CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DAS PROMOTORIAS DE JUSTIÇA CÍVEIS
FALIMENTARES, DE LIQUIDAÇÕES EXTRAJUDICIAIS,
DAS FUNDAÇÕES E DO TERCEIRO SETOR
PROTOCOLO N.º:
OBJETO: 1. Legalidade da compra de parede de escalada pela FAUEL,
em virtude de convênio com órgão da UEL, envolvendo vendedor pessoa
física, que estipulou preço vantajoso face ao ótimo estado do objeto,
muito abaixo do valor praticado pelo mercado; 2. Possibilidade de
doação para terceiros de bens móveis que pertencem atualmente à
FAUEL, e que ao fim do convênio integrariam o patrimônio da UEL.
INTERESSADO: Núcleo de Auditoria e Perícias do MP-PR – Setor de
Fundações e do Terceiro Setor.
CONSULTA N. 27:
1. Relatório
Cuida-se de consulta formulada pela d. auditora do
NAP/MP-PR, Setor de Fundações e do Terceiro Setor, Sra. Rosemeire de
Souza Charello, via telefone e e-mail, em 10.09.2011, em virtude de
dúvidas encaminhadas ao NAP/MP-PR atuante em Londrina, pela
contadora da FAUEL, Sra. Rita Rocha.
Primeiro, indagou-se sobre a legalidade da compra de
parede de escalada pela FAUEL, em virtude de convênio com órgão da
UEL, tratando-se de vendedor pessoa física, que estipulou preço
vantajoso face ao ótimo estado do objeto, muito abaixo do valor
praticado pelo mercado.
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Em relação à primeira dúvida, a contadora da FAUEL
narrou que o gestor do projeto decorrente do convênio realizado com o
NAFI (órgão da UEL) apresentou interesse na compra de uma parede de
escalada, cujo valor nas lojas de materiais esportivos gira em torno de
R$ 10.000,00 (dez mil reais). Além disso, discorre que a FAUEL
encontrou uma pessoa física que possui uma parede de escalada em
ótimo estado, e que pretende vendê-la por R$ 1.000,00 (mil reais).
Desse modo, questionou quanto à legalidade de realização
da compra da parede ofertada pela pessoa física, ressaltando que a
compra seria balizada por documento emitido pelo coordenador do
projeto, que viria a justificar a referida compra em razão do custo menor,
atestado após cotejo com três orçamentos oriundos das empresas
especializadas.
Ademais,
cogitando
da
hipótese
de
ser
dotada
de
legalidade a compra objeto de interesse, perguntou se é possível efetuar
a futura doação ao NAFI portando apenas o recibo comercial que irá
detalhar, além do valor do bem adquirido, os dados pessoais básicos do
vendedor, tais como nome, endereço, CPF e RG do vendedor.
O
outro
questionamento
elaborado
foi
sobre
a
possibilidade de doação para terceiros de bens móveis que pertencem
atualmente à FAUEL, e que ao fim do convênio integrariam o patrimônio
da UEL.
Relatou a contadora da FAUEL que os bens encontram-se
sem condições de uso, obsoletos, inutilizados e alguns até quebrados;
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que foram incorporados ao patrimônio como bens permanentes1 pelo seu
valor, mas que, na verdade, eram bens de consumo2.
A respeito disso, sua dúvida principal versa sobre a
viabilidade da doação antecipada destes bens diretamente a terceiros,
sem que estes precisem integrar primeiramente o patrimônio da UEL
para depois serem redirecionados.
É o que cumpria relatar, passo à manifestação.
2. Primeira dúvida
Trata-se de dúvida referente a convênio firmado entre a
FAUEL (Fundação de Apoio e Desenvolvimento da Universidade Estadual
de Londrina) e o NAFI - Programa de Atividade Física3 (instituído pela
UEL), a qual versa sobre a legalidade ou não da compra do bem
pretendido (parede de escalada), tendo em vista a preferência conferida a
vendedor
pessoa
física, considerando-se o preço mais vantajoso
apresentado por este, em detrimento dos valores encontrados nas
empresas do ramo.
