MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO V Seminário Internacional de Atenção Primária à Saúde Rio de Janeiro, março de 2010 M d l de Modelos d Gestão G tã Pública Públi V lé i Salgado Valéria S l d Gerente de Projeto Departamento de Articulação e Inovação Institucional Secretaria de Gestão MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO A Administração Pública no Estado Democrático Os novos paradigmas para a gestão pública Principais movimentos de reforma no setor público 2003 Gestão pública democrática,, em curso Períodos autoritários: Centralização políticoadministrativa 1995 Reforma do Aparelho do Estado novos paradigmas: gestão por resultados da lt d e enxugamento t d máquina pública Assembléia Nacional Constituinte: 1988 Novo pacto social e federativo. Fortalecimento do controle e engessamento da administração pública 1964 1951 1930 Regime militar. Edição da Lei 4.320/64 e do Decreto-lei nº 200/7 Centralização no Executivo Federal Nacional-desenvolvimentismo. Descentralização Era getulista. Criação DASP. Centralização. Modelo de Estado corporativo. Gestão Pública Democrática Fundamento: Papel indispensável do Estado na formulação de políticas, na regulação da competividade e na promoção do bem comum da sociedade Desafio ao Estado: Complexidade crescente dos mercados e das d questões tõ sociais i i requer novas soluções l õ Esgotamento das posições ideológicas fundamentalistas: desmistificação da premissa de oposição entre Estado e Mercado Gestão Pública Democrática  Orientada O i t d pelos l princípios i í i e valores l estabelecidos na Constituição Brasileira de 1988 Marco da Redemocratização do País  Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de Direito, Republicano e Federado (art 1º da CF), que se fundamenta: • • • • • na soberania; na cidadania; na dignidade da pessoa humana; nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e no pluralismo político (art. 1º, caput da Constituição) Constituição Federal 1988 Marco da Redemocratização  “Constituição Cidadã”: centralidade dos direitos fundamentais e previsão dos direitos sociais Tecnologias sociais   Equilíbrio nas relações entre os três Poderes Fortalecimento F t l i t da d capacidade executiva do Estado Descentralização D t li ã ffederativa: d ti responsabilidade bilid d compartilhada das 3 esferas de governo. Municipalização. Sistemas federativos. Tecnologias “locais” Constituição Federal 1988 Marco da Redemocratização   “P “Parceria i Estado E t d e Sociedade S i d d Cooperação Estado Sociedade Estado-Sociedade Relações de confiança Democracia participativa. Todo o poder emanda do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos (democracia representativa) ou diretamente (democracia participativa) Ampliação dos espaços de participação social na governança das instituições e controle social  EC 19/98 – principio da eficiência Gestão por resultados Contratos de desempenho p institucional Gestão Pública Democrática Oi t õ Orientações:  Objetivos do Estado Brasileiro (art. (art 3º da CF) Construção de uma sociedade livre, justa e solidária Garantia do desenvolvimento nacional Erradicação da pobreza e marginalização Redução das desigualdades Promover o bem de todos, todos sem preconceitos  Princípio da Legalidade: Art. 55º,, Inciso II: “ninguém ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” Poder soberano dos cidadãos de p produzirem suas próprias p p regras g e converterem a vontade geral em expressão política, a partir da qual todo a ordem jurídica será organizada.  Princípios da administração pública: legalidade, impessoalidade, p moralidade, publicidade p e eficiência (art. ( 37, da CF)) Gestão Pública Democrática Oi t õ Orientações: Valoriza o poder discricionário do Executivo: para definir as estratégias, mecanismos e instrumentos, na aplicação da lei, lei de forma a obter os seus plenos efeitos, efeitos na forma mais eficiente possível (CF, art.84,IV) O espaço de discricionariedade não é um espaço à margem da lei. Por força constitucional, todo o ato do administrador submete-se aos princípios fundamentais da legalidade e da supremacia do interesse público, a partir dos quais se constroem todos os demais + controle social nas estratégias – padronização legal Necessidade de readequar o marco legal da Administração Pública ÂDecreto-Lei 200/67: marco legal defasado • • • • • • Centralização no Executivo Federal, Desbalanceamento nas relações entre os Três Poderes e na relação federativa Si t Sistemas de d governança singulares i