Lei de responsabilidade fiscal: Um estudo de caso em três municípios do
RS
Indiara Guizzo (1) Tamires Nava (2) Vanessa Köhler (3) Orientadora Valkiria Briancini
(1)
(1) Indiara Guizzo. Bacharel em Ciências Contábeis – Faculdade IDEAU. Pós-graduanda em
Controladoria, Auditoria e Pericia – Faculdade Anglicana de Erechim – FAE. E-mail:
[email protected]
(2) Tamires Nava. Bacharel em Ciências Contábeis – Faculdade IDEAU. Pós-graduanda em
Marketing – Faculdade Anglicana de Erechim – FAE. E-mail: [email protected]
(3) Vanessa Kohler. Bacharel em Ciências Contábeis – Faculdade IDEAU. Pós-graduanda em
Controladoria, Auditoria e Pericia – Faculdade Anglicana de Erechim – FAE. E-mail:
[email protected]
(1) Valkiria Briancini. Advogada. Mestre em Direito – Universidade de Caxias do Sul/RS.
Doutoranda em Direito – Universidade Estácio de Sá/RJ. Professora na Faculdade Meridional
IMED – Passo Fundo/RS e Professora no Instituto de Desenvolvimento Educacional do Alto
Uruguai – IDEAU – Getúlio Vargas/RS. E-mail: [email protected]
Lei de responsabilidade fiscal: Um estudo de caso em três municípios do
RS
Resumo: A Lei de Responsabilidade Fiscal torna-se um marco na história da administração
pública, uma vez que a mesma agrupa os dispositivos legais que serão capazes de proporcionar
mais eficiência na gestão dos recursos públicos. Este trabalho objetiva evidenciar os efeitos que
a Lei de Responsabilidade Fiscal causou na administração e, por conseguinte, na contabilidade
pública. Sendo que o objetivo principal foi de apontar o antes e o depois da lei, quais os efeitos
da mesma na prática do dia a dia da contabilidade pública. Para tanto, o período escolhido
para avaliação foram os anos de: 1999, ano que antecede a implantação da lei, 2000 o ano de
criação da lei e conhecimento da mesma por parte dos entes públicos, o ano de 2004 foi
selecionado para o estudo por ser que antecede o pleito eleitoral e 2010 porque possibilitou
traçar uma linha do tempo passível de comparação e evidenciação. Foram abordados os temas
necessários para tornar o conteúdo mais claro, através de uma pesquisa exploratória, sendo que
as unidades de estudos escolhidas foram as prefeituras dos municípios de Passo Fundo, Marau
e São Domingos do Sul, no estado do Rio Grande do Sul, tendo sido aplicado um questionário
com perguntas abertas e fechadas aos profissionais do setor contábil das mesmas, e em seguida,
foi feita uma análise qualitativa e quantitativa a partir dos dados obtidos. Constatou que o
processo de adaptação à lei ainda está sendo realizado, pois foram apontadas diversas
dificuldades de adequação com relação ao que a lei prevê, porém também são verificadas
diversas melhorias no que diz respeito à responsabilidade por parte dos administradores
públicos com relação aos gastos advindos de recursos públicos.
Palavras-chave: Lei de responsabilidade fiscal; Contabilidade pública; Administração pública.
ABSTRACT: The Fiscal Responsibility Law becomes a milestone in the history of public
administration, since the same groups the legal devices that will be able to provide more
efficient management of public resources. This study aims at identifying the effects that the
Fiscal Responsibility Law caused at the administration and therefore in public accounting. Since
the main objective was to point out the before and after of the law, what the effects of it in day to
day practice of public accounting. Therefore, the period chosen for evaluation were the years:
1999, one year before the implementation of the law, 2000 the year of establishment of law and
knowledge of it by the public bodies, the year 2004 was selected for the study because it
preceding the election campaign and 2010 because it allowed to draw a timeline to disclosure
and comparison. It was addressed the issues necessary to make the content clearer through an
exploratory research, and the units of study were chosen the municipalities of Passo Fundo,
Marau and São Domingos do Sul in the state of Rio Grande do Sul, it´s been used a
questionnaire with open and closed questions to professionals in the accounting area and then, it
was done a qualitative and quantitative analysis from the data obtained. It´s found that the
process of adapting the law is still being conducted, as were pointed out several difficulties with
respect to the adequacy of the law provides, but also are checked several improvements
regarding liability will on the part of public officials with respect to expenses arising of public
resources.
