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UNIVERSIDADE MUNICIPAL DE SÃO CAETANO DO SUL
BACHARELADO EM DIREITO
FABIO CONSTANTINO PALACIO
O INSTITUTO DA SEGURANÇA JURÍDICA
E O DIREITO ELEITORAL BRASILEIRO
Um estudo crítico sobre a judicialização
das disputas eleitorais
SÃO CAETANO DO SUL
2011
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UNIVERSIDADE MUNICIPAL DE SÃO CAETANO DO SUL
BACHARELADO EM DIREITO
FABIO CONSTANTINO PALACIO
O INSTITUTO DA SEGURANÇA JURÍDICA
E O DIREITO ELEITORAL BRASILEIRO
Um estudo crítico sobre a judicialização
das disputas eleitorais
Monografia apresentada à banca examinadora da
Universidade Municipal de São Caetano do Sul, como
exigência parcial para a obtenção do grau de bacharel em
Direito, sob orientação do Professor Dr. Antonio Celso
Baeta Minhoto.
SÃO CAETANO DO SUL
2011
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FABIO CONSTANTINO PALACIO
O INSTITUTO DA SEGURANÇA JURÍDICA
E O DIREITO ELEITORAL BRASILEIRO
Um estudo crítico sobre a judicialização
das disputas eleitorais
Aprovado em: ___/___/_____.
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________________
Prof. Ms. Antonio Celso Baeta Minhoto
Universidade Municipal de São Caetano do Sul
Orientador
_______________________________________________
Prof. Dr. Humberto Dantas de Mizuca
Fundação Armando Álvares Penteado
_______________________________________________
Prof. Ms. Robinson Nicacio de Miranda
Universidade Municipal de São Caetano do Sul
Nota: ____ (____________________)
Anotações:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
3
Aos meus pais Roberto e Inês, com imenso
carinho, pelo exemplo de vida que me
deram, junto à meus avós, na formação de
meu caráter e pelo incentivo incansável para
a realização de meus sonhos.
A minha esposa Aghata, com a mais
profunda admiração e respeito. Pela
paciência,
compreendendo
minhas
ausências nos momentos importantes de
nossas vidas e do crescimento de nossa filha
Milena, razão de meu viver.
4
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeço a Deus, pelo dom da vida, por estar sempre comigo
e ter me dado a oportunidade de contribuir para a melhoria da vida das pessoas.
Aos professores, advogados e todos os demais operadores do direito eleitoral
que dia a dia construíram em mim o interesse por esse ramo do direito, como forma
de garantir o Estado Democrático de Direito.
Aos
amigos
que
comigo
estiveram nas
longas
jornadas eleitorais,
desenvolvendo em seu extremo a cidadania ativa como forma de evolução do bem
coletivo.
Enfim, agradeço a todos que fizeram parte de mais esta etapa da caminhada
que longe está de chegar ao fim.
5
Constituição Federal, 1988.
Art. 1º, parágrafo único: “Todo o poder
emana do povo, que exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituição”.
6
RESUMO
Tem este trabalho o objetivo de analisar o Direito Eleitoral sob a ótica de sua
segurança jurídica. Existe uma generalizada incerteza em relação às regras
eleitorais. São cada vez mais frequentes os questionamentos ao TSE e ao STF.
Entretanto, as decisões dos tribunais, sempre plurânimes, passam longe da
celeridade tão necessária à estabilidade dos pleitos. O estudo dos recentes casos
concretos, que foram analisados pelos altos tribunais, serve de exemplo para
identificar diversos pontos geradores de insegurança jurídica. Entender como se
deram as decisões acerca de temas como a fidelidade partidária, a verticalização
das coligações, a redução do número de vereadores nas Câmaras Municipais e,
principalmente, a Lei da Ficha Limpa é salutar exercício para a compreensão do
tema. Para isso, baseamos nosso estudo em analisar os ensinamentos da doutrina,
para posicionar o leitor sobre a segurança jurídica e os princípios que a estruturam,
além de dar consistência de conhecimento acerca do Direito Eleitoral, sua evolução
e suas fontes. Mas principalmente, ao analisar os casos reais, fundamental foi
avaliar os pronunciamentos dos Ministros em seus votos, observando seus
fundamentos e a linha de raciocínio adotada por cada um para dizer o direito ao
caso concreto. Não sem esta análise seria possível concluir que o Direito Eleitoral
Brasileiro carece de completa revisão. Sua discussão precisa ser profunda o
suficiente para evitar os causuímos das alterações repentinas e sem a vacatio legis
necessária. O Poder Legislativo Federal precisa imediatamente invocar sua
competência exclusiva de legislar em assunto eleitoral. Os tribunais estão
caminhando sobre linha extremamente tênue no limite da inovação jurídica, que não
os seria permitido, ante a inoperância e morosidade da Casa de Leis. Necessário se
faz uma ampla reforma eleitoral capaz de garantir a estabilidade das eleições e a
soberania da vontade popular por meio do voto sendo esta conclusão que
enxergamos ao final deste estudo.
Palavras-chave: direito eleitoral, insegurança jurídica, ficha limpa, fidelidade
partidária, verticalização das coligações, número de vereadores, reforma eleitoral.
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ABSTRACT
Tem este trabalho o objetivo de analisar o Direito Eleitoral sob a ótica de sua
segurança jurídica. Existe uma generalizada incerteza em relação às regras
eleitorais. São cada vez mais frequentes os questionamentos ao TSE e ao STF.
Entretanto, as decisões dos tribunais, sempre plurânimes, passam longe da
celeridade tão necessária à estabilidade dos pleitos. O estudo dos recentes casos
concretos, que foram analisados pelos altos tribunais, serve de exemplo para
identificar diversos pontos geradores de insegurança jurídica. Entender como se
deram as decisões acerca de temas como a fidelidade partidária, a verticalização
das coligações, a redução do número de vereadores nas Câmaras Municipais e,
principalmente, a Lei da Ficha Limpa é salutar exercício para a compreensão do
tema. Para isso, baseamos nosso estudo em analisar os ensinamentos da doutrina,
para posicionar o leitor sobre a segurança jurídica e os princípios que a estruturam,
além de dar consistência de conhecimento acerca do Direito Eleitoral, sua evolução
e suas fontes. Mas principalmente, ao analisar os casos reais, fundamental foi
avaliar os pronunciamentos dos Ministros em seus votos, observando seus
fundamentos e a linha de raciocínio adotada por cada um para dizer o direito ao
caso concreto. Não sem esta análise seria possível concluir que o Direito Eleitoral
Brasileiro carece de completa revisão. Sua discussão precisa ser profunda o
suficiente para evitar os causuímos das alterações repentinas e sem a vacatio legis
necessária. O Poder Legislativo Federal precisa imediatamente invocar sua
competência exclusiva de legislar em assunto eleitoral. Os tribunais estão
caminhando sobre linha extremamente tênue no limite da inovação jurídica, que não
os seria permitido, ante a inoperância e morosidade da Casa de Leis. Necessário se
faz uma ampla reforma eleitoral capaz de garantir a estabilidade das eleições e a
soberania da vontade popular por meio do voto sendo esta conclusão que
enxergamos ao final deste estudo.
Palavras-chave: direito eleitoral, insegurança jurídica, ficha limpa, fidelidade
partidária, verticalização das coligações, número de vereadores, reforma eleitoral.
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Lista de Abreviaturas
§ – Parágrafo
ADIn – Ação Direta de Inconstitucionalidade
Art. – Artigo
Arts. – Artigos
CBJP – Comissão Brasileira Justiça e Paz
CE – Código Eleitoral
CF – Constituição Federal
CNBB – Conferência Nacional dos Bispos do Brasil
CPC – Código de Processo Civil
CPP – Código de Processo Penal
DEM – Democratas
EC – Emenda Constitucional
Inc. – Inciso
LC – Lei Complementar
MCCE – Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral
nº – Número
OAB – Ordem dos Advogados do Brasil
p. – Página
9
PDT – Partido Democrático Trabalhista
PFL – Partido da Frente Liberal
PPS – Partido Popular Socialista
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
PSL – Partido Social Liberal
RE – Recurso Extraordinário
Res. – Resolução
STF – Supremo Tribunal Federal
TRE – Tribunal Regional Eleitoral
TREs – Tribunais Regionais Eleitorais
TSE – Tribunal Superior Eleitoral
V. – Volume
10
Lista de Expressões Latinas
a quo – juiz ou tribunal de instância inferior de onde se origina o processo; aquele de
cuja decisão se recorre
contra legem – contra a lei
data vênia – com o devido consentimento
erga omnes – contra todos
ex ante – de antemão
ex nunc – de agora em diante; indicação de que o ato vigora da celebração em
diante, sem efeito retroativo
ex post – posterior
ex tunc – desde então; indicação de que o ato abrange também o passado,
atingindo situação anterior
in bonam partem – quando benéficas
in dubio pro reo – em dúvida a favor do réu
in dubio pro voto – em dúvida a favor do voto
latu sensu – em sentido lato; sentido irrestrito
lege ferenda – lei ainda não aprovada, que ainda será promulgada ou depende de
votação legislativa
praeter legem – fora da lei
secundum legem – segundo a lei
sub lege – sob a lei
sui generes – especial; do seu gênero; sem igual
vacatio legis – vacância da lei
venia – consentimento
veredictum – veredito
11
SUMÁRIO
RESUMO .................................................................................................................... 6
ABSTRACT ................................................................................................................ 8
1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 13
2. SEGURANÇA JURÍDICA .................................................................................... 16
2.1 PRINCÍPIOS ESTRUTURANTES DA SEGURANÇA JURÍDICA .................. 21
2.1.1 Princípio da anualidade ........................................................................ 21
2.1.2 Princípio da legalidade ......................................................................... 23
2.1.3 Princípio da isonomia ............................................................................ 23
2.1.4 Princípio da irretroatividade da Lei ....................................................... 25
2.1.5 Princípio da universalidade da jurisdição ............................................. 26
2.1.6 Princípio do devido processo legal ....................................................... 26
2.1.7 Princípio da presunção da inocência .................................................... 27
2.1.8 Princípio da lisura das eleições ............................................................ 28
2.1.9 Princípio do aproveitamento do voto .................................................... 29
2.1.10 Princípio da celeridade processual ..................................................... 30
2.1.11 Princípio da preclusão instantânea ..................................................... 31
2.1.12 Princípio da irrecorribilidade das decisões do TSE ............................ 31
2.1.13 Princípio da moralidade eleitoral ........................................................ 33
3 DIREITO ELEITORAL ........................................................................................... 35
3.1 CONCEITO .................................................................................................... 35
12
3.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA ............................................................................... 36
3.3 A EVOLUÇÃO DO DIREITO ELEITORAL NO BRASIL ................................. 37
3.4 A JUSTIÇA ELEITORAL ................................................................................ 43
3.4.1 Tribunal Superior Eleitoral – TSE ......................................................... 44
3.4.2 Tribunal Regional Eleitoral – TRE ........................................................ 47
3.4.3 Juízes eleitorais .................................................................................... 48
3.4.4 Juntas eleitorais .................................................................................... 49
3.5 FONTES DO DIREITO ELEITORAL .............................................................. 50
3.5.1 Constituição Federal de 1988 ............................................................... 51
3.5.2 Código Eleitoral de 1965 ...................................................................... 51
3.5.3 Lei das inelegibilidades ........................................................................ 52
3.5.4 Lei orgânica dos partidos políticos ...................................................... 52
3.5.5 Lei geral das eleições .......................................................................... 53
3.5.6 Legislação correlata ............................................................................. 53
3.5.7 Leis específicas para as eleições ........................................................ 54
3.5.8 Instruções e resoluções do Tribunal Superior Eleitoral ....................... 56
3.5.9 Súmulas do Tribunal Superior Eleitoral ................................................ 59
3.5.10 Consultas aos tribunais ..................................................................... 60
3.5.11 Fontes em desuso .............................................................................. 60
4. A INSEGURANÇA JURÍDICA DO SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO:
ALGUNS EXEMPLOS ............................................................................................. 61
4.1 A LEI DA FICHA LIMPA ..................................................................................... 62
13
4.1.1 O Questionamento da Constitucionalidade Perante o art. 15, III, CF ... 64
4.1.2 A Aplicabilidade perante o art. 16, CF .................................................. 68
4.2 A REDUÇÃO DO NÚMERO DE VEREADORES EM 2004 ............................... 76
4.3 A FIDELIDADE PARTIDÁRIA ............................................................................ 83
4.3.1 O questionamento sobre a constitucionalidade .................................. 86
4.3.2 A modulação dos efeitos da decisão ................................................... 92
4.4 A VERTICALIZAÇÃO DAS COLIGAÇÕES ........................................................ 96
4.3.1 As eleições de 2002 ........................................................................... 100
4.3.1 As eleições de 2006 ........................................................................... 102
4.3.1 As eleições de 2010 ........................................................................... 103
5. CONCLUSÃO ..................................................................................................... 105
REFERÊNCIAS ...................................................................................................... 108
14
1 INTRODUÇÃO
Atualmente, aqueles interessados em formar-se nas ciências jurídicas têm
sentados nos bancos acadêmicos e recebidos ensinamentos profundos em direito
civil e penal, entre outros. Esse conteúdo é arduamente exigidos aos que,
posteriormente à graduação, buscam o exercício da atividade advocatícia por meio
do ingresso à Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) pelo conhecido exame de
ordem.
O nível de exigência dos exames dita a quantidade de conteúdo necessária
que as instituições de ensino devem passar aos seus alunos em cada área do
Direito. De modo que, áreas específicas do conhecimento jurídico como o Direito
Eleitoral, são relevadas ao segundo plano nas grades curriculares da maioria dos
cursos jurídicos no Brasil.
Até certo ponto, essa escassez de aprendizagem, justifica-se pela ampla
ansiedade dos estudantes de direito, depois de concluído seus cursos, em deixarem
o título de bacharéis e assim serem pomposamente chamados de doutor,
ostentando o merecido reconhecimento pelo ingresso na OAB.
Contudo, a falta de conhecimento na área eleitoral, por parte dos operadores
do Direito, também é fator que contribui sui generes na insegurança jurídica, pelo o
que passa o Direito Eleitoral, especialmente nos tempos mais recentes.
Além deste exposto soma-se a experiência que o autor acumulou ao longo de
dezesseis anos de filiação partidária, quatro eleições apresentando-se com
candidato, outras duas, intimamente envolvido no processo eleitoral e dois mandatos
acumulados como vereador na cidade de São Caetano do Sul. Esta significativa
bagagem política foi fator preponderante que o estimulou a identificar o tema Direito
Eleitoral como merecedor de atenção especial, ainda que fosse apenas à redação
desta singela monografia de conclusão de curso.
15
Assim, falar de Direito Eleitoral para o autor é motivo não somente de
pesquisa acadêmica, mas também de oportunidade para validar pontos de vista
acumulados ao longo destes anos de vivência entre alistamentos, convenções,
propagandas, votações, apurações e diplomações.
Impressão tem-se de que o Direito Eleitoral possui um ordenamento jurídico
pouco sólido e estável, se comparado aos direitos civil e penal devidamente
codificados e que perduram por décadas poucamente alterados. Além de possuírem,
com raras exceções, entendimento jurisprudencial mais pacífico.
Falar em Direito Eleitoral é ter uma surpresa a cada eleição. O conjunto de
normas que rege cada pleito é amplamente alterado de dois em dois anos,
causando efeitos gravemente danosos à estabilidade das eleições. O professor de
ciência política Humberto Dantas (2010, p.5), no artigo “Reforma política: aspectos
centrais da ‘mãe de todas as reformas’” corrobora com o mesmo pensamento:
No período pós-redemocratização, ou seja, desde a década de 80, o Brasil
discute reformas políticas, mas nunca assistiu uma eleição se realizar com
as mesmas regras do pleito anterior. Mudanças, muitas vezes chamadas de
interpretações ou aperfeiçoamentos, sempre trouxeram consigo novidades
para as instituições, partidos, candidatos e à sociedade de maneira geral. A
estabilidade jurídica, pressuposto essencial ao funcionamento de regimes
democráticos, mostra-se ausente justamente na mais emblemática
ferramenta dos sistemas representativos: as eleições.
A Justiça Eleitoral é a única que permite que o seu Tribunal Superior emita
consultas que em tempo futuro servem de arrimo às suas próprias decisões e as da
Corte Suprema. Esse tipo de atitude é fortemente geradora de insegurança jurídica.
As leis eleitorais são constantemente “completadas” por resoluções do Tribunal
Eleitoral, “... a lei 9.504/97 é recheada de resoluções do Tribunal Superior Eleitoral,
muitas dessas capazes de alterar completamente o ambiente jurídico das disputas”.
(Dantas, 2010, p. 5)
Será por meio do estudo de casos concretos do cotidiano eleitoral que
poderemos compreender a grande dificuldade em atuar perante ao sistema político
atual, tanto os operadores do Direito que militam nessa área, quanto os candidatos,
partidos políticos e eleitores.
16
A propósito, pertinente entendermos o que têm se tornado as eleições no
Brasil diante deste imbróglio jurídico. Em 2010, chegou-se ao ponto de os
diplomados e empossados deputados estaduais e federais não saberem se
continuariam a exercer seus cargos ou seriam destituídos, com base no
posicionamento do Supremo Tribunal Federal, com o julgamento da validade
temporal da Lei da Ficha Limpa.
Ao tomar como exemplo os já citados casos concretos da fidelidade partidária
e da Ficha Limpa, além da redução do número de vereadores das Câmaras
Municipais na eleição de 2004 e a obrigatoriedade da verticalização das eleições em
2002 e 2006, várias outras questões poderiam ser suscitadas com a finalidade de
identificar a insegurança jurídica do Direito Eleitoral Brasileiro. Mas, pela
profundidade dos temas selecionados, entendemos suficientes para cumprir o
objetivo deste estudo.
Por fim, uma abrangedora análise há de se fazer a respeito das ações
possíveis a serem tomadas para que os pleitos eleitorais transcorram de forma
menos contenciosa, por meio de eleições com regras claras e transparentes,
definidas de modo a garantir que os excelsos valores constitucionais da soberania
popular, pluralismo político, elegibilidade, Justiça Eleitoral, Federação e o próprio
princípio da separação dos Poderes possam ser efetivados em um Sistema
Democrático que ainda engatinha.
17
2 A SEGURANÇA JURÍDICA
Tornar cristalino os fatores que geram segurança jurídica em uma sociedade
é fundamental para demonstrar os aspectos que tornam o ordenamento eleitoral
brasileiro suscetível a sensação de incerteza do Direito a todos aos que nele
gravitam.
Mister se faz, inicialmente, compreender o conceito de segurança jurídica,
que por maioria dos doutrinadores é entendido como Princípio Fundamental,
intensamente relacionado ao Estado Democrático de Direito, podendo ser
considerado inerente e essencial ao mesmo, sendo um de seus princípios basilares
que lhe dão sustentação.
Embora, à primeira vista, tenha-se a impressão de que a expressão
“segurança jurídica” explica-se por si só, diferentes e complexos entendimentos têm
os juristas em relação a este princípio. Conceitos de justiça, confiança, certeza de
direito, entre outros, são invocados na tentativa de definir em poucas linhas o que é
segurança jurídica.
Assim, para a difícil missão de conceituar o tema, parece mais prudente
utilizar as palavras dos mais renomados doutrinadores, que são relevantes para os
desdobramentos deste trabalho.
Não poderíamos, para esta finalidade, deixar de iniciar por Miguel Reale
(1994, p. 86) que acerca do tema “segurança”, afirma que se deve observar a
existência de “algo subjetivo, um sentimento, a atitude psicológica dos sujeitos
perante o complexo de regras estabelecidas como expressão genérica e objetiva da
segurança mesmo”. O autor adverte para uma distinção necessária:
Há, pois, que distinguir entre o “sentimento de segurança”, ou seja, entre o
estado de espírito dos indivíduos e dos grupos na intenção de usufruir de
um complexo de garantias, e este complexo como tal, como conjunto de
providências instrumentais capazes de fazer gerar e proteger aquele estado
de espírito de tranqüilidade e concórdia (REALE, 1994, p. 86).
18
Confirma que a certeza e a segurança formam uma “díade” inseparável, pois:
(...) se é verdade que quanto mais o direito se torna certo, mais gera
condições de segurança, também é necessário não esquecer que a certeza
estática e definitiva acabaria por destruir a formulação de novas soluções
mais adequadas à vida, e essa impossibilidade de inovar acabaria gerando
a revolta e a insegurança. Chego mesmo a dizer que uma segurança
absolutamente certa seria uma razão de insegurança (...) (REALE, 1994, p.
87).
Carlos Aurélio Mota de Souza (1996, p. 76), em seu livro “Segurança Jurídica
e Jurisprudência: Um enfoque filosófico-jurídico”, citação quase obrigatória ao tratar
deste tema observa, em consonância com Reale, que:
A Segurança não é, pois, um critério lógico da estrutura formal das normas,
como se fosse elemento impregnado a elas e estático, mas é algo dinâmico
que busca a consecução dos bens e dos valores jurídicos, mormente no
Estado democrático de Direito, como o nosso, a partir da nova ordem
constitucional de 1988.
O autor acima destacado dispõe ainda da necessidade de segurança no
Direito com as seguintes palavras:
Há alguns aspectos convincentes que demonstram a exigência de
Segurança; são manifestações básicas como: a ignorância do Direito não
escusa o cumprimento da Lei; a coisa julgada não é uma ficção, mas um
instituto de Direito, necessário para dar Segurança aos julgados; a
irretroatividade das leis (salvo in bonam partem), os direitos adquiridos e
os atos jurídicos perfeitos são máximas de Segurança Jurídica (SOUZA,
1996, p. 75, grifo nosso).
No sentido contrário, Osvaldo Ferreira de Melo (1998, p. 71-72) observa que,
para atender às necessidades de segurança jurídica, o direito escrito prevaleceu
sobre o costume, tornando a positivação do Direito “um paradigma que teoricamente
tínhamos um sistema sem lacunas, capaz de oferecer precisão ao atendimento do
intérprete e do aplicador da lei”. Assim, no ideal do Positivismo Jurídico o autor
conclui: “(...) a ordem escrita se sobrepõe a todos os padrões de legitimidade e
justiça; o justo e o legítimo são valores que a lei transcreve e prescreve, e aquilo que
a lei não alcança não é Direito” (MELO, 1998, p. 72).
Percebe-se que os doutrinadores aproximam-se quando buscam na
segurança um conjunto de leis claras e firmes e, portanto, escritas. Mas, afastam-se
quando de um lado defende-se flexibilidade no entendimento e por outro a rigidez do
texto da lei.
19
Mais objetivamente, Osvaldo de Melo (1998, p. 38), no início de sua obra,
afirma que:
No Estado Moderno costumava-se priorizar, retoricamente, como um dos
fins do Direito, a segurança jurídica, mas essa é moeda de duas faces.
Numa está gravada a preocupação com os fins políticos, que Bobbio chama
a Política do Poder: é a preocupação nítida do Estado a paz social, pois, no
alcance desse objetivo, reside a própria estabilidade dos governos, cujos
objetivos, então, se confundem com os do próprio Estado. (...) O outro lado
da moeda estampa a necessidade de os indivíduos contarem com a certeza
de que seus direitos “garantidos” pela ordem jurídica, sejam efetivos.
Considerado por muitos como um dos nomes mais respeitados no direito
constitucional, José Joaquim Gomes Canotilho (1995, p. 373), invoca, assim como
Carlos Aurélio, os conceitos de ato jurídico perfeito, direito adquirido e coisa julgada
ao lecionar sobre a segurança jurídica:
Os princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica podem
formular-se assim: o cidadão deve poder confiar que aos seus actos ou às
decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições jurídicas e
relações, praticados ou tomadas de acordo com as norma jurídicas
vigentes, se ligam os efeitos jurídicos duradouros, previstos ou calculados
com base nessas mesmas normas. Estes princípios apontam basicamente
para: a proibição de leis retroactivas; a inalterabilidade do caso julgado; a
tendencial irrevogabilidade de actos administrativos constitutivos de direito.
Lastro encontra Canotilho em nosso regime legal ao observar a Constituição
da República Federativa do Brasil, que traz a certeza da segurança jurídica
intimamente relacionada ao inciso XXXVI do seu artigo 5º, que determina que “a lei
não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.
A segurança jurídica é concebida como valor na Carta Magna. Juntamente
com a justiça, Carlos Aurélio (1996, p. 17-18), indica que a segurança jurídica não
pode se indissociar dela, por serem
(...) valores que se completam e se fundamentam reciprocamente: não há
Justiça materialmente eficaz se não fora assegurado aos cidadãos,
concretamente, o direito de ser reconhecido a cada um o que é seu aquilo
que, por ser justo, lhe compete.
Evandro da Silva Barros (2004, p. 85), no artigo “Coisa Julgada
Inconstitucional e Limitação Temporal para a Propositura de Ação Rescisória”, fez
profunda análise dos aspectos da segurança jurídica presentes na Constituição
Federal, concluindo que:
20
(...) é necessário lembrar que o texto constitucional ao introduzir a
segurança jurídica como um de seus princípios, empreendeu-lhe conotação
de direito fundamental, uma vez que detém a função de garantir, tutelar e
proteger os direitos conferidos aos sujeitos de direito (...)
Na mesma linha de pensamento, segue o Prof. Paulo Barros de Carvalho
(2003, p. 360), ao lembra que a segurança jurídica deve ser compreendida como um
sobreprincípio. Cita ainda alguns dos princípios que a sustentam, os quais serão
objeto de análise detalhada na próxima seção deste trabalho. Vejamos:
A segurança jurídica é, por excelência um sobreprincipio. Não temos notícia
de que algum ordenamento a contenha como regra explícita. Efetiva-se pela
atuação de princípios, tais como o da legalidade, da anterioridade, da
igualdade, da irretroatividade, da universalidade da jurisdição e outros mais.