l Visão de sistemas a partir do conceito de hierarquia e não de interação – decisões compartilhadas Privilegia o controle do ato/processo administrativo Ausência da participação social na gestão de políticas públicas ÂEngessamento pós-Constituição de 88 (*) • • • ( ) Apesar (*) p dos inúmeros avanços ç na Administração Pública, viabilizados pela Constituição de 1988 Maior controle da discricionariedade, em repúdio à liberdade excessiva do período de ditadura Limitação das formas de atuação da Administração Pública ( i ê i de (exigência d previsão i ã legal l l para criação i ã de d empresas; previsão i ã da fundação pública de direito público, dentre outras) Unificação de regimes administrativos (de compras, de pessoal, orçamento, dentre outros) Atuais desafios da Administração Pública(*)  Falta de orientação clara sobre as formas organizativas da administração pública (categorias jurídicas, modelos de governança, e regimes i de d funcionamento) f i t )  Insegurança Inseg rança jjurídica rídica das formas de at atuação ação direta do Estado e de suas relações com o mercado e com a sociedade. sociedade Judicialização  Criminalização do gestor público  Ineficiência. (*) Apesar dos inúmeros avanços registrados na Administração Pública, muitos deles viabilizados pelo texto constitucional de 1988 Necessidade N id d de d rever as fformas d de atuação ã d do Estado para garantir a Ordem Econômica e a Ordem Social Ministério do Planejamento promover reflexão nacional acerca da atual organização e funcionamento da administração pública, por meio de debate aberto ao contraditório, que identifique a diversidade de contraditório entendimentos e promova a construção de soluções de consenso Consórcio Públic co Direito Privado Proposta de Lei Orgânica para a Administração Pública e Entes de Colaboração Fi Figura sujeita j it a polemicas l i doutrinárias d t i á i e de d jurisprudência. j i dê i Ausente A t na estrutura t t d do Executivo E ti Federal F d l Ordem Econôm mica Ordem Soc cial Outras Beneficentte De Utilidade Pú ública Subvenciona ada Conveniada a Fundação de Ap poio OSCIP Ag. Delegátaria A Aguas Organização So ocial Serviço Social Autônomo Ofício Público Empresa Contra atada Financiada a Subvencionad da Autorizada a Concessionárria Permissionárria PPP Empresa Propóssito Específico Coligada Corporação Profissional C Subsidiária a Fundação Publica Direito Privado o Empresa Públlica Sociedade Economia a Mista Fundação Public ca Direito Público o Consórcio Público Direito Público Projeto Fundação Estatal PLP 92/2007 Autarquia Administração Direta Iniciativas da Secretaria de Gestão/MP ((dentre outras)) Gradiente: atuais formatos jurídicos da APF Administração Pública Debate: Limite da autonomia e d controle do l da d administração pública Administração Indireta 216 Iniciativas alinhadas à Carta de Brasília Obj ti Objetivo: promover a integração i entre as visões das áreas jurídicas e de gestão, na análise crítica das atuais dificuldades encontradas pelo Estado na consecução dos objetivos da Sociedade ç Brasileira e na formulação e inovação de novos referenciais comuns para a atuação estatal. Qual a razão dos Ciclos de debates? nem a gestão da construção do país pode se dar à revelia da lei nem a ordem jurídica pode ser percebida bid como um problema para a construção do p país Necessidade de resolver problemas sociais concretos 1º Ciclo de Debates – ano 2009 Limites da autonomia e do controle da administração pública. pública. Temas: (1) Relação entre autonomia e controle (a) Redefinição dos espaços próprios para o uso do poder discricionário á do Administrador Público ú ((b)) Reflexão sobre formas de controle mais adequadas q a cada tipo de atividade e função pública: controle burocrático, controle de resultados e c controle social Limites da autonomia e do controle da administração pública. (2) Espaço da dimensão técnica e da di dimensão ã política líti Valorização dos espaços de participação política do cidadão Implantação de mecanismos que viabilizem a gestão pública democrática Judicialização: ação normativa dos Judiciário e dos órgãos de controle externo Limites da autonomia e do controle da administração pública. (3) Esgotamento dos atuais formatos jurídicos da administração pública cacofonia f i ou pluralismo? l li ? A necessidade de ordenamento deve cercear a pluralidade ou organizá-la? Atual tendência de multiplicidade de formas jurídicas e gerenciais de atuação do Estado e de unificação de regimes em direção a um único e universal ni