Keywords: Fiscal responsibility law; Public accounting; Public administration.
1. INTRODUÇÃO
A contabilidade é apresentada como peça fundamental nas organizações, dada a sua
capacidade de mensurar, avaliar e filtrar as informações, que orientarão os gestores a tomar as
decisões de forma mais assertiva.
Sendo utilizada com todos os seus atributos a contabilidade pública tem o objetivo captar,
registrar, acumular, resumir e interpretar os fenômenos que alteram as situações do orçamento,
do financeiro e do patrimônio das entidades que compõem as três esferas do governo.
Para o melhor controle surge um novo mecanismo para estruturar e regrar este processo,
a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), uma ferramenta que tem por objetivo principal a gestão
dos recursos públicos, através da ação planejada e transparente, para prevenir riscos e corrigir
desvios que possam afetar o equilíbrio das contas públicas.
A LRF segundo Santos e Muraro (2008, p.8), “veio agrupar os dispositivos legais que se
encontravam dispersos para proporcionar administrações governamentais mais eficientes e cobrir
lacunas que tornavam os orçamentos deficitários”.
A lei de responsabilidade fiscal é o tema abordado neste trabalho que fará uma
contextualização da realidade em que se encontram as prefeituras. A pesquisa visa elucidar como
ocorreu o processo de adaptação dos contadores públicos à LRF, o antes e depois da implantação
da LRF nas prefeituras dos municípios de Marau, Passo Fundo e São Domingos do Sul do
Estado do Rio Grande do Sul.
Os objetivos deste trabalho foram verificar a opinião dos contadores nas prefeituras dos
municípios, com relação as dificuldades encontradas durante o processo de adequação à LRF,
pois com ela a administração pública deve atender as necessidades coletivas, ter eficiência na
gestão dos recursos públicos e equilibrar receitas e despesas, com isso a transparência é de
fundamental importância.
Buscou-se também verificar o tempo necessário à adaptação à lei, as melhorias vindas a
partir de sua implantação, identificar as alterações que ocorreram nos Poderes Executivo e
Legislativo dos municípios e também realizar uma análise dos demonstrativos das prefeituras.
Com a lei as prefeituras foram obrigadas à emissão e publicação de relatórios, os gestores
só podem gastar aquilo que foi arrecadado, sendo que o controle é baseado no plano
orçamentário. A lei veio para cobrir falhas no gerenciamento dos gastos públicos. Não pode
haver vendas sem autorizações e contratações irregulares são proibidas e se houver alguma
irregularidade os gestores podem ser punidos. Portanto, este trabalho vem demonstrar a
importância do cumprimento desta lei no setor público.
2. LEI COMPLEMENTAR 101/2000, LEI DA RESPONSABILIDADE FISCAL
A contabilidade pública surgiu para suprir a necessidade de administrar um bem de
patrimônio público a fim de beneficiar toda a sociedade, portanto, deve seguir normas e
princípios regidos em lei e tem como objeto de estudo o patrimônio público, entendido por Lima
e Castro (2007,p.2) como sendo o “[...] conjunto de bens e direitos onerados pelas obrigações
que o integra e que a entidade governamental utiliza como meio para concretização dos seus
fins”.
Para que a gestão dos recursos públicos se tornasse mais eficiente e eficaz seria
necessário aplicar um mecanismo capaz de regulamentar tal processo. Com este intuito surge a
Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem por objetivo principal a gestão dos recursos públicos
com normas que serão cumpridas pela administração pública, de maneira que torne este processo
mais transparente.