Isso, contudo, em termos de concepção estática, de análise das normas
enquanto tais, de avaliação de um sistema normativo sem considerarmos
suas projeções sobre o meio social. Se nos detivermos num direito positivo,
historicamente dado, e isolarmos o conjunto de suas normas, indagando
dos teores de sua racionalidade; do nível de congruência e harmonia que as
proposições apresentam; dos vínculos de coordenação e de subordinação
que armam os vários patamares da ordem posta; da rede de relações
sintáticas e semânticas que respondem pela tessitura do todo – então será
possível emitirmos um juízo de realidade que conclua pela existência do
primado da segurança, justamente porque neste ordenamento empírico
estão cravados aqueles valores que operam para realizá-lo. Se a esse tipo
de verificação circunscrevermos nosso interesse pelo sistema, mesmo que
não identifiquemos a primazia daquela diretriz, não será fácil implantá-la.
Bastaria instituir os valores que lhe servem de suportes, os princípios que,
conjugados, formariam os fundamentos a partir dos quais se levanta. Vista
por esse ângulo, difícil será encontrarmos uma ordem jurídico-normativa
que não ostente o princípio da segurança.
Celso Antônio Bandeira de Mello (2001, p. 93) não é tão superlativo ao
classificar a segurança jurídica como um sobreprincípio, mas também revela sua
extrema importância ao avaliar:
O Direito propõe-se a ensejar uma certa estabilidade, um mínimo de certeza
na regência da vida social. Daí o chamado princípio da “segurança jurídica”,
o qual, bem por isso, se não é o mais importante dentre todos os princípios
gerais do Direito, é, indisputavelmente, um dos mais importantes dentre
eles. Os institutos da prescrição, da decadência, da preclusão (na esfera
processual), do usucapião, da irretroatividade da lei, do direito adquirido,
são expressões concretas que bem revelam esta profunda aspiração à
estabilidade, à segurança, conatural ao Direito.
Ainda na valiosa lição do autor, atentemos:
Esta “segurança jurídica” coincide com uma das mais profundas aspirações
do homem: a da segurança em si mesma, a da certeza possível em relação
ao que o cerca, sendo esta uma busca permanente do ser humano. É a
insopitável necessidade de poder assentar-se sobre algo reconhecido como
21
estável, ou relativamente estável, o que permite vislumbrar com alguma
previsibilidade o futuro; é ela, pois, que enseja projetar e iniciar,
conseqüentemente – e não aleatoriamente, ao mero sabor do acaso -,
comportamos cujos frutos são esperáveis a médio e longo prazo. Dita
previsibilidade é, portanto, o que condiciona a ação humana. Esta é a
normalidade das coisas.
Bem por isto, o Direito, conquanto seja, como tudo o mais, uma
conseqüente mutação, para ajustar-se a novas realidades e para melhor
satisfazer interesses públicos, manifesta e sempre manifestou, em épocas
de normalidade, um compreensível empenho em efetuar suas inovações
causando o menor trauma possível, a menor comoção, às relações jurídicas
passadas que se perlongaram no tempo ou que dependem da
superveniência de eventos futuros previstos (MELLO, 2001, p.94).
Canotilho (1995, p. 380) ainda afirma que as idéias nucleares do princípio da
segurança jurídica desenvolvem-se em torno de dois conceitos:
Estabilidade ou eficácia ex post da segurança jurídica: uma vez adoptadas,
na forma e procedimento legalmente exigidos, as decisões estaduais não
devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável
alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais
particularmente relevantes.
Previsibilidade ou eficácia ex ante do princípio da segurança jurídica que,
fundamentalmente, se reconduz à exigência de certeza e calculabilidade,
por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos actos
normativos.
Desta forma, deixa claro o autor que ao conceito de segurança jurídica tem-se
agregada a exigibilidade e a certeza de que o direito seja estável e previsível. Esta
última condição não se tem encontrado com a frequência que lhe seria desejável
com relação às questões eleitorais.
A concepção pregada por todos os cientistas políticos consultados dirige-se
para a afirmação de que o homem necessita de um certo grau de segurança para
poder conduzir, planificar e desenvolver os seus atos da vida familiar, social e
profissional. Ao Estado, cabe a responsabilidade de assegurar esse estado de
sentimento por meio da conformação dos seus atos administrativos, legislativos e
judiciais com os ditames da segurança jurídica.
22
2.1 Princípios estruturantes da segurança jurídica
Na tentativa de conceituar segurança jurídica, alguns dos autores citados
resgatam princípios explícitos da Constituição Federal de 1988, tais como o da
anterioridade ou anualidade, da legalidade, da isonomia, a irretroatividade da lei, a
universalidade da jurisdição, do devido processo legal, da presunção da inocência,
entre outros.
Entretanto, o Direito Eleitoral é regido também por princípios próprios,
oriundos de uma legislação específica e cheia de minúcias como é a eleitoral.
Princípios como o da lisura das eleições, do aproveitamento do voto, da celeridade
processual, da preclusão instantânea, da irrecorribilidade das decisões do Tribunal
Superior Eleitoral e da moralidade eleitoral, são importantes para o desenvolvimento
das idéias que nos propomos a defender.
Para proporcionar um lastro de conhecimento maior, que se fará necessário
ao leitor deste trabalho na interpretação dos casos concretos que serão expostos,
interessante se faz a proposta de dedicar alguns poucos parágrafos para apresentar
uma noção básica de cada um dos princípios trazidos à tona pelos doutrinadores.
O desrespeito a estes princípios tem-se traduzido em um dos principais
fatores de geração de insegurança jurídica no direito eleitoral. Oportuno se faz
aproveitar os expostos a seguir para iniciar a apresentação de aspectos que têm
originado este sentimento.
2.1.1 Princípio da anualidade
No Direito Eleitoral, o princípio da anualidade eleitoral é conhecido como
princípio-mor ou pedra angular. Previsto apenas a partir da Constituição de 1988, no
23
art. 16, dispõe que “a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor da data de
sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua
vigência”.
O entendimento deste artigo se faz no sentido de que toda lei que alterar o
processo eleitoral tem vigência ou aplicação imediata à data de sua publicação, isto
é, passará imediatamente a fazer parte do ordenamento jurídico, não se aplicando a
chamada vacatio legis. Entretanto, se publicada um ano antes da eleição terá
eficácia imediata e todos os efeitos aplicados, caso contrário, terá eficácia contida
para as eleições posteriores.
O art. 16 da CF/88 foi considerado como cláusula pétrea pelo STF, na ADI
3685, por representar expressão de ‘segurança jurídica’ do art. 5º, caput, da
CF/88; logo, vedada mera deliberação contrária ao mesmo (art. 60, § 4º, IV,
da CF/88), inclusive por ‘emenda constitucional’ (...) (CERQUEIRA, 2011, p.
33-34)
Torquato Jardim (1993, p. 34) destaca que o legislador constituinte pretendeu
“impedir mudanças pouco éticas de última hora”.
Já Joel José Cândido entende que tal regra não impediu que se editassem
sucessivas leis eleitorais destinadas à regular os respectivos pleitos. O autor
reconhece que ficam insuscetíveis de alteração apenas as regras pertinentes ao
processo eleitoral em sentido estrito. Ou seja, seriam imutáveis somente as normas
que estabelecem parâmetros igualitários entre os partidos no pleito e não aquelas
que tão somente instrumentalizam o processo, teoricamente incapazes de gerar
surpresas ou desequilíbrios na eleição e no seu resultado.
Porém, apenas teoricamente. O TSE tem expedido instruções e resoluções
no curso do processo eleitoral, que de modo indireto causam extremo desequilíbrio
na disputa eleitoral. Imperioso será o entendimento temporal de “processo eleitoral”,
do qual será feita uma análise mais aprofundada em capítulos seguintes.
24
2.1.2 Princípio da legalidade
O princípio previsto no art. 5º, II, CF – de que ninguém pode ser obrigado a
fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei – submete todos às normas
jurídicas.
Tendem os tribunais eleitorais a fazer um entendimento alargado do termo lei.
Apoiados em juristas como os renomados Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra
Martins (1989, v. 2, p. 25), que, em Comentários à Constituição do Brasil, defendem
ser as resoluções em geral e aos magistrados dos ditos tribunais, suas resoluções,
“ato inaugural da ordem jurídica, só não podendo extrapolar ou contrariar, assim
como a lei em sentido estrito também não o pode, ato normativo que lhe serve de
fundamento ou validade”. Interpreta que a palavra “lei” empregada na Constituição
tem o significado de lei propriamente dita ou atos normativos equivalentes. Assim
conclui que a lei a que se refere à Magna Carta não é a lei em seu sentido estrito,
mas também aqueles atos de inequívoca força legal, desde as medidas provisórias,
passando pelos decretos-legislativos, resoluções do Congresso ou ainda dos
tribunais.
Marcos Ramayana (2004, p. 76) confirma que as resoluções não podem criar
direitos e obrigações não previstos em lei, devendo “situar-se secundum e praeter
legem, sob pena de invalidação e, em atendimento ao disposto no art. 5º, inciso II,
da Constituição Federal”.
2.1.3 Princípio da isonomia
A Constituição Federal, em seu art. 5º caput e inciso I, declara que “todos são
iguais perante a lei”. No direito eleitoral, o princípio da isonomia rege diversas
situações.
25
Exemplo configura-se o fato de concorrentes a cargos políticos deverem
contar com as mesmas oportunidades durante o processo eleitoral. Ressalvas são
asseguradas em situações previstas expressamente em lei, como o tempo do
horário da propaganda partidária, em que partidos maiores detêm mais espaço na
mídia, atendendo ao interesse de se fortalecerem, o que vem a conferir maior
estabilidade aos governos.
Outra situação que revela o princípio da isonomia foi a recente alteração das
regras atinentes a propaganda política por meio da fixação de placas, faixas,
estandartes, cartazes e assemelhados e até mesmo de pinturas, pichações e
inscrição à tinta, com restrições de tamanho limitados a quatro metros quadrados. O
novo regramento buscou equilibrar o pleito eleitoral, não permitindo àqueles que,
com maiores recurso financeiros, tivessem suas propagandas, prevalecendo sobre
os candidatos com situação financeira inversa.
É válida também a recordação das ações promovidas na justiça eleitoral
indicando abuso de poder econômico de modo a desequilibrar as forças
concorrentes no pleito eleitoral.
Nítido, porém, é o grande desequilíbrio constatado por qualquer eleitor nas
eleições por todo o País. Apesar de o ordenamento jurídico apresentar ferramentas
voltadas a preservar o princípio da isonomia, as disparidades em relação ao volume
de propaganda eleitoral encontrada em certas candidaturas são imensas. Enorme
abismo se forma entre as campanhas mais abastadas e as mais singelas,
provocando na prática, visível derrubada do princípio constitucional.
Pode-se observar também o princípio da isonomia em relação ao processo
eleitoral, no qual, por falta de norma expressa, utiliza-se o art. 125, I, do CPC e o art.
364 do CPP.
26
2.1.4 Princípio da irretroatividade da Lei
O princípio da irretroatividade da norma penal é previsto no art. 5º, XL, CF, “a
lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. Extensível é o entendimento
para o direito eleitoral.
Esta disposição constitucional veda a alteração das normas penais em
detrimento da situação jurídica preexistente. Ou seja, uma lei nova não poderá
agravar a situação de um agente em face de um ilícito já cometido. Muito menos, se
alguma conduta lícita atual for tipificada, não poderá o agente responder por seus
atos enquanto aquela conduta ainda não era considerada ilícita.
Pode-se indicar o afrontamento ao princípio da irretroatividade da lei o caso,
ainda em aberto, da Lei da Ficha Limpa. Cabe um capítulo especial para analisar
esta questão e suas consequências na geração de insegurança jurídica.
Outra situação em que este princípio foi esgotadamente discutido se deu em
razão da fidelidade partidária, introduzida a partir das eleições gerais de 2006.
Também discutiremos esta conjuntura em capítulo reservado ao estudo destes
casos concretos.
Entretanto, existem fundamentos para decisões conflitantes, mesmo com
razão existindo em todos eles, sob o ponto de vista jurídico. O jurista Celso Ribeiro
Bastos (1999. P. 187) afirma que
Salvo a Constituição de 1937, todas as demais Constituições mantiveram-se
fiéis à sacrossanta irretroatividade, respeitada, sempre, a formulação
técnica consistente no resguardo da já clássica trilogia (direito adquirido, ato
jurídico perfeito e coisa julgada), isto ao discorrer sobre o princípio geral da
irretroatividade das leis, como forma de segurança jurídica.
27
2.1.5 Princípio da universalidade da jurisdição
Consagrado como direito fundamental, o princípio da universalidade da
jurisdição, disposto no art. 5º, XXXV, CF, assegura a todos a garantia da tutela
adequada do judiciário na defesa dos seus direitos violados ou ameaçados.
Indica à utilização da técnica processual com o objetivo de que todos os
conflitos de interesses submetidos aos tribunais tenham resposta jurisdicional,
justamente a resposta jurisdicional adequada.
2.1.6 Princípio do devido processo legal
Também conhecido como “due of law” está vinculado constitucionalmente ao
art. 5º, LIV: “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal”. É princípio fundamental para a manutenção da segurança jurídica
em um Estado Democrático de Direito.
Nos ensinamentos de Nelson Nery Jr. (2000, p. 31) podemos extratir:
(...) bastaria a norma constitucional haver adotado o princípio do ‘due
process of law’ para que daí decorressem todas as consequências
processuais que garantiriam aos litigantes o direito a um processo e a uma
sentença justa. É, por assim dizer, o gênero do qual todos os demais
princípios constitucionais do processo são espécies.
O devido processo legal tem importância no Direito Eleitoral, uma vez que a
Justiça pode impor penalidades pecuniárias e sanções políticas. Ao decidir pela
imposição de multas e obrigação de abstenção política (suspensão dos direitos
políticos ou cassação), o Juiz Eleitoral intervém no patrimônio e na liberdade do
cidadão. Assim, qualquer decisão que advenha nesse sentido, exige um processo
regular, com um juízo natural, assegurando o direito da ampla defesa e do
28
contraditório para que o acusado possa enxergar nestes procedimentos o
entendimento filosófico de justiça.
Portando, o devido processo legal, para a privação de bens e direitos é
imprescindível para sua legalidade, pois o processo deve ser um meio de
manutenção da constitucionalidade, seja qual for seu objeto.
2.1.7 Princípio da presunção da inocência
Sua origem data de 1789, com a Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão, fruto da Revolução Francesa.
Art. 9º: Todo acusado é considerado inocente até ser declarado culpado e,
se se julgar indispensável prendê-lo, todo o rigor desnecessário à guarda da
sua pessoa deverá ser severamente reprimido pela lei.
No século XX foi reiterado pela Declaração Universal dos Direitos do Homem:
Art. 11, I: Toda a pessoa acusada de um ato delituoso presume-se inocente
até que a sua culpabilidade fique legalmente provada no decurso de um
processo público em que todas as garantias necessárias de defesa lhe
sejam asseguradas.
Em 1969, o Pacto de San José da Costa Rica, do qual o Brasil é signatário
também perpetrou o princípio no art. 8º, II: “Toda pessoa acusada de um delito tem
direito a que se presuma sua inocência, enquanto não for legalmente comprovada
sua culpa. (...)”.
Entretanto, é apenas na Constituição de 1988, que o Brasil positivou este
princípio, por meio do art. 5º, LVII: “ninguém será considerado culpado até o trânsito
em julgado da sentença penal condenatória”.
O Princípio da Presunção de Inocência, ou da não culpa é uma das mais
importantes garantias constitucionais, constantes na Carta de 1988, pois é em razão
dele, que o cidadão, acusado em um processo crime, assume a sua posição de
29
sujeito de direito na relação processual, só podendo ser considerado definitivamente
culpado, quando a decisão judicial condenatória transitar em julgado.
Este entendimento é fundamental ao analisarmos no decorrer deste estudo
alguns artigos da Constituição Federal acerca dos direitos políticos, mais
especialmente seu artigo 15.
2.1.8 Princípio da lisura das eleições
É direito de todo candidato e de todo eleitor que as eleições, em seu
entendimento alargado, transcorram de forma a garantir igualdade de condições
perante a lei eleitoral e na propaganda política eleitoral, buscando a preservação da
intangibilidade dos votos. Para que isso ocorra é necessária a observância ética e
jurídica deste princípio fundamental do Direito Eleitoral.
Está ele explícito no ordenamento eleitoral, através do art. 23 da Lei
Complementar nº 64/90, a Lei das Inelegibilidades:
O Tribunal formará sua convicção pela livre apreciação dos fatos públicos e
notórios, dos indícios e presunções e prova produzida, atentando para
circunstâncias ou fatos, ainda que não indicados ou alegados pelas partes,
mas que preservem o interesse público da lisura eleitoral.
Não só a lei ordinária trata do referido princípio, mas também encontra seu
alicerce jurídico-constitucional nos arts. 1º, I e 14, §9º da Lei Maior. Garantir a lisura
das eleições é de sobremodo garantir a proteção dos direitos fundamentais da
cidadania.
30
2.1.9 Princípio do aproveitamento do voto
A Justiça Eleitoral tem sua atuação pautada pela preservação da soberania
popular através do princípio do aproveitamento do voto. É o sufrágio a indicação
legítima e indiscutível da vontade do povo em relação à consulta que lhe é imposta,
seja a escolha dos mandatários dos cargos eletivos, seja o posicionamento em
relação a algum tema através de um plebiscito1 ou referendo2.
Assim como o Direito Penal, que tem como princípio básico o in dubio pro reo,
o princípio do aproveitamento do voto traz o in dubio pro voto. O art. 219, do Código
Eleitoral, indica nesse sentido: “na aplicação da lei eleitoral o juiz atenderá sempre
aos fins e resultados a que ela se dirige, abstendo-se de pronunciar nulidades sem
demonstração de prejuízo”.
Sob a mesma ótica, o art. 149, CE, dispõe: “Não será admitido recurso contra
a votação, se não tiver havido impugnação perante a mesa receptora, no ato da
votação, contra as nulidades argüidas”.
Mas não se pode observar o princípio do aproveitamento do voto de maneira
isolada, sem relaciona-lo com o princípio da lisura das eleições, pois se a fraude, a
corrupção e os vícios na captação dos sufrágios no processo eleitoral forem
evidentes, é de se concordar que a Justiça Eleitoral poderá conhece-los ainda que
de ofício nos prazos das ações eleitorais.
1
Plebiscito: Lei nº 9.709/88, art. 2º, §1º: “O plebiscito é convocado com anterioridade a ato legislativo
ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido”.
2
Referendo: Lei nº 9.709/88, art. 2º, §2º: “O referendo é convocado com posterioridade a ato
legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição”.
31
2.1.10 Princípio da celeridade processual
Preza o princípio da celeridade que as decisões eleitoras sejam imediatas,
evitando-se delongas para as fases posteriores à data da diplomação. A celeridade
é explicitada no cumprimento das decisões da Justiça Eleitoral positivada pelo art.
257, parágrafo único, CE: “A execução de qualquer acórdão será feita
imediatamente, através de comunicação por ofício, telegrama, ou, em casos
especiais, a critério do presidente do Tribunal, através de cópia do acórdão”.
Diferentemente da atuação da Justiça Comum, a celeridade no âmbito do
Direito Eleitoral é mais recorrente, tornando as ações mais céleres processualmente
falando. A celeridade a que nos referimos encontra guarida nos prazos recursais,
totalmente diferentes dos encontrados no Código de Processo Civil.
A importância deste princípio é superlativa, uma vez que, várias das lides
ocorrem ainda durante o processo eleitoral, e a tutela de imediaticidade garante o
transcurso equilibrado das candidaturas preservando a igualdade de condição na
conquista do voto popular.
Devem ser tratados como exceções os casos que possam demandar um
julgamento posterior à posse, como forma de preservar a estabilidade do resultado
das eleições. Todavia, quando este princípio é colocado em segundo plano, a
insegurança jurídica aflora, deixando impotentes candidatos e eleitores.
É o que ocorreu com a questão envolvendo a Lei Complementar nº 135,
popularmente conhecida como Lei da Ficha Limpa. Passada a diplomação e a
posse, e decorrido significativo período de mandato, o questionamento da validade
da lei para as eleições de 2010 foi tardiamente definido pelo Supremo Tribunal
Federal, causando grande alvoroço jurídico acerca das conseqüências de sua
aplicabilidade.
Assim, ainda que não resolvidos os impasses jurídicos antes da diplomação
como prevê o princípio da celeridade, relevante é a resolutividade ocorrer
32
anteriormente a posse, a fim de que seja garantida certa segurança jurídica aos
atores dos pleitos eleitorais.
2.1.11 Princípio da preclusão instantânea
Disposto no art. 147, § 1º, CE: “A impugnação à identidade do eleitor,
formulada pelos membros da mesa, fiscais, delegados, candidatos ou qualquer
eleitor, será apresentada verbalmente ou por escrito, antes de ser o mesmo admitido
a votar”.
É a preclusão instantânea, defendida pelo jurista Fávila Ribeiro, a não
admissibilidade de impugnação quanto a identidade do eleitor após o voto,
considerada a consumação do ato do sufrágio. Caminha paralelo a esse instituto o
princípio da celeridade.
Outro artigo que confirma a tese do jurista é o 149, CE: “Não será admitido
recurso contra a votação, se não tiver havido impugnação perante a mesa receptora,
no ato da votação, contra as nulidades argüidas”.
2.1.12 Princípio da irrecorribilidade das decisões do TSE
As decisões do Tribunal Superior Eleitoral são irrecorríveis a partir da leitura e
interpretação do art. 281 do Código Eleitoral:
São irrecorríveis as decisões do Tribunal Superior, salvo as que declarem a
invalidade de lei ou ato contrário à Constituição Federal e as denegatórias
de habeas corpus ou mandado de segurança, das quais caberá recurso
ordinário para o Supremo Tribunal Federal, interposto no prazo de 3 (três)
dias.
33
O art. 121 da Constituição Federal em seu § 3º prevê também a possibilidade
de recurso extraordinário das decisões do TSE que contrariem a Constituição. Tem
prazo de interposição igualmente de três dias, sendo utilizado o Código de Processo
Civil de maneira subsidiária e será dirigido ao presidente do TSE, que despachará
fundamentadamente, remetendo os autos ao Supremo Tribunal Federal.
Assim, não haverá a possibilidade de recurso às decisões do TSE quanto ao
mérito
das
questões,
entretanto,
em
sua
relação
de
constitucionalidade,
inevitavelmente a palavra final será dada pelo STF.
Desta forma se pronuncia o Ministro Sepúlvida Pertence do STF a esse
aspecto em recurso extraordinário nº 245.948-7/BA:
(...) I – Recurso Extraordinário: suas limitações em face de eventual injustiça
da decisão recorrida. O recurso extraordinário é via processual
estreitíssima, cujo potencial para desfazer eventuais injustiças na solução
do caso concreto pelas instâncias ordinárias se restringe aqui e alhures às
hipóteses infreqüentes nas quais a correção do erro das decisões inferiores
possa resultar do deslinde da questão puramente de direito, e de alçada
constitucional, adequadamente trazida ao conhecimento do Superior
Tribunal: por isso, a decisão do RE não se compromete com a justiça ou
não do acórdão recorrido. (...)
Vemos que, ao não conhecer o recurso extraordinário, o Supremo Tribunal
Federal, reserva-se no direito de não reexaminar a matéria de fato.
A abertura legal, instituída por este princípio, devidamente fundamentado, é o
que ensejará a discussão de diversas demandas eleitorais no STF como veremos no
decorrer deste trabalho.
2.1.13 Princípio da moralidade eleitoral
Trata este princípio da vida pregressa dos candidatos a cargos públicos.
Delongada explanação faremos a respeito dele ao analisarmos o caso concreto da
Lei da Ficha Limpa. Entretanto cabe neste momento sua conceituação para melhor
entendimento futuro.
34
O princípio está estruturado no § 9º do art. 14, CF, a seguir transcrito:
Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos
de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a
moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do
candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência
do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego
na administração direta ou indireta. (grifo nosso)
A posição do Tribunal Superior Eleitoral é quanto a não aplicabilidade do
princípio da moralidade eleitoral para fins de exame de candidaturas. Entende que
se faz necessária a produção de norma legal que explicite os casos que ensejam
imoralidade eleitoral para o cumprimento do dispositivo constitucional.
É verdade que dispomos da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990,
que ficou conhecida pela Lei das Inelegibilidades, mas não se tem a completa
satisfação da sociedade brasileira e dos operadores do direito à garantia da
moralidade eleitoral apenas pelo que dispõe este instrumento legal.
De uma certa forma, a legislação eleitoral já disciplina a imoralidade eleitoral
considerada a vida pregressa, quando o infrator se sujeita ao que
denominados (sic) de inelegibilidade criminal. Todavia, a incidência da letra
e, do inciso I, do art. 1º da LC 64/90, é ainda insuficiente e não colmata o
campo legislativo próprio do comando constitucional do artigo 14, § 9º, da
CRFB. A realidade eleitoral e os princípios da cidadania, normalidade e
legitimidade das eleições obrigam ao legislador infraconstitucional dotar a
Justiça Eleitoral e o Ministério Público com atribuições para os feitos
eleitorais de instrumentos eficiente e moralizadores das eleições.
(RAMAYANA, Marcos, 2008, p. 65-66)
O próprio entendimento do TSE quanto à necessidade de moralizar o
processo eleitoral na tarefa de resguardar o sistema democrático brasileiro através
da aplicação do princípio da moralidade eleitoral não é pacífico. Assim, discutiremos
os diversos remédios legislativos propostos a fim de se alcançar este fim.
35
3 DIREITO ELEITORAL
3.1 Conceito
O Direito Eleitoral como ramo autônomo do direito é entendimento doutrinário
recente. Entendia-se como área do Direito Constitucional, mas por suas
características que são peculiares, parece mais prudente classificá-lo junto ao Direito
Público como mais um ramo independente. Vincula-se em diversos aspectos com
outras disciplinas como o Direito Administrativo, o próprio Direito Constitucional, o
Direito Penal, o Processo Penal, o Direito Civil e o Processo Civil, entre outros.
Para uma conceituação mais didática de Direito Eleitoral, faz-se necessário
transcrever as palavras dos mestres.
Para Elcias Ferreira da Costa (1998, p. 11):
Consiste o Direito Eleitoral num sistema de normas de direito público que
regulam o dever do cidadão de participar na formação do governo
constitucional, o exercício, tanto dos direitos pré-eleitorais, como daqueles
que nascem com o processo eleitoral e, ainda, as penas correlatas às
infrações criminais e administrativas, concernentes à matéria eleitoral.