ersal regime de at atuação, ação para todas as áreas e situações Formas de exercício da função executiva do Estado Administração Pública por meio de instrumentos de fomento e parceria: contratos de gestão, termos de p g parceria e convênios Relações contratuais: por meio de concessão, permissão ou contrato (obras, serviços, compras e alienações) Ordem Econôm mica Relação interna entre órgãos e entidades hi á i ou d hierárquica de tutela/supervisão Relações de colaboração ou cooperação: Ordem m Social Ação direta do Estado Estado, por meio de órgãos e entidades públicos Setor Privado: Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos parcerias Ação complementar ao Estado: atividades e serviços de interesse publico voltados para a área social Ação direta do Estado: atividades ti id d e serviços i públicos de intervenção na área econômica Ação indireta do Estado, para manter a Ordem Econômica Ordem Econôm mica contratações t t õ Orde em Socia al Ação direta do Estado: atividades e serviços públicos voltados para a área social À luz da Constituição Federal Administração Pública Administração Indireta Subsidiária Consórcio Público Direito Privado Socie edade Econo omia Mista Fundação o Publica Direito Privado P Empresa P Pública Conssórcio Públlico Dirreito Públic co Fundação o Publica Direito o Público Ordem Econôm mica Autarquia Ordem m Social Administração D Direta Atividades e serviços privativos de Estado Exigem o Poder de Estado ou Poder de Polícia Atividades que limitam ou disciplinam direito interesse ou liberdade direito, liberdade, regulam a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público (art. 78 da Lei 5 172/1966 –CTN) 5.172/1966 Regime jurídico administrativo Para limitar o uso do poder de estado e pelos agentes públicos Em defesa dos cidadãos e dos interesses públicos Administração Pública Consórcio Público Direito Privado Socie edade Econo omia Mista Administração Indireta Subsidiária Fundação o Publica Direito Privado P Empresa P Pública Conssórcio Públlico Dirreito Públic co Fundação o Publica Direito o Público Ordem Econôm mica Autarquia Ordem m Social Administração D Direta Atividades e serviços não privativos de Estado autorização constitucional expressa para a ação concomitante it t ou complementar l t da d iniciativa privada, conforme disciplinam d sc p a os a artigos t gos 197, 9 , 199, 99, 202 , 209 e 227, §1º, dos capítulos II, III e VII da Ordem Social S i l Nessas áreas o Estado tem exclusividade apenas em relação às atividades que requeiram o uso do poder de polícia Regime Administrativo mais flexível Atividades privativas de Estado = Concepção das políticas públicas públicas, Direção, regulamentação/regulação, fiscalização/controle, coordenação Importância do ato administrativo Resultados e riscos sistêmicos (+) controle da conformidade do ato administrativo d i i t ti em relação l ã aos requisitos públicos (definidos no Direito Público) – Regime administrativo imposto pela lei (-) controle de resultados, de médio e longo prazo prazo, nem sempre mensurável Regimes Atividades não privativas de Estado Atividades e prestação de serviços sociais ou voltados para o mercado. Importância dos resultados alcançados (Atributos estatais definem a forma como as atividades ou serviços devem ser desempenhadas/prestadas) Ex: universalidade, gratuidade, laicidade Resultados e riscos localizados,, individuais ( ) controle dos resultados no (+) atendimento às demandas (-) controle do ato administrativo – R i d i i i mais i flflexível, í l Regime administrativo aberto à contratualização de resultados públicos, mas com controles = = : ambos públicos órcio Públiico Consó Dire eito Privad do So ociedade Economia Miista Administração Indireta Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal Empresa a Contratad da Fina anciada Subve encionada Auto orizada Conce essionária Permiissionária PPP a Propósito o Empresa Espe ecífico Coligada Outras Beneficent B te De U Utilidade P Pública Su ubvencionada Conveniada C a Fund dação de A Apoio OSCIP Ag. De elegátaria Aguas Orga anização So ocial Serviço o Social Auttônomo Ofício Pú úblico Corrporação P Profissiona al Sub bsidiária Funda ação Public ca Direiito Privado o Empre esa Pública a Fundação Publiica Dire eito Públic co Consórcio P C Público Direito Pú úblico Autarqu uia Ad dministraç ção Direta Administração Pública Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos Ad dministraç ção Direta Econômicos: Administração Indireta So ociedade Economia Miista órcio Públiico