor de R$ 274.959,36 no item almoço ao longo dos 16 meses de contrato (já com
BDI de 30%).
37.
Dessa maneira, chega-se ao sobrepreço de R$ 635.361,12 ora em exame, o qual fora
mantido pela unidade técnica em função de não ter sido acostado aos autos documentação idônea
comprovando, de fato, o quantitativo de 280 trabalhadores na obra, mantendo-se, tanto a Seinf/RR
quanto a Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda., no campo das argumentações.
38.
A partir do exame dos quatro itens acima expostos – os quais representam mais da metade
do sobrepreço apontado pela SecobEdif – é possível perceber que há muita imprecisão e/ou falta de
dados confiáveis no projeto executivo do empreendimento, o que prejudicou, sobremaneira, a exata
aferição de quantitativos nos diversos serviços da obra.
39.
Tome-se como exemplo o caso da estimativa de perdas nas placas de ACM, nos quais a
contratada afirma expressamente que o percentual de 48,86 reflete, não apenas as perdas – como
deveria ser – mas inclui outros custos.
40.
De igual modo, no item fornecimento e montagem de estrutura metálica também ficou
assente que o projeto executivo não refletia de forma fidedigna o que fora edificado, o que levou a
unidade técnica a utilizar, no caso do quantitativo de aço para as rampas de acesso, os desenhos
apresentados à equipe de auditoria quando da ocasião do trabalho em campo.
41.
Quanto aos demais itens do sobrepreço, detidamente analisados no Relatório precedente,
também fica devidamente configurado que a Seinf/RR e a Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços
Ltda., ouvidas em sede de oitiva para fins de adoção de medida cautelar, não apresentaram elementos
suficientes, para afastar, em sede de cognição não exauriente, o sobrepreço da ordem de R$ 6,5
milhões.
42.
Assim, incorporando os argumentos lançados pela SecobEdif no Relatório precedente às
minhas razões de decidir, entendo plenamente configurado nos autos os requisitos para a adoção da
4
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medida excepcional prevista no Regimento Interno deste Tribunal.
43.
A fumaça do bom direito está consubstanciada na elevada probabilidade – não refutada em
sede de oitiva – de ocorrência de dano ao erário decorrente de sobrepreço da ordem de R$ 6,5 milhões,
correspondente a 18,3% do montante contratado.
44.
O perigo da demora caracteriza-se pelo risco de liberação completa dos recursos
orçamentários destinados à obra, o que acarretaria superfaturamento decorrente de sobrepreço.
45.
Dessa maneira, tendo em vista a notícia constante dos autos de que, em março de 2013, a
execução física do empreendimento estava em cerca de 19%, e com a finalidade de preservar o Erário
de eventual prejuízo decorrente do sobrepreço indicado por ocasião dos pagamentos futuros sem que a
obra fique estagnada até a decisão de mérito referente ao sobrepreço, é cabível a adoção da medida
cautelar prevista no art. 276 do Regimento Interno do TCU.
IV
46.
Em relação ao achado “Projeto Executivo deficiente”, a análise da SecobEdif indica, de
forma clara, a imprecisão e a ausência dos elementos previstos no art. 6, inciso X, da Lei n. 8.666/1993
em tal documento.
47.
A unidade especializada inicia historiando que o projeto executivo fora inicialmente
contratado com a empresa L.A. Falcão Bauer, em abril de 2008 com recursos estaduais, não tendo a
Seinf/RR utilizado tal estudo.
48.
No ano de 2012, a empresa Architech Consultoria e Planejamento Ltda. contratou
profissional engenheiro para elaborar novo projeto de recuperação estrutural, com a obra já em
andamento há três meses, evidenciando, dessa maneira, que a licitação das obras em questão ocorreu
em desacordo do previsto no art. 7º, § 2º, inciso I, da Lei n. 8.666/1993.
49.
Outra evidência de falha no projeto executivo – o qual a unidade, dada sua imprecisão, o
classifica como projeto básico – refere-se ao item rampas de acesso.
50.
Tal serviço é o mais relevante do empreendimento, com estrutura metálica orçada em R$
3,5 milhões, o que corresponde a 10% de toda obra.
51.
Nesse específico item, a unidade técnica informa que o projeto estrutural para construção
das rampas metálicas de acesso às arquibancadas é composto de três desenhos que não apresentam as
seguintes especificações: i) das soldas e dos parafusos na junção dos perfis; ii) das ligações entre
alguns elementos; e iii) das ferragens para as lajes das rampas.