Para Torquato Jardim (1994, p. 10):
O Direito Eleitoral é o liame que une a eficácia social da República
democrática representativa à eficácia legal da Constituição, que lhe dá
forma jurídica. A soberania popular é a pedra angular da República
(Constituição, art. 1º, parágrafo único); à proposição sociológica juridicizada
na norma há de corresponder um ordenamento positivo – o Direito Eleitoral,
capaz de concretiza-la na práxis coletiva.
Para Fávila Ribeiro (1996, p. 12):
O Direito Eleitoral, precisamente, dedica-se ao estudo das normas e dos
procedimentos que organizam e disciplinam o funcionamento do poder de
sufrágio popular, de modo a que se estabeleça a precisa adequação entre a
vontade do povo e a atividade governamental.
Numa visão mais filosófica, para Gomes Neto (1953, p. 12):
36
Ao Direto Eleitoral caberia o papel de harmonizar o quanto possível as
“divergências sociais”, trazendo esperança e conforto às minorias políticas,
como também às maiorias exploradoras, de cada nação.
Assim, de forma prática, o Direito Eleitoral disciplina o alistamento eleitoral, o
registro de candidatos, a propaganda política eleitoral, a votação, a apuração e a
diplomação, além de regularizar os sistemas eleitorais, os direitos políticos, a
organização judiciária eleitoral, os partidos políticos, dispondo de um sistema
repressivo penal especial.
3.2 Evolução histórica
O Direito Eleitoral já se manifestava desde a Antiguidade por meio dos
romanos e dos gregos. Mesmo entendendo que antes da Idade Moderna estes
povos não se organizavam como Estados, Fustel de Coulanges (2001) em A Cidade
Antiga, Gustave Glotz (1988) em A Cidade Grega e Theodor Mommsen (1942) em
Compendio Del Derecho Publico Romano, demonstram com uma riqueza imensa de
detalhes os costumes políticos dotados de força normativa das sociedades daquela
época.
Na baixa Idade Média, o direito de resistência ao tirano era a luta por direitos
políticos, que despertava a consciência do direito de participar nas decisões dos
problemas sociais e políticos. A máxima utilizada pela igreja de que “nos problemas
que concernem à coletividade, as deliberações devem ser aprovadas por todos”
passou a justificar também a representação nas Cortes e dos Estados Gerais.
Ainda testificado a evolução do reconhecimento dos direitos políticos e
consequentemente a consolidação de um direito eleitoral capaz de normatizá-los,
Costa (1998, p. 4) expõe:
Do direito de resistência, ardorosamente defendido por publicistas e
filósofos famosos nos séculos XIII e XIV, ao reconhecimento dos direitos
políticos para votar sobre assuntos concernentes ao interesse da
comunidade, forjou-se através dos wittenagemots, das Curiae, das Cortes,
dos braci, dos ETATS e dos Parliamenta (a palavra parlamentum pela
37
primeira vez foi usada por Modena na dieta convocada por Frederico
Barbarroxa em 1154), um constitucionalismo embrionário, suficiente já para
conter, dentro de freios legais, os arrancos absolutistas (...)
O Estado Constitucional moderno passa a ser forjado por um poder justificado
pelo consenso do eleitorado e pelo princípio da legalidade. Organizado por meio da
divisão dos poderes e de um mínimo, que seja, de garantias aos direitos individuais.
Entretanto, o Direito Eleitoral propriamente dito encontra-se apenas no Estado
Moderno organizado constitucionalmente em pressupostos democráticos. É somente
nesta fase da história política da humanidade que encontraremos o aparato estatal
que dará suporte para o cidadão no dever de concorrer com o voto na formação
efetiva de um governo representativo.
3.3 A evolução do direito eleitoral no Brasil
Não há como dissociar a evolução de qualquer área do direito brasileiro com
o histórico colonial que mantivemos com Portugal, por consequência do
descobrimento. De lá, vieram as tradições municipalistas, estruturada em
magistraturas eletivas, com a eleição de vereadores que já haviam sido fixadas
desde as Ordenações Afonsinas, recepcionadas pelas Ordenações Manuelinas e
pelas Ordenações Filipinas na sequência.
É do historiador Manoel Rodrigues Ferreira (1976, p. X) os poucos, mas
excelentes, artigos sobre a evolução do sistema eleitoral no Brasil-Colônia. Relata
que, após o descobrimento, “as principais vilas e cidades que foram sendo fundadas
no Brasil começaram a ter o seu Conselho eleito pelo povo. Era o povo que elegia
os oficiais da Câmara, exatamente como se procedia em Portugal”.
Eram as Ordenações do Reino, que foram completadas em 1603, que regiam
as situações eleitorais deste período:
Começaremos, pois, nosso próximo artigo desta série, com a exposição da
legislação eleitoral contida nas Ordenações do Reino, e que presidiram as
38
eleições dos Conselhos Municipais do Brasil desde o primeiro século do
descobrimento, até o ano de 1828 (FERREIRA, 1956, nº 124, p. 2339).
O autor em outra publicação relata:
Terminamos, pois a exposição do processo eleitoral constante do Título 67
do Livro 1º, das Ordenações do Reino, e que presidiu as eleições das
Câmaras Municipais do Brasil (e também de Portugal), durante os séculos
quinhentista, seiscentista, setecentista e até o ano de 1828 (FERREIRA,
1956, nº 125, p. 2371).
Outras leis foram alterando as Ordenações do Reino no período colonial e
assim davam novo vigor ao Código Eleitoral, que informalmente começava surgir.
Lembra-nos o articulista: “O alvará de 12 de novembro de 1611 foi uma das leis mais
importantes sobre matéria eleitoral, após as Ordenações do Reino de 1603, pois
procurava justamente preencher as lacunas das referidas Ordenações” (FERREIRA,
1956, nº 126, p. 2428). E a cada período novas alterações se faziam necessárias,
iniciando a tradição presente até os dias atuais de que, a cada novo processo
eleitoral expedem-se novos regramentos, colocando em risco sua segurança
jurídica, pelos causuísmos contido em cada um deles, na defesa dos interesses
particulares de certos grupos de poder em detrimento dos interesses coletivos
maiores de uma sociedade. Conforme Manoel Ferreira em 1956: “No Brasil, até
1822, foi grande o número de alvarás, cartas régias, provisões, etc., que alteravam,
substancialmente, a execução do código eleitoral das Ordenações, em determinadas
capitanias, cidades e vilas” (FERREIRA, 1956, nº 127, p. 2461).
A partir de 1822, com a independência de Portugal, passou o Brasil a editar
sua própria legislação eleitoral. As constituições brasileiras torna-se-ão as fontes
mais férteis dos preceitos que regem o Direito Eleitoral, uma vez que, a partir da
Constituição Imperial de 1824, a Carta Magna começou a trazer disposições
fundamentais, indicando a trajetória deste ramo do direito.
Refletindo as peculiaridades e circunstâncias ditadas pelos respectivos
momentos históricos, cada Constituição Federal trará inovações ao processo
eleitoral, como podemos perceber.
Constituição Imperial de 1824: Marca o início de um novo tempo. Este
documento histórico regulamenta as eleições indiretas para deputados e senadores
39
para a Assembléia Geral e Conselhos Gerais das Províncias; dispunha sobre quem
poderia, ou não, votar nas Assembléias Paroquiais e sobre quem era elegível. Indica
a necessidade de “lei regulamentar” para definir de modo prático como seriam as
eleições e o número de deputados relativamente à população do Império (arts. 90 a
97).
Constituição Republicana de 1891: É a primeira constituição do período
republicado que se iniciara em 1889. Estabelecia as eleições “por sufrágio direto da
nação e maioria absoluta de votos” para Presidente e Vice-Presidente da República.
Exigia maioria absoluta entre os votados. Caso isso não ocorresse, seria o
Congresso que escolheria entre os dois mais votados, por maioria dos presentes.
Regulamentou também algumas inelegibilidades para os cargos de Presidente e
Vice-Presidente, mas deixou para lei ordinária a regulamentação do processo
eleitoral e de apuração (art. 47).
A partir da Revolução de 1930, o Brasil iniciou a fase das codificações
eleitorais. Criaram-se instrumentos legais que, juntamente às constituições que se
seguiram, continham o regramento fundamental, que passou a ser aplicado em
nosso sistema eleitoral.
Foi criado então, em 1932, o primeiro Código Eleitoral Brasileiro pelo Decreto
nº 21.076 de 24 de fevereiro de 1932. Com cinco partes e 144 artigos, foi a primeira
compilação da lei eleitoral brasileira. Criava o voto feminino, a representação
proporcional, o voto secreto em cabina indevassável, o sufrágio universal e direto, a
eleição direta e em dois turnos e o domicílio eleitoral de livre escolha do eleitor.
Delegava à lei especial a definição dos casos de inelegibilidades. Todas as eleições
passam a ser reguladas pelo Código. O eleitor se torna parte legítima para a ação
penal. A competência para processar e julgar os crimes eleitorais passa a ser do
Tribunal Regional. Aos juízes incumbia apenas a preparação dos processos ou a
instrução. O prazo prescricional de qualquer crime eleitoral passa a ser determinado
de dez anos.
Constituição de 1934: Esta Carta consolidou-se após a criação do Código
Eleitoral e teve seu mérito por criar a Justiça Eleitoral como órgão do Poder
40
Judiciário. Atribuiu jurisdição eleitoral plena aos juízes vitalícios e estabeleceu a
competência privativa da Justiça Eleitoral para o processo das eleições federais,
estaduais
e municipais.
Dispôs
sobre o
alistamento,
direitos
políticos
e
inelegibilidades, assim como as eleições para Presidente da República (arts. 52; 63,
d; 82, §7º; 83, caput; 108 a 112).
No ano seguinte o Código Eleitoral é revisto para a inserção da Justiça
Eleitoral, criada pela Constituição Federal do ano anterior. Nesta oportunidade, a
referida lei eleitoral ganha riqueza de detalhes e passa de 144 artigos da edição
anterior para 217 na atual. Outra informação importante a se destacar é que não fora
mais expedida por decreto e sim por lei ordinária, de nº 48 em 4 de maio de 1935.
Foi o Código de 1935 que regulamentou que somente as mulheres que
exercessem função pública remunerada eram obrigadas a se alistar. Haveria um
sistema de representação proporcional para os parlamentos. Dispôs sobre as Juntas
Especiais para apuração das eleições municipais. Os juízes passaram a ter
competência decisória parcial em matéria eleitoral penal. Regulamentou a
participação do Ministério Público dos Estados no processo eleitoral. Reduziu a
prescrição por crimes eleitorais para cinco anos em casos de pena privativa de
liberdade e para dois anos nos demais casos. Restringiu a regra do domicilio para
coincidi-lo com o civil, além de elencar com mais precisão as condições de
inelegibilidade.
Constituição de 1937: A Constituição do Estado Novo extinguiu a Justiça
Eleitoral. Entretanto foi mais detalhista em relação aos eleitores, direitos políticos e
inelegibilidades (arts. 117 a 121).
A doutrina aponta divergências sobre qual teria sido o terceiro Código
Eleitoral. Para o jurista Pinto Ferreira (1990, p. 11) em Código Eleitoral Comentado:
“o terceiro Código Eleitoral consta do Decreto-Lei nº 7.586, de 28.05.1945, oriundo
de um anteprojeto elaborado por Vicente Piragibe, Lafayette de Andrade, pelo Prof.
Haneman Guimarães e pelo Dr. José de Miranda Valverde”. Entretanto, Antonio
Roque Citadini (1985, p. 5) afirma que, pela “Lei nº 1.164, 24.04.1950, o novo
41
Código Eleitoral (o terceiro no Brasil), com 202 artigos, regulamentou toda a matéria
relativa ao alistamento, às eleições e aos partidos”.
Apesar de, em seu artigo 1º, o legislador não tê-lo chamado de Código, por
sua importância no momento histórico e por ter recriado a Justiça Eleitoral, melhor
por bem alinharmos à corrente do Prof. Pinto Ferreira, classificando-o como o
terceiro Código Eleitoral Brasileiro, uma vez que contém inovações normativas.
Constituição de 1946: A grande inovação desta nova Carta Magna foi atribuir
à União a competência privativa para legislar sobre o Direito Eleitoral. No demais,
manteve a Justiça Eleitoral disposta no Decreto-Lei nº 7.586/45, estabelecendo
então suas competências, assim como sobre o alistamento, inelegibilidades e
direitos políticos (arts. 108 a 121 e 131 a 140).
Em 1950, o quarto Código Eleitoral, instituído pela Lei nº 1.164 de 24 de julho,
traz o sufrágio e o voto universal e direto, obrigatório e secreto, como atualmente.
Define o sistema proporcional e majoritário; além de transformar as Juntas Especiais
em Juntas Eleitorais, com competência para apurar as eleições realizadas nas zonas
eleitorais sob sua jurisdição. O eleitor passa a ter que requerer o alistamento.
Regulamenta-se a propaganda partidária. Dá aos juízes eleitorais a competência
plena, ao invés de parcial como no Código de 1935. Extingue o capítulo próprio do
Ministério Público. E, por fim, autoriza aplicar subsidiariamente o Código de
Processo Penal, mas não faz referencia ao Código Penal.
O Código Eleitoral de 1965, instituído pela Lei nº 4.737 de 15 de julho é o
regramento eleitoral atualmente em vigor. Traz grande inovação nos arts. 257 a 282,
com a regulamentação da captação de recursos para as campanhas eleitorais. No
demais, aprofunda-se no detalhamento dos aspectos já apresentados nos códigos
anteriores, chegando a 383 artigos.
É importante observar que neste período de Segunda República, não só os
códigos eleitorais e a Constituição faziam o papel de normatizar o Direito Eleitoral,
mas uma série de leis, leis complementares e emendas constitucionais foram
editadas. Passam a tornar-se fontes secundárias e vigoram paralelamente aos
42
dispositivos constitucionais. É a partir desta fase histórica que a legislação eleitoral
começa a reger-se por leis esparsas, causando certa insegurança jurídica em sua
aplicação.
Constituições de 1967 e 1969: Trouxeram poucas inovações, mantiveram a
Justiça Eleitoral como órgão do Poder Judiciário, dispondo também sobre os direitos
políticos e os Partidos Políticos (CF/67: arts. 142 a 149 e CF/69: arts 130 a 140 e
147 a 152).
Constituição de 1988: A Constituição atual regulou os direitos políticos mais
uma vez, e dispôs sobre os partidos políticos. Manteve a Justiça Eleitoral dentro dos
órgãos do Poder Judiciário. Regulou a eleição para Presidente e Vice-Presidente da
República, prevendo as substituições e seu processo nos casos de impedimento ou
vacância (arts. 14 a 17; 92, V e 118 a 121).
A partir da Constituição de 1988, muitas normas foram criadas no sentido de
regulamentar todo o processo eleitoral. Neste aspecto, Walter de Almeida Guilherme
(2010, p. 12-13), presidente do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo, disserta
claramente o que se traduz atualmente o Direito Eleitoral Brasileiro e em que
princípios está balizado:
Dizer de democracia e eleição popular é dizer de Direito Eleitoral. E não
mais como uma especialização do Direito Constitucional, mas sim como
ramo autônomo do Direito Público, tal o conjunto de institutos e disposições
legais, incluídas aí as resoluções do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), que
lhe é peculiar na atualidade.
Penso que, completando o art. 1º do Código Eleitoral, pode-se afirmar
constituir o Direito Eleitoral um conjunto de normas destinadas a
regulamentar os direitos políticos dos cidadãos, alusivamente ao parágrafo
único dos arts. 1º e 14 da Constituição da República, o processo eleitoral,
incluídos os sistemas eleitorais, a constituição e funcionamento dos partidos
políticos e a organização e funcionamento da Justiça Eleitoral.
Inerentes ao Direito Eleitoral são o Princípio Republicano, traduzido na
eletividade e na periodicidade dos mandatos, na responsabilidade dos
representantes e na fiscalização do exercício do poder; o Princípio da
Universalidade e Igualdade do Voto, o do Equilíbrio dos Candidatos em
Disputa; o Princípio da Moralidade, da Anterioriedade da Lei Eleitoral, da
Celeridade e da Preclusão e o Princípio da Legalidade.
As últimas eleições foram reguladas e realizadas sob a normatização do
Código Eleitoral de 1965; a Lei Complementar nº 64/90 que trata das
43
Inelegibilidades; a Lei nº 9.096/95 conhecida como a Lei dos Partidos Políticos; a Lei
nº 9.504/97, Lei das Eleições; alteradas pela Lei 12.034/2009. Além das resoluções
do TSE e da polêmica Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar nº 135), que
discutiremos mais a frente.
3.4 A justiça eleitoral
Criada a partir do primeiro Código Eleitoral de 1932, a Justiça Eleitoral, tinha
como principal objetivo moralizar o processo eleitoral brasileiro que nos tempos da
República Velha continham os vícios das chamadas “eleições a bico de pena”.
Perfeição e autenticidade era o que buscava o Poder Judiciário na função de
verificar a legalidade dos fatos eleitorais.
Os órgãos da Justiça Eleitoral são:
a) Tribunal Superior Eleitoral (TSE);
b) Tribunais Regionais Eleitorais (TRE);
c) Juízes Eleitorais;
d) Juntas Eleitorais.
Não há no Brasil uma magistratura eleitoral exclusiva, própria e de carreira. A
composição de todos os órgãos da Justiça Eleitoral é híbrida, integrando juízes de
outros tribunais, de juristas da classe dos advogados e até de pessoas sem
formação
jurídica,
como
ocorre
nas
Juntas
Eleitorais.
Essa
composição
multifacetada em oposição à possibilidade de uma magistratura própria, com juízes
especializados, é outro aspecto que tende a gerar insegurança jurídica.
Neste aspecto, Joel José Cândido (1996, p.40) tem uma visão extremamente
crítica:
44
Em diversos órgãos judiciários já há especializações para os julgamentos de
causas criminais, civis, da infância e adolescência, da fazenda pública,
trânsito, família, registros públicos, acidentes de trabalho, falências e
concordatas, etc. Nos tribunais, as câmaras, turmas e grupos já tem
competência especializada por matéria, se encontrando, na própria Lei
Complementar nº 35/79 regimentos e assentos regimentais, disposições
legais específicas sobre essas divisões.
Mais adiante sustenta o autor que:
A Justiça Eleitoral, inobstante os desafios que sobre ela jogou o último texto
constitucional, com eleições sucessivas e pluralidade partidária crescente,
não dispõe dessa organização básica, necessária para o êxito na realização
de suas funções legais (CÂNDIDO, 1996, p. 40).
Sobre a referida situação, Marcos Ramayana (2008, p. 2) também afirma:
Dentre as ponderações contrárias à implementação da justiça especializada
em alguns sistemas eleitorais, finca-se o aspecto dos custos econômicos e
elevados gastos com a manutenção de equipamento e funcionários, mas
esse tipo de argumentação poderá resultar na ineficiência absoluta da
própria Justiça Eleitoral, em detrimento do princípio da igualdade nas
eleições, gerando graves conseqüências nos quadros de alternância política
nos Poderes Legislativo e Executivo e prejudicando o direito das minorias.
Talvez, diante desta não especialização dos órgãos da Justiça Eleitoral que
surjam as principais controvérsias nas instruções por ela emitidas e nos julgamentos
realizados. Não é difícil encontrar interpretações das resoluções emitidas pelo TSE,
acerca de propaganda partidária, por exemplo, contraditórias entre juízes de zonas
eleitorais de municípios vizinhos.
3.4.1 Tribunal Superior Eleitoral – TSE
Conforme o art. 119, I e II da Constituição Federal é a seguinte a composição
do TSE, derrogando os art. 16 e 17 do Código Eleitoral:
a) três juízes, escolhidos por voto secreto, entre os Ministros do Supremo
Tribunal Federal;
b) dois juízes, escolhidos por voto secreto, entre os Ministros do Superior
Tribunal de Justiça;
45
c) dois juízes, nomeados pelo Presidente da República, dentre seis
advogados de notável saber jurídico e idoneidade moral, indicados pelo
Supremo Tribunal Federal.
Suas competências estão elencadas no art. 8º do Regimento Interno do
Tribunal Superior Eleitoral, em especial destaca-se para os fins almejados deste
trabalho os itens “j” e “v”:
j) responder, sobre matéria eleitoral, às consultas que lhe forem feitas pelos
tribunais regionais, por autoridade pública ou partido político registrado, este
por seu diretório nacional ou delegado credenciado junto ao Tribunal;
conforme CE/65, art. 23, XII, e resolução do TSE nº 22.314/2006;
v) expedir as instruções que julgar convenientes à execução do Código
Eleitoral e à regularidade do serviço eleitoral em geral; conforme CE/65, art.
23, IX;
São exatamente esses itens um dos grandes pilares de atrito com o art. 16,
CF3. Confirmando a competência normativa imposta ao TSE pelo item IX do art. 23
CE/654, o legislador ordinário remete todos os diplomas legais que versam sobre
matéria eleitoral, a regulamentação do TSE, mediante Instruções. Dentro dessa
competência regulamentar, a atuação do TSE tem se tornado praxe insubstituível ao
ensejo de cada pleito eleitoral, seja esclarecendo Consultas, seja expedindo
Resoluções.
Evidente é que não constitui uma delegação de poder legislativo, mas um
poder meramente regulamentar, constitucionalmente limitado e circunscrito pela
extensão do sentido lógico do texto legal.
Entretanto, o Código Eleitoral vigente datado de 1965 é obsoleto. A
Constituição Federal disciplina os assuntos eleitorais de maneira ampla e deixa para
a legislação complementar a definição dos aspectos pontuais. Esta legislação
complementar tarda em tornar-se realidade. Desta forma, no anseio de interpretar os
textos existentes, o TSE acaba por inovar na ordem jurídica também, causando de
maneira indelével a tão discutida insegurança jurídica de nosso sistema eleitoral.
3
Art. 16, CF/88. “A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação,
não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência”.
4
Art. 23, IX, CE/65: “Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior, (...) IX - expedir as
instruções que julgar convenientes à execução deste Código;”
46
3.4.2 Tribunal Regional Eleitoral – TRE
A Constituição Federal determina que haverá um Tribunal Regional Eleitoral
na Capital de cada Estado e no Distrito Federal. Conforme o art. 120, §1º, I, II e III
terá a seguinte composição os TREs, derrogando os art. 25 e 26 do Código Eleitoral:
a) dois juízes, escolhidos por voto secreto, entre os desembargadores do
Tribunal de Justiça;
b) dois juízes, escolhidos por voto secreto, entre os juízes de direito,
escolhidos pelo Tribunal de Justiça;
c) um juiz do Tribunal Regional Federal com sede na Capital do Estado ou
no Distrito Federal, ou, não havendo, de juiz federal, escolhido, em qualquer
caso, pelo Tribunal Regional Federal respectivo;
d) dois juízes, nomeados pelo Presidente da República, dentre seis
advogados de notável saber jurídico e idoneidade moral, indicados pelo
Tribunal de Justiça.
Em linhas gerais, e respeitando as individualidades de cada ente da
Federação, as atribuições dos Tribunais Regionais Eleitorais em muito se
assemelham as atribuições do Tribunal Superior Eleitoral, sendo definidas também
por regimentos internos, obedecendo aos limites impostos pela Constituição Federal
e o Código Eleitoral. Evidente é que as atribuições dos TREs limitam-se aos
aspectos regionais de suas circunscrições.
3.4.3 Juízes eleitorais
Os juízes eleitorais são magistrados da Justiça Estadual, designados pelos
TREs para presidir as Zonas Eleitorais. Vale aqui uma atenção especial para a
definição de zona eleitoral, visando à melhor compreensão do assunto.
Segundo Joel Cândido (1996, p. 44): “zona eleitoral é a menor fração
territorial com jurisdição dentro de uma circunscrição judiciária eleitoral”.
47
Inicialmente, as zonas eleitorais deveriam corresponder às comarcas da
Justiça Comum e, estas, com os municípios. Entretanto, com o aumento do número
de eleitores, entre outras razões, há municípios com mais de uma zona eleitoral e
zonas com jurisdição em mais de um município.
Os juízes eleitorais exercem as funções respectivas, atualmente de modo
cumulativo com a jurisdição comum, o que, em ano sem eleição não oferece maiores
dificuldades. Porém, em ano eleitoral é uma realidade incompatível com a seriedade
e relevância da judicatura. Destaque este que já foi observado ao discorrermos
sobre a justiça eleitoral.
As competências e atribuições do Juiz Eleitoral e a instrução de despachar
diariamente na sede da zonal eleitoral, a que é responsável, são indicativos seguros
de que um mínimo período de dedicação exclusiva este magistrado deveria dispor
para bem exercer o Direito Eleitoral, em ano tão importante para a vida democrática
de um País.
Na concordância de opiniões, o mesmo Joel Cândido (1996, p. 44), expõe o
seguinte questionamento acerca da importância que se tem dado ao Direito Eleitoral
no País e a importância da dedicação exclusiva dos magistrados em todos os órgãos
da Justiça Eleitoral no Brasil:
(...) o quê se poderá esperar da Justiça Eleitoral de País que não ensina
Direito Eleitoral nas faculdades; conta com juízes apenas episodicamente;
só dispõe, na doutrina, de um punhado de autores; não proporciona acesso
a sua jurisprudência eleitoral; edita, anualmente, grande número de textos
de leis e resoluções específicas e prevê, constitucionalmente, eleições
quase que em anos sucessivos?
Importante seria, no âmbito judiciário, que se travasse uma ampla discussão
acerca da dedicação exclusiva de magistrados à Justiça Eleitoral, ao menos nos
anos eleitorais. Definição como essa poderia significativamente contribuir com a
melhor qualidade da prestação jurisdicional eleitoral.
48
3.4.4 Juntas eleitorais
As juntas eleitorais são formadas por um juiz de direito, que é seu presidente,
e por dois ou quatro cidadãos de notória idoneidade. Estes cidadãos são indicados
pelo juiz eleitoral e nomeados pelo Presidente do Tribunal Regional Eleitoral,
sessenta dias antes da eleição, depois de aprovados pelo órgão colegiado do TRE.