Consó Dire eito Privad do Funda ação Public ca Direiito Privado o Empresa a Contratad da Fina anciada Subve encionada Auto orizada Conce essionária Permiissionária Outras Beneficent B te De U Utilidade P Pública Su ubvencionada Conveniada C a Fund dação de A Apoio OSCIP Ag. De elegátaria Aguas Orga anização So ocial Serviço o Social Auttônomo Ofício Pú úblico Corrporação P Profissiona al a Propósito o Empresa Espe ecífico PPP parceria i Coligada Relações de Fundação Publiica Dire eito Públic co Consórcio P C Público Direito Pú úblico Empre esa Pública a e atores Sub bsidiária Estado–Sociedade Autarqu uia Administração Pública Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos órcio Públiico Consó Dire eito Privad do So ociedade Economia Miista Administração Indireta Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal Outras Beneficent B te De U Utilidade P Pública Su ubvencionada Conveniada C a Fund dação de A Apoio OSCIP Ag. De elegátaria Aguas Orga anização So ocial Serviço o Social Auttônomo Formas de relacionamento do Estado com entidades do setor econômico, econômico via contrato Empresa a Contratad da Fina anciada Subve encionada Auto orizada Conce essionária Permiissionária PPP a Propósito o Empresa Espe ecífico Coligada Ofício Pú úblico Corrporação P Profissiona al Sub bsidiária Funda ação Public ca Direiito Privado o Empre esa Pública a Fundação Publiica Dire eito Públic co Consórcio P C Público Direito Pú úblico Autarqu uia Ad dministraç ção Direta Administração Pública órcio Públiico Consó Dire eito Privad do So ociedade Economia Miista Administração Indireta Corrporação P Profissiona al Sub bsidiária Funda ação Public ca Direiito Privado o Empre esa Pública a Fundação Publiica Dire eito Públic co Consórcio P C Público Direito Pú úblico Autarqu uia Ad dministraç ção Direta Empresa a Contratad da Fina anciada Subve encionada Auto orizada Conce essionária Permiissionária PPP a Propósito o Empresa Espe ecífico Coligada Formas de relacionamento do Estado com entidades do setor social para a realização de atividades e serviços de interesse público Outras Beneficent B te De U Utilidade P Pública Su ubvencionada Conveniada C a Fund dação de A Apoio OSCIP Ag. De elegátaria Aguas Orga anização So ocial Serviço o Social Auttônomo Ofício Pú úblico Administração Pública Art. 175 da Constituição Federal Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação a prestação de serviços públicos licitação, “Art. 144. A segurança g ç p pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos ...” …” “Art. “A t 196. 196 A saúde úd é direito di it d de ttodos d ed dever d do E Estado, t d garantido mediante políticas sociais e econômicas ...” “Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família ...” “Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais ...” + Fundaçã ão Publica Direito o Público Consórcio Público Direito o Privado So ociedade Economia Mista Normas de Direito Público Regime Administrativo Ati id d privativa Atividade i ti Estado E t d Poder Estatal Governança pública Patrimônio exclusivamente público ç Público Recursos diretos do Orçamento Normas de Direito Civil Regime Privado Ati id d de Atividade d interesse i t público úbli Iniciativa privada Governança Go ernança pri privada ada Patrimônio exclusivamente privado privados Recursos p Ordem Econô O ômica Empresa Con ntratada Financia ada onada Subvencio Autoriza ada Concessionária nária Permission PPP Empresa Prop pósito Específic co Coligada a Orde em Social Outras O Ben neficente De Utiliidade Pública Subv vencionada Con nveniada Fundação de Apoio OSCIP O Ag. Deleg gátaria Aguas Organiz zação Social Serviço So ocial Autônomo o Ofício Público Corporação Profissional Subsidiá ária Fundação o Publica Direito Privado Empresa Pú ública o Público Consórcio Direito P Público Autarq quia Administra ação Direta A d m in is t r a ç ã o P ú b lic a S o c ie d a d e C iv il O r g a n iz a d a e A t o r e s E c o n ô m ic o s A d m in is t r a ç ã o In d ir e t a + versus Inconstitucionalidades e ilegalidades órcio Públiico Consó Dire eito Privad do So ociedade Economia Miista Administração Indireta Insegurança jurídica nas relações internas da administração d i i t ã pública úbli e nas suas relações d fomento f t e parceria i de Empresa a Contratad da Fina anciada Subve encionada Auto orizada Conce essionária Permiissionária PPP a Propósito o Empresa Espe ecífico Outras Beneficent B te De U Utilidade P Pública Su ubvencionada Conveniada C a Fund dação de A Apoio OSCIP