52.
A fim de ilustrar a incompletude do projeto executivo do Complexo Esportivo Canarinho,
foi destacado que, ao passo que ele contém oito plantas de estruturas, a reforma do Estádio Mineirão
conta com 100 plantas e a da Arena Amazônia com 254.
53.
Dessarte, em que pese as constatações acima mencionadas, a SecobEdif pondera que as
falhas no projeto executivo podem ser superadas ao longo da execução física do empreendimento, o
que tornaria imprópria a manutenção de sua classificação como IG-P.
54.
Propõe, dessa maneira, a reclassificação do achado para IG-C com a expedição de
determinação à Caixa Econômica Federal que exija da Seinf/RR, a revisão completa do projeto
executivo da obra, considerando os itens apontados na instrução constante do Relatório precedente.
55.
Tendo em vista a constatação de que as irregularidades em comento poderão ser saneadas
no decorrer da execução das obras, anuo à sugestão de reclassificação alvitrada pela unidade
especializada.
V
56.
De forma conclusiva, apurou-se nos autos a existência de sobrepreço no valor de R$
6.540.962,67 nas obras de construção e reforma do Complexo Esportivo Canarinho para o qual fora
oferecida à Secretaria de Infraestrutura de Roraima e à empresa Coema Paisagismo, Urbanismo e
Serviços Ltda. a oportunidade de se manifestarem a respeito, tendo em vista a possibilidade da adoção
de medida cautelar tendente à suspensão de repasses orçamentários ao empreendimento.
57.
A análise da SecobEdif indica que as argumentações trazidas aos autos não foram capazes
de afastar o débito apontado, motivo pelo qual entende necessária a adoção de medida cautelar
5
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TC 003.714/2013-6
tendente a impedir a liberação de valores naquele montante até ulterior deliberação de mérito sobre o
tema.
58.
Como já asseverei, o exame efetuado pela unidade instrutiva evidenciou, a um só tempo, a
ocorrência da fumaça do bom direito e do perigo de demora, motivo pelo qual entendo cabível a
adoção da medida de urgência prevista no art. 276 do Regimento Interno desta Corte.
59.
Nesse caso, deve-se determinar ao Ministério dos Esportes, à Caixa Econômica Federal e à
Secretaria de Infraestrutura do Estado de Roraima – Seinf/RR que, no limite de suas competências,
efetuem, nos próximos pagamentos, à retenção dos valores identificados como sobrepreço pela
SecobEdif no Contrato n. 3/2012, firmado com a empresa Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços
Ltda., até que este Tribunal se manifeste conclusivamente a respeito da questão.
60.
Também é adequado determinar à Caixa Econômica Federal que demande dos tomadores
dos recursos advindos do Contrato de Repasse n. 3227.0348.435-05/2010 a revisão e a
complementação do projeto executivo para as obras de reforma e construção do Estádio Canarinho,
considerando os temas pontuados pela SecobEdif.
61.
Ainda sobre a retenção cautelar do valor relativo ao sobrepreço, é cabível comunicar à
empresa Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda. que, caso manifeste sua concordância com a
retenção de valores determinada até a resolução de mérito destes autos ou ainda apresente garantias
suficientes para impedir a ocorrência do débito apurado, a classificação dos achados de auditoria
poderá ser alterada para IGR, nos termos do art. 93, § 1º, inciso V, da Lei n. 12.708/2012, evitando-se,
dessa maneira, o bloqueio da execução física, orçamentária e financeira do Contrato n. 3/2012.
62.
Adicionalmente, cabe ao Siob/SecobEdificação que, em relação à obra de reforma e
construção do Complexo Esportivo Canarinho, em Boa Vista/RR, reclassifique, no sistema Fiscalis, o
achado 3.3 – Projeto Executivo Deficiente ou Desatualizado, referente aos objetos Contrato de
Repasse 3227.0348.435-05/2010 e Contrato n. 3/2012, de IG-P para IG-C.
63.
Quanto aos achados relativos ao sobrepeço, é oportuno que, em função da retenção
cautelar que está sendo feita em relação ao valor de aproximadamente R$ 6,5 milhões, eles sejam
reclassificados para Indício de Irregularidade Grave com Recomendação de Retenção Parcial de
Valores IG-R.
64.
Nesse sentido, deve ser informado à empresa Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços
Ltda. que, no caso de discordar da retenção de valores ora determinada cautelarmente, e, ainda, se não
apresentar garantias suficientes para impedir a ocorrência do débito apurado, este Tribunal
reclassificará os achados para IG-P.