De acordo com o Código Eleitoral, é competência das Juntas Eleitorais:
a) apurar, no prazo de dez dias, as eleições realizadas nas zonas eleitorais
sob a sua jurisdição;
b) resolver as impugnações e demais incidentes verificados durante os
trabalhos da contagem e da apuração;
c) expedir os boletins de urna;
d) expedir diploma aos eleitos para os cargos municipais.
Ao analisar sua competência, percebe-se que suas atribuições resumem-se
ao momento da apuração e diplomação.
Curiosa é a observação de que as juntas eleitorais são parte integrante da
Justiça Eleitoral e, portanto, do Poder Judiciário. Assim, os membros das juntas são
também membros do próprio Poder Judiciário. Aqui, abre-se uma janela para que,
mesmo
excepcionalmente,
pessoas
sem
a
necessária
formação
jurídica,
componham este importante poder da tripartite.
3.5 Fontes do direito eleitoral
As fontes do Direito Eleitoral são classificadas em primárias e secundárias. As
fontes primárias são as leis propriamente ditas, sendo as fontes secundárias o
conjunto de jurisprudências e a doutrina expressa pelos juristas da área.
49
Este trabalho cumpre parte da sua missão ao elencar as principais fontes do
Direito Eleitoral vigentes no País e que são base para todas as demais discussões
acerca da segurança jurídica deste ordenamento.
Cândido (1996, p. 16) explicita a preocupação com a quantidade excessiva de
normas jurídicas, destinadas a dar face ao Direito Eleitoral, com as seguintes
palavras:
No âmbito legislativo do Direito Eleitoral, a multiplicidade de leis, resoluções
e normas diversas enseja a árdua tarefa na busca do texto em vigor e sua
exata aplicabilidade, causando extremas dificuldades ao exegeta e à
fiscalização do amplo processo democrático.
Defende o jurista a necessidade imediata de uma legislação revigorada: “(...)
com coerência de normas eficazes para coibir os desmandos, desequilíbrios e
atentados (...)” (CÂNDIDO, 1996 p. 16). Vê-se que urgente é a realização de uma
ampla e completa reforma eleitoral, visando garantir a segurança jurídica tão
almejada do ordenamento eleitoral.
3.5.1 Constituição Federal de 1988
É a principal fonte do Direito Eleitoral. Em especial, a Constituição de 1988 é
a mais completa no que se refere a expor explicitamente a matéria eleitoral.
Trata sobre os direitos políticos, nos arts. 14 a 16; partidos políticos, no art.
17; sobre o Poder Legislativo, nos arts. 44 a 46; sobre o Presidente e VicePresidente da República, nos arts. 77 a 82; a Justiça Eleitoral, nos arts. 92, V, e 118
a 121; e outras disposições aplicáveis aos processos civil e penal em decorrência as
questões eleitorais.
50
3.5.2 Código Eleitoral de 1965
Instituído pela Lei nº 4.737, de 15 de junho de 1965, foi profundamente
alterado pela Constituição de 1988 e por diversas outras leis. Apesar de elaborado
há quase cinqüenta anos atrás é o código vigente.
Traz normas sobre os órgãos da Justiça Eleitoral; alistamento e transferência
eleitoral; sistema eleitoral; registro dos candidatos; voto secreto; representação
proporcional; atos preparatórios da votação como seções, mesas e fiscalização;
votação e detalhes como os lugares, polícia dos trabalhos, início da votação, ato de
votar e encerramento; apuração; diplomação; garantias eleitorais; propaganda
partidária; recursos eleitorais; disposições penais; dentre outras disposições.
3.5.3 Lei das inelegibilidades
Trata-se da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, alterada pela
Lei Complementar nº 81, de 13 de abril de 1994 e pela Lei Complementar nº 135, de
04 de junho de 2010. Todas tratam das situações de inelegibilidade, isto é, a
capacidade eleitoral para preservar a moralidade administrativa.
Traz a definição de prazos para desincompatibilização, estabelece o processo
de registro dos candidatos e disciplina a investigação judicial eleitoral por abuso de
poder econômico ou político.
51
3.5.4 Lei orgânica dos partidos políticos
Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, alterada pela Lei nº 9.259, de 09 de
janeiro de 1996. Dispõe sobre a criação, registro, fusão, incorporação e extinção dos
partidos políticos; funcionamento parlamentar; programa e estatuto; filiação
partidária, fidelidade e disciplina partidária; finanças e contabilidade dos partidos;
acesso gratuito ao rádio e à televisão.
Ainda em relação aos partidos políticos, vale lembrar a lei que dispõe sobre
as coligações partidárias, Lei nº 7.454, de 30 de dezembro de 1985.
3.5.5 Lei geral das eleições
Em 1997, foi criada a Lei nº 9.504, de 30 de setembro, com o intuito de ser
uma lei permanente e duradoura a fim de disciplinar todas as eleições no País que
viessem a ser realizadas a partir de sua promulgação.
Trata das espécies de eleições e as respectivas datas; coligações,
convenções partidárias e registro de candidatos; funcionamento de campanhas
eleitorais e prestação de contas; pesquisas e testes pré-eleitorais, propaganda
eleitoral englobando suas normas gerais, propaganda mediante outdoors, na
imprensa escrita, no rádio e na televisão; direito de resposta; sistema eletrônico de
votação e apuração; mesas receptoras; fiscalização das eleições; condutas vedadas
aos agentes públicos no período eleitoral; crimes eleitorais; dentre outras
disposições.
A respeito dessa lei Dantas (2010, p. 5) faz as seguintes ponderações:
52
O objetivo era tornar mais estável o cenário jurídico, algo que sucumbiu
diante da cultura política do país e do ímpeto pelos aperfeiçoamentos, ou
seja: a nação, definitivamente, não se apega à perenidade das leis, e sim ao
calor das demandas instantâneas. A lei 9.504/97, que tinha como principal
objetivo frear a demanda por leis eleitorais que eram promulgadas faltando
um ano para o pleito seguinte com o intuito de orientá-lo, já foi alterada
pelas leis 9.840/99, 10.408/02, 10.740/03 e 11.300/06. Importante salientar
que duas delas sancionadas em pleno ano eleitoral (...) o que fere o caráter
da anualidade.
As demasiadas alterações da lei eleitoral é outro aspecto que gera
insegurança jurídica no sistema eleitoral de nosso País.
3.5.6 Legislação correlata
É o conjunto de outras leis que disciplinam diversas matérias intimamente
ligadas ao processo eleitoral. Dentre elas, podemos destacar:
a) Lei nº 1.207/50, que dispões sobre o direito de reunião;
b) Lei nº 4.410/64, que traz prioridade aos feitos eleitorais;
c) Lei nº 6.091/74, que disciplina o fornecimento de alimentação e transporte
gratuitos na zona rural e a proibição de movimentação de servidores públicos em
período eleitoral;
d) Lei nº 6.236/75, que apresenta as conseqüências da obrigatoriedade do
alistamento;
e) Lei nº 6.815/80, que veda a atividade política por estrangeiros;
f) Leis nº 6.996/82 e nº 7.444/85, que dispõe sobre a utilização do
processamento eletrônico de dados no serviço eleitoral;
g) Leis nº 6.999/82 e nº 8.868/94, que regulamenta a requisição de servidores
públicos para o serviço eleitoral; entre diversas outras leis correlatas;
53
h) Lei nº 7.021/82, que dispõe sobre a inutilização, destruição, supressão ou
arrebatamento de listas de candidatos;
i) Lei Complementar 78/93, que fixa o número de Deputados, nos termos do
art. 45, § 1º da CF;
j) Lei nº 9.265/96, regulamenta o inciso LXXVII, do art. 5º da CF;
k) Lei nº 9.709/98, regulamenta a execução do disposto nos incisos I, II e III
do art. 14 da CF.
3.5.7 Leis específicas para as eleições
Anteriormente, a Lei Geral das Eleições de 1997, cada pleito eleitoral era
regido por uma lei específica. Assim, apresentamos a seguir as principais leis que
regiram as eleições anteriores ao ano de 1997:
a) Lei nº 5.784/72, que reduz o prazo para o registro de chapas de candidatos
a membros de Diretórios Municipais no ano de 1972, fixa normas para a escolha de
candidatos às eleições de 15 de novembro do mesmo ano e dá outras providências;
b) Lei nº 6.055/74, que estabelece normas para a realização de eleições em
1974 e dá outras providências;
c) Lei nº 6.534/78, que dispões sobre a escolha e o registro, pelos partidos
políticos, de candidatos às eleições de 1978, para Governador e Vice-Governador,
Senador e Deputado Federal e Estadual e dá outras providências;
d) Lei nº 6.978/82, que estabelece normas para a realização de eleições em
1982 e dá outras providências;
54
d) Lei nº 7.332/85, que estabelece normas para a realização de eleições em
1985, dispõe sobre o alistamento eleitoral e o voto do analfabeto e dá outras
providências;
e) Lei nº 7.664/88, que estabelece normas para a realização das eleições
municipais de 15 de novembro de 1988 e dá outras providências;
f) Lei n º 7.710/88, que dispõe sobre a eleição para Prefeito, Vice-Prefeito e
Vereadores dos Municípios novos criados até 15 de julho de 1988 e dá outras
providências;
g) Lei nº 7.773/89, que dispõe sobre a eleição para Presidente e VicePresidente da República;
h) Lei nº 8.214/91, que estabelece normas para a realização das eleições
municipais de 3 de outubro de 1992 e dá outras providências;
i) Lei nº 8.713/93, que estabelece normas para as eleições de 3 de outubro de
1994;
j) Lei nº 9.100/95, que estabelece normas para a realização das eleições
municipais de 3 de outubro de 1996 e dá outras providências.
3.5.8 Instruções e resoluções do Tribunal Superior Eleitoral
Ao discorrer sobre esta fonte do Direito Eleitoral, válido será um estudo mais
aprofundado do tema. As instruções e resoluções do TSE têm sido uma das
principais fontes de geração de insegurança jurídica no Direito Eleitoral, somando-se
a elas também as consultas deste mesmo tribunal. No capítulo a seguir, serão
analisados casos concretos em que a insegurança jurídica foi gerada a partir de
posicionamentos do Tribunal Superior Eleitoral.
55
O Código Eleitoral Brasileiro, no artigo 23, IX, atribuiu à Justiça Eleitoral o
poder de regulamentar as leis eleitorais. Desta forma, o TSE passou a ter
competência privativa para a expedição de instruções que visam à regulamentação e
execução do Código Eleitoral.
O artigo 84, IV5 da Constituição Federal, entretanto, indica que a competência
de regulamentar as leis federais pertence ao Presidente da República. O poder
regulamentar do TSE, ao contrário do poder regulamentar do Presidente, decorre de
uma norma infraconstitucional e não diretamente da Constituição Federal.
O já citado Elcias Ferreira da Costa (1998, p. 24), sobre as Instruções do
TSE, observa que:
Competência oriunda, não da Constituição, mas de lei ordinária, doravante
lei complementar (CF, art. 121), é a atribuição que se defere ao TSE para
expedir instruções destinadas à perfeita e fiel execução da lei sobre matéria
eleitoral e a de responder a consultas que lhe forem feitas, (...) Enquanto a
competência de regulamentar leis vem expressamente deferida pela
Constituição Federal ao Presidente da República, a competência
regulamentar do Tribunal Superior Eleitoral origina-se de uma simples
norma infraconstitucional, a Lei nº 4.737.
Ao autorizar o Chefe do Poder Executivo Federal a expedir regulamentos para
a fiel execução das leis, a Constituição de 1988 não permite que se inove a ordem
jurídica posta, criando direitos e situações não previstos anteriormente em lei. Isto
porque, matéria eleitoral deve estar prevista em lei formal conforme disciplina o art.
22, I, CF6, atentando ao princípio da legalidade. Da mesma forma, o exercício da
competência regulamentar do TSE não disporá de poderes normativos gerais,
podendo apenas agir sub legem e nunca contra legem, nas expedições de
resoluções para a execução de leis eleitorais.
Novamente o jurista Marcos Ramayana (2004, p. 60-61) fala sobre o poder
regulamentar do TSE e o princípio da legalidade:
5
Art. 84, IV CF/88: “Compete privativamente ao Presidente da República: (...) IV – sancionar,
promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execução;”
6
Art. 22, I CF/88: “Compete privativamente à União legislar sobre: I – direito civil, comercial, penal,
processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, especial e do trabalho;” (grifo nosso)
56
Formalmente, o poder regulamentar, em matéria eleitoral, processa-se
através de resoluções e instruções sobre propaganda eleitoral, votação,
apuração, registro de candidatos, calendários eleitorais e outras. Sobre essa
matéria, impede observar que o poder regulamentar deve situar-se
secundum legem, (...) É cabível, portanto, um controle pelos partidos
políticos e Ministério Público, quando se detectar uma extensão demasiada
na regulamentação da matéria, axiomada a regulamentação contra legem;
além de ser viável o ajuizamento do mandado de injunção (art. 5º, LXXXI)
nas hipóteses de inércia do órgão regulamentador, ou seja, na ausência de
norma regulamentadora sobre determinada matéria eleitoral.
Em outra obra, o mesmo autor ao analisar o art. 1057 da Lei nº 9.504/97
“confirmou que o poder regulamentar exercido pela Justiça Eleitoral limita-se
‘secundum legem’. Desta forma, não seria possível a criação de regras que fossem
‘contra legem’” (Ramayana, 2010, p. 29).
Desta monta, submetem-se as resoluções do TSE às leis que irão
regulamentar, sem poder delas transbordar nem para criar, nem para restringir
direitos, sob pena de transgredir o princípio da legalidade. Assim, o TSE não pode
legislar sobre matéria eleitoral, sendo a competência legislativa privativa do Poder
Legislativo.
Reafirma este pensamento o Ministro Sepúlvida Pertence, em voto vencido
proferido em 27 de novembro de 2001 na Consulta nº 715, em meio as discussões
acerca da chamada verticalização das coligações:
Senhor Presidente, dispõe o art. 23, IX, do Código Eleitoral competir ao TSE
expedir as instruções que julgar convenientes a execução deste código.
Cuida-se de competência normativa, mas de hierarquia infralegal. O juízo de
conveniência confiado ao TSE, tem por objetivo a expedição ou não da
instrução, não o seu conteúdo. Este destinado à execução código e,
obviamente, a todo o bloco da ordem jurídica eleitoral, está subordinado à
Constituição e a lei. É verdade além de explicitar o que repute implícito na
legislação eleitoral, viabilizando a sua aplicação uniforme pode o Tribunal
colmatar-lhe lacunas técnicas, na medida das necessidades de
operacionalização do sistema gizado pela Constituição e pela lei. Obvio,
entretanto, que não as pode corrigir, substituindo pelas de seus juizes a
opção do legislador: por isso, não cabe ao TSE suprir lacunas aparente da
7
Art. 105, Lei nº 9.504/97: “Até o dia 5 de março do ano da eleição, o Tribunal Superior Eleitoral,
atendendo ao caráter regulamentar e sem restringir direitos ou estabelecer sanções distintas das
previstas nesta Lei, poderá expedir todas as instruções necessárias para sua fiel execução, ouvidos,
previamente, em audiência pública, os delegados ou representantes dos partidos políticos”.
57
Constituição ou da lei, vale dizer, o silêncio eloqüente de uma ou de outra
(apud RAMAYANA, 2004, p. 23).
Entretanto, o TSE, ultimamente, parece-nos ter entendido que a competência
atribuída pelo art. 23, IX, CE, não abrange apenas o poder de regulamentar a lei,
mas de emprestar-lhe o sentido que a compatibilize com o sistema no qual se insere.
É certo que o sistema eleitoral é dinâmico e necessita de modificações constantes
em busca de seu aperfeiçoamento. Certo também é que o Poder Legislativo tem se
omitido na atualização do ordenamento eleitoral brasileiro. Mas, Hans Kelsen (2006,
p. 277-278) menciona:
(...) a possibilidade dos Tribunais criarem não só normas individuais, apenas
aplicadas em casos sob judice, mas também normas gerais, desde que lhes
seja dada competência para tanto. Nessa hipótese, os tribunais entrariam
em concorrência com o legislativo que fora instituído pela Constituição. Isso
significaria uma descentralização da função legislativa.
Assim, o TSE, no desempenhar seu poder regulamentar, ao expedir as
resoluções não tem agido como órgão jurisdicional, em sua função típica, criando e
dizendo o direito aos casos concretos, mas, de forma atípica, como órgão
administrativo, executor da legislação eleitoral.
Nesse entendimento Ramayana (2010, p. 29) afirma:
No entanto, é perceptível que a evolução normativa da legislação eleitoral
decorre, efetivamente, do aprimoramento de matérias contidas dentro do
poder de regulamentação eleitoral. A Lei nº 12.034/09 acrescentou
parágrafos ao art. 37 à Lei nº 9.504/97, que, no fundo, possuem a gênese
baseada em normas contidas em resoluções do TSE.
Ao TSE foi dada a função de regular a lei para o seu fiel cumprimento, não
sendo sua competência criar normas gerais em concorrência com o Poder
Legislativo, uma vez que está impedido de inovar a ordem jurídica.
Em seu exercício de regular as eleições, o TSE deve procurar harmonizar a
legislação existente com o dinamismo do sistema eleitoral de nosso País, primando
desta forma pela normalidade e o bom andamento do processo eleitoral.
Entretanto, o TSE, neste exercício de compatibilização da lei com o sistema
vigente, deve agir de forma comedida para que direitos individuais fundamentais não
58
sejam suprimidos e os princípios que regem o Estado Democrático de Direito não
seja esquecidos.
3.5.9 Súmulas do Tribunal Superior Eleitoral
As súmulas do TSE não têm efeito vinculante, entretanto, apresentam o
entendimento do Tribunal, visando estabelecer a maior igualdade possível na
aplicação da lei e reduzir a possibilidade de decisões judiciais conflitantes.
3.5.10 Consultas aos Tribunais
As consultas ao TSE e aos TREs esclarecem matéria eleitoral, constituindo
uma referência para a aplicação posterior dos preceitos jurídicos eleitorais. A
resposta à consulta reflete o entendimento do Tribunal.
Como longamente debatido em itens anteriores, atualmente as consultas ao
TSE têm recebido importância superlativa no Direito Eleitoral ao ponto de balizar
temporalmente resoluções do próprio Tribunal como observaremos ao analisar o
caso concreto da fidelidade partidária.
3.5.11 Fontes em Desuso
Os prejulgados já foram considerados fontes do Direito Eleitoral no passado.
Mas, este dispositivo foi considerado inconstitucional. Consistia em considerar
59
prejulgados os demais casos similares em relação às decisões anteriores de mesma
natureza.
60
4 ESTUDO DE CASOS CONCRETOS SOB A ÓTICA DO INSTITUTO
DA SEGURANÇA JURÍDICA
Forma inconteste de expor o instituto da segurança jurídica frente ao
ordenamento eleitoral brasileiro é apresentar o estudo de exemplos práticos por
meio de casos concretos. Situações recentes de nossa história eleitoral não faltam
para ilustrar as seguidas interrogações que pairam nas mentes dos operadores do
Direito Eleitoral em nosso País.
Tratar de casos como o da Ficha Limpa, que tumultuou o processo eleitoral
de 2010, é exemplo tenaz da insegurança jurídica que queremos demonstrar com
este estudo. Versar algumas laudas sobre a Fidelidade Partidária, que em meados
de 2007 trouxe inúmeras incertezas aos detentores de mandato, após resposta de
uma Consulta ao TSE, também será salutar ao entendimento do tema.
Discorrer sobre o processo jurídico que levou a chamada Verticalização das
Coligações em 2006 e a interpretação do art. 29, CF, que levou a Redução do
Número de Vereadores nas Câmaras Municipais na eleição de 2004 há poucos
meses do pleito, são mais algumas situações concretas que vão auxiliar na
compreensão da necessidade premente de uma reforma eleitoral no Brasil.
Grande parte dessa sensação de insegurança jurídica decorre da atuação do
Supremo Tribunal Federal nas questões eleitorais. A prerrogativa defendida a
exaustão por seus magistrados é de que não podem legislar, têm como objetivo
simplesmente julgar com o ordenamento a disposição. Porém suas decisões, com a
devida vênia, passam longe de oferecer à sociedade punições exemplares de rigor
legal capazes de evitar que práticas danosas ao exercício da democracia sejam
verdadeiramente coibidas.
Outro ponto a ser observado é o lento ritmo de suas decisões, em que crimes
eleitorais cometidos durante as campanhas políticas sejam julgados e apenados
anos depois. Não nos parece vantagem aos moradores dos estados da Paraíba, do
61
Maranhão e do Tocantins, por exemplo, terem seus governadores afastados de suas
funções em 2009, faltando apenas um ano para terminarem seus mandatos, por
crimes cometidos em 2006.
O STF tem se preocupado em demasia em legislar no que tange a matéria
eleitoral. Seria mais salutar ao desenvolvimento da embrionária democracia nacional
se o egrégio tribunal focasse seus esforços em gerar estabilidade jurídica por meio
de decisões carregadas de conteúdo material do Direito em detrimento de assertivas
que buscam ao arrepio da Carta Maior promover a sensação de justiça a um povo
com alta alienação política, sem tradição de educação democrática e sedento por
uma “moralidade absoluta” puramente hipotética.
Neste pensamento posiciona-se Dantas (2010, p. 8):
Mas o tribunal que não pune, ou decide de forma significativamente
vagarosa, visto por muitos como extremamente político, tem por
característica impactar de forma decisiva sobre as regras eleitorais, ou seja,
nosso Judiciário legisla melhor do que julga. E assim, no Brasil, é possível
afirmar que a justiça legisla de forma exagerada em matéria eleitoral. Sob a
justificativa de interpretar, não são poucas as medidas tomadas em
benefício de um aperfeiçoamento do sistema que não parece condizente
com a estabilidade jurídica indispensável ao bom funcionamento da
democracia e, sobretudo, à oferta da possibilidade de o eleitor compreender
o funcionamento do jogo político. (...) Esse universo de intervenções oferta à
justiça, no campo eleitoral, um papel extremamente central, e retira o Poder
Legislativo do centro dos debates, algo extremamente danoso à
democracia.
Desta monta, ao analisar os casos concretos que se seguem, é cristalina a
observação do ponto de vista por nós defendido e também enunciado pelo Prof.
Humberto Dantas.
4.1 A Lei da Ficha Limpa
A Lei Complementar nº 135, de 04 de junho de 2010, que ficou conhecida
como a Lei da Ficha Limpa, foi criada por meio de um projeto de lei de iniciativa
popular, com prerrogativa dada pelo art. 61, § 2º da Constituição Federal.
62
O debate que culminou na apresentação do referido projeto de lei começou
em 1996 com a Campanha da Fraternidade da Conferência Nacional dos Bispos do
Brasil – CNBB, que tinha como tema: “Fraternidade e Política”. Em fevereiro do ano
seguinte, a Comissão Brasileira Justiça e Paz – CBJP, impulsionada pela discussão
gerada pelo tema da CNBB, iniciou a campanha “Combatendo a corrupção eleitoral”.
Porém, somente após a entrada do Movimento de Combate à Corrupção
Eleitoral – MCCE, composto por 50 organizações da sociedade civil, o projeto de lei
popular tomou corpo. Foi mais de um ano no objetivo de coletar 1,3 milhão de
assinaturas, correspondente a 1% do eleitorado nacional, nos 26 estados da
federação e no Distrito Federal. Por fim, o MCCE coletou quase dois milhões de
assinaturas e em 2009 protocolou no Congresso Nacional o Projeto de Lei Popular,
sob o nº 518/09.
Resumidamente, a Lei da Ficha Limpa busca barrar as candidaturas de
pessoas condenadas pela Justiça em segundo grau de jurisdição ou as que
renunciaram a seus mandatos para escapar de punições.
O projeto de lei, ora protocolado no Congresso dormitava nas gavetas das
comissões legislativas da Câmara dos Deputados, sem qualquer atenção especial
por parte da maioria dos parlamentares, que por muitas vezes preferiam ignorar o
assunto.
Ocorre que, no primeiro semestre de 2010, o tema passou a ser alvo de
imensa pressão da mídia, intitulada como transmissora do temido “clamor popular”.
Assim o lento processo de tramitação que assolava o projeto de lei popular
transformou-se em tramitação acelerada. Sendo que, em poucos dias, foi
configurado em Lei Complementar e aprovado pelas duas casas legislativas.
O novo texto positivado veio por reformar substancialmente a legislação que
há anos regia toda a matéria de inelegibilidades (Lei Complementar nº 64/90) e o
Código Eleitoral de 65, desde antes da Constituição atual.
Faz-se oportuno o momento para dizer que este trabalho não tem por objetivo
julgar o mérito da referida lei, mas analisar sua constitucionalidade e seu momento
63
de aplicação, como matérias singulares para avaliar a segurança jurídica porque
passa à instituição do Direito Eleitoral no Brasil.
São dois os aspectos que tornam relevante o estudo do processo que envolve
a questão da Lei da Ficha Limpa sob a ótica que se pretende analisar.
Em primeiro lugar, o questionamento de sua constitucionalidade. Busca a
nova legislação infraconstitucional impedir o registro de candidaturas de pessoas
que tenham representação contra si julgadas procedentes pela Justiça Eleitoral
proferidas, também, por órgão colegiado. Esta indicação, data vênia, pode afrontar a
Constituição Federal em seu art. 15, III.
Outro ponto polêmico é o momento em que a Lei Complementar em questão
deve produzir efeitos. Sob esse aspecto, o entendimento do TSE é mais ainda
causador de insegurança jurídica, pois somente pôs fim a celeuma meses após a
diplomação e posse dos eleitos. Afronta se faz, neste caso, ao art. 16, CF.
4.1.1 O questionamento da constitucionalidade perante o art. 15, III, CF.
O art. 15, III, da Magna Carta traz a seguinte disposição: “É vedada a
cassação dos direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos”.
Originalmente, o § 9º do art. 14, CF, trazia a seguinte redação:
Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos
de sua cessação, a fim de proteger a normalidade e legitimidade das
eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de
função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
Para tanto, foi redigida pelo Poder Legislativo, representado pelo Congresso
Nacional, em 18 de maio de 1990, Lei Complementar de nº 64, com a ementa:
“Estabelece, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, casos de
inelegibilidade, prazos de cessação, e determina outras providências”. Estava
64
atendida a exigência constitucional de regulamentar os demais casos de
inelegibilidade para o transcurso equilibrado dos pleitos eleitorais. Criava-se, então,
a chamada “Lei das Inelegibilidades”.