A Lei se torna um marco na história da administração da coisa pública, uma vez que ela
normatiza e traz exigências dentro do planejamento, equilíbrio das contas e divulgação das
demonstrações contábeis de forma mais transparente, com a finalidade de promover a
responsabilidade na gestão fiscal.
A referida em seu Art. 1º, § 1º apresenta:
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidadas e mobiliárias,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e
inscrição em Restos a Pagar (Lei Complementar nº 101, de quatro de maio de 2000).
Com o advento da LRF, o gestor só pode gastar aquilo que for arrecadado, e se
porventura não houver este equilíbrio ocorrerá a limitação de empenho, evitando a indução do
administrador a endividamentos, ressaltando desta forma a importância de um plano
orçamentário bem estruturado.
Os gestores públicos têm o dever de implantar instrumentos que sirvam de controle da
administração dos recursos, uma vez que, a sua não efetivação implica no descumprimento de
aspectos legais que poderão interferir na transparência de seus atos. A lei de responsabilidade
fiscal possui a função de controlar o endividamento público equilibrando receitas e despesas e
criando maior comprometimento dos gestores públicos na aplicação eficaz dos recursos advindos
da sociedade.
Existe mecanismo capaz de transformar, pôr em prática estas ideias e que podem ser
sugeridas pela sociedade, e com isso coibir atos ilícitos e irregulares na gestão dos recursos.
Sendo um destes a Lei de diretrizes orçamentárias. A Lei prevê que a LDO deverá conter
entre seus procedimentos de apresentação de metas e prioridades, novos parâmetros a serem
seguidos pelos entes públicos, entre os quais está um documento importante chamado de anexo
de Metas Fiscais. Este foi criado através do Art. 4º, § 1° da referida lei que apresenta:
Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais,
em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultado nominal e primário e montante da dívida pública, para o
exercício a que se referirem e para os dois seguintes (Lei Complementar nº 101, de
quatro de maio de 2000).
Ele deverá evidenciar onde será aplicada a arrecadação prevista e deverá conter as metas
anuais, uma vez que servirá também para o Tribunal de Contas realizar um acompanhamento
para avaliar se o que foi priorizado está sendo cumprido.
Já o projeto de Lei Orçamentária Anual que é elaborado em conformidade com a PPA e a
LDO, obteve como principal alteração a implantação de anexo que conterá segundo a Lei
Complementar 101/2000, em seu Art. 5º, inciso I, “um demonstrativo da compatibilidade da
programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o §
1º do Art. 4º.” Isto no que se refere a possíveis alterações que resultem em um superávit, por
exemplo, implicará na fixação da despesa em valor inferior a receita, para com isso colaborar
com a gestão fiscal dos recursos.
Os relatórios fiscais são instrumentos imprescindíveis para a gestão pública e “[...]
indicam gastos inerentes à saúde, despesas com pessoal, balanço orçamentário, demonstrativo de
receita corrente líquida, demonstrativos das operações de crédito, entre outras. Os relatórios
fiscais transmitem a imagem de entidade aos seus usuários, possibilitando aos mesmos terem
subsídios nas tomadas de decisão.” (BEZERRA; BEZERRA; SILVA, 2011, p. 4).
Prova deste comportamento e do comprometimento que os administradores dos recursos
públicos deverão ter com suas receitas e despesas é que os municípios deverão obedecer também
a determinados requisitos que foram incorporados e implementados com o advento da LRF,
principalmente no que tange a gastos com pessoal, constando no Art. 19 da LRF que nas esferas
municipais os gastos devem ser administrados com restrições orçamentárias, uma vez que estas
despesas não podem exceder ao percentual de 60% da receita corrente líquida.
Cabe ressaltar também que existem impedimentos legais para o aumento de despesas com
pessoal, em um determinado período, conforme é apresentado na LRF em seu Art. 21, § único:
“[...] é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos
cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão [...]”.
Este processo vem ao encontro da necessidade de limitar os gastos executados em
determinado mandato, pelo seu gestor, para assim não comprometer a posterior administração.