65.
Noutro giro, cabe dar ciência deste Acórdão ao Ministério Público Federal no Estado de
Roraima e ao Tribunal de Contas do Estado de Roraima, para a adoção das providências que
entenderem pertinentes.
66.
Sobre os demais achados de auditoria e as outras questões citadas pela SecobEdif no
Relatório precedente, as quais não dizem respeito à análise sumária que se efetua nesta etapa
processual, deixo para analisá- las em etapa futura.
67.
Por fim, deve-se comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização do Congresso Nacional que os indícios de irregularidades detectados nas obras de reforma
e construção do Complexo Esportivo Canarinho, em Boa Vista/RR, estão sendo reclassificados para
Indício de Irregularidade Grave com Recomendação de Retenção Parcial de Valores – IG-R, e que,
caso a empresa Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda. não manifeste sua concordância com a
retenção de valores determinada por esta Corte até a resolução de mérito destes autos, este Tribunal
efetuará a reclassificação dos achados para IG-P.
Pelo exposto, manifesto- me por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este
Plenário.
T.C.U., Sala das Sessões, em 7 de agosto de 2013.
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
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TC 003.714/2013-6
ACÓRDÃO Nº 2088/2013 – TCU – Plenário
1. Processo n. TC-003.714/2013-6.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessado: Congresso Nacional.
4. Entidades/Órgão: Caixa Econômica Federal – CAIXA, Estado de Roraima, Coema Paisagismo,
Urbanismo e Serviços Ltda., Architech Consultoria e Planejamento Ltda. e Ministério dos Esportes.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação – SecobEdif.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da auditoria referente às obras de reforma e construção
do Complexo Esportivo Canarinho, em Boa Vista/RR, realizada em cumprimento ao Acórdão n.
448/2013 – Plenário, no período de fevereiro a abril de 2013, no âmbito do Fiscobras 2013.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar cautelarmente, aos órgãos e entidades abaixo relacionados, com fundamento no
art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no art. 45 da Lei n. 8.443/1992 e no art. 276 do RI/TCU,
que adotem as seguintes medidas:
9.1.1. Estado de Roraima/RR:
9.1.1.1. por intermédio de sua Secretaria de Infraestrutura, adote medidas no sentido de repactuar
o Contrato n. 3/2012, de modo a observar os preços máximos calculados pela equipe de auditoria,
correspondentes à coluna Preço Total (Análise), na Tabela constante da peça n. 102, pp. 43/46, cuja
cópia ser- lhe-á encaminhada;
9.1.1.2. após atendida a medida saneadora acima indicada, encaminhe a este Tribunal, no prazo de
15 (quinze) dias a contar da ciência deste Acórdão, documentação comprobatória das providências
adotadas;
9.1.2. Secretaria Executiva do Ministério das Cidades e Caixa Econômica Federal:
9.1.2.1. nas futuras transferências de recursos efetuadas com base no Contrato de Repasse n.
3227.0348.435-05/2010, efetuem a glosa do valor de R$ 6.540.962,67 em relação às obrigações da
União, correspondente ao sobrepreço identificado no Contrato n. 3/2012 e nos respectivos termos
aditivos, celebrados pelo Estado de Roraima/RR com a empresa Coema Paisagismo, Urbanismo e
Serviços Ltda., de modo que o somatório de todas as parcelas já repassadas e das que forem
transferidas doravante até o final da execução contemplem a redução do montante do sobrepreço
apontado na coluna “Sobrepreço (MLPG)” da Tabela constante da peça n. 102, pp. 43/46;
9.2. determinar às entidades abaixo relacionadas que apresentem a este Tribunal, no prazo de 30
(trinta) dias a contar da ciência deste Acórdão:
9.2.1. Caixa Econômica Federal:
9.2.1.1. documentos comprobatórios dos pagamentos realizados referentes ao Contrato n. 3/2012,
vinculado ao Contrato de Repasse n. 3227.0348.435-05/2010, acompanhados de memória de cálculo e
justificativas das glosas efetuadas;
9.2.2. Secretaria de Infraestrutura do Estado de Rondônia:
9.2.2.1. informações, acompanhadas da respectiva documentação, acerca da concordância, ou
não, da empresa Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda. com a retenção de valores
determinada no subitem 9.1 supra, ou, ainda, sobre a eventual apresentação de garantias para evitar o
dano ao erário decorrente de sobrepreço;
9.3. determinar, nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, a oitiva da Secretaria de
