IUPERJ/CEFOR
Projeto de Doutorado
Orientador: Prof. Dr. Fabiano Santos
Aluno: Ricardo de João Braga - Dinter: : 07.22400-2
Criação e dinâmica política das instituições de política monetária e cambial no
Brasil pós 1945: um jogo político racional
Brasília, julho de 2008
1
RESUMO
A tese aqui em projeto tem como objetivo analisar a construção das instituições de
política monetária e cambial no Brasil após 1945. Busca-se compreender a formatação
institucional em sua relação com as forças políticas presentes no Legislativo e Executivo
federais, sua distribuição de preferências quanto ao tema, as coalizões formadas e os
resultados possíveis. Um constrangimento econômico fundamental para a formação dessas
preferências e coalizões é a situação de relativa autarquia ou “globalização” da economia,
circuito percorrido pela economia nacional no período. De se destacar também o período de
exceção política de 1964 a 1985 que permitiu profundas reconfigurações institucionais,
configuradas como um choque exógeno ao sistema político devido à castração dos poderes
legislativos do Congresso e a supressão de eleições para o Executivo. A forma de
construção e apresentação do trabalho é a “narrativa analítica” de casos exemplares, que se
distribuirão por 3 períodos definidos e distintos: período democrático e autárquico de 1945
a 1964, período de choque político exógeno de 1964 a 1985, e o período democrático com
globalização econômica no pós 1985, com um subperíodo mais representativo após 1994.
Espera-se encontrar como resultado distintas formatações institucionais, todas em
“equilíbrio político” mas atendendo a distintas distribuições de preferências e coalizões
políticas.
JUSTIFICATIVA E OBJETIVO
O valor da moeda no tempo e no espaço é uma questão chave nas economias
capitalistas. As estruturas de juros e taxas cambiais que um país possui são fundamentais
para o desempenho das atividades econômicas, sejam de natureza pública ou privada. A
alocação de recursos, a distribuição de ganhos e perdas e o crescimento da economia são
determinados entre outros fatores pelas curvas de juros e taxas cambiais.
Apesar de profundos debates sobre as possibilidades de uma autoridade central
controlar de forma efetiva juros e câmbio1, historicamente assistiu-se à constituição da
autoridade monetária no seio do Estado, criando instituições centralizadas, como os Bancos
1
O quanto as políticas monetária e cambial podem interferir no valor da moeda, principalmente a
sustentabilidade dos resultados no longo prazo, é algo em disputa por várias correntes teóricas na Economia,
como por exemplo monetaristas, keynesianos e teóricos das expectativas racionais.
2
Centrais ou assemelhados, que retiraram de bancos privados atribuições como emissão de
moeda, empréstimos de última instância e controle do câmbio (EICHENGREEN, 2002).
Dentro da teoria econômica contemporânea, o debate sobre o papel da autoridade
monetária apresenta-se sob a abordagem normativa − que advoga tal ou qual papel para a
autoridade monetária a partir de seus pressupostos sobre o funcionamento da economia −
ou sob a abordagem analítica − que busca relacionar desenhos institucionais e práticas da
autoridade monetária a certos resultados reais em termos de desempenho econômico
(JAYME JR. e CROCCO, 2006) (SÁ, 2006). A partir da ascendência das teorias que
advogam as expectativas racionais em economia, no final dos anos 1970 e início dos 1980,
tem-se a prevalência da idéia da necessidade de insulamento da autoridade monetária das
influências políticas. Segundo esses teóricos, dos políticos esperam-se apenas condutas
oportunistas que se deve evitar (maior crescimento no curtíssimo prazo, recessão e inflação
posteriormente) (FIALHO, 1999).
Para a Ciência Política, contudo, esse é um enfoque pobre, pois desconsidera a
natureza pública da autoridade monetária e as manifestações políticas relacionadas a ela.
Como colocam Sola, Kugelmas e Whitehead, a autoridade monetária é uma autoridade
política na concepção rigorosa de Weber, pois é uma “instituição em princípio detentora de
poderes que a habilitam a exercer a coerção legítima em sua jurisdição específica” (2002, p.