Observa-se com o desenvolver das ideias dos autores que a LRF através da ampla
divulgação e publicação de seus relatórios e demonstrativos, vem ao encontro da transparência
almejada com o advento da lei.
A transparência não deve ser confundida como uma simples divulgação de dados, mas
informações que sirvam para a população verificar como estão as contas públicas e como os
gestores públicos estão transformando o dinheiro público em benefícios para a sociedade.
Segundo Rausch e Soares apud Lima (2011, p.61), “além de ser uma exigência legal, é um
mecanismo por meio do qual o gestor pode demonstrar o seu desempenho nos negócios
públicos.”
3. DISCUSSÃO E RESULTADOS
No quadro 01 é apresentado o histórico dos municípios de Passo Fundo, Marau e São
Domingos do Sul, apresentando os dados e informações sobre sua fundação, desenvolvimento e
crescimento econômico e social.
Quadro 01 - Histórico dos Municípios em Estudo
Passo Fundo
Ano de criação do município:
1.857, já em 1.891 foi elevado à
categoria de cidade.
Passo Fundo está entre as 10
cidades mais populosas do Rio
Grande do Sul.
Segundo dados do IBGE, Passo
Fundo possuía 184.826 mil
habitantes no ano de 2010.
Passo Fundo possui uma área de
783,423 Km² (2011), possui
235,92 habitantes por Km², PIB
per capita é de R$ 19.887 (2009).
FONTE: Dos Autores
Marau
Ano em que Marau foi elevado à
categoria de cidade: 1.954.
São Domingos do Sul
Ano em que São Domingos do Sul foi
elevado à categoria de cidade: 1.987.
Marau possui cerca de 200
empresas em seu pólo industrial,
onde 12 são de grande porte.
Existem
ainda
860
estabelecimentos comerciais e mais
de 1.300 estabelecimentos do setor
de prestação de serviços.
Segundo o site da PMM, em 2011
Marau apresentou uma população
de 36.793 habitantes.
Segundo o site do IBGE, Marau
possui uma área de 649,3 Km²
(2011), possui 56 habitantes por
Km², PIB per capita é de R$
30.644 (2009).
Segundo o site do IBGE, existiam no
município 2.926 habitantes em 2010,
sua área territorial é de 78,952 Km² e
possui 37,06 habitantes por Km².
Descreve-se abaixo as informações coletadas referentes ao processo de adaptação a LRF
que os contadores das prefeituras vivenciaram o tempo que foi necessário para se adaptar, as
dificuldades encontradas neste processo, o antes e o depois da lei.
Destaca-se que tais informações foram obtidas através do estudo de caso realizado nas
prefeituras de Passo Fundo-RS, Marau-RS e São Domingos do sul-RS. Foram coletadas e
evidenciadas as informações referentes aos relatórios de receita e despesa, disponibilidade de
caixa, restos a pagar e despesa com o setor de pessoal. Os anos abordados neste estudo foram
elencados a partir da seguinte metodologia: 1999, último ano anterior à implantação da lei; 2000,
ano de criação da lei e conhecimento da mesma por parte dos entes públicos; 2004, foi
selecionado para o estudo por ser o que antecede o pleito eleitoral e 2010 porque tornou possível
traçar uma linha do tempo passível de comparação e evidenciação.
Segue abaixo quadro com a análise referente aos demonstrativos das prefeituras em
estudo.
Quadro 02 - Comparativo dos Demonstrativos das Prefeituras
Passo Fundo
A receita realizada vem crescendo
gradativamente e superando a
receita orçada, demonstrando um
melhor
resultado
após
a
implantação da LRF.
Marau
Apenas em 2010, segundo a
pesquisa, a divulgação dos dados
estava em conformidade com a lei e
se torna possível fazer um
comparativo abordando que receita
orçada e realizada está com um
percentual de acerto bem elevado
Quanto
as
despesas,
estas
demonstram um resultado positivo,
em que as despesas empenhadas
não superam as orçadas, porém
estas não foram todas liquidadas no
exercício.