Os diversos incisos da referida lei apontam causas de inelegibilidades. Essas
situações, sempre atrelados ao trânsito em julgado das ações contra as pessoas as
quais desejavam o registro de candidatura. Para melhor entendimento, segue
transcrito os itens “d” e “e”, do inc. I, art. 1º:
(...) d) os que tenham contra sua pessoa representação julgada procedente
pela Justiça Eleitoral, transitada em julgado, em processo de apuração de
abuso do poder econômico ou político, para a eleição na qual concorrem ou
tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem 3 (três) anos
seguintes;
e) os que forem condenados criminalmente, com sentença transitada em
julgado, pela prática de crime contra a economia popular, a fé pública, a
administração pública, o patrimônio público, o mercado financeiro, pelo
tráfico de entorpecentes e por crimes eleitorais, pelo prazo de 3 (três) anos,
após o cumprimento da pena; (...)
Ocorre que, em 07 de junho de 1994, o Congresso Nacional promulga a
Emenda Constitucional de Revisão nº 04, que altera a redação do § 9º do art. 14,
CF, que passa a vigorar com o seguinte teor:
Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos
de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade
para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e
a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder
econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na
administração direta ou indireta.
Insere, nesta oportunidade, o legislador, a expressão “considerada a vida
pregressa do candidato”. É sob este aspecto que se fundamenta juridicamente a Lei
Complementar nº 135/2010. É de se compreender que, a análise da vida pregressa
do candidato já deveria ser realizada ao observar as condenações transitadas em
julgado relativas à Justiça Eleitoral e, de sobremodo importantes, as criminais
relativas aos crimes contra o interesse público, determinadas pela Lei Complementar
nº 64/1990.
65
Entretanto, o art. 2º, d, da Lei Complementar nº 135/2010, indica
regulamentação diferente, introduzindo restrição também àqueles que tiverem
representação julgada procedente em segundo grau de jurisdição.
(...) d) os que tenham contra sua pessoa representação julgada procedente
pela Justiça Eleitoral, em decisão transitada em julgado ou proferida por
órgão colegiado, em processo de apuração de abuso do poder econômico
ou político, para a eleição na qual concorrem ou tenham sido diplomados,
bem como para as que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes;
e) os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou
proferida por órgão judicial colegiado, desde a condenação até o
transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena, pelos
crimes: (...)
Rememorando o art. 15, III, CF, apenas poderá limitar-se os direitos políticos
de alguém que tenha contra si transitado em julgado condenação criminal e, ainda,
enquanto durarem seus efeitos. Porquanto, entendemos que não poderia o
legislador, ao aprovar a Lei Complementar nº 135/2010, afrontar a Constituição
Federal de modo a diminuir os direitos políticos de um indivíduo, sem que se tenha
dado a ele a possibilidade de recurso até o último grau de jurisdição.
Assim, quando sentir necessidade de mudança, cabe à população e,
principalmente, as entidades civis que a representam, exigir dos congressistas as
alterações constitucionais que acharem necessárias à boa exposição da moral e dos
valores da sociedade brasileira.
A maneira utilizada aqui, por meio de Lei Complementar, afronta diretamente
cláusula pétrea da Constituição Federal, do qual todo indivíduo deste País deve se
valer, que é o Princípio da Presunção da Inocência, previsto no art. º, LVII: “ninguém
será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal
condenatória”.
Contudo, o ex-senador Joaquim Roriz, candidato ao governo do Distrito
Federal, que renunciara o mandato de senador em 2007, questionou a
constitucionalidade da referida lei. Declarada constitucional pelo Tribunal Regional
Eleitoral correspondente e pelo Tribunal Superior Eleitoral, a matéria foi levada ao
STF em Recurso Extraordinário. Antes mesmo do julgamento, o Ministro Carlos
66
Ayres
Britto,
sob
protestos,
declarou:
“estamos
transformando
Recurso
8
Extraordinário em Ação Direta de Inconstitucionalidade” .
Fato é que o presidente do STF propôs a apreciação da inconstitucionalidade
da matéria e foi vencido. Quatro ministros votaram pela inconstitucionalidade da lei,
entendimento que também sustentamos. Mas seis ministros entenderam que a Lei
Complementar nº 35/2010 é constitucional. O argumento utilizado para a
sustentação da constitucionalidade foi de que as condições de inelegibilidade não
são penas ou sanções, mas critérios que devem ser aferidos no momento do registro
da candidatura.
É certo que há distinção entre a perda dos direitos políticos e as
inelegibilidades, porém o impedimento de pessoa no pleno gozo de seus direitos
políticos de candidatar-se é sem dúvida uma forma de limitar seus direitos.
Não se confunde a impossibilidade do exercício dos direitos políticos,
abrangente da cidadania ativa e passiva, com a inelegibilidade – óbice
restrito ao direito de ser votado – e com a perda de mandato eletivo,
conquistado, validamente, quando o candidato vitorioso atendia às
cobranças das normas pertinentes. (CÂNDIDO, 2003, p. 37)
Entendemos que a preservação dos direitos de cidadão de votar e ser votado
previstos na Constituição Federal devem ser um exercício levado ao extremo de
suas possibilidades já que nutrem o complexo desenvolvimento da democracia. No
mesmo entendimento segue José Afonso da Silva (2002, p. 381):
(...) o princípio que prevalece é o da plenitude do gozo dos direitos políticos
positivos, de votar e ser votado. A pertinência desses direitos ao indivíduo,
como vimos, é que o erige em cidadão. Sua privação ou a restrição do seu
exercício configura exceção àquele princípio. Por conseguinte, a
interpretação das norma constitucionais ou complementares, relativas aos
direitos políticos deve tender à maior compreensão do princípio, deve dirigirse ao favorecimento do direito de votar e de ser votado (...)
Instituir uma causa de inelegibilidade com base em uma decisão não
esgotada judicialmente parece-nos uma maneira de cercear parte dos direitos
políticos plenos de um cidadão.
8
Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=616683 acesso em
27/02/2011.
67
Percebe-se a divisão dos ministros em seus votos a poucos dias do pleito
eleitoral daquele ano. Questões como esta suscitam a instabilidade das regras
eleitorais, que Montesquieu longamente analisou em seu livro mais célebre: “O
Espírito das Leis”. Justamente no livro segundo, no capítulo II, que trata do governo
republicano e das leis relativas à democracia. Foram estas as palavras de
Montesquieu (2000, p. 86): “disciplinar como, por quem, sobre o que serão dados os
sufrágios, nele (sistema político), é tão importante quanto saber, numa Monarquia,
qual é o Monarca, e de qual maneira se deve governar.”
Sobre esta decisão proferida pelo plenário do STF, o presidente Cezar Peluso
se pronunciou da seguinte forma, em relação à pressão popular exercida pela mídia
no caso: “Um tribunal que atenta as pretensões legítimas da população ao arrepio
da Constituição é um tribunal no qual nem o povo pode confiar”.
Votaram contrariamente a constitucionalidade da matéria os ministros: Gilmar
Mendes, Cezar Peluso, Marco Aurélio e Celso de Mello. A pluranimidade em relação
a esta questão confirma que podemos sustentar entendimento contrário ao da
corrente majoritária.
4.1.2 A aplicabilidade perante o art. 16, CF.
O texto original do art. 16, da Magna Carta trazia a seguinte disposição: “A lei
que alterar o processo eleitoral só entrará em vigor um ano após sua promulgação”.
Ocorre que, em 14 de setembro de 1993, o Congresso Nacional promulga a
Emenda Constitucional nº 04, que altera a redação do art. 16, CF, que passa a
vigorar com o seguinte teor: “A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor
na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da
data de sua vigência”.
68
Mister se faz entender o conceito de “processo eleitoral” para sustentar as
posições que serão defendidas adiante. Como em todo o direito, mas especialmente
no Direito Eleitoral, conceitos não são unânimes. Porém a conceituação de
“processo eleitoral” nesta situação é a linha central das discussões que envolvem a
aplicação da Lei da Ficha Limpa para as eleições de 2010.
Em 1990, em meio a edição da Lei de Inelegibilidades, o Ministro Moreira
Alves manifestou seu voto assim:
A meu ver, e desde que processo eleitoral não se confunde com Direito
Eleitoral, parte que é dele, deve-se entender aquela expressão não como
abrangente de todas as normas que possam refletir-se direta ou
indiretamente na série de atos necessários ao bom funcionamento das
eleições por meio do sufrágio universal – o que constitui o conteúdo do
Direito Eleitoral -, mas sim, das normas instrumentais diretamente ligadas a
eleições. (...) Note-se, porém, que são apenas as normas instrumentais
relativas às eleições, e não as normas materiais que a elas de alguma
forma se prendam. Se a Constituição pretendesse chegar a tanto não
9
teria usado da expressão mais restrita que é processo eleitoral. (grifo
do original)
Ministro do TSE e integrante do Superior Tribunal de Justiça, Hamilton
Carvalhido, manifestou-se, no dia 10/06/2010, como relator de uma consulta sobre a
aplicabilidade da LC nº 135, alicerçado no voto do então Ministro Moreira Alves, da
seguinte forma: “o processo eleitoral não abarca todo o Direito Eleitoral, mas apenas
o conjunto de atos necessários ao funcionamento das eleições por meio do sufrágio
eleitoral.”10
O Dicionário Houaiss (2004, p. 2303), no verbete “processo” define como
sendo uma ação continuada, realização contínua e prolongada de atividade;
seguimento, curso, decurso; seqüência contínua de fatos ou operações que
apresentam certa unidade ou que se reproduzem com certa regularidade;
andamento, desenvolvimento, marcha.
9
Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=616683 acesso em
27/02/2011.
10
Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=616683 acesso em
27/02/2011.
69
Importante a reflexão sobre a ação continuada e prolongada de atividade a
que se refere o dicionário. Observação também se faz a parte do entendimento dos
ilustres Ministros, no que se refere ao “conjunto de atos necessários ao
funcionamento das eleições por meio do sufrágio eleitoral”. E, ainda, cristalino é a
compreensão que o processo eleitoral é parte menor de ações, abarcado pela égide
do Direito Eleitoral.
No sentido de disciplinar as eleições por meio do chamado “sufrágio eleitoral”,
o Tribunal Superior Eleitoral ancorado no art. 23, IX, CE/65 e no art. 105 da Lei nº
9.504/97, expede instrução de modo a instituir o Calendário Eleitoral.
Inicia o referido calendário, para as eleições de 2010, instituído por meio da
Resolução nº 23.089, Instrução nº 126, da seguinte maneira:
Outubro de 2009 – 3 de outubro (um ano antes)
1. Data até a qual todos os partidos políticos que pretendam participar das
eleições de 2010 devem ter obtido registro de seus estatutos no Tribunal
Superior Eleitoral (Lei nº 9.504/97, art. 4º).
2. Data até a qual os candidatos a cargo eletivo nas eleições de 2010
devem ter domicílio eleitoral na circunscrição na qual pretendem concorrer
(Lei nº 9.504/97, art. 9º, caput).
3. Data até a qual os candidatos a cargo eletivo nas eleições de 2010
devem estar com a filiação deferida no âmbito partidário, desde que o
estatuto partidário não estabeleça prazo superior (Lei nº 9.504/97, art. 9º,
caput e Lei nº 9.096/95, arts. 18 e 20, caput) (TRIBUNAL SUPERIOR
ELEITORAL, 2010, p. 7).
Assim, um ano antes, já existem atos necessários ao funcionamento das
eleições. Entendemos que deflagrado está o “processo eleitoral”.
Entendimento diferente tem Manfredi Mendes de Cerqueira: “O alistamento é
conseqüência da alistabilidade. Com ele, inicia-se o processo eleitoral, considerado
latu sensu e, sem ele, não se efetiva a representatividade constitucional” (1989, p.
25).
Já Elcias Ferreira da Costa (1998, p. 24) conceitua o processo eleitoral, sem
precisar especificamente seu início:
70
Esse processo se inicia com a formalização do exercício dos direitos préeleitorais (alistamento, votação, apuração, como etapas do sufrágio ativo, e
registro, sufragação, apuração, como etapas do sufrágio passivo) e culmina
no veredictum jurisdicional que consagra a representatividade eletiva
nascida das urnas.
Apenas Maria Helena Diniz (1998, p. 767), citando Walter C. Swensson, tem
visão totalmente restrita ao termo, imputando-lhe entendimento apenas ao dia da
eleição: “Conjunto de atos que se inicia com a instalação da mesa receptadora, visando
coletar votos, e termina com o encerramento da eleição, seguindo-se o lacre da urna, a
lavratura da ata e a remessa da urna e dos documentos do ato eleitoral à Justiça Eleitoral”.
Mais em relação ao processo eleitoral faz-se importante citar a posição de
dois juristas ativamente participantes dos últimos pleitos eleitorais. São eles, Hélio
Freitas de Carvalho da Silveira e Marcelo Santiago de Pádua Andrade (2010, p. 38):
Hoje, é consenso afirmar que a transformação do voto em mandatos
eletivos deve ser feita por uma fórmula previamente conhecida que tenha
lastro em valores como o da igualdade de oportunidade entre os candidatos
e a universalidade de acesso aos cargos públicos eletivos. E para se
garantir o respeito a esses valores é que os pleitos eleitorais foram
estruturados em etapas sucessivas e coordenadas entre si, tendentes a
possibilitar, ao final deste processo, a livre escolha do mandatário popular.
E ainda no mesmo artigo:
E nesse jogo há o momento de escolha de candidatos em convenções e os
pedidos de registro de candidatura perante a Justiça Eleitoral, seguidos do
período de concentração dos meios de propaganda eleitoral.
Posteriormente à eleição, há a fase das prestações de contas de
campanha, terminando o processo eleitoral com a diplomação dos eleitos e
o escoamento dos prazos para a propositura de Recurso contra Expedição
de Diploma, Ação de Impugnação de Mandato Eletivo e de Demanda (...)
(SILVEIRA; ANDRADE, 2010, P. 38)
De qualquer forma, é pacífico entender que o processo eleitoral não engloba
apenas atos da sufragação, como nomeou o Prof. Elcias, mas todo o processo de
preparação dos atos eleitorais.
Cumprida a missão de conceituar “processo eleitoral”, é latente a constatação
de que a Lei Complementar nº 135/2010 altera o processo eleitoral quando modifica
os critérios de elegibilidade, restringindo o rol de permissões aos cidadãos que
pleiteiam registro a fim de disputar as eleições.
71
Assim, seguindo o raciocínio que o legislador pretendeu dar ao modificar o
art. 16, da Constituição Federal, a Lei da Ficha Limpa entrará em vigor da data de
sua publicação, porém não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de
sua vigência. Portanto, não poderia, em tese, ser aplicada à eleição de 2010.
Para dirimir qualquer dúvida a esse respeito, o então Senador da República
Arthur Virgílio do Carmo Ribeiro Neto formulou consulta ao TSE sob o nº 112026.2010.6.00.000/DF com o seguinte questionamento: "Uma lei eleitoral que
disponha sobre inelegibilidades e que tenha a sua entrada em vigor antes do prazo
de 5 de julho, poderá ser efetivamente aplicada para as eleições gerais de 2010?".
Percebe-se que a consulta do senador refere-se a uma situação abstrata:
“uma lei sobre inelegibilidades”. Caso contrário, não poderia o TSE apresentar
posicionamento enquanto consulta.
Justifica ainda o consulente em relação ao questionamento então realizado:
“(...) os partidos políticos deverão ter a segurança jurídica de saber se uma norma
eleitoral, que impõe a sanção de inelegibilidade aos possíveis candidatos, terá a
aplicabilidade para a presente eleição".
Como relator tem-se o Ministro Hamilton Carvalhido, que ao opinar pelo
conhecimento da consulta, antecipa sua posição em relação ao questionamento.
Invocando a relatório proferido pelo Ministro Ricardo Lewandowski, em discussão
acerca de outro processo, para destacar a não necessidade de atentar ao Princípio
da Anualidade previsto pelo art. 16, CF, grifa:
(...) o Supremo Tribunal Federal estabeleceu que só se pode cogitar de
comprometimento do princípio da anterioridade, quando ocorrer: 1) o
rompimento da igualdade de participação dos partidos políticos e dos
respectivos candidatos no processo eleitoral; 2) a criação de deformação
que afete a normalidade das eleições; 3) a introdução de fator de
perturbação do pleito; ou 4) a promoção de alteração motivada por
11
propósito casuístico.
11
Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=616683 acesso em
27/02/2011. p. 5.
72
Ora, pois, o simples fato de, há menos de quatro meses da eleição não se
saber quem pode ou não disputar o pleito, já não se configura deformação que afeta
a normalidade das eleições? Não seria a dúvida em relação à observância da recém
criada Lei da Ficha Limpa introdução de fator de perturbação do pleito?
Parafraseando as palavras do Ministro Arnaldo Versiani: “nada causa mais
perturbação ou alteração no equilíbrio de forças no processo eleitoral do que a
causa de inelegibilidade”. Que diz ainda em seu voto:
O que implicou a nova Lei Complementar n° 135, de 2010, de fato, foi a
alteração do processo eleitoral. (...) minha interpretação continua sendo
esta: o artigo 16 da Constituição Federal se aplica a qualquer legislação que
trate a respeito desse assunto, tanto ordinária quanto complementar e
quanto a emenda constitucional. A alteração do processo eleitoral, a meu
ver, ocorreu, rompendo o equilíbrio, estabelecendo novas condições de
candidaturas, e até prejudicando outras candidaturas que já estejam
lançadas, inclusive, para o processo eleitoral que, a meu ver, já iniciou,
12
embora as convenções estejam marcadas a partir de hoje.
Ainda assim, o eminente ministro acompanhou o voto do relator, ao
reconhecer a imediata aplicação da Lei Complementar n º 135/2010.
Único voto vencido nesta consulta ao TSE é o do Ministro Marco Aurélio, que
posteriormente se posicionaria da mesma forma em pronunciamento no STF, como
ainda veremos. Votou o ministro com esta justificativa:
A cláusula vedadora é categórica: não se aplicando, desde que altere o
processo eleitoral - e para mim, a mais não poder, a nova Lei, quanto à
escolha e quanto ao deferimento de registro a candidatos, modifica o
processo eleitoral -, à eleição que ocorra até um ano da data de sua
vigência.
Costumo dizer, Senhor Presidente, que se paga um preço por se viver em
um Estado Democrático de Direito, e esse preço é módico: o respeito às
regras estabelecidas e, principalmente, às constantes da Constituição
Federal.
Não posso, como guarda dessa mesma Constituição, quer ocupando a
cadeira que ocupo neste Tribunal, quer no Supremo, simplesmente
entender que, ante os parâmetros dessa Lei, o aplauso geral - e não digo da
turba ou do populacho, mas da sociedade -, no caso, deve ficar o artigo 16
da Constituição Federal em verdadeiro stand by, para ser pinçado em
12
Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=616683 acesso em
27/02/2011. p. 24 e 25.
73
situações, não esta, em que há realmente a pretensão da sociedade
13
brasileira de alcançar a correção de rumos.
Até mesmo o Ministro Marcelo Ribeiro, tendo votado favoravelmente ao
relatório apresentado pelo Ministro Hamilton Carvalhido, entende que se deve
observar o Princípio da Anualidade apresentado no art. 16, CF. Entretanto, com a
devida vênia, o receio do STF julgar diferentemente de seu entendimento e causar
ainda mais insegurança jurídica, justificou assim o seu voto:
Então, na linha do que assentado pelo Ministro Arnaldo Versiani, ressalvo
especificamente meu ponto de vista, que é claro no sentido da
aplicabilidade do artigo 16 da Constituição Federal, e acompanho o relator
apenas para que, a meu ver, não ocorra uma sinalização do Tribunal
Superior Eleitoral, que, ao que tudo indica, acabará se confrontando com o
Supremo Tribunal Federal. Na realidade, não há como saber de que
maneira o Supremo julgará no futuro mas, baseando-me na jurisprudência
existente, acompanho o relator, com todas essas ressalvas, e com a vênia
14
dos que entendem de forma diferente.
Por fim, em 10 de junho de 2010, se fez acolhida a consulta do então senador
e respondida pelo TSE afirmativamente à indagação, com voto contrário apenas do
Ministro Marco Aurélio.
O jurista Ricardo Penteado (2010, p. 112) , em artigo intitulado “Notas sobre
as novas inelegibilidades”, publicado na Revista do Advogado, fez a seguinte
consideração sobre o julgado do TSE, destacando seus efeitos à segurança jurídica
do Direito Eleitoral:
Não faltarão estudos críticos a respeito dessa decisão do TSE – que deve
ser reexaminada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) -, mas, no espaço
que nos foi reservado para este estudo, deixamos a seguinte nota: os
recentes sobressaltos que o sistema eleitoral brasileiro sofre trazem um
grave risco para o sistema democrático representativo, pois desnorteiam as
composições partidárias, com todos os seus interesses sociais implícitos.
Esse comportamento errático da ordem jurídica parece esquecer que as
eleições não são passagem política isolada, mas constituem evento
histórico comprometido com o seu tempo. As regras eleitorais, notadamente
as que dizem respeito às candidaturas, têm que estar postas e definidas
com um ano de antecedência, de modo a proporcionar que as forças
políticas se componham, a sociedade se organize e as propostas e
ideologias do seu tempo se aloquem nas trincheiras políticas que se
13
Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=616683 acesso em
27/02/2011. p. 35.
14
Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=616683 acesso em
27/02/2011. p. 38.
74
desenham de acordo com as posições sociais e ideológicas próprias do
momento histórico.
Exposta a decisão do TSE a respeito da aplicabilidade da norma positivada
em estudo, volta-se ao caso concreto julgado pelo STF em relação à possibilidade
de candidatura do ex-senador Joaquim Roriz.
O tribunal pleno já havia decidido por seis votos a quatro sobre a
constitucionalidade da lei como relatado no sub item anterior. Fundamental, se fazia
então, a análise do momento de sua aplicação.
A interrogação era se a vedação da candidatura de Roriz poderia ser aplicada
já para as eleições correntes, antes de se completar um ano de vigência da Lei da
Ficha Limpa.
Os Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa, Carmem Lúcia e Ellen
Gracie, seguiram o voto do relator Carlos Ayres Britto, que defendia a seguinte linha:
O prazo de um ano para a aplicação de lei só se justifica nos caso em que
há deformação do processo eleitoral. Ou seja, nos casos em que
desequilibra a disputa, beneficiando ou prejudicando determinadas
candidaturas. Como a Lei da Ficha Limpa é linear, ou seja, se aplica para
todos indistintamente, não se pode afirmar que ela interfere no processo
eleitoral. Logo, sua aplicação é imediata.
Os Ministros Gilmar Mendes, Cezar Peluso, Celso de Mello e Marco Aurélio,
capitaneados por este último, que já havia proferido o único voto contrário em
análise ao caso abstrato no TSE, continuavam a entender que a norma não poderia
ser aplicada naquele ano. Sob o argumento de que “a lei que alterar o processo
eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que
ocorra até um ano da data de sua vigência”, No caso, a lei foi sancionada em junho
daquele ano.
Porém, o Ministro Dias Toffoli, que inicialmente acompanhou o voto do relator
quanto à constitucionalidade desta lei, nesta ocasião entendeu que, mesmo a lei não
sendo inconstitucional, não poderia ser aplicada para as eleições de 2010.
Estabelecia então um empate em cinco a cinco, já que o 11º voto, o Ministro
Eros Roberto Grau aposentou-se voluntariamente em 2 de agosto de 2010. Poder-
75
se-ia validar a decisão do tribunal inferior, neste caso a decisão do TSE quanto à
aplicabilidade imediata da lei valeria. Outra opção seria o voto de qualidade do
presidente do STF, Ministro Cezar Peluso, que havia se posicionado contrário a
aplicabilidade imediata. Decidiu-se pela terceira opção: aguardar a posse do ministro
faltante para então julgar-se o recurso.
Desta forma, passaram-se as eleições, a diplomação, os prazos de recursos e
até a posse foi realizada, sem que o STF julgasse o recurso extraordinário, que
serviria de referência para todas as decisões a serem tomadas com relação à Lei da
Ficha Limpa.
Neste aspecto, singular são as palavras de Hélio Silveira e Marcelo Andrade
(2010, p. 39):
Considerando que os debates eleitorais concentram-se no tempo e devem
ser pautados pela máxima isonomia possível entre os contendores, o
conjunto das regras previstas no CE e na legislação de regência das
eleições denota que a adequada prestação jurisdicional, em matéria
eleitoral, vai além da extirpação da patologia que é o desrespeito às normas
de conduta que pautam a atuação de partidos e candidatos e passa pela
tempestiva entrega da prestação jurisdicional.
O Ministro Luiz Fux, o 11º magistrado que assumiu o cargo em 3 de março de
2011, no lugar do Ministro Eros Grau, passou a ser o responsável por desempatar o
julgamento e pôr fim a instabilidade gerada pelo insólito entendimento do tribunal.
Em entrevista publicada pela Revista Época em 27 de fevereiro deste ano, se
pronunciou a respeito ao “caso da Ficha Limpa”:
É importante transmitir segurança jurídica, firmar uma jurisprudência para
todo mundo seguir. Isso é importante, porque torna (a realidade) previsível.
Todo ser humano precisa de previsibilidade para organizar sua vida.
FALTA CONTINUAÇÃO
76
4.2 A redução do número de vereadores em 2004
Outra decisão judicial que produziu impacto importante na competição
eleitoral gerando ambiente de profunda insegurança jurídica foi a decisão do STF e
do TSE de reduzir o número de vereadores nas Câmaras Municipais.
O Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizara Ação Civil Pública,
objetivando reduzir de onze para nove o quantitativo de vereadores da Câmara
Municipal de Mira Estrela, cidade do interior de São Paulo, na época com 2.651
habitantes, com o argumento de sua desproporção relativa ao número de munícipes.
Na
justificativa
de
seu
requerimento,
o
Promotor
Público,
argüiu
inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 6º da Lei Orgânica do Município,
que dispunha sobre o número de vereadores do município, sob o argumento de
afronta à norma constitucional prevista no artigo 29, IV15, a, da Constituição Federal,
indicando assim, a ocorrência de danos ao erário público.
