Title
The Financial Sustainability of Higher Education Institutions:
The Portuguese Case
Título
A Sustentabilidade Financeira das Instituições de Ensino Superior:
O Caso Português
Autores
Luísa Cerdeira, [email protected]
Maria de Lourdes Machado-Taylor, [email protected]
Tomás Patrocínio, [email protected]
Belmiro Gil Cabrito, [email protected]
Carlos Machado dos Santos, C. Machado-Santos, [email protected]
ABSTRACT
A dominant theme of higher education (HE) in our days is the financial distress. Higher education is
confronting perilous under funding and austerity throughout the world. In Portugal like in most of other
European countries HE is almost entirely subsidized by the State. However more and more governments
state they can no longer allot a higher percentage of their public budgets to higher education.
In Portugal over the last decades there have been many changes. Those changes are being set up by the
Bologna Process. The approval of a new legal regime for the higher education institutions (HEIs) had
gradually unchained reforms on the financing models and on the institutions management. The
globalization of the financial crisis has led to deteriorating financial support to HEIs Therefore in order to
support their missions HEIs are depending more and more on diversified funding streams; need
alternative revenue sources as well as strategic institutional reforms in order for the enterprise to be
financially viable.
This presentation will attempt to address the financial sustainability of Portuguese higher education
institutions funding can entail. The essential questions that will attempt to be answered will focus in
efforts to create alternative revenue sources as well as strategic institutional reforms in order for the
enterprise to be financially viable.
KEYWORDS: Financing, Higher education, public higher education
RESUMO
Um tema dominante do ensino superior (ES) nos nossos dias é o constrangimento financeiro. O ensino
superior está confrontando com subfinanciamento e austeridade por todo o mundo. Em Portugal, como na
maioria dos outros países europeus, o ensino superior é quase inteiramente subsidiado pelo Estado. No
entanto, cada vez mais os governos não podem aumentar a percentagem dos orçamentos públicos para o
ensino superior. Em Portugal, nas últimas décadas, houve muitas mudanças. Essas mudanças estão
enquadradas no Processo de Bolonha. A aprovação de um novo regime jurídico para as instituições de
ensino superior (IES) desencadeou reformas sobre os modelos de financiamento e na gestão das
instituições. A globalização da crise financeira levou à deterioração no apoio financeiro às IES.Assim, a
fim de apoiar as suas missões as IES dependem cada vez mais de fontes de financiamento diversificadas;
precisam de fontes de receitas alternativas, bem como de reformas institucionais estratégicas. Esta
apresentação irá abordar a sustentabilidade financeira das instituições de ensino superior portuguesas. As
questões essenciais que tentarão ser respondidas focar-se-ão nos esforços para criar fontes de receitas
alternativas, bem como nas reformas institucionais estratégicas para que as instituições sejam
financeiramente viáveis.
PALAVRAS-CHAVE: financiamento, ensino superior, ensino superior público
1. Introdução
A crise financeira mundial representa um grande desafio para as intuições de ensino
superior de todo o mundo. (Nkrumah-Younga & Powell, 2011). Na Europa, o ensino
superior (ES) é quase totalmente subsidiado pelo Estado (Winter-Ebmer, Wirz, 2002).
No entanto, como salientado por