Fazendo um comparativo entre a
receita realizada e a despesa
liquidada,
evidencia-se
um
equilíbrio entre as contas, havendo
um superávit financeiro até mesmo
no ano de 1999.
Quanto às despesas orçadas e
empenhadas em 2010 também estão
em conformidade, apenas ocorre
uma pequena diferença para menos
nas despesas liquidadas.
Valor de despesas com pessoal
segundo funcionário do setor
contábil da PMPF: 1999: 37,39%;
2000: 48,87%; 2004: 32,49%;
2010: 44,51%. Despesas com
pessoal segundo o site do TCE:
2004: 35,15%; 2010: 51,34%.
Quanto aos restos a pagar e
disponibilidade de caixa, os anos de
1999,2000 e 2004 não puderam ser
confrontados com a disponibilidade
Com relação às despesas com
pessoal, no ano de 1999 ainda não
havia
disponibilidade
de
informações; já em 2000, observase que havia coerência nos
percentuais, dentro dos limites
estipulados.
Quanto aos restos a pagar e à
disponibilidade de caixa, evidenciase que no ano de 2000, a
disponibilidade de caixa não é
suficiente para cobrir os restos a
pagar, já nos outros anos avaliados
a prefeitura já encontra-se em dia
dom os valores.
São Domingos do Sul
Evidenciou-se que nos anos de 1999
e 2000, não houve a disponibilização
de relatórios de receitas e despesas
orçadas e realizadas. Já em 2004 e
2010 obteve-se os dados conforme a
LRF demonstrando um resultado
positivo, pois a receita realizada
superou a orçada.
Não obteve-se os dados das despesas
orçadas e liquidadas nos anos de
1999 e 2000, pois os dados não
estavam informatizados.
Os gastos com pessoal no ano de
1999 não foram obtidos, já nos anos
de 2000,2004 e 2010 os percentuais
foram 47,72%, 25,66% e 31,82%
respectivamente.
Não foram obtidos os dados de
disponibilidade de caixa, portanto
não foi possível fazer uma análise
comparando-os com os restos a pagar
dos anos em estudo.
de caixa, pois os mesmos não foram
informados.
FONTE: Dos Autores
Quanto à entrevista realizada com os servidores do setor contábil na Prefeitura Municipal
de Passo Fundo, verificou-se que as principais mudanças que ocorreram foram com relação ao
setor de pessoal, legislativo e executivo e também os limites impostos pela constituição com
relação à saúde e educação, também deve-se observar que as principais dificuldades geradas ou
intensificadas pela LRF apontadas foram reduzir despesa com pessoal, excesso de burocracia e
provisionar despesas. Segundo os entrevistados as mudanças impostas pela LRF estão sendo
cumpridas em sua totalidade.
O contador que já atuava na prefeitura antes da lei explica que as principais dificuldades
encontradas com a implantação da lei foram a conscientização dos próprios governantes,
dificuldade em aceitar mudanças e colocar em prática as novas normas e ainda comenta que as
principais melhorias ocorreram com relação à transparência, segurança e controle da situação e
os gestores públicos com a implantação da LRF terão que prestar contas de seus atos.
Na Prefeitura Municipal de Marau os setores que mais sofreram alterações foram os
setores da saúde e educação, ou seja, passou-se a cumprir com mais efetividade o que consta na
constituição, em seguida destacou-se o setor de pessoal. As principais dificuldades geradas a
partir da LRF foi o excesso de burocracia, pois gera um gasto maior de tempo e também foi
apontada a provisão de despesas como sendo uma relevante dificuldade, nesta prefeitura os
entrevistados também respondem que as mudanças impostas pela lei já estão sendo cumpridas na
sua totalidade.