A Constituição, em sua redação original, definiu o número de vereadores que
os municípios podem ter. O art. 29, IV, estabeleceu algumas diretrizes limitantes,
indicando mínimos e máximos em relação ao número de habitantes, mas não definiu
de forma específica o número de vereadores.
Salutar a lembrança de que a Constituição Federal de 1988 é conhecida por
seu forte conteúdo municipalista. Assim, a redação do art. 29 consolida a ideia de
autonomia municipal que o constituinte prestigiou. Ao prever a forma de fixação do
número de vereadores para cada um dos municípios, o congressista incumbiu o
15
A redação do art. 29, V, antes de 2009, era a seguinte: Art. 29. “O Município reger-se-á por lei
orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos
membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta
Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: IV - número de
Vereadores proporcional à população do Município, observados os seguintes limites: a) mínimo de
nove e máximo de vinte e um nos Municípios de até um milhão de habitantes; b) mínimo de trinta e
três e máximo de quarenta e um nos Municípios de mais de um milhão e menos de cinco milhões de
habitantes; c) mínimo de quarenta e dois e máximo de cinqüenta e cinco nos Municípios de mais de
cinco milhões de habitantes”.
77
legislador local desta tarefa por meio da Lei Orgânica Municipal, devendo ser
observados os parâmetros constitucionais.
Rompendo com uma tradição que remontava ao período colonial, a Carta
Constitucional de 1988 fez dos municípios entes autônomos, equiparandose à União e aos estados. Paralelamente, instituiu nova repartição da carga
tributária, que provocou significativo ganho para os municípios. Somadas as
receitas tributárias próprias dos municípios às transferências constitucionais,
a participação destes no bolo tributário cresceu de 10,8% em 1998, para
16,9% em 2000. (ANDRADE, 2004, p. 205)
E ainda XXXXX (2008, p. 104) em sua tese de mestrado faz a seguinte
observação:
A questão do número de vereadores foi tratada por uma orientação bastante
liberalizante pela Constituinte de 1988. O texto constitucional, além de
facilitar a criação de novos municípios, deixava à autonomia dos municípios
a decisão sobre o tamanho de suas estruturas administrativas, incluindo o
Legislativo local. Com faixas limitadoras bastante largas, os municípios
contavam com ampla liberdade para definir o tamanho de suas Câmaras de
Vereadores.
Essa orientação liberalizante foi reafirmada pelo Judiciário que, quando
provocado, decidia que se tratava de uma opção política e que não caberia
ao Judiciário limitar o preceito da autonomia dos municípios garantido pelo
texto constitucional.
Aliás, assim agiu o legislador constituinte em relação a todas as esferas
governamentais, indicando exatamente a receita a empregar. Quanto à Câmara
Federal, incumbiu o legislador complementar de estatuir o número de deputados por
circunscrição, conforme o art. 45, § 1º, CF; quanto aos Estados-membros,
estabeleceu a equação a ser aplicada, art. 27, CF. E, no tocante aos vereadores,
previu que, dentro de balizas numéricas, referentes à população local, a própria Lei
Orgânica estatuísse o número de representantes da comunidade.
A interpretação da constituição em relação à competência para fixação do
número de vereadores sempre foi pacífica, haja vista o acórdão 1.569 abaixo datado
de 1993:
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANCA. CAMARA MUNICIPAL:
AUTONOMIA DA LEI ORGANICA DE CADA MUNICIPIO. PACIFICA
JURISPRUDENCIA DA CORTE E NO SENTIDO DE RECONHECER A
AUTONOMIA DOS MUNICIPIOS PARA FIXACAO DO NUMERO DE
VEREADORES, RESPEITADOS OS LIMITES MINIMOS E MAXIMOS,
ESTABELECIDOS NA CONSTITUICAO FEDERAL. PRECEDENTE:
ACORDAO N.13.444. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA
78
CONCEDER A SEGURANCA, A FIM DE QUE SEJAM REFEITAS A
PROCLAMACAO,
DIPLOMACAO
E
POSSE
DOS
ELEITOS
CONSIDERANDO-SE O NUMERO DE VINTE E UM VEREADORES.
PREJUDICADA A CAUTELAR COM PEDIDO DE LIMINAR, PORQUE
CONCEDIDA PELA CORTE A SEGURANCA OBJETIVADA. (RECURSO
EM MANDADO DE SEGURANCA nº 1569, Acórdão nº 1569 de 17/08/1993,
Relator(a) Min. JOSÉ BONIFÁCIO DINIZ DE ANDRADA, Publicação: DJ Diário de Justiça, Data 24/09/1993, Página 19602)
Também em 1993, o STF decidiu na ADIn nº 692 conceder liminar para anular
os efeitos da Constituição do Estado de Goiás em relação aos limites máximos e
mínimos de vereadores nas Câmaras daquele Estado. Ao ressaltar o princípio da
autonomia federativa dos municípios, o magistrado deixou a fixação do número de
vereadores a cargo de cada Câmara, uma vez respeitados dos limites
constitucionais.
Já o TSE, em 1992, havia decidido na consulta nº 12.437, de que na ausência
de determinação na lei orgânica ficaria estabelecido o limite mínimo constitucional
para cada uma das três faixas de classificação dos municípios de acordo com sua
população. Em contrapartida, se a lei municipal estabelecesse número superior ao
limite constitucional, o juiz deveria solicitar a redução, persistindo o número a maior,
a Justiça Eleitoral deveria considerar o limite máximo constitucional, também
conforme a faixa populacional.
Paralelamente o TSE também retirava dos TREs qualquer ímpeto regulatório
de fixar o número de vereadores por regras aritméticas, como se verifica em texto
extraído do voto do Min. Sepúlvida Pertence ao julgar mandado de segurança a
respeito de atitude do TRE gaúcho:
A Constituição reservou à autonomia de cada município a fixação do
número de seus vereadores, desde que contida entre o limite mínimo e o
limite máximo correspondentes à faixa populacional respectiva. Se da
própria constituição não é possível extrair outro critério aritmético de
que resultasse a predeterminação de um número certo de vereadores para
cada município, não há, no sistema constitucional vigente, instância
legislativa ou judiciária que possa ocupar. (MS nº 1.945/93, grifo nosso)
Não é objeto deste trabalho, emitir opinião acerca do mérito da ação do
Ministério Público. Entretanto, municípios com menos habitantes terem mais
vereadores do que municípios com população mais elevada é uma incoerência
descabida. Ainda assim, a justificativa utilizada de consequências gravosas ao
79
erário, data vênia, é um fraco argumento defendido pelo bem intencionado
representante do órgão ministerial. Uma vez que, ao buscar a redução do número de
vereadores, não se encontra em sua pretensão indicação para reduzir os gastos
com o Legislativo Municipal, que é disciplinado pelo art. 29-A, CF.
Entre 1991 e 2003 foram apresentados na Câmara dos Deputados sete PECs
e um projeto de lei complementar e no Senado mais quatro PECs. Todos com o
mesmo objetivo: regulamentar o número de vereadores e o procedimento para as
futuras alterações.
A PEC nº 82/91, de autoria do deputado baiano Genebaldo Correia do PMDB,
foi a única proposta que chegou a ser votada. O texto do projeto retirava dos
municípios a prerrogativa de definir o número de vereadores e a transferia para os
TREs, criando cinco faixas de classificação com números máximos e mínimos. A
proposta alterava apenas a primeira faixa do texto constitucional original, criando
três categorias para municípios com até um milhão de habitantes, revelando a
preocupação com os municípios menores.
A PEC em questão foi aprovada em primeiro turno no Senado em 1993, mas
acabou tendo a votação definitiva adiada por várias vezes até ser arquivada em
março de 2007.
Todavia, o objetivo em apresentar este caso concreto está em tornar clara a
insegurança jurídica gerada pela ação do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal
Superior Eleitoral em suas manifestações às vésperas dos pleitos eleitorais.
Por não se tratar de norma eleitoral, mas sim de suposto conflito entre
regramento municipal e a Constituição Federal, a ação tramitou pela justiça comum
e não pela Justiça Eleitoral.
Em primeira instância o juízo a quo considerou a norma municipal
inconstitucional acatando os argumentos do Ministério Público. Ao recorrer da
decisão, a Câmara Municipal de Mira Estrela teve sua pretensão atendida pelo
Tribunal de Justiça Estadual que reformou a decisão do juiz de primeiro grau e
considerou que a norma estava dentro dos limites constitucionais estabelecidos.
80
Por ser interpretação de norma constitucional, o Ministério Público provocou o
STF a decidir a questão por meio do recurso extraordinário nº 197.917. Este recurso
ingressou no Supremo em 19 de dezembro de 1995.
Porém, apenas em 02 de abril de 2004, a Suprema Corte, por maioria,
acompanhando o voto do relator, Ministro Maurício Corrêa, reconhecera a
inconstitucionalidade do texto disposto na Lei Orgânica do Município de Mira Estrela,
por entender que o art. 29, CF, institui um critério de proporcionalidade aritmética
para o cálculo do número de vereadores, sendo vedado aos municípios, de forma
autônoma, fixar esse número discricionariamente.
Neste julgado, o STF fixou parâmetros precisos dentro de cada um dos limites
básicos que a Constituição definira. Criou tabelas baseadas na divisão do número
máximo de habitantes pelo número de vereadores estipulados na Constituição.
Desta divisão surgiu o valor que servirá de incremento em cada uma das balizas
constitucionais. Formou-se uma tabela com 36 faixas classificatórias, ante as três
faixas originais. Votaram a favor do relatório oito ministros dos 11. Vencidos foram
os votos de Sepúlvida Pertence, Marco Aurélio e Celso de Mello, que impediam a
interpretação da proporcionalidade descrita na Constituição. Entendemos como eles
que a própria norma garantia autonomia ao município para tanto.
O STF demorou mais de oito anos para decidir sobre o assunto. Os
magistrados não estavam diante de uma questão nova. A defesa da autonomia
municipal, como relatamos, tinha diversos precedentes tanto no Supremo como no
TSE. Porém a decisão de 2004 alterou completamente essa jurisprudência.
Alguns ministros do STF, cientes de que a decisão de reformar a
jurisprudência poderia estimular muitas outras ações e, além disso, por entenderem
que a regra deveria ser uniformizada para todos os municípios do País, defenderam
que deveria o TSE regular as eleições que se avizinhavam orientado pela decisão
do Supremo.
Prontamente o Tribunal Eleitoral editou a Resolução nº 21.702/2004,
mediante a qual reduziu o quantitativo de vereadores em todo o País, outorgando
81
efeito erga omnes à decisão da Corte Suprema. Se a orientação restritiva não veio
pela via parlamentar, acabou vindo pela via judicial.
O jurista Torquato Jardim acredita na inconstitucionalidade da resolução
editada pelo TSE que se fundamentou naquela decisão. Não poderia o Tribunal
Eleitoral conferir àquela decisão efeito erga omnes, eis que se tratou de controle de
constitucionalidade difuso, tomado incidentalmente diante daquele caso concreto, o
que vincularia apenas as partes envolvidas:
(...) o que cabe contestar é o efeito universal imediato que à decisão do
Supremo Tribunal Federal conferiu o Tribunal Superior Eleitoral. O Ato do
Tribunal Eleitoral é inconstitucional – com todas as vênias devidas
(TORQUATO, 2004, p. 13).
Ainda sobre a possível inconstitucionalidade da decisão, o causídico expõe a
opinião de que o egrégio Tribunal ousou exercer funções exclusivas do Poder
Legislativo, na uma das mais latente demonstração de insegurança jurídica deste
ramo do direito.
Fez o Tribunal Eleitoral o que nem à Corte Constitucional é dado fazer –
vincular a sua decisão incidental de inconstitucionalidade, mesmo que
definitiva, àqueles que do processo não fizeram parte. Fez o Tribunal
Eleitoral o papel do Senado Federal – em cuja competência exclusiva recai
a função de suspender a execução, no todo ou em parte, da lei, mediante
decisão definitiva, declara inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal
Federal (TORQUATO, 2004, p. 19).
Prevendo reações políticas adversas, o Ministro Sepúlvida Pertence
acrescentou um artigo interessante na resolução ora citada. O art. 3º apresentava o
seguinte texto: “sobrevindo emenda constitucional que altere o art. 29, IV, da
Constituição, de modo a modificar os critérios referidos, o Tribunal Superior Eleitoral
proverá a observância das novas normas”. Era o apelo do magistrado, que já havia
se posicionado contrário à regra, para que os legisladores federais aprovassem
novas regras a tempo de gerar efeitos para as eleições municipais que se
aproximavam. Entretanto o Congresso Nacional somente fora legislar sobre o
assunto em 2009 com a aprovação da Emenda Constitucional nº 58 como veremos.
O Ministro Gilmar Mendes, em seu voto, defendia à limitação temporal dos
efeitos da decisão: “tendo em vista razões de segurança jurídica, a supressão da
82
norma poderá ser mais danosa para o sistema do que a sua preservação
temporária.”
Atento se fazia o Ministro ao observar o art. 16, CF, já tantas vezes
esbravejado ao decorrer desta dissertação. “A lei que alterar o processo eleitoral
entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra
até um ano da data de sua vigência.”
Destaca-se a afirmação da Profa. Monica Herman Caggiano (2004, p. 171)
em seu artigo “Democracia, segurança jurídica e os modismos. Cotas para
vereadores”:
É verdade que lei, a Corte não produziu. Poder-se-ia, pois, argumentar a
não incidência do aludido artigo 16 da Constituição. No entanto, revela-se
aqui outra defeituosidade das Instruções baixadas por via da Resolução nº
21.702. Qualquer reorientação do processo eleitoral exige lei. Insere-se no
escaninho da reserva legal, impondo a participação do Parlamento para a
sua produção.
E mais, indaga-se, a este passo, o que restou da garantia da segurança
jurídica ante a marginalização do princípio da legalidade e a ignorância do
período de carência de um ano preconizado pelo já referido artigo 16 da
denominada Magna Lei de 1988”.
Verdade é que, alterando o número de vereadores de cada município, mudase também o coeficiente eleitoral, e assim as regras do processo eleitoral já em
curso e com filiações encerradas desde outubro do ano anterior, condição imperativa
para a requisição de registro de candidaturas. Devendo-se então obedecer ao
Princípio da Anterioridade das leis eleitorais.
Mais uma vez esteve presente a tese de que resoluções emitidas pelo TSE
não podem ser argüidas em sua (in)constitucionalidade por não
caracterizarem-se como norma. E essa tese manteve-se, tanto no caso da
verticalização como no dos vereadores, ainda que as resoluções de ambos
os casos trouxessem claramente regras para a disputa político-partidária
ausentes até então. (XXXXX, 2008, p. 102)
Entenderam, quase que a totalidade dos ministros, que o art. 16/CF, tem
como objetivo impedir a deformação do processo eleitoral mediante alterações
casuisticamente nele introduzidas pelo Poder Legislativo, aptas a romper a
igualdade de participação dos que nele atuem como protagonistas e que tratando-se
de atribuições inerentes ao Poder Judiciário, não há como submeter a eficácia de
83
suas decisões e resoluções à cláusula inscrita no art. 16 da Constituição, quando
proferidas no desempenho da função jurisdicional.
Com a máxima vênia que podemos atentar ao posicionamento dos
magistrados do Supremo Tribunal Federal, mas esses fazem-nos entender que a
casa que deveria ser a maior guardiã da Constituição Federal tenta justificar que não
precisa respeitar as regras por essa impostas?
Não há como aceitar tal entendimento uma vez que, causuísmos a parte, o
ministros do STF são partes tão interessadas nos resultados das disputas eleitorais
como os legisladores federais, que no caso em tela, nem legislavam em causa
própria, ao contrário, criariam regras aos parlamentos municipais.
Na prática, os partidos políticos passaram a ter baixas em seus quadros de
candidatos a serem apresentados às convenções internas, devido à redução do
número de cadeiras a serem disputadas. Com o prazo encerrado para novas
filiações, fazia-se impossível a incursão de novos pleiteantes. Esta situação resultou
em alterações significativas nos resultados das eleições daquele ano, com inúmeros
candidatos a vereador com votações expressivas não eleitos em decorrência da
impossibilidade de certos partidos de alcançar o coeficiente eleitoral, que havia sido
consequentemente aumentado.
Ao final da eleição de 2004, viu-se as consequências danosas das decisões
do STF e do TSE para a democracia do País. Inúmeros cidadãos, por todos os
cantos do Brasil, que ofereceram seus nomes à sociedade a fim de representá-los,
receberam votos suficientes para tal missão, todavia não lograram êxito em virtude
da alteração das regras do jogo em meio ao processo eleitoral. Entretanto, outros
com votações pífias, se viram alçados aos parlamentos municipais em decorrência
das sobras eleitorais oriundas da eleição proporcional via coeficiente eleitoral
partidário.
Para reforçar a reflexão ora apresentada, é válida a transcrição do
pronunciamento do Ministro Celso de Mello, em 25 de agosto de 2005, em ADIn
ajuizada contra a referida resolução:
84
Cabe observar, neste ponto, que o legislador constituinte, atento à
necessidade de coibir abusos e casuísmos descaracterizados da
normalidade ou da própria legitimidade do processo eleitoral e sensível às
inquietações da sociedade civil, preocupada e indignada com a deformante
manipulação legislativa das regras eleitorais, operada, arbitrariamente, em
favor de correntes politico-governamentais detentoras do poder, fez
inscrever, no texto constante do art. 16 de nossa Carta Política, um
postulado de irrecusável importância ético-jurídica, tal como reconhecido e
proclamado por esta Suprema Corte:
A norma inscrita no art. 16 da Carta Federal, consubstanciadora do princípio
da anterioridade da lei eleitoral, foi enunciada pelo constituinte com o
declarado propósito de impedir a deformação do processo eleitoral mediante
alterações casuisticamente nele introduzidas, aptas a romperem a igualdade
de participação dos que nele atuem como protagonistas principais: as
agremiações partidárias e os próprios candidatos.
A ADIn mencionada acima, de nº 3.345-0, foi rejeitada sob o argumento de
que o TSE, ao generalizar a interpretação constitucional definitiva dada pelo STF,
submeteu-se ao princípio da força normativa da Constituição.
O Boletim Informativo nº 398 do STF sintetiza o julgado e traz a posição
contrária do Ministro Marco Aurélio:
Vencido o Min. Marco Aurélio que dava pela procedência dos pedidos, ao
fundamento de que o TSE extrapolou sua competência para editar
resoluções – a qual estaria limitada ao cumprimento do Código Eleitoral, art.
23, IX – ao fixar tabela quanto ao número de vereadores, cuja incumbência,
nos termos do inciso IV do seu art. 29 da CF, e desde que observados os
limites mínimo e máximo previstos neste último dispositivo, seria de cada
Câmara de Vereadores, por meio de Lei Orgânica dos Municípios.
Observa o Ministro que, se por um lado, deu-se precisão matemática a
expressão “proporcional” utilizada pelo legislador constituinte ao redigir o art. 29, IV;
por outro, sucumbiu à autonomia do município de reger-se por sua própria Lei
Orgânica, devendo este acatar a resolução do tribunal eleitoral de modo
compulsório. No jargão popular, “cobre-se os pés, descobrindo a cabeça”. De
maneira
que
entendemos
ser
inaceitável
corrigir
lacuna
constitucional,
desrespeitando a própria Constituição.
Porém, em 23 de setembro de 2009, o Congresso Nacional, retomando sua
função legislativa sobre o tema, promulga a Emenda Constitucional nº 58, alterando
85
os art. 29, IV16 e 29-A17 da Constituição Federal. Define regra objetiva para o número
de vereadores de cada cidade considerando o seu número de habitantes. Atenta se
16
Art. 29, IV/CF: “para a composição das Câmaras Municipais, será observado o limite máximo de: a)
9 (nove) Vereadores, nos Municípios de até 15.000 (quinze mil) habitantes; b) 11 (onze) Vereadores,
nos Municípios de mais de 15.000 (quinze mil) habitantes e de até 30.000 (trinta mil) habitantes; c) 13
(treze) Vereadores, nos Municípios com mais de 30.000 (trinta mil) habitantes e de até 50.000
(cinquenta mil) habitantes; d) 15 (quinze) Vereadores, nos Municípios de mais de 50.000 (cinquenta
mil) habitantes e de até 80.000 (oitenta mil) habitantes; e) 17 (dezessete) Vereadores, nos Municípios
de mais de 80.000 (oitenta mil) habitantes e de até 120.000 (cento e vinte mil) habitantes; f) 19
(dezenove) Vereadores, nos Municípios de mais de 120.000 (cento e vinte mil) habitantes e de até
160.000 (cento sessenta mil) habitantes; g) 21 (vinte e um) Vereadores, nos Municípios de mais de
160.000 (cento e sessenta mil) habitantes e de até 300.000 (trezentos mil) habitantes; h) 23 (vinte e
três) Vereadores, nos Municípios de mais de 300.000 (trezentos mil) habitantes e de até 450.000
(quatrocentos e cinquenta mil) habitantes; i) 25 (vinte e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de
450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habitantes e de até 600.000 (seiscentos mil) habitantes; j) 27
(vinte e sete) Vereadores, nos Municípios de mais de 600.000 (seiscentos mil) habitantes e de até
750.000 (setecentos cinquenta mil) habitantes; k) 29 (vinte e nove) Vereadores, nos Municípios de
mais de 750.000 (setecentos e cinquenta mil) habitantes e de até 900.000 (novecentos mil)
habitantes; l) 31 (trinta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 900.000 (novecentos mil)
habitantes e de até 1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) habitantes; m) 33 (trinta e três)
Vereadores, nos Municípios de mais de 1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) habitantes e de até
1.200.000 (um milhão e duzentos mil) habitantes; n) 35 (trinta e cinco) Vereadores, nos Municípios de
mais de 1.200.000 (um milhão e duzentos mil) habitantes e de até 1.350.000 (um milhão e trezentos e
cinquenta mil) habitantes; o) 37 (trinta e sete) Vereadores, nos Municípios de 1.350.000 (um milhão e
trezentos e cinquenta mil) habitantes e de até 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil) habitantes; p)
39 (trinta e nove) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil)
habitantes e de até 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil) habitantes; q) 41 (quarenta e um)
Vereadores, nos Municípios de mais de 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil) habitantes e de até
2.400.000 (dois milhões e quatrocentos mil) habitantes; r) 43 (quarenta e três) Vereadores, nos
Municípios de mais de 2.400.000 (dois milhões e quatrocentos mil) habitantes e de até 3.000.000
(três milhões) de habitantes; s) 45 (quarenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de
3.000.000 (três milhões) de habitantes e de até 4.000.000 (quatro milhões) de habitantes; t) 47
(quarenta e sete) Vereadores, nos Municípios de mais de 4.000.000 (quatro milhões) de habitantes e
de até 5.000.000 (cinco milhões) de habitantes; u) 49 (quarenta e nove) Vereadores, nos Municípios
de mais de 5.000.000 (cinco milhões) de habitantes e de até 6.000.000 (seis milhões) de habitantes;
v) 51 (cinquenta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 6.000.000 (seis milhões) de habitantes
e de até 7.000.000 (sete milhões) de habitantes; w) 53 (cinquenta e três) Vereadores, nos Municípios
de mais de 7.000.000 (sete milhões) de habitantes e de até 8.000.000 (oito milhões) de habitantes; e
x) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 8.000.000 (oito milhões) de
habitantes”.
17
Art. 29-A/CF: “O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos
Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais,
o
relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5 do art. 153 e nos
arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior: I - 7% (sete por cento) para Municípios
com população de até 100.000 (cem mil) habitantes; II - 6% (seis por cento) para Municípios com
população entre 100.000 (cem mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes; III - 5% (cinco por cento)
para Municípios com população entre 300.001 (trezentos mil e um) e 500.000 (quinhentos mil)
habitantes; IV - 4,5% (quatro inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população
entre 500.001 (quinhentos mil e um) e 3.000.000 (três milhões) de habitantes; V - 4% (quatro por
cento) para Municípios com população entre 3.000.001 (três milhões e um) e 8.000.000 (oito milhões)
de habitantes; VI - 3,5% (três inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população
acima de 8.000.001 (oito milhões e um) habitantes”.
86
faz a observação de que a regra de proporcionalidade, criada pelo Parlamento em
nada tem a ver com o “parâmetro matemático rígido” exposto outrora pela Resolução
do TSE. Devolvem também, os congressistas, a autonomia de legislar ao membro
do parlamento local, ao indicar que o número de vereadores deverá ser disposto em
Lei Orgânica do Município, obedecendo apenas a nova redação do art. 29 como teto
a não ser ultrapassado.
Enfim, única e exclusivamente, por meio da alteração constitucional, se fez
atendido os anseios do ilustre membro do Ministério Público de Mira Estrela, que
com a nova redação do art. 29-A, caput, reduziu os valores totais de despesas do
Poder Legislativo Municipal, reduzindo os repasses realizados pelo Poder Executivo
em relação ao orçamento realizado.
Como conclui Monica Caggiano (2004, p. 172): “A prática da democracia
constitui trilha sensível, repleta de dificuldades. É dispendiosa e intransigente com os
deslizes. Reclama o esforço de todos, porque a todos beneficia”.
4.3 A fidelidade partidária
É notório a idéia de que os partidos políticos brasileiros pouco ou nada
significam. É notório que, para vários candidatos, não faz diferença o partido
pelo qual se candidatam, já que o importante é a campanha pessoal. Em
suma, é difícil, no Brasil, falar-se em política partidária (...). Os partidos
passam, então, a ser somente um veículo para que alguns políticos possam
se eleger, independente de posições ideológicas e programas partidários, o
que os transforma em partidos de aluguel. Como decorrência, a unidade e a
coesão partidárias ficam totalmente comprometidas, pois, como comenta
Sartori, os políticos ‘freqüentemente trocam de partido, votam contra as
diretrizes partidárias e recusam qualquer tipo de disciplina, sob o pretexto
de que a liberdade de representação de suas bases não pode sofrer
interferências’. (PORTO, 2004, p. 160-161)
87
Com essas palavras Walter Costa Porto em seu livro “A Mentirosa Urna”
descreve a complexa teia de interesses que desconstroem a possibilidade de se ter
no Brasil uma verídica fidelidade aos partidos políticos.