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Infraestrutura do Estado de Roraima e da Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda., para que,
em até 15 (quinze) dias, pronunciem-se, em relação ao mérito deste processo, manifestando-se,
expressamente, sobre a análise dos itens que foram inquinados pela SecobEdif com o vício do
sobrepreço;
9.4. facultar à empresa Architech Consultoria e Planejamento Ltda. que, caso entenda oportuno,
manifeste-se a respeito do sobrepreço apontado no Contrato n. 3/2012;
9.5. com fundamento no art. 45 da Lei n. 8.443/1992, determinar à Caixa Econômica Federal e ao
Ministério dos Esportes que, no limite de suas competências, exijam dos tomadores dos recursos
advindos do Contrato de Repasse n. 3227.0348.435-05/2010 a revisão e a complementação do projeto
executivo das obras de reforma e construção do Estádio Canarinho, considerando os temas pontuados a
seguir, além de outros que entender pertinentes, nos termos do art. 6º, inciso X, da Lei n. 8.666/1993,
informando a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, por meio de documentação idônea, as
ações adotadas:
9.5.1. falta de detalhamentos suficientes nos projetos de fundações, estruturas metálicas,
estruturas de concreto armado, das rampas de acesso, instalação das placas de Painéis de Alumínio
Composto – ACM, instalações elétricas e paisagismo;
9.5.2. erros em quantitativos de serviços relevantes, notadamente nas estruturas metálicas, no
escoramento, nas armações de aço e no transporte de materiais;
9.5.3. ausência dos projetos de comunicação visual;
9.6. informar à construtora Coema Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda. que, caso discorde da
retenção de valores determinada no subitem 9.1 supra até a resolução de mérito do processo, e, ainda,
não apresente garantias no valor suficiente para prevenir o possível dano ao erário de R$ 6.540.962,67,
os achados de auditoria relativos ao sobrepreço serão reclassificados para Indício de Irregularidade
Grave com Recomendação de Paralisação – IG-P;
9.7. determinar ao Siob/SecobEdificação que, em relação à obra de reforma e construção do
Complexo Esportivo Canarinho, em Boa Vista/RR, no âmbito do Contrato n. 3/2012, reclassifique, no
sistema Fiscalis:
9.7.1. o achado 3.3 – Projeto Executivo Deficiente ou Desatualizado, de IG-P para IG-C;
9.7.2. os achados 3.1 e 3.2, os quais indicam a ocorrência de sobrepreço, de IG-P para IG-R;
9.8. enviar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, e, ainda,
das peças ns. 69, 70 e 102 ao Ministério Público Federal no Estado de Roraima e ao Tribunal de
Contas do Estado de Roraima, para a adoção das providências que entenderem pertinentes;
9.9. encaminhar, a título de subsídio, cópia da peça n. 102, bem como do Anexo 2 destes autos ao
Ministério dos Esportes, à Caixa Econômica Federal, à Secretaria de Infraestrutura do Estado de
Roraima e à empresa Architech Consultoria e Planejamento Ltda.;
9.10. determinar à SecobEdif que monitore a determinação contida no subitem 9.2.2 supra,
reinstruindo os autos com as propostas cabíveis no caso de a empresa Coema Paisagismo, Urbanismo e
Serviços Ltda. não concordar com a retenção de valores determinada por esta Corte e não apresentar
garantias suficientes para impedir a ocorrência do débito apurado;
9.11. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional, em cumprimento ao art. 98, caput, da Lei n. 12.708/2012, que os indícios de irregularidades
graves que deram azo à ocorrência de sobrepreço nas obras de reforma e construção do Complexo
Esportivo Canarinho, em Boa Vista/RR foram reclassificados para Indício de Irregularidade Grave
com Recomendação de Retenção Parcial da Valores – IGR, sendo que, caso a empresa Coema
Paisagismo, Urbanismo e Serviços Ltda. não manifeste sua concordância com a retenção de valores
determinada por esta Corte até a resolução de mérito destes autos, e, ainda, não apresente garantias
suficientes para impedir a ocorrência do débito apurado, este Tribunal efetuará a reclassificação dos
achados para IG-P.
10. Ata n° 30/2013 – Plenário.
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11. Data da Sessão: 7/8/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2088-30/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar
Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa (Relator), André Luís de Carvalho e
Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
AROLDO CEDRAZ
na Presidência
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral
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