Ag. De elegátaria Aguas Orga anização So ocial Serviço o Social Auttônomo Quadro de paralisia Coligada Ofício Pú úblico Corrporação P Profissiona al Sub bsidiária Funda ação Public ca Direiito Privado o Empre esa Pública a Fundação Publiica Dire eito Públic co Consórcio P C Público Direito Pú úblico Autarqu uia Ad dministraç ção Direta Administração Pública MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO Comissão de Juristas Instituída pela Portaria MP n nº 426, de seis de dezembro de 2007 Proposta de Lei Orgânica para a Administração Pública e Entes de C l b Colaboração ã Objetivo é obter, obter sob o olhar jurídico qualificado, qualificado a) um balanço das limitações, limitações contradições, fragilidades e potencialidades dos d formatos f t jurídicos j ídi da d administração pública e de e de parceria com a sociedade civil b) proposições i õ para uma nova estruturação da administração pública, mais orgânica e sintonizada com o texto constitucional de 1988 - paradigmas da gestão por resultados, descentralização e participação social, social nele presentes Composição da Comissão de Juristas : ALMIRO DO COUTO E SILVA CARLOS ARI SUNDFELD FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO MARIA COELI SIMÕES PIRES MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO PAULO EDUARDO GARRIDO MODESTO SÉRGIO DE ANDRÉA FERREIRA O documento final apresentado pela Comissão de Juristas é autoral, elaborado com total autonomia científica, científica sem quaisquer interferências do G Governo Federal F d l e, portanto, t t não ã reflete posicionamentos do Ministério. “Houve ampla liberdade de avaliação da matéria, não tendo ocorrido sujeição a diretrizes impostas pelo poder público ou interferência de qualquer outra origem.” t i ” Debate com gestores: Proposta jurídica: Incorporação da visão da gestão pública: visão de doutrinadores Descentralização. Visão federativa. Especificidades da gestão estadual estad al e municipal: m nicipal soluções diferenciadas Parceria com sociedade. Redes. Incorporação de novos modelos que surgiram dos estados. Sistemas SUS, SUAS e educação Regimes diferenciados em função da finalidade e da área de atuação estatal estatal, etc. etc Visão das instituições jurídicas e de controle estatais: Debate com profissionais do direito público – AGU,CGU, TCU Debate junto à Academia Debate com a Sociedade Lei ordinária - Estrutura dividida em 5 Títulos: Titulo I: disposição preliminar: Define objeto e alcance nacional da lei Tit l II: Titulo II trata t t das d entidades tid d estatais t t i Autarquias, fundações, empresas, subsidiárias Contrato de autonomia controle social Titulo III: trata das entidades paraestatais Titulo IV: trata das entidades de colaboração (contrato de colaboração) Titulo tu o II: d disposições spos ções finais as Titulo II: trata das entidades estatais 1)) Define f entidades de direito público ú (poder ( de estado)) e privado 2) Conceitua autarquia Pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica. para prestar serviço público ou exercer outra atividade administrativa que implique poderes próprios do Estado 3) Estabelece o estatuto das fundações estatais: a)) p personalidade de direito privado p mas diferencia fundação ç estatal de fundação civil: desvincula a fundação estatal das normas da legislação civil e processual civil relativas a fundações (art. 19, §8 º) b) Reconhece a fundação como um instituto público para exercício de uma competências públicas e não como um patrimônio personalizado: criação independe de dotação inicial de bens 4) Amplia conceito de “subsidiária” 5) Regulamenta o contrato de autonomia 6)) Controle social Algumas das questões não abordadas: participação do Poder Público nos órgãos decisórios de entidades civis sem fins lucrativos instituição de entidade civil sem fins lucrativos em conjunto com o particular estatuto das figuras f interfederativas f – consórcios, ó fundações e empresas supervisão i ã e controle t l das d figuras fi interfederativas i t f d ti Ciclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de implantação de políticas públicas empresa de propósito específico supervisão das subsidiárias consórcios públicos Controle social: participação da sociedade nos sistemas de governança dos órgãos e entidades O texto está aberto às críticas e sugestões A Secretaria de Gestão para o convida a todos p debate Participe! www.planejamento.gov.br www gespublica gov br www.gespublica.gov.br MUITO OBRIGADA. 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