Os partidos políticos são associações e classificados como pessoas jurídicas
de direito privado por força de lei. Observa, contudo, Fávila Ribeiro (1997, p. 290)
que:
O partido político é no Brasil uma corporação de derivação associativa
exercendo atividades públicas por expressa autorização legal, dispondo de
capacidade normativa, de poder disciplinar, auferindo e aplicando recursos
financeiros, mediante controle aplicável às instituições públicas.
A discussão da fidelidade partidária recai sobre uma extensa e profunda
reflexão sobre a democracia e os partidos políticos. Todavia, restringiremos nosso
estudo aos aspectos jurídicos desse caso tomado como exemplo.
Certo é que a identidade do político com seu partido é, na maioria das vezes,
quase que inexistente. São inúmeros os motivos que leva nosso sistema eleitoral a
afastar os candidatos das doutrinas ideológicas, defendidas pelos partidos políticos.
O individualismo eleitoral é latente de modo que os eleitores escolhem seus
representantes por características personalíssimas sem atentar a qual identidade
doutrinária está afiliado. Depois de eleito, o político também não mantém vínculo
com o partido que o elegeu. Não há, como na Inglaterra ou na Irlanda,
obrigatoriedade de votar conforme a liderança partidária. Os mecanismos que
obrigam os parlamentares a seguirem as orientações da liderança em votações
significativas têm forte impacto sobre a coesão partidária.
O fato dos partidos políticos no Brasil terem sofrido com as alternâncias entre
regimes democráticos e ditatoriais, com raras exceções, os impediu de desenvolver
uma base ideológica consistente. Situação esta que foi acentuada com a facilidade
88
de criação de partidos políticos com a nova Carta Política da nação em 1988, após o
processo de redemocratização, com referência ao seu art. 17.18
Sob esta ótica, o doutrinador Marcos Ramayana (2008, p. 6-7) tem o mesmo
entendimento:
A fragmentação dos partidos políticos, hodiernamente, contribuiu para o
enfraquecimento da democracia, tendo como causa direta a facilidade da
criação, fusão e incorporação, pois se exige apenas o registro dos mesmos
perante o Tribunal Superior Eleitoral, após sua constituição jurídica legal
perante o registro civil, onde adquirem personalidade jurídica na forma da lei
– art. 17, § 2º, da Constituição da República Federativa do Brasil; e as
regras que deveriam ser observadas estatutariamente, a fidelidade
partidária, não encontram sanções adequadas para resguardar os princípios
e programas partidários, devidamente divulgados aos eleitores e filiados
partidários. A inobservância das regras partidárias pelos filiados, aditada à
ausência de sanção eficaz correspondente, gera um senso de
irresponsabilidade cívica, afetando diretamente a unidade dinâmica do
sistema partidário vigente.
O pluripartidarismo exagerado faz com que as ideologias partidárias alteremse em nuances quase que imperceptíveis, criando um gradiente partidário com
ideais muito similares. Goffredo Telles Júnior (2005, p. 117) ensina no mesmo
sentido: “Sem fidelidade dos parlamentares os ideários de interesse coletivo
definidos nos respectivos programas registrados, os partidos se reduzem a estratagemas
indignos, a serviço de egoísmos disfarçados; e os políticos se desvalorizam”.
Fato é que entre as eleições em outubro de 2002 e a posse em fevereiro de
2003, nada menos do que 37 deputados federais trocaram de partido. Isto é,
assumiram o cargo a que concorreram em partido diferente ao que disputaram o
pleito. Se considerarmos as mudanças de sigla partidária no decorrer de todo o
mandato, este número extrapola o de várias centenas. O mesmo ocorreu entre 2006
e 2007, quando sete dos 54 senadores eleitos naquele pleito, trocaram de partido
ainda antes da posse. Grande parte dos senadores que abandonaram suas
agremiações partidárias de origem pertenciam ao então Partido da Frente Liberal
(PFL).
18
Constituição Federal, Art. 17: É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos,
resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos
fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos (...)
89
Assim, o presidente do Tribunal Superior Eleitoral, Ricardo Lewandowski
(2010, p. 7), em recente artigo sobre Fidelidade Partidária, reagiu:
Mas, para que a representação popular tenha um mínimo de autenticidade,
ou seja, para que reflita um ideário comum aos eleitores e aos candidatos,
de tal modo que entre eles se estabeleça um liame em torno de valores que
transcendam os aspectos meramente contingentes do cotidiano da política,
é preciso que os mandatários se mantenham fiéis às diretrizes
programáticas e ideológicas dos partidos pelos quais foram eleitos.
Ocorre que, em março de 2007, o presidente nacional do PFL, realizou
Consulta ao TSE com a seguinte indagação:
Os partidos e coligações têm o direito de preservar a vaga obtida pelo
sistema eleitoral proporcional, quando houver pedido o cancelamento de
filiação ou de transferência do candidato eleito por um partido para outra
19
legenda?
Para justificar seu questionamento, utilizou os seguintes argumentos o então
presidente do PFL:
Considerando o teor do art. 108 da Lei nº 4.737/65 (Código Eleitoral), que
estabelece que a eleição dos candidatos a cargos proporcionais é resultado
do quociente eleitoral apurado entre os diversos partidos e coligações
envolvidos no certame democrático.
Considerando que é condição constitucional de elegibilidade a filiação
partidária, posta para indicar ao eleitor o vínculo político e ideológico dos
candidatos.
Considerando ainda que, também o cálculo das médias, é decorrente do
resultado dos votos válidos atribuídos aos partidos e coligações.
Ao apreciar a indagação na consulta ingressada pelo referido partido político,
o TSE respondeu afirmativamente ao questionamento realizado, acompanhando os
demais ministros o voto do relator Ministro Cesar Asfor Rocha, sendo vencido o voto
do Ministro Marcelo Ribeiro.
Antes ainda de adentrar na discussão acerca do momento temporal, a partir
do qual tal entendimento cria relevância sob a ótica da segurança jurídica, é salutar
19
Disponível em http://www.tse.gov.br/eje/arquivos/julgados_evidencia/RESOLUCAO_22526.PDF.
acesso em 20/03/2011. p.3.
90
entender o desenvolvimento do ordenamento eleitoral em relação à fidelidade
partidária.
4.3.1 O questionamento sobre a constitucionalidade
A sanção que indicou a perda de mandato por infidelidade partidária somente
foi introduzida na legislação brasileira a partir da Emenda Constitucional nº 1,
editada pela Junta Militar, após o Ato Complementar nº 38, que decretou o recesso
do Congresso Nacional, alterando a redação do art. 152 da Constituição de 1967,
em 17 de outubro de 1969, com o seguinte teor:
Parágrafo único. Perderá o mandato no Senado Federal, na Câmara dos
Deputados, nas Assembléias Legislativas e nas Câmaras Municipais quem,
por atitudes ou pelo voto, se opuser às diretrizes legitimamente
estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixar o partido sob
cuja legenda foi eleito. A perda do mandato será decretada pela Justiça
Eleitoral, mediante representação do partido, assegurado o direito de ampla
defesa. (grifo nosso)
Mas, em 1985, simultaneamente ao processo de redemocratização pelo qual
passava o País, a Emenda Constitucional nº 24, deu nova redação ao mencionado
art. 152. Suprimiu as hipóteses de perda de mandato por infidelidade partidária,
assegurando a mais ampla liberdade de criação de partidos políticos, respeitados o
regime democrático, o pluralismo partidário e os direitos fundamentais, dentre outros
valores, assim dispunha o novo conteúdo do referido dispositivo constitucional.
O legislador constituinte, ainda impulsionado pelo ambiente de liberdade e
democracia originado com o Movimento das Diretas Já, não desligou-se do espírito
que regiu a redação da EC 24/1985 e também não incluiu no rol do art. 55, que trata
da perda de mandato, sanção por infidelidade partidária:
Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior;
II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;
91
III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das
sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por
esta autorizada;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;
V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta
Constituição;
VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.
Entendemos que cristalino passa a ser a observação que o art. 26 da Lei
9.096/95 é inconstitucional, uma vez que não há como compatibilizar dispositivo infra
constitucional com as normas e princípios constitucionais.
Art. 26. Perde automaticamente a função ou cargo que exerça, na
respectiva Casa Legislativa, em virtude da proporção partidária, o
parlamentar que deixar o partido sob cuja legenda tenha sido eleito.
Assim, José Afonso da Silva (1995, p. 386-387), em seu Curso de Direito
Constitucional Positivo, afirma que a Constituição de 1988:
(...) não permite a perda do mandato por infidelidade partidária. Ao contrário,
até veda, quando no art. 15, declara vedada a cassação dos direitos
políticos, só admitidas a perda e a suspensão deles nos estritos casos
indicados no mesmo artigo.
Diz o art. 15 da Carta Base:
Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão
só se dará nos casos de:
I - cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;
II - incapacidade civil absoluta;
III - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus
efeitos;
IV - recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa,
nos termos do art. 5º, VIII;
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.
O mesmo entendimento tem Clèmerson Merlin Clève (1998, p. 217-218), que
afirma que o sistema constitucional brasileiro prevê:
(...) a circunstância de o parlamentar não perder o mandato em virtude de
filiação a outro partido ou em decorrência do cancelamento da filiação por
92
ato de infidelidade é eloqüente. Ainda que doutrinariamente o regime do
mandato possa sofrer crítica, é induvidoso que, à luz do sistema
constitucional em vigor, o mandato não pertence ao partido.
Entretanto não foi esse o entendimento fixado pelo TSE com base na
Consulta realizada pelo PFL que expusemos acima. O Ministro Cezar Peluso,
desdobrou-se para justificar que a relação do eleito é com o povo e não com o
partido político. Desta forma, a omissão que a Constituição Federal faz com relação
à perda de mandato por infidelidade partidária não seria impedimento para sua
efetivação.
Nosso entendimento é que a fidelidade ao partido político ao qual foi eleito o
pleiteante à cargo público é indispensável para boa manutenção do regime
democrático do País. Todavia, data vênia, os entendimentos, questionáveis
doutrinariamente, do TSE a reboque da Carta Maior e a criação de efeitos ex tunc é
o que preocupa-nos quanto à segurança jurídica das relações eleitorais.
Inicia o Ministro Peluso observando os argumentos relacionados ao
coeficiente eleitoral em razão da proporcionalidade das eleições:
E o funcionamento do sistema representativo proporcional baseia-se “no
número fixo de cadeiras estabelecido a priori pela própria assembléia e
segue o seguinte procedimento: o número de votos válidos (...) divide-se
pelo número de cadeiras a serem preenchidas, obtendo-se, assim, o
quociente eleitoral, que representa a condição para preencher uma cadeira
(...). Procura-se determinar a representação da minoria em função de sua
força eleitoral”. Vem daí a nítida e visceral dependência que guarda o
sistema proporcional em relação aos partidos políticos. Escusaria lembrar,
ao propósito, p. ex, que candidato eleito sob determinado partido poderia
não tê-lo sido noutro.
Admite ele, entretanto, que apesar de aclamado, o sistema proporcional, base
do raciocínio do TSE para determinar sanções à infidelidade partidária, tem criado,
reiteradas vezes, aberrações que põe em cheque sua validade. Apesar disso, utilizase também desta “falha” do sistema para justificar seu pensamento.
Embora o candidato possa dar grande contribuição ao partido com os votos
individuais, nem sempre é esse o caso, como o demonstra a rotina da
eleição de candidatos de votação inexpressiva que obtêm vagas na esteira
na votação de outros, bastante populares. Não há como admitir-se, na
moldura do sistema, que representante eleito sob tais condições possa
mudar de partido levando consigo o cargo, até porque, se tivesse concorrido
por outro partido, poderia nem sequer ter sido eleito, o que mostra desde
93
logo que o patrimônio dos votos deve entender-se, na lógica do sistema
proporcional, como atributo do partido, e não, de cada candidato.
O sistema de voto proporcional no Brasil carece de aperfeiçoamento. Se no
decorrer desta discussão entendeu-se que o sistema eleitoral utilizado é que dá
subsídio para o entendimento da necessidade de manter-se a fidelidade partidária, o
voto então deveria ser nas legendas e não nas pessoas como se apresenta hoje.
(...) ‘uma mistura de escrutínio uninominal e de representação proporcional,
da qual há poucos exemplos através do mundo’. Quais esses exemplos
hoje? Talvez somente o da Finlândia. Nesse país, vota-se só em um
candidato (...). Essa fórmula, adotada pelo Brasil e pela Finlândia, foi
classificada por Giusti Tavares, em livro recente, como voto pessoal único
em candidatura individual. Para ele, ‘uma experiência singular e estranha,
inconsistente com o espírito e com a técnica da representação proporcional’.
O voto em candidato individual, esclarece, ‘que, contabilizado para a
legenda, é transferível a outros candidatos da mesma legenda, equivale ao
voto numa lista partidária virtual cuja ordenação se faz como resultado das
escolhas de todos os eleitores da legenda. (PORTO, 2004, p. 143)
A Constituição de 1988 retirou do texto legal a disposição expressa da perda
do mandato por infidelidade partidária, deixando a cargo dos estatutos dos partidos
a disposição sobre este assunto. Alguns doutrinadores observam esta flexibilização
permitida pela Carta Maior de forma crítica.
A Constituição de 1988 procura impedir a perda de prestígio por parte dos
partidos políticos exigindo a presença de regras atinentes à fidelidade e à
disciplina partidárias nos estatutos de cada agremiação. Os documentos
partidários tratam da matéria, conferindo-lhe, todavia, um tratamento de ‘lei
do céu azul’: boas e perfeitas na leitura, mas de nenhuma aplicação real.
(LEMBO, 1991, p. 68)
Reconhece ainda o Ministro a posição divergente de outros doutrinadores em
relação ao entendimento da Carta Política no que tange a fidelidade partidária. Parte
da doutrina a este respeito já foi exposta anteriormente, ainda assim merece citação
o trecho do voto do Ministro Cezar Peluso neste aspecto:
Há, decerto, avisados doutrinadores que, compartilhando as preocupações
do saudoso Min. VICTOR NUNES LEAL, afirmam competir exclusivamente
aos partidos, como regra absoluta, a questão da disciplina das sanções
aplicáveis à infidelidade partidária:
“Ao partido, e a mais ninguém, compete aplicar sanção por quebra de
fidelidade partidária. Se essa sanção, ou a troca de legenda, acarreta a
perda de mandato (de lege ferenda, possível apenas com alteração
constitucional), é matéria a ser sopesada criteriosamente; impossível admitila sem respeito ao legítimo direito de divergência.”
94
Busca o Magistrado desconstruir o entendimento de fidelidade partidária com
o objetivo de não exigir-lhe então expressa menção da Constituição:
Ora, a questão que a consulta suscita sobre a legitimidade do mandato
representativo proporcional tem outro fundamento, voltado ao fato externo
do cancelamento de filiação ou transferência de partido, à luz da relação
entre o representante e o eleitor, intermediada pelo partido. Afere-se, aqui,
não a fidelidade partidária, mas a fidelidade ao eleitor!
E, neste passo, estou convencido de que, por força de imposição sistêmica
do mecanismo constitucional da representação proporcional, as vagas
obtidas por intermédio do quociente partidário pertencem ao partido. Daí,
aliás, a irrelevância absoluta da circunstância de já não constar do
ordenamento vigente nenhuma norma expressa ao propósito.
É evidente que se desejassem os deputados constituintes em 1988
manterem as sanções a fim de impedir a troca de partidos durante o exercício do
mandato, teriam reescrito o art. 152 da Magna Carta de 1967, alterada pela Junta
Militar em 1969, na Constituição atual. Se não o fizeram, era porque desejavam uma
situação diferente. A possibilidade de livre troca de partidos tinha embasamento na
fase política que vivia o País.
Entender que a fase política do País agora é outra e que importante se faz a
fidelidade partidária é legitimo e justificado. Entretanto, ao pretender aplicá-la,
necessitaria, ao nosso entendimento, de alteração da Constituição Federal por
processo ordinário, ao qual cabe apenas ao Poder Legislativo.
O TSE, portanto, atuou como "legislador positivo" constitucional, adiantando
a Reforma Política, criando uma hipertrofia e invadindo espaço do Poder
Legislativo, violando a harmonia do sistema do check and balance previsto
no artigo 2º da CF/88. (CERQUEIRA, [2007], p. 6)
Ainda assim votou o ministro de forma afirmativa a dita Consulta:
E, sob tais fundamentos, respondo à consulta, afirmando que os partidos e
coligações têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral
proporcional, quando, sem justificação nos termos já expostos, ocorra
cancelamento de filiação ou de transferência de candidato eleito para outra
legenda.
O Ministro Marcelo Ribeiro, autor do único voto divergente manifestou-se
simplificadamente a respeito da matéria:
95
(...) não há norma constitucional, tampouco ordinária, que estabeleça a
perda do mandato do parlamentar diante da situação de troca de partido ou
cancelamento da filiação partidária.
Para embasar o argumento, o ministro invocou precedentes do Supremo
Tribunal Federal (STF) – Mandados de Segurança 2927 e 23405. Essa
jurisprudência mostra, segundo o ministro, que com as conseqüentes
reformas constitucionais, foi excluída da Constituição em vigor a regra
segundo a qual a mudança de partido era causa de perda de mandato.
Nesse contexto, o ministro invocou o artigo 55 da Constituição, afirmando
considerá-lo exaustivo. O artigo relaciona os casos que geram a perda do
mandato parlamentar, como a falta de decoro ou a suspensão dos direitos
políticos, entre outras. Como o rol não abriga a troca de legenda ou
cancelamento da filiação, o ministro considerou que não há base legal para
se afirmar que a titularidade do mandato é do partido e não do eleito.
Respondida a consulta, o Partido Popular Socialista – PPS impetrou mandado
de segurança (MS) sob o nº 26.602, ao Supremo Tribunal Federal. Seguiram-se
então o Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB, com MS nº 26.603 e o
Democratas – DEM, com o MS nº 26.604. Tinham os referidos mandados de
segurança o intuito de assegurar aos partidos de origem as vagas dos deputados
federais que trocaram de agremiação partidária.
4.3.2 A modulação dos efeitos da decisão
A análise que se segue será feita com base no mandado de segurança
impetrado pelo PPS, que trazia consigo manifestação contra ato do Presidente da
Câmara dos Deputados que negou o pedido de posse dos deputados suplentes nas
vagas pertencentes ao Partido Popular Socialista decorrentes da desfiliação de
alguns de seus deputados eleitos pela legenda nas eleições de 2006, conforme
decisão do TSE referente à Consulta nº 1.398.
Por oito votos, o STF entendeu que a infidelidade partidária pode gerar perda
de mandato a partir de 27 de março de 2007, quando o TSE, respondendo a
consulta de caso abstrato, pronunciou que o mandato político pertence ao partido, e
não ao parlamentar.
96
O voto condutor da decisão foi o do ministro Celso de Mello, para quem a
mudança de partido sem uma razão legítima viola o sistema proporcional das
eleições, determinado pelo art. 45/CF, desfalcando a representação dos partidos e
fraudando a vontade do eleitor. Nesse entendimento seguiram os Ministros Carlos
Alberto Menezes Direito, Cármen Lúcia Antunes Rocha, Carlos Ayres Britto, Cezar
Peluso, Gilmar Mendes, Marco Aurélio e Ellen Gracie.
Os Ministros Eros Grau e Joaquim Barbosa disseram que a Constituição
Federal não prevê perda de mandato por infidelidade partidária. O Ministro Ricardo
Lewandowski não chegou a se pronunciar sobre a matéria por entender que ela não
poderia ser discutida por meio de mandado de segurança, uma vez que seria
necessária a produção de provas, o que o Supremo entende ser incabível neste tipo
de ação.
A decisão tomada pelo STF acompanha então a resposta à Consulta
formulada ao TSE sete meses antes. Porém, aspecto que gerou intensa discussão
sobre a segurança jurídica das regras eleitorais foi a modulação dos efeitos da
decisão, ou seja, a partir de quando ela passará a valer.
Três correntes se formaram sobre o tema. A corrente vencedora foi a que
tomou como ponto de partida o pronunciamento do TSE, e foi defendida por Celso
de Mello e mais cinco ministros.
Joaquim Barbosa defendeu que a decisão valesse a partir deste
pronunciamento do STF. Já os Ministros Carlos Ayres Britto e Marco Aurélio,
defendiam que a decisão valesse desde o início daquela legislatura.
Entendemos que para se preservar os anseios da segurança jurídica os
efeitos dessa decisão deveriam ser ex nunc, uma vez que, os deputados que
trocaram de partido político o fizeram com base na jurisprudência do STF, válida até
a data deste julgamento. Assim mais adequado seria considerar coerente a
interpretação do Ministro Joaquim Barbosa quanto a modulação da decisão:
Caso se venha a atingir a maioria pela concessão da segurança, acolho na
integralidade, por maiores que sejam as dificuldades que ela engendra, a
proposta do Procurador-Geral da República no sentido de que a decisão só
97
produza efeitos ex nunc. O que me comanda a fazê-lo é, sobretudo, o
princípio da segurança jurídica, uma vez que em pelo menos três
precedentes, (...), esta Corte decidiu que a Constituição Federal não
autoriza a perda de mandato do eleito que pratica infidelidade partidária ou
que se desfilia do partido pelo qual foi eleito.
Eu peço vênia ao Min. Celso de Mello por não poder acompanhá-lo na
proposta de modulação dos efeitos, de modo que ela só venha a produzir
efeitos a partir da decisão do TSE. Faço isso em primeiro lugar por que nós
estamos em sede de Mandado de Segurança em que se impugna um ato
de autoridade pública. Ora a decisão do TSE é seguramente anterior ao ato
da autoridade pública supostamente coator, que é o indeferimento pelo
presidente da Câmara dos Deputados.
Por outro lado, como bem definiu o min. Celso de Mello em seu voto, que eu
acompanho em linhas gerais, apenas não o acompanho na conclusão, o
min. Celso de Mello defendeu que o que assegurou aos deputados a
possibilidade de mudança de partido foi a jurisprudência do STF,
jurisprudência essa que se encontra plenamente válida até esta data. Logo,
não vejo como retroagir essa eventual decisão concessiva a março de 2007.
(grifo nosso)
Observa-se que a decisão do STF em fazer retroagir a validade da fidelidade
partidária a partir da resposta à Consulta ao TSE atinge diretamente deputados que
trocaram de partido quando ainda não havia decisão em sentido contrário. O órgão
que é responsável por interpretar o que diz a Constituição é o Supremo Tribunal
Federal. Assim entendemos que somente após o posicionamento do STF ao caso
concreto, pode-se dar validade a um novo entendimento constitucional. Com a
devida vênia, a resposta do TSE à consulta nunca poderia ter sido utilizada como
balizadora de vigência de entendimento que nem havia sido pronunciado pela última
instância.
Logo, a insegurança jurídica aos que possuem mandato eletivo se mostra
cada vez mais latente ao analisarmos a interpretação do TSE e do STF quanto a
fidelidade partidária.
Posteriormente ao julgado do STF, o TSE expediu a resolução nº 22.610 que
resolveu disciplinar o processo de perda de cargo eletivo, bem como de justificação
de desfiliação partidária.
Art. 1º - O partido político interessado pode pedir, perante a Justiça Eleitoral,
a decretação da perda de cargo eletivo em decorrência de desfiliação
partidária sem justa causa.
§ 1º - Considera-se justa causa:
98
I) incorporação ou fusão do partido;
II) criação de novo partido;
III) mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;
IV) grave discriminação pessoal.
§ 2º - Quando o partido político não formular o pedido dentro de 30 (trinta)
dias da desfiliação, pode fazê-lo, em nome próprio, nos 30 (trinta)
subseqüentes, quem tenha interesse jurídico ou o Ministério Público
eleitoral.
§ 3º - O mandatário que se desfiliou ou pretenda desfiliar-se pode pedir a
declaração da existência de justa causa, fazendo citar o partido, na forma
desta Resolução.
Art. 13 - Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação,
aplicando-se apenas às desfiliações consumadas após 27 (vinte e sete) de
março deste ano, quanto a mandatários eleitos pelo sistema proporcional, e,
após 16 (dezesseis) de outubro corrente, quanto a eleitos pelo sistema
majoritário.
Parágrafo único – Para os casos anteriores, o prazo previsto no art. 1º, § 2º,
conta-se a partir do início de vigência desta Resolução.
ESCREVER CONCLUSÃO
4.4 A verticalização das coligações
Ao discutir a chamada verticalização das coligações, imprescindível se faz
entender o que é, e com qual objetivo se estabelece uma coligação partidária. Para
tanto, recorreremos à definição Ney Moura Teles (2004, p. 31):
Coligação é a união de dois ou mais partidos com vistas na apresentação
conjunta de candidatos a determinada eleição. A coligação, apesar de não
possuir personalidade jurídica civil, como os partidos, é um ente jurídico
com direitos e obrigações durante todo o processo eleitoral. É uma entidade
jurídica de direito eleitoral, temporária, com todos os direitos assegurados
aos partidos, e com todas as suas obrigações, inclusive as resultantes de
contratos com terceiros, e as decorrentes de atos ilícitos.
99
Também Joel Cândido (2003, p. 378) define a coligação atribuindo-lhe as
funções de um partido: “Todos os direitos e deveres dos partidos são atribuídos às
coligações e, para o relacionamento com a Justiça Eleitoral, ela tem um caráter
unitário, ou seja, funcionará como se fosse um só partido”.
Maria Helena Diniz (1998, v.1, p. 647), define de maneira filosófica a
formação de coligações que, no fundo, esperávamos e deveríamos ter: “Aliança
entre dois ou mais partidos políticos que tem a mesma ideologia e finalidade”.
Enfim, ao estabelecer coligações, os partidos políticos buscam alcançar
diversos objetivos. Em relação à campanha majoritária, organizando-se em
coligações os partidos ampliam o tempo de televisão e de rádio no horário eleitoral
gratuito, possibilitando ao candidato majoritário da coligação maior exposição.
Já em relação à campanha proporcional, a coligação é extremamente
importante para formar coeficiente eleitoral20. Com o ajuntamento de dois ou mais
partidos torna-se facilitada a missão de somar os votos necessários para alcançar o
coeficiente eleitoral. Tanto pela possibilidade de concentrar os candidatos com maior
potencial de cada partido na composição da chapa, como também por aumentar a
quantidade possível de candidatos inscritos21.