Segundo a Portaria n. º 448/02 da Secretária do Tesouro Nacional considera- se:
Material Permanente, aquele que, em razão de seu uso corrente, não perde a sua
identidade física, e/ou tem uma durabilidade superior a dois anos.
2 E, Material de Consumo, nos termos da mesma portaria, aquele que, em razão de
seu uso corrente e da definição da Lei n. 4.320/64, perde normalmente sua
identidade física e/ou tem sua utilização limitada há dois anos;
1
Segundo consta em http://www.uel.br/cef/nafi/pages/apresentacao.php : “O
convênio com a FAUEL – Fundação de Apoio ao Desenvolvimento da UEL, possibilita a
contratação de professores e estagiários para a prestação de serviços, administrar
financeiramente e juridicamente o NAFI. E toda a verba arrecadada é investida em
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Gize-se, de início, que o cerne do questionamento
apresentado prescinde da avaliação jurídica a respeito da legalidade da
venda realizada por pessoa física, pois, em última análise, recai-se em
debate acerca da necessidade ou não de licitação para que a compra se
concretize. Vejamos.
De acordo com o art. 3º, inciso I, da Lei n.º 8.958/944, as
fundações de apoio, na execução de convênios com as instituições
federais de ensino superior, são obrigadas observar a legislação federal
para licitações e contratos, referentes à contratação de obras, compras e
serviços. Ainda que o caso em apreço diga respeito à universidade
estadual, entendemos que, na ausência de lei estadual que disponha
sobre as relações entre as fundações de apoio e as instituições estaduais
de ensino superior, aplica-se a lei federal que regula a matéria (ao final
desse parecer, anexamos breve estudo incidental a respeito desse
entendimento).
Tendo em mente que o convênio em tela envolve repasse
de recursos públicos, entendemos que o caso concreto se sujeita às
regras da Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
Nesse rastro, pertinente recorrer à lição de José Eduardo
SABO PAES, pautada em posicionamento exarado pelo Tribunal de
Contas da União, acerca da observância da referida lei para que haja
adequada
aplicação
de
recursos
públicos
repassados
mediante
divulgação, materiais esportivos, equipamentos, melhorias, pagamento do pessoal,
etc.”Acesso em 10.09.2012.
4 A referida lei dispõe sobre as relações entre as instituições federais de ensino
superior e de pesquisa científica e tecnológica e as fundações de apoio e dá outras
providências.
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convênios firmados entre fundações de apoio e instituições de ensino
superior, como forma de se garantir o cumprimento de postulados
constitucionais básicos que tutelam o interesse público:
É cediço que as despesas decorrentes da aplicação de recursos repassados
mediante convênios estão sujeitas, no que couber, às disposições da Lei nº
8.666/93, conforme preconiza o seu art. 116, que está em sintonia plena com
a exigência de Licitação prevista no art. 37, inc. XXI, da Constituição Federal
de 1988.
O que na abalizada expressão do Ministro Walton Alencar, do Tribunal de
Contas da União, “não significa dizer que o particular, ao aplicar recursos
públicos provenientes de convênios celebrados com a administração federal,
esteja sujeito ao regramento estabelecido na Lei nº 8.666/93. No entanto,
sendo a licitação imposição de índole constitucional ela não representa
apenas um conjunto de procedimentos como se estes fossem um fim em
si mesmos. Representa fundamentalmente um meio de tutelar o interesse
público maior que tem por meta garantir o cumprimento dos princípios
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência que
devem estar presentes em qualquer operação que envolva recursos
públicos”.