Três profissionais do setor contábil da Prefeitura Municipal de Marau já atuavam na
prefeitura antes da implantação da LRF e apontaram como principais dificuldades: mudança de
cultura dos administradores, elaboração de um planejamento efetivo das ações e aceitar seguir
exigências impostas por lei, quanto às melhorias apontaram a rigorosidade com as despesas para
não comprometer de um a dois anos do mandato seguinte, a Contabilidade Pública é tratada em
sua essência, demonstrando o patrimônio, publicação de muitos relatórios, com relação aos
gestores dizem que se tornaram mais responsáveis porque haverá punições para quem não o
fizer, a situação financeira do ente ainda não é evidenciada, mas a lei contribui para este
processo, existe uma maior conformidade com o que se arrecada e o que se gasta, e não porque o
orçamento é apenas uma formalidade.
Com relação à Prefeitura Municipal de São Domingos do Sul, a contadora da prefeitura
aponta como os setores que mais sofreram alterações o legislativo e executivo, quanto a
dificuldade encontrada a entrevistada aponta conseguir equilibrar as receitas e despesas, o
excesso de burocracia e o prazo para publicar os relatórios, nesta prefeitura segundo a
entrevistada as mudanças impostas pela lei também já estão sendo cumpridas em sua totalidade.
A contadora da prefeitura já atuava antes da implantação da lei e apontou como principais
dificuldades na sua implantação a conscientização por parte da população e do governo, os
relatórios que são muito técnicos que dificulta a leitura e entendimento por parte da população,
pouca participação popular. A prefeitura teve que se adaptar com sistemas, emissão de relatórios,
obrigações e a mesma não tem muita capacidade de investimento nos setores de informática.
Como melhorias a contadora aponta que a contabilidade pública passou a ser mais visual,
gerando maior respeito aos contadores da área pelo nível de responsabilidade que ampliou-se,
gerando maiores conhecimentos agregados; a contabilidade passou a mostrar dados não só pela
obrigação e publicação de relatórios, mas sim pelo planejamento, através da LDO, LOA e PPA.
Com a implantação da lei os gestores públicos se tornaram mais comprometidos com o equilíbrio
fiscal e também há uma preocupação por parte dos gestores se a lei não for cumprida, devido às
sanções aplicáveis aos mesmos.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para dar suporte ás evidenciações buscadas foram feitas abordagens teóricas através de
uma pesquisa de campo em que foram aplicados questionários e colhidos os relatórios
necessários.
Evidenciou-se que os municípios analisados encontraram dificuldades para se adaptar à
nova realidade que a lei apresenta. A transparência através da divulgação de dados nos sites, fato
tão difundido pela mesma gera uma desconformidade entre as informações colhidas.
Além das dificuldades apontadas no decorrer da pesquisa, foi apontada a falta de um
órgão específico, que pudesse orientar de forma mais exclusiva os contadores que para se
aperfeiçoar devem fazer um curso. O único meio apontado para sanar dúvidas é através do STN,
via e-mail e telefone, o que dificulta a agilidade do trabalho.
As receitas e despesas analisadas nos demonstrativos devem ser publicados conforme a
lei e devem possuir equilíbrio financeiro. Para que elas pudessem se enquadrar foram necessárias
adaptações.
Os mecanismos utilizados pelas prefeituras e que estão em conformidade com a lei foram
a limitação de empenho, necessário porque existe ausência de recursos financeiros, em virtude
de um mal planejamento, foi utilizado também como cautela e devido a redução das
transferências que são proporcionais ao valor que o município arrecada através dos impostos.
Para reduzir gastos com pessoal, foram realizados concursos públicos, isto possibilitou
substituir funcionários terceirizados por contratados e com isso reduzir despesas.
As informações de gastos com pessoal, restos a pagar e disponibilidade de caixa, tiveram
a sua divulgação feita de forma gradativa, sendo que desde a criação e implantação da lei em
2000, se observou que somente em 2010 ocorreu a publicação completa dos mesmos.
Foi apontado também que a contabilidade pública passou a se transformar em visual,
porém ocorrem dificuldades de interpretar os dados, por isso as notas explicativas seriam
sugestivas até mesmo para um entendimento maior por parte da população que poderia com isso
se tornar mais participativa.
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