Em relação às coligações, o direito positivado dispõe orientações a seu
respeito no art. 6º, da Lei 9.504/97 – Lei Geral das Eleições:
Art. 6º É facultado aos partidos políticos, dentro da mesma circunscrição,
celebrar coligações para eleição majoritária, proporcional, ou para ambas,
20
O quociente eleitoral define os partidos e/ou coligações que têm direito a ocupar as vagas em
disputa nas eleições proporcionais, quais sejam: eleições para deputado federal, deputado estadual e
vereador. “Determina-se o quociente eleitoral dividindo-se o número de votos válidos apurados pelo
de lugares a preencher em cada circunscrição eleitoral, desprezada a fração se igual ou inferior a
meio, equivalente a um, se superior” (Código Eleitoral, art. 106). “Nas eleições proporcionais, contamse como válidos apenas os votos dados a candidatos regularmente inscritos e às legendas
partidárias” (Lei nº 9.504/97, art. 5º). BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Quociente Eleitoral.
Disponível
em:
<http://www.tse.gov.br/internet/institucional/glossario-eleitoral/termos/quociente
_eleitoral.htm> Acesso em: 4 abr. 2011.
21
Um partido político ao concorrer nas eleições proporcionais pode registrar candidatos em número
proporcional a cento e cinqüenta porcento do número de vagas em disputa. Quando formadas
coligações, seja qual for a quantidade de partidos que a integrem, o número de candidatos da
coligação será proporcional a duzentos porcento do número de vagas.
100
podendo, neste último caso, formar-se mais de uma coligação para a
eleição proporcional dentre os partidos que integram a coligação para o
pleito majoritário.
§ 1º A coligação terá denominação própria, que poderá ser a junção de
todas as siglas dos partidos que a integram, sendo a ela atribuídas as
prerrogativas e obrigações de partido político no que se refere ao processo
eleitoral, e devendo funcionar como um só partido no relacionamento com a
Justiça Eleitoral e no trato dos interesses interpartidários.
o
§ 1 -A. A denominação da coligação não poderá coincidir, incluir ou
fazer referência a nome ou número de candidato, nem conter pedido de
voto para partido político. (Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009)
§ 2º Na propaganda para eleição majoritária, a coligação usará,
obrigatoriamente, sob sua denominação, as legendas de todos os partidos
que a integram; na propaganda para eleição proporcional, cada partido
usará apenas sua legenda sob o nome da coligação.
§ 3º Na formação de coligações, devem ser observadas, ainda, as
seguintes normas:
I - na chapa da coligação, podem inscrever-se candidatos filiados a
qualquer partido político dela integrante;
II - o pedido de registro dos candidatos deve ser subscrito pelos
presidentes dos partidos coligados, por seus delegados, pela maioria dos
membros dos respectivos órgãos executivos de direção ou por
representante da coligação, na forma do inciso III;
III - os partidos integrantes da coligação devem designar um
representante, que terá atribuições equivalentes às de presidente de partido
político, no trato dos interesses e na representação da coligação, no que se
refere ao processo eleitoral;
IV - a coligação será representada perante a Justiça Eleitoral pela
pessoa designada na forma do inciso III ou por delegados indicados pelos
partidos que a compõem, podendo nomear até:
a) três delegados perante o Juízo Eleitoral;
b) quatro delegados perante o Tribunal Regional Eleitoral;
c) cinco delegados perante o Tribunal Superior Eleitoral.
o
§ 4 O partido político coligado somente possui legitimidade para atuar
de forma isolada no processo eleitoral quando questionar a validade da
própria coligação, durante o período compreendido entre a data da
convenção e o termo final do prazo para a impugnação do registro de
candidatos. (Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009) (grifo nosso)
O caput do artigo faz referência à possibilidade de celebração de coligações
dentro da mesma circunscrição. O Código Eleitoral deixa evidente o conceito de
circunscrição que se pretende adotar ao expressar no art. 86: “Nas eleições
101
presidenciais, a circunscrição será o País; nas eleições federais e estaduais, o
Estado; e nas municipais, o respectivo município”.
Diferenciam-se, então, quatro espécies de eleições com relação à natureza
dos mandatos a serem disputados: a eleição presidencial, as eleições federais, as
eleições estaduais e as eleições municipais.
Isto posto, a interpretação que conjuga o art. 6º da Lei Geral das Eleições
com o art. 86 do Código Eleitoral é a que indica para a faculdade dos partidos
políticos firmarem coligações majoritárias e proporcionais na mesma circunscrição.
Mesmo entendimento tem Rui Stoco e Leandro de Oliveira Stoco ao discorrer
sobre coligações:
A primeira ilação que se faz do artigo em comento (art. 6ª, da Lei Geral das
Eleições) é que suas regras se aplicam para as eleições ocorridas na
mesma circunscrição, ou seja, para eleições em circunscrições diferentes há
plena liberdade de coligações (STOCO, 2010, p. 98)
Assim,
uma
coligação
partidária
para
a
eleição
presidencial,
cuja
circunscrição é o País, não vincularia a coligação para as eleições federais e
estaduais cuja circunscrição é o Estado.
E ainda, na hipótese de um partido político coligar-se com outros para as
eleições majoritárias, poderá também coligar-se para as eleições proporcionais, não
sendo necessário que esta última coligação contemple todos os partidos que
compõem aquela. Mas Adriano Soares da Costa (2002, p. 668) adverte: “O que não
poderá ocorrer é o partido coligar-se, para a proporcional, com terceiro não
integrante da coligação majoritária”.
Esse foi o entendimento do TSE a consulta nº 382, que resultou na a
Resolução nº 20.126 em 12 de março de 1998, com a seguinte ementa:
COLIGACOES. LEI N. 9.504, DE 30.09.1997, ART. 6. 2. E FACULTADO
AOS PARTIDOS POLITICOS, DENTRO DA MESMA CIRCUNSCRICAO,
CELEBRAR COLIGACAO PARA ELEICAO MAJORITARIA OU
PROPORCIONAL, OU PARA AMBAS. 3. QUANDO PARTIDOS POLITICOS
AJUSTAREM
COLIGACAO
PARA
ELEICAO
MAJORITARIA
E
PROPORCIONAL, OU SEJA, "PARA AMBAS", SO NESSA HIPOTESE,
PODERAO SER FORMADAS COLIGACOES DIFERENTES PARA A
102
ELEICAO PROPORCIONAL DENTRE OS PARTIDOS QUE INTEGRAM A
COLIGACAO PARA O PLEITO MAJORITARIO. 4. NAO E ADMISSIVEL,
ENTRETANTO, PLURALIDADE DE COLIGACOES PARA ELEICAO
MAJORITARIA (GOVERNADOR E SENADOR). SE SEIS PARTIDOS
CONSTITUIREM COLIGACAO AO PLEITO DE GOVERNADOR, NAO
SERA VIAVEL, POR EXEMPLO, QUE, APENAS, QUATRO DENTRE
ESSES PARTIDOS POLITICOS FORMEM COLIGACAO DIFERENTE
PARA A DISPUTA MAJORITARIA DO CARGO DE SENADOR. NADA
IMPEDIRA, ENTRETANTO, QUE A COLIGACAO SE LIMITE, TAO-SO, A
ELEICAO DE GOVERNADOR, DISPUTANDO CADA PARTIDO
INTEGRANTE DA COLIGACAO, COM CANDIDATO PROPRIO, O
SENADO, OU DESISTINDO DE CONCORRER A ESTE CARGO. O
MESMO PODERA SUCEDER SE A COLIGACAO MAJORITARIA SE
RESTRINGIR A DISPUTA DO PLEITO DE SENADOR, HIPOTESE EM
QUE CADA PARTIDO DESSA COLIGACAO TERA DIREITO A
CONCORRER COM CANDIDATO PROPRIO A GOVERNADOR, OU NAO
DISPUTAR O PLEITO A ESTE ULTIMO CARGO. 5. RELATIVAMENTE A
ELEICAO PROPORCIONAL, EM QUE SE ADMITEM COLIGACOES
DIFERENTES DENTRE OS PARTIDOS INTEGRANTES DA COLIGACAO
MAJORITARIA, SERA CABIVEL A EXISTENCIA DE UMA OU MAIS
COLIGACOES PARA A ELEICAO DE DEPUTADO FEDERAL, O MESMO
SE AFIRMANDO QUANTO A DEPUTADO ESTADUAL, SENDO AINDA
POSSIVEL QUE PARTIDO COMPONENTE DA COLIGACAO A ELEICAO
MAJORITARIA DILIBERE, EM CONVENCAO, DISPUTAR, NAO
COLIGADO, O PLEITO PROPORCIONAL, OU PARA DEPUTADO
FEDERAL, OU PARA DEPUTADO ESTADUAL, OU PARA AMBOS. DA
MESMA FORMA, NAO HA EMPECILHO JURIDICO NO SENTIDO DE
PARTIDO DA COLIGACAO MAJORITARIA, COMPONDO-SE COM
OUTRO OU OUTROS, DESSA MESMA ALIANCA, PARA ELEICAO
PROPORCIONAL FEDERAL, RESOLVA CONSTITUIR LISTA PROPRIA
DE CANDIDATOS A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. PODE, A EVIDENCIA, A
COLIGACAO MAJORITARIA DISPUTAR, COM SUA COMPOSICAO
INTEGRAL, TAMBEM, O PLEITO PROPORCIONAL FEDERAL, OU
ESTADUAL, OU AMBOS. 6. O QUE NAO SE TEM POR ADMISSIVEL, EM
FACE DO ART. 6 DA LEI N. 9.504/1997, EXISTENTE COLIGACAO
MAJORITARIA, E A INCLUSAO DE PARTIDO A ELA ESTRANHO, PARA
FORMAR COM INTEGRANTE DO REFERIDO BLOCO PARTIDARIO
ALIANCA
DIVERSA
DESTINADA
A
DISPUTAR
ELEICAO
PROPORCIONAL. 7. O ART. 6 DA LEI N. 9.504/1997, EMBORA
ESTABELECENDO AMPLA ABERTURA, QUANTO AS COMPOSICOES
PARTIDARIAS AO PLEITO PROPORCIONAL, ADOTOU, TODAVIA,
PARAMETRO INAFASTAVEL, QUAL SEJA, MATER-SE FECHADA A
ALIANCA PARTIDARIA QUE AMPARA A ELEICAO MAJORITARIA,
ADMITINDO QUE, NA SUA INTIMIDADE, OS PARTIDOS DELA
INTEGRANTES SE COMPONHAM, PARA A ELEICAO PROPORCIONAL,
COMO FOR DA CONVENIENCIA DE CADA UM, DENTRO DA
CIRCUNSCRICAO. DESSE MODO, O GRUPO DE PARTIDOS
CONSTITUIDO, A SUSTENTAR A ELEICAO MAJORITARIA, DISPORA,
ENTRE SI, COMO FOR DO INTERESSE DE CADA AGREMIACAO, NO
QUE CONCERNE AO PLEITO A DEPUTADO FEDERAL E DEPUTADO
ESTADUAL. (CONSULTA nº 382, Resolução nº 20126 de 12/03/1998,
Relator(a) Min. JOSÉ NERI DA SILVEIRA, Publicação: DJ - Diário de
Justiça, Data 16/04/1998, Página 77 RJTSE - Revista de Jurisprudência do
TSE, Volume 10, Tomo 02, Página 268 )
Concluímos com esses argumentos que em 1998, havendo coligação para a
eleição de Presidente, não ficariam os partidos políticos impedidos de disputar os
103
pleitos estaduais, sejam eles, majoritários ou proporcionais, ou ambos, isoladamente
ou em coligações, pois são celebrados em circunscrições diferentes.
4.4.1 As eleições de 2002
Ocorre que nas eleições de 2002 o art. 6º do Código Eleitoral foi interpretado
de maneira diferente pelo mesmo Tribunal Superior causando enorme celeuma no
mundo político nacional, sendo motivo de fortes polêmicas e controvérsias há menos
de oito meses da data da eleição no primeiro turno. A decisão do TSE modificaria o
processo político de formação de alianças partidárias em todo o País, causando
enorme insegurança jurídica no curso do processo eleitoral.
De iniciativa dos deputados federais do Partido Democrático Trabalhista PDT: Miro Teixeira, José Roberto Batochio, Fernando Coruja e Pompeo de Mattos,
foi formulada consulta ao Tribunal Superior Eleitoral em 10 de agosto de 2001 sob o
número 715, que questionava: "Pode um determinado partido político (partido A)
celebrar coligação para eleição de Presidente da República com alguns outros
partidos (partido B, C e D) e, ao mesmo tempo, celebrar coligação com terceiros
partidos (E, F e G que também possuem candidato à Presidência da República)
visando à eleição de Governador de Estado da Federação?”
Observa-se que a referida consulta foi sugerida um ano e três meses antes
das eleições de 2002, portanto fora do processo eleitoral, qualquer que seja o
entendimento dado em relação ao seu início.
Respondeu o TSE à consulta em 26 de fevereiro de 2002, emitindo a
Resolução nº 20.993, Instrução 55, com o seguinte teor: “Os partidos políticos que
ajustarem coligação para eleição de presidente da República não poderão formar
coligações para eleição de governador de estado ou do Distrito Federal, senador,
deputado federal e deputado estadual ou distrital com outros partidos que tenham,
isoladamente ou em aliança diversa, lançado candidato à eleição presidencial”
104
O argumento que se fundou a decisão da elevada corte eleitoral foi no sentido
de que os partidos políticos tem caráter nacional, e assim devem funcionar,
lastreado pelo art. 17, I, CF.
Joel Cândido (2004, p. 378) defende a ilegalidade formal e material com que
foi instituída a resolução do TSE, com efeito erga omnes. Sobre o aspecto material,
o doutrinador adverte que as instruções do Tribunal Eleitoral tem caráter normativo e
regulador das eleições, servem tão somente para questões administrativas e
processuais, “não se prestando, data vênia, para criar direitos não assegurados em
lei ou – o que é pior – para extinguir direitos que a lei não veda e, às vezes, até
assegura”.
No aspecto formal, faz a seguinte advertência:
(...) o tema foi conhecido, pela Corte, em sede de Consulta que, respondida,
teve sua resposta erigida como regra impositiva que passou a constar da
Res. 20.993, de 26.02.2002, publicada em 12.03.2002. Como foi
‘interpretação de lei’ feita em tese (porque se não o fosse em tese a
Consulta não poderia nem ser conhecida), e sabido que o tribunal só
poderia fazê-la ante caso concreto, a resolução em tela fez o que nem a lei
poderia ter feito, a se ter presente o limite temporal imposto pelo art. 16 da
CF. Se essa resolução, no entanto, não é lei em sentido formal, o é – e
restringindo direitos – conjunto normativo com substrato material
equivalente à lei ordinária. Como tal, é regra subordinada, do mesmo modo,
a esse art. 16 que expressa o princípio da anualidade, (...). A matéria, assim
como posta na resolução, é privativa de lei a ser editada pelo Poder
Legislativo que, deste modo, teve sua esfera de atribuição indevidamente
compartilhada (CÂNDIDO, 2004, p. 380).
Imperiosa observação fez o doutrinador ao atentar sobre a tempestividade da
resolução emitida pelo TSE. Entendemos de igual modo ao causídico que deveria
ter-se observado o princípio da anualidade da lei eleitoral, interpretado por muitos
autores já citados como cláusula pétrea constitucional a partir do art. 16 da Carta
Política.
Embora criticada por grande parte da classe política e de doutrinadores, as
regras emanadas da resolução do TSE foram as válidas para as eleições de 2002
que transcorreram segundo o entendimento do egrégio Tribunal Eleitoral.
105
4.4.2 As eleições de 2006
Entretanto, em 08 de março de 2006, o Congresso Nacional promulga
Emenda Constitucional de nº 52, alterando o art. 17, § 1º, CF, que passou a vigorar
com a seguinte redação:
Art. 17, § 1º: É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua
estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de
escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de
vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual,
distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de
disciplina e fidelidade partidária. (grifo nosso)
A alteração do texto constitucional cessou os efeitos da resolução do TSE e
alterou substancialmente o art. 6º da Lei das Eleições que regulamentava a
formação das coligações no âmbito nacional, estadual e municipal, na medida em
que excluiu a obrigatoriedade de qualquer vinculação entre candidaturas dos
diferentes pleitos e circunscrições quando da formação das coligações partidárias.
Não obstante os aspectos referentes a insegurança jurídica no que tange a
constitucionalidade da resolução do TSE, o jurista Rui Stoco (2010, p. 99) observa o
causísmo eleitoral no que diz respeito ao momento de aplicação da referida emenda
constitucional:
(...) Mas não é só, pois, por absoluto causuísmo, a EC 52 previu a
retroatividade das suas disposições a fim de alcançar as eleições ocorridas
em 2002, com o nítido intento de transpor o princípio da anterioridade da lei
eleitoral previsto no art. 16 da Magna Carta, com a expectativa de alcançar
as eleições de 2006 que se avizinhava.
Sob esta ótica o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, ADIn 3.685, buscando a observância ao
disposto no art. 16, CF. O pedido teve como relatora a Ministra Ellen Gracie e foi
acolhido pelo Plenário da Suprema Corte.
DESENVOLVER
106
4.4.3 As eleições de 2010
Para as últimas eleições gerais a regra da verticalização das coligações não
foi válida conforme resposta a Consulta 1.735/DF, elaborada pelo presidente do
Partido Social Liberal (PSL):
CONSULTA. PARTIDO SOCIAL LIBERAL. VERTICALIZAÇÃO DAS
COLIGAÇÕES POLÍTICO-PARTIDÁRIAS. FIM DA OBRIGATORIEDADE.
ART. 17, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCIDÊNCIA A PARTIR DA
ELEIÇÃO DE 2010. 1. A OBRIGATORIEDADE DE VERTICALIZAÇÃO DAS
COLIGAÇÕES, QUE SE FUNDAMENTAVA NO PRINCÍPIO DO CARÁTER
NACIONAL DO PARTIDO, FOI MANTIDA SOMENTE PARA AS ELEIÇÕES
DE 2006 (ADIN Nº 3.685-8/DF, RELª. MINª. ELLEN GRACIE, DJ DE
10.8.2006 E § 1º DO ART. 3º DA RES.- TSE Nº. 22.156/2006). 2. O ART.
17, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO, ALTERADO PELA EC 52/2006, ASSEGURA
AOS PARTIDOS POLÍTICOS AUTONOMIA PARA "ADOTAR OS
CRITÉRIOS DE ESCOLHA E O REGIME DE SUAS COLIGAÇÕES
ELEITORAIS, SEM OBRIGATORIEDADE DE VINCULAÇÃO ENTRE AS
CANDIDATURAS EM ÂMBITO NACIONAL, ESTADUAL, DISTRITAL OU
MUNICIPAL, DEVENDO SEUS ESTATUTOS ESTABELECER NORMAS
DE DISCIPLINA E FIDELIDADE PARTIDÁRIA". 3. A NOVA REDAÇÃO DO
ART. 17, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, DISPONDO ACERCA DO
FIM DA OBRIGATORIEDADE DA VERTICALIZAÇÃO DAS COLIGAÇÕES
POLÍTICO-PARTIDÁRIAS, INCIDIRÁ SOBRE AS ELEIÇÕES DE 2010,
SEGUNDO INTERPRETAÇÃO DO STF NA ADIN Nº 3.685-8/DF (RELª.
MINª. ELLEN GRACIE, DJ DE 10.8.2006). PARA AS ELEIÇÕES DE 2010
NÃO HÁ OBRIGATORIEDADE DE VERTICALIZAÇÃO PARTIDÁRIA. 4.
CONSULTA CONHECIDA E RESPONDIDA AFIRMATIVAMENTE.
DECISÃO:
O TRIBUNAL,
POR
UNANIMIDADE, RESPONDEU
AFIRMATIVAMENTE À CONSULTA, NOS TERMOS DO VOTO DO
RELATOR”. (CTA n° 1735- Brasília/DF; Resolução n° 23.200 de
17/12/2009, Relator Min. Felix Ficher, DJE, Tomo 38, de 25-2-2010, p.
29/30).
DESENVOLVER
107
5 CONCLUSÃO
A normativa eleitoral é caótica, adjetivação do substantivo caos, de origem
grega, significando, basicamente, imensa desordem.
É escopo deste trabalho expor os conceitos de segurança jurídica, apresentar
as origens do ordenamento eleitoral e a evolução de seu direito positivado, entender
os fatores que geram insegurança jurídica, e ainda trazer algumas situações práticas
de como a instabilidade das normas e das instituições responsáveis por criá-las,
interpretá-las e julgá-las produzem um amontoado de interrogações nas mentes dos
responsáveis por operar o Direito Eleitoral neste País.
Há uma urgente necessidade de consolidação do Direito Eleitoral. O Código
Eleitoral de 1965 foi regulamentado em um período de ausência de democracia.
Traz assim um detalhamento excessivo, em um furor organizatório e sancionatório
descabido.
Leis defasadas, com dispositivos não mais condizentes com os tempos
atuais, clamam por alteração. As chamadas leis gerais das eleições necessitam de
integração com um novo Código Eleitoral, incorporadas as prescrições das
resoluções do TSE, para que não haja constantes modificações a cada pleito,
alcançando a tão desejada estabilidade e segurança jurídicas.
A Lei nº 9.504/97 foi responsável por grande alteração na normativa eleitoral,
revogando tacitamente parte do Código Eleitoral. As recentes minirreformas
eleitorais de 2006 (Lei nº 11.300) e 2009 (Lei nº 12.034) mostram que, apesar de
suas virtudes, esses diplomas não têm conseguido ser o marco de segurança
jurídica que se podia esperar.
Até mesmo a Lei Complementar nº 64/1990, que trata das inelegibilidades,
alterada pela Lei Complementar nº 135/2010, da Ficha Limpa, motivo de inúmeras
108
laudas deste trabalho, resultou importante colaboração ao País, mas sua redação
confusa e a falta de exata delimitação de alguns de seus institutos colaboram para
que
a
Justiça
Eleitoral fosse
inundada
de
processos
questionando
sua
constitucionalidade e momento de aplicabilidade a dias das eleições de 2010. Tal
fato tumultuou ainda mais o, já instável, processo eleitoral. Processo este que, pelo
que se percebe, ninguém sabe quando começa nem tampouco quando termina.
A simples menção dos conjuntos de normas eleitorais expostas durante a
redação desta monografia como a Constituição, o Código Eleitoral, as Leis
Complementares, as Leis Ordinárias, as Resoluções do TSE e a jurisprudência
gerada pelo STF, são suficientes para justificar a urgente necessidade de uma
consolidação do Direito Eleitoral. E porque não dizer uma efetiva codificação?
Mas, antes de uma compilação do ordenamento jurídico eleitoral, deveria
preceder uma verdadeira, profunda e transformadora reforma eleitoral. Um
congresso realmente interessado em consolidar a democracia, que levou tantos a
morte no período militar e que por tantos outros foi esbravejada no Vale do
Anhangabaú em São Paulo nos idos de 1984.
A ampla e consciente discussão de temas como o financiamento das
campanhas políticas; a introdução do voto distrital; a desincompatibilização dos
exercentes do cargo de chefe do Poder Executivo quando candidatos à reeleição; a
introdução da suplência de senadores por partidos ou coligações, e não “vicesenadores” como atualmente; o voto facultativo; a lista fechada, entre tantas outras
matérias são de profunda relevância ao amadurecimento da democracia.
Necessário é, paralelamente a reforma das leis eleitorais, revisar o papel do
Poder Judiciário no campo eleitoral. Para que a classe política fosse moralizada,
imprescindível seria que às punições por parte da justiça tivessem maior peso, de
forma a reprimir os autores da prática reincidente dos crimes eleitorais. E que
diminuída fosse a atuação da instituição no campo legislativo eleitoral, de forma a
garantir a aplicação das regras existentes, capazes de impor aos atores da esfera
política um comportamento moralmente aceitável se fossem aplicadas de forma
adequada e célere.
109
A reintrodução de matérias de cunho educacional político em substituição das
extintas disciplinas de Organização Social e Política Brasileira (OSPB) e Educação
Moral e Cívica que deixaram de figuras nos currículos escolares com o fim da
ditadura militar seria outra contribuição importante para trazer à população a cultura
necessária para entender e lutar por um sistema político que realmente atenda os
interesses da sociedade brasileira. A Constituição Cidadã elaborada nos idos de
1988 deve ser incansavelmente transmitida por meio de ações de educação política.
O discurso apregoado durante o regime militar de que política não se discute
precisa urgentemente ser substituído por projetos de inserção de jovens na política
com institutos como o do Parlamento Jovem, entre outros, já experimentados com
sucesso por democracias mais experimentadas que a nossa. A educação política
precisa voltar aos bancos escolares, com discussões sobre os aspectos essenciais
da cidadania, dirigidas por professores que garantam o caráter suprapartidário, sem
estarem comprometidas com uma legenda específica ou suas ideologias.
O ensino da matéria eleitoral é fundamental no currículo dos cursos de
Direito, a fim de formar corpo jurídico capaz de discutir com propriedade as questões
relacionadas a fortalecimento da democracia. O Direito Eleitoral como é tratado hoje,
pela maioria das instituições de ensino e até mesmo pela Ordem dos Advogados do
Brasil, de maneira secundária é aspecto essencial para o pobre debate que se tem
acerca do ordenamento eleitoral brasileiro.
Num País onde a renovação política pouco ultrapassa a casa dos 40% e os
nomes que protagonizam o cenário da capital federal nos telejornais são os mesmos
há décadas, não se pode esperar uma reforma política que dependa exclusivamente
do Poder Legislativo. Seria uma grande utopia pensar que àqueles que se
perpetuam no poder vão legislar a fim de mudar o status quo desta situação.
Somente um conjunto de ações que envolvam uma efetiva pressão popular,
acompanhada de uma atuação eficaz do Poder Judiciário e o interesse de uma nova
safra de políticos comprometidos mais com a sociedade do que com seus interesses
pessoais, pode resultar numa efetiva estabilidade das instituições políticas no Brasil
a ponto de gerar a tão almejada segurança jurídica do ordenamento eleitoral.
110
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