Atento a esses princípios, o legislador ordinário estabeleceu a entidades
de direito privado a obrigação de licitar nas restritas hipóteses em que
tenham sob a guarda recursos públicos. Como exemplo, no relatório foi
citada a Lei nº 8.958/1994, que dispõe sobre as relações entre as
instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e
tecnológica e as fundações de apoio. No art. 30 dessa Lei há comando
específico para observância da legislação federal sobre licitações e
contratos administrativos na aplicação de recursos públicos, in verbis:
Art. 30 Na execução de convênios, contratos, acordos e/ou ajustes que
envolvam a aplicação de recursos públicos, as fundações contratadas na
forma desta Lei serão obrigadas a:
I observar a legislação federal que instituiu normas para licitações e contratos
da administração públicas, referentes à contratação de obras, compras e
serviços.
(...) Acertadamente o TCU firmou o entendimento de que a aplicação de
recursos públicos geridos por particular em decorrência de convênio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, deve atender, no que
couber, às disposições da Lei de Licitações, ex vi do art. 116 da Lei nº
8.666/93 e recomendou à Presidência da República que, no uso da
competência prevista no art. 84, inciso IV, da CF/88, proceda à
regulamentação do art. 116 da Lei nº 8.666/93, estabelecendo, em especial,
as disposições da Lei de Licitações que devem ser seguidas pelo particular
partícipe de convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, nas
restritas hipóteses em que tenha sob sua guarda recursos públicos.5
(Destacamos)
SABO PAES, José Eduardo. Fundações, associações e entidades de interesse social. 6
ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2006, pp. 688-689.
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Por oportuno, vale ressaltar que a situação em tela, por
remeter à existência de verbas públicas, recai em temática que parece
encontrar maior identidade com a esfera de atribuições do CAOP de
Proteção ao Patrimônio Público e à Ordem Tributária.
Percebe-se que vários dos temas, ou assuntos análogos, já
foram enfrentados pelo CAOP supramencionado, conforme demonstra o
índice de consultas disponível em sua página virtual na internet6.
Sugere-se a d. auditora consulente, por conseguinte, que
dúvida acerca da exigência, dispensa ou inexigibilidade de licitação para
o caso concreto seja encaminhada ao CAOP de Proteção ao Patrimônio
Público e à Ordem Tributária, já que se trata de assunto abrangido por
aquela área de atuação consultiva.
3. Segunda dúvida
Quanto ao ponto da doação dos bens pertencentes à
FAUEL, ganham relevo algumas considerações.
A princípio, os bens de que a FAUEL pretende dispor
integrariam o patrimônio da UEL ao fim do período de vigência do
Convênio estabelecido entre ambas, em consonância com o disposto no
artigo 26 da Instrução Normativa n. 01 da Secretaria do Tesouro
Nacional, de 15 de janeiro de 1997:
Disponível em:
http://www.patrimoniopublico.caop.mp.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?
conteudo=116. Acesso em 10.09.2012.
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Art. 26. Quando o convênio compreender a aquisição de equipamentos e
materiais permanentes, será obrigatória a estipulação do destino a ser
dado aos bens remanescentes na data da extinção do acordo ou ajuste.
Parágrafo único. Os bens materiais e equipamentos adquiridos com recursos
de convênios com estados, Distrito Federal ou municípios poderão, a critério
do Ministro de Estado, ou autoridade equivalente, ou do dirigente máximo da
entidade da administração indireta, ser doados àqueles entes quando, após a
consecução do objeto do convênio, forem necessários para assegurar a
continuidade de programa governamental, observado o que, a respeito, tenha
sido previsto no convênio. (Grifamos e destacamos)
Cabe ressaltar que o referido convênio não está finalizado
e que, por isto, não se trata do repasse final ao ente público do
patrimônio adquirido pela fundação de apoio, por decorrência da
extinção da relação jurídica.
Trata-se de questionamento sobre a possibilidade de
disposição
do
patrimônio
da
FAUEL
de
modo
diverso
daquele
previamente acordado enquanto o convênio ainda está vigente.
A questão é sobre a possibilidade da doação para
terceiros, ainda que existam as cláusulas no convênio sobre o momento
da doação (fim do convênio) e o destino do patrimônio (ente público).
Sabe-se que a FAUEL é fundação de direito privado sem
fins lucrativos que recebe recursos da Administração Pública para o
desenvolvimento de suas atividades de apoio à UEL. Sendo assim,
sujeita-se ao disposto no artigo 27 da Instrução Normativa n. 01 da
Secretaria do Tesouro Nacional, de 15 de janeiro de 1997:
Art. 27. O convenente, ainda que entidade privada, sujeita-se, quando da
execução de despesas com os recursos transferidos, às disposições da Lei nº
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8.6667, de 21 de junho de 1993, especialmente em relação a licitação e
contrato, admitida a modalidade de licitação prevista na Lei nº 10.5208, de 17
de julho de 2002, nos casos em que especifica.(Grifamos)
A partir disto, conclui-se pela possibilidade de aplicação
dos dispositivos da Lei n. 8.666/93 ao presente caso.
Deste texto normativo retira-se o seguinte posicionamento
sobre a questão da disposição de bens entidade de direito privado sem
fins lucrativos:
"Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à
existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de
avaliação e obedecerá às seguintes normas:
(...)
II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada
estas nos seguintes casos:
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após
avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente
à escolha de outra forma de alienação;
Esta hipótese de alienação descrita no artigo supracitado,
em que a lei dispensa o processo licitatório, subentende a concordância
do ente público com a doação, que deve ser justificada, observando-se os
seguintes requisitos:
a) Avaliação prévia, pois o dispositivo legal (art. 17, caput) inicia
estabelecendo que, em qualquer caso, a alienação deve ser
precedida de avaliação, constituindo-se pressuposto de validade
para a dispensa de licitação para doação de bens móveis da
A Lei n. 8.666/93 regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui
normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
8 A Lei n. 10.520/2002 institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de
licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras
providências.
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Administração
Pública
Federal; esta
avaliação
deve
conter
essencialmente o estado em que se encontram os bens;
b) a finalidade e uso a que se destinará o bem doado, que deve
ser para fins e uso de interesse social e deverá guardar correlação
com o interesse social na utilização a ser dada posteriormente aos
bens móveis da Administração Pública Federal; e
c) a avaliação de sua oportunidade e da conveniência sócioeconômica da doação, isto é, deverão ser ponderados o momento
e a época adequados para fazer a doação de bens móveis da
Administração Pública, relativamente à escolha de outra forma de
alienação; deve ser sopesado tanto o aspecto social quanto o
econômico e a vantagem que a medida proporciona para a
Administração Pública e para a sociedade, que, em última
instância, é quem sustenta a Administração Pública.
Diante do exposto, entende-se ser possível a doação dos
bens que integram o patrimônio da FAUEL por meio de doação a
entidades com as mesmas finalidades e interesses sociais que esta, sem
a necessidade de se instaurar processo licitatório, apenas com parecer
da Administração Pública, após uma avaliação deste patrimônio,
justificando ser esta a forma de disposição do patrimônio mais
conveniente para o ente público.
4. Conclusão
Face
os
questionamentos
formulados
e
dos
dados
fornecidos a esta coordenadoria do Centro de Apoio Operacional das
Promotorias Cíveis, Falimentares, de Liquidações Extrajudiciais, das
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Fundações e do Terceiro Setor, são esses, em tese, os esclarecimentos
que se entende adequados.
Por
cautela,
registramos
que
este
CAOP
Cíveis,
Falimentares, de Liquidações Extrajudiciais, das Fundações e do
Terceiros não funciona como órgão consultivo de setor contábil das
Fundações e de Entidades do Terceiro Setor, visto que a nossa atuação é
precipuamente voltada ao atendimento das Promotorias de Justiça
especializadas, bem como aos diversos setores que compõe o MP.
Curitiba, 14 de setembro de 2012.
TEREZINHA DE JESUS SOUZA SIGNORINI
Procuradora de Justiça – Coordenadora
Maria Clara de Almeida Barreira
Assessora Jurídica
Bárbara Bespalhok
Assessora Jurídica
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ANEXO
DA APLICAÇÃO DA LEI N.º 8.958/94 ÀS RELAÇÕES ENTRE
FUNDAÇÕES DE APOIO E INSTUIÇÕES PÚBLICAS DE ENSINO
SUPERIOR (FEDERAIS, ESTADUAIS E MUNICIPAIS)
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O diploma jurídico que regulamenta a relação entre
Universidades e Fundações de Apoio é lei federal (Lei nº 8.958/1994).
Para tratar da matéria (educação – ensino) que se
encontra no substrato da referida relação, a Constituição Federal de
1988 estabeleceu uma competência concorrente entre a União, os
Estados e o Distrito Federal, nos termos do artigo 24, IX9.
No entendimento de José Afonso da Silva, competência “é
a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um órgão, ou
ainda a um agente do poder público para emitir decisões. Competências
são as diversas modalidades de poder de que servem os órgãos ou
entidades estatais para realizar suas funções”10.
Para o mesmo autor, a competência concorrente é utilizada
para o estabelecimento de padrões, de NORMAS GERAIS ou específicas
sobre determinado tema. Prevê a possibilidade de disposição sobre o
mesmo assunto ou matéria por mais de uma entidade federativa (União,
Estados e Municípios), porém, com primazia da União.
Isso não significa que a União seja hierarquicamente
superior aos Estados e ao Distrito Federal. Ocorre que a distribuição de
competências segue a lógica do princípio da predominância de
interesses, o que significa dizer que, havendo conflito de competências
acerca de determinada matéria, a atribuição competente será concedida
Art. 24 da CF/1988. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre: IX - educação, cultura, ensino e desporto;
10 SILVA, José Afonso da. CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO. 26ª ed.
Malheiros Editores. 2005. p.479.
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ao ente que tenha predominantemente o interesse sobre o assunto. Em
sendo o tema de relevante interesse municipal, este será sobreposto ao
do Estado e da União. Sendo a matéria de interesse nacional a
competência será da União, o mesmo ocorrendo em caso de interesse
regional. Isso demonstra a regra da não hierarquização entre os entes da
federação.
Tal conclusão embasa o direcionamento conferido ao
caso em tela, objeto da consulta nº 28, pois o tratamento dessa matéria
por lei federal justifica-se segundo a necessidade de uniformização, em
todo o território nacional, dos interesses e procedimentos que envolvem
o assunto relativo a convênios e contratos estabelecidos entre fundações
de apoio e instituições públicas de ensino.
Nos termos do art. 24, §§ 1º e 2º da CF11, a
competência da União deve ser restrita à elaboração de normas gerais e
a competência dos Estados é suplementar; contudo, a Lei 8.958/1994,
vai além de regulamentar em linhas gerais o assunto. A citada lei
praticamente exaure o assunto da relação entre fundações de apoio e
instituições federais de ensino superior. Isto significa que resta pouco
para os Estados e os Municípios acrescentarem ou regulamentarem
sobre a questão, cada qual em seu âmbito, razão pela qual se entende
que a lei federal é aplicável aos casos que envolvam instituições públicas
de ensino superior.
Art. 24, CF/1988. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a
estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a
competência suplementar dos Estados.
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Sendo ainda diploma normativo de aplicabilidade
imediata, não demanda outro ato normativo para produzir seus efeitos.
Assim, não se faz necessária a edição de norma no
âmbito estadual para regulamentar o assunto, visto que a regra federal
em
vigência
já
produz
os
efeitos
necessários
para
regrar
satisfatoriamente a relação jurídica estabelecida entre o ente público
(instituição de ensino) e a fundação de direito privado.
Curitiba, 14 de setembro de 2012.
TEREZINHA DE JESUS SOUZA SIGNORINI
Procuradora de Justiça – Coordenadora
Maria Clara de Almeida Barreira
Assessora Jurídica
Bárbara Bespalhok
Assessora Jurídica
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