11). A Teoria Econômica coloca como regra para o exercício da autoridade monetária sua
adequação a prescrições normativas de eficiência e desenvolvimento econômico, o que, em
outras palavras, seria a causa de sua legitimidade. A Ciência Política, por sua vez, pode
colocar a questão de outra forma, remetendo as decisões públicas à legitimidade do sistema
político. Nas democracias modernas o exercício do poder deve derivar do povo e ser
exercido de acordo com seus interesses. Se acrescenta-se à equação a idéia de sistema
representativo, então exige-se que decisões públicas devam ser submetidas aos
representantes do povo, sobremaneira aqueles presentes no Legislativo2. Constata-se então
2
Interessante aqui o trabalho de Putnam (1988) ao argumentar que a participação do Congresso nas decisões
de acordos internacionais fortalece a posição do país na negociação, ao invés de enfraquecê-la, como
pretendem os advogados do “insulamento” dos policy makers. Da mesma forma pode-se questionar o
insulamento de decisões sobre questões monetárias e cambiais, na medida em que decisões técnicas podem se
radicalizar e perder apoio institucional e político mais amplo, o que limita seu alcance. Um caso dessa
natureza é a política de juros altos de Gustavo Franco em 1998, que conduziu a Economia a um ponto de
ruptura manifestado na crise cambial de janeiro de 1999 e o governo recém iniciado a uma crise política.
3
um choque entre as prescrições econômicas normativas e valores políticos democráticos
básicos.
Surgem então as questões: os poderes políticos são alheios às decisões em política
monetária e cambial? Se não, o que fazem, como e porquê?
A literatura norte-americana de Ciência Política sobre a condução da política
monetária é escassa, não havendo indícios sólidos de que os parlamentares atuem sobre sua
execução cotidiana de forma freqüente e ostensiva (GRIER, 1991; HAVRILESKY 1987 e
1995). Para o Brasil o quadro é o mesmo, com até maior carência de literatura e os mesmos
resultados3. As questões acima referidas, contudo, podem ser analisadas com proveito a
partir do campo teórico que trata da criação e função de instituições, da teoria da delegação,
como por exemplo os trabalhos de Mccubbins, Noll e Weingast (1987), McCubbins e
Schwartz (1984) e Moe (1984).
A lógica da abordagem das instituições é que a relação entre os políticos e os
resultados de política pública (outcomes) – que são seu interesse efetivo – é plena em
problemas de cooperação, incerteza, custos de transação e moral hazard. A solução
possível para tais questões assenta-se na criação de instituições com desenhos que
procuram dar uma resposta adequada aos problemas, daí a importância delas e de seu
estudo. É na configuração das instituições que se definem práticas de forma abrangente, se
definem custos de atuação e se criam possibilidades de influência, de fiscalização e de
controle pelos atores políticos relevantes4.
A partir da instituição da República no Brasil, pode-se demarcar os sistemas político
e econômico em diferentes fases. Até 1930 o que prevaleceu no país em termos políticos foi
um regime de discurso liberal e práticas elitistas, com uma democracia não efetiva (de
pouca participação eleitoral), e uma concepção econômica liberal de não intervenção na
economia – embora as necessidades da cultura do café e dos cafeicultores fossem uma
grande determinante das ações públicas. A partir de 1930 têm-se no campo político um
regime de exceção com Getúlio Vargas e o surgimento, na economia, das idéias de
3
Para o caso brasileiro, é também escassa a literatura que trata da relação entre o Legislativo e a condução das
políticas monetária e cambial, tendo-se conhecimento apenas dos trabalhos de Sola, Kugelmas e Whitehead
(2002); Santos (2003); Santos e Patrício (2002); Faucher e Armijo (2004) e Braga (2006).
4
A definição de instituição para o propósito aqui tratado é ampla, abrangendo tanto as formais quanto
informais.
4
intervenção estatal, com as primeiras grandes manifestações de mudança do eixo
econômico do país da economia agrícola liberal para o intervencionismo e o industrialismo
da substituição de importações. A partir da democratização em 1945 o Brasil passa a ter um
regime político crescentemente competitivo e aberto à participação popular – podendo-se
falar então em democracia −, aprofunda-se a industrialização e a intervenção do Estado é
preponderante no rumo das ações, tanto políticas (com a estruturação e controle dos
sindicatos, por exemplo) quanto econômicas (com a proliferação de indústrias e autarquias
estatais). O processo de substituição de importações leva a economia brasileira a um modo
de relacionamento com o estrangeiro típico da época, em que os mercados nacionais
encontravam-se mais fechados ao comércio externo, caminhando no rumo da autarquia, e
não da integração e interdependência. As relações financeiras internacionais davam-se
apenas entre grandes bancos e governos, e não eram em grande número, e os investimentos
diretos estrangeiros ainda eram pequenos e localizados.
Embora o intervencionismo estatal, a industrialização e o processo de substituição
de importações acentuem-se na economia, sem maiores mudanças de concepção ideológica,
na política o ano de 1964 marca um rompimento com o desenvolvimento democrático,
quando se institui o regime autoritário que só cederia espaço a uma nova fase de
democratização em 1985. Desde então, a democracia avança no país com a estabilidade das
regras democráticas, mas vê-se uma importante mudança na ação estatal na economia.
Após 1990 as prescrições liberais começam a ganhar terreno, impondo uma agenda de
reformas econômicas que visa, sobretudo, a menor intervenção estatal na atividade
produtiva e o regramento das condutas fiscais e monetárias. Conjugada a esse movimento
está a “globalização” dos mercados, das finanças e dos investimentos, vista numa
interligação e interdependência crescente entre as economias nacionais, algo que se dá nas
trocas de mercadorias como nos fluxos de capitais. Um marco dessa fase é o controle da
inflação no Brasil a partir de 1994 – depois de ao menos duas décadas de tentativas
frustradas – por meio de políticas de juros altos, câmbio valorizado e abertura do mercado
interno.
Neste trabalho pretende-se avaliar a construção e a dinâmica de funcionamento das
instituições de política monetária e cambial a partir de 1945, mais especificamente a
racionalidade dos desenhos institucionais dessas políticas face às forças políticas presentes
5
no Legislativo e no Executivo federais. Assumem-se para a criação e dinâmica de
funcionamento das instituições de política monetária e cambial dois tipos de
constrangimentos: os econômicos e os políticos. Há os constrangimentos reais que o ideário
e as forças econômicos colocam para a política econômica e para os decisores (estes em
sentido amplo, desde os técnicos burocratas até os políticos com cargos no Legislativo e no
Executivo), e também as preferências dos políticos no Legislativo e no Executivo − e a
conseqüente criação de coalizões de apoio ou veto a determinadas políticas.
Os constrangimentos econômicos impostos às decisões e comportamentos em
política econômica podem ser distinguidos e sintetizados para o período 1945 até hoje em
dois “rótulos”: autarquia e globalização. Nas décadas seguintes a 1945 as economias
nacionais trabalhavam de forma bastante mais independente umas das outras, sendo os
fluxos comerciais os movimentos mais importantes no cenário econômico internacional, e
as relações financeiras realizadas sobremaneira entre governos e grandes bancos (privados
ou públicos). Assiste-se na América Latina, na Europa e Japão capitalistas um grande
esforço de construção de economias industriais, praticadas em sistemas bastante fechados e
com forte presença estatal. Câmbio e juros podiam então ser administrados com um alto
grau de independência em relação ao estrangeiro e mesmo entre si. O Brasil de então foi
um dos exemplos mais bem sucedidos do modelo, com alta taxa de crescimento e sucesso
na construção de seu setor industrial.
A “globalização” rompe com o equilíbrio anterior nas políticas monetária e cambial
na medida em que a flexibilização financeira torna os fluxos de capitais muito mais
importantes que anteriormente − muitas vezes sobrepondo-se aos fluxos comerciais − e a
própria coordenação do sistema modifica-se, quando são agora os capitais privados que
representam a grande maioria das transações internacionais e surge uma pluralidade de
atores muito maior do que apenas os grandes bancos e governos (fundos de investimentos
de vários tipos, colocações diretas de “papéis” junto a investidores privados estrangeiros,
investimentos diretos estrangeiros em ações e outros ativos reais etc.). Grosso modo,
abandona-se uma situação de maior liberdade decisória em política econômica e passa-se a
enfatizar a “responsabilidade” nas condutas, responsabilidade essa medida e tutelada pelas
forças impessoais do mercado que são capazes de punir e recompensar economias nacionais
(BLUESTEIN, 2002). No Brasil, o Plano Real foi a aceitação da nova dinâmica
6
internacional, na qual o país ingressou com força, pois conseguiu sucesso no combate à
inflação por meio do recurso ao mercado internacional (âncora cambial), depois sofreu uma
grande crise de natureza financeira em janeiro de 1999 (desvalorização cambial) e
atualmente beneficia-se de um período de bonança e prosperidade, alinhado à tendência da
economia mundial, impulsionada em boa parte pela inserção do Brasil no mercado
internacional de commodities e utilizando financiamento externo (para o mercado de
capitais e até a dívida pública interna).
Em termos políticos, o período 1945 a 1964 configura-se como uma democracia em
expansão no Brasil. Nestes anos a dinâmica política marcou-se por um Congresso com
poderes legislativos relevantes e dominado sobremaneira por uma conjunção de forças de
centro ou centro-esquerda expressas pelo PSD e pelo PTB. Industriais e operários estavam
representados no Congresso, mas também exportadores e a classe média. A administração
altamente intervencionista das múltiplas e complexas taxas cambiais − manipuladas de
forma a fomentar a industrialização, carrear recursos para o Erário e, por vezes, combater a
inflação −, e os vários malogros nos planos antiinflacionários relacionam-se fortemente à
política e ao desenho institucional. Assistiu-se, como em 1952-1953 e em 1958-1959
desentendimentos profundos entre o Ministério da Fazenda e o Banco do Brasil sobre a
contenção do crédito, culminando em reformas ministeriais. Também, toda tentativa de
modificar a política cambial confrontava interesses de exportadores, importadores,
industriais e operários. A par dessas forças todas havia ainda as exigências dos organismos
financeiros internacionais (únicos financiadores do cronicamente problemático balanço de
pagamentos).
A partir de 1964, com o “expurgo” de boa parte da classe política, a supressão de
eleições e a submissão da economia a um comando mais centralizado, teve-se uma ampla
reestruturação institucional da economia brasileira. Pode-se falar num choque exógeno ao
sistema político, o qual antes vetava determinadas alterações políticas mais profundas.
Dessas mudanças importa aqui a criação de uma nova estrutura de política monetária e
cambial com a Lei 4.595/64, que instituiu o Conselho Monetário Nacional e o Banco
Central. Para o objeto de estudo aqui apresentado, vale ressaltar a trajetória do CMN, o qual
teve no seu início uma composição eminentemente estatal e voltada para o combate à
inflação, e posteriormente foi-se ampliando o número de membros até haver ampla
7
representação, como banqueiros, industriais, agricultores e até sindicalistas (VIANNA,
1987) (CODATO, 1997). A política de câmbio e juros emanada do CMN − após a
estabilização inicial conseguida pelo PAEG − foi “acomodatícia”. A forma de
administração da moeda, sintetizada na expressão “acomodatícia”, reflete um jogo de
forças onde os grupos organizados protegiam-se das perdas aumentado preços, que eram
distribuídas aos menos organizados por meio da inflação (crescente no período).
A partir de 1994, com o Plano Real, o Brasil sofreu um choque na condução dessas
políticas. O CMN passou de mais de trinta membros para 3, todos da alta cúpula da equipe
econômica (Ministros da Fazenda e Planejamento e Presidente do BACEN). A política de
câmbio deixou de desvalorizar a moeda nacional de forma constante e discricionária − o
que antes protegia os exportadores e os produtores nacionais − e passou a ser utilizada para
combater a inflação por meio da entrada de produtos estrangeiros baratos. Indústrias e
sindicatos viram-se então tolhidos do mecanismo de repasse automático de preços,
desestruturando-se o jogo anterior (FRANCO, 2000) (LOPES, 2003). Na política logo
formou-se e solidificou-se uma aliança de centro-direita (PFL e PSDB principalmente,
depois também o PMDB) que auferiu os ganhos políticos do programa de estabilização.
Ainda, no campo externo, a pregação dos organismos internacionais e a prática de uma
série de países, apontando para o ideário “neo”-liberal, fortaleciam a posição política que
abraçava a prática econômica iniciada com FHC em 1994. Os imperativos econômicos de
independência e responsabilidade das políticas monetária foram então abraçados pela
ideologia da coalizão que tomava o governo.
Espera-se encontrar uma grande diferença no desenho institucional e no
funcionamento das instituições de política monetária e cambial entre os períodos aqui
definidos. De fato, políticas cambial e monetária encontram-se mais independentes no
período de autarquia econômica, trabalhando mesmo em direções opostas em alguns
momentos, como quando os programas antiinflacionários exigiam contenção de crédito na
área monetária e a política cambial atuava para fomentar largos setores industriais com
incentivos para a compra de maquinário. Já na globalização, principalmente com a abertura
financeira, a interdependência entre políticas cambial e monetária é enorme, como pôde-se
constatar de forma exemplar na estruturação do Plano Real. A âncora cambial combatia os
8
preços com auxílio dos altos juros − que eram, ao mesmo tempo, a causa de sustentação
dessa mesma âncora.
O período não democrático de 1964 a 1985 é importante na medida em que manteve
os constrangimentos econômicos do período anterior mas, principalmente em seu início,
suprimiu as forças políticas anteriormente presentes no Legislativo. Essa situação configura
como um choque exógeno ao sistema político, e criou um novo equilíbrio de forças
políticas com um jogo distributivo que contava com a inflação.
Como uma hipótese ainda preliminar, pode-se supor que o desenho institucional
tornou as políticas monetária e cambial mais distantes da manipulação política no pós 1994
em comparação aos períodos anteriores. Ainda, isso não ocorreu pela imposição do
Executivo sobre o Legislativo. De fato, pode-se supor que as preferências dos legisladores
modificaram-se. No período 1945-1994 as preferências poderiam ser pelos ganhos
distributivos das políticas monetária e cambial. Contudo, diante da escassez crescente
desses ganhos (com a inflação crescente, próxima à hiperinflação), passaram a ser mais
atrativos os ganhos políticos do combate à inflação. Nesse sentido, o Plano Real, assim
como os outros planos de estabilização, contou com o apoio político inicial da coalizão de
governo no Congresso, mas inovou ao utilizar a mudança dessas preferências para construir
um círculo virtuoso: as preferências pelo combate à inflação permitiam mudanças que
ajudavam a combater a inflação, havia ganhos políticos, e isso mais solidificava as
preferências por uma inflação baixa.
Para a confecção da pesquisa e sua apresentação optar-se-á por uma abordagem
esquemática do objeto e de suas relações, baseado na teoria política formal (HINICH e
MUNGER, 1997) e teoria dos jogos (DUTTA, 2000). Esta opção permitirá construir
argumentos mais claros e testáveis das relações entre o Executivo e o Legislativo na
construção das instituições de política monetária e cambial. Além disso, permite que se
evite apresentar uma longa “história” dos fenômenos econômicos e políticos do período, a
qual embora seja pertinente e válida, atende a outros objetivos do que os aqui pretendidos.
METODOLOGIA
Para os três períodos definidos acima serão escolhidos casos exemplares para
estudo. Abaixo apresenta-se um rol de possíveis casos, os quais serão definitivamente
9
definidos apenas após uma análise preliminar suficiente ainda não realizada. Todavia,
pretende-se trabalhar com no máximo 6.
Para o período 1945-1963 poderiam ser apresentados os seguintes casos:
- Lei do Mercado Livre, de janeiro de 1953 (Lei 1.807) que criou o mercado livre de
câmbio e transferiu para este o movimento de capitais.
- A malograda reforma cambial do Ministro Whitaker (1955), que o Presidente Café
Filho enviou ao Congresso por não se sentir seguro em simplificar o câmbio (quando
perderia recursos orçamentários e um poderoso meio de direcionar a industrialização).
- Lei 3.244, de agosto de 1957. Esta lei configurou uma nova reforma cambial.
Objetivava simplificar o sistema de faixas do câmbio diminuindo seu número e introduzir
sistema de proteção específica para produtos de mesma categoria (diminuir a
discricionariedade dos gestores do câmbio). Sua regulamentação, no que o mais importante
era a passagem das exportações para o mercado livre, foi ocorrendo ao longo do tempo,
com destaque para as instruções da Superintendência da Moeda e do Crédito −SUMOC de
nºs 167, 181 e 192, todas de 1959.
- Lei 4.131, de 1962. Considerou que os reinvestimentos não configurariam base de
capital para remessa de lucros e dividendos ao exterior. É uma reversão da tendência
anterior de favorecer a entrada dos capitais estrangeiros produtivos.
Ainda, durante o período houve uma discussão nos meios especializados sobre a
necessidade de fortalecer a autoridade monetária para melhor combater a inflação, o que
implicaria em fortalecer o Ministério da Fazenda e a Superintendência da Moeda e do
Crédito – SUMOC às expensas do Banco do Brasil. Isso de fato veio a ocorrer em 1964,
com a Lei 4.595. Ainda não se identificou um caso de relação concreta entre Legislativo e
Executivo em relação a este ponto, mas se encontrado será um caso relevante para estudo.
Para o período 1964-1985
- Aprovação da Lei nº 4.595/64, que dispõe sobre a Política e as Instituições
Monetárias, Bancárias e Creditícias e criou o Conselho Monetário Nacional e o Banco
Central do Brasil. Trata-se de uma mudança profunda nas instituições de política monetária
e cambial, patrocinada pelo regime militar e que veio como resposta a um longo processo
10
de discussão, não definida no período democrático, sobre a necessidade de criação de um
Banco Central clássico (PAIVA ABREU, 1992).
- Expansão da composição do CMN, que vai desde a sua criação até 1994
(VIANNA, 1987) (CODATO, 1997).
Para o período pós-1985
- Medidas Provisórias que criaram a URV e o Real (MPs 434 e 542, de 1994,
respectivamente), transformadas nas Leis nº 8.880/94 e 9.069/95.
- Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Obriga o
Presidente do Banco Central a prestar contas ao Congresso Nacional regularmente.
- Medida Provisória nº 207, de agosto de 2004, (Lei 11.036/04) que concede status
de Ministro ao Presidente do Banco Central.
- Concessão de independência ao Banco Central. Proposta que freqüentou a mídia
durante todo o governo Fernando Henrique Cardoso até a edição da Medida Provisória nº
207 citada acima.
Além disso, a criação do Comitê de Política Monetária, em junho de 1996, e do
Sistema de Metas de Inflação, em 1999, foram fundamentais para a estruturação do
funcionamento da autoridade monetária após 1994. Ainda não é possível constatar uma
relação com o Congresso nesses casos, mas podem se tornar casos relevantes.
A análise dos casos será feita a partir de fontes secundárias, sobretudo análises do
funcionamento das instituições envolvidas (os objetivos e as conseqüências das inovações
que as instituições sofreram). A composição das forças políticas e suas posições nos casos
serão construídas a partir de fontes secundárias (sobretudo quanto aos perfis partidários e
composição do Congresso), mas também poder-se-á recorrer a fontes primárias para
conhecer das discussões internas ao Parlamento, como os Anais do Congresso.
A abordagem dos casos será feita na linha das narrativas analíticas encontradas na
obra de Bates, Greif, Levi, Rosenthal e Weingast (1998), que a partir dos pressupostos da
teoria da escolha racional formatam um modelo dedutivo das relações entre os agentes
envolvidos e a partir dele torna-se possível cotejar as predições dedutivas com os achados
efetivos.
11
Em termos de técnicas de apresentação e análise, deverão ser utilizados recursos da
teoria política formal, como apresentação de distribuição de preferências, e também da
teoria dos jogos, como esquemas de ação, reação e equilíbrio entre agentes.
CRONOGRAMA E OBJETIVOS DOS CAPÍTULOS
Apresenta-se no quadro 1 o cronograma de atividades a ser desenvolvidas.
Quadro 1: Cronograma de atividades.
Até julho de 2008
Finalização
do
Projeto
de
Pesquisa,
levantamento bibliográfico e início da
elaboração do capítulo teórico.
Agosto de 2008 a Janeiro de 2009
Redação do capítulo teórico.
Fevereiro de 2009
Seminário de Tese (apresentação do capítulo
teórico).
Março a Maio de 2009
Redação do capítulo sobre o período 19451964.
Junho a Agosto de 2009
Redação do capítulo sobre o período 19641985.
Agosto de 2009
Qualificação.
Setembro a Novembro de 2009
Redação do capítulo sobre o período pós1985.
Dezembro de 2009 a Fevereiro de 2010
Redação do capítulo de metodologia.
Março e Abril de 2010
Redação Final.
Maio de 2010
Defesa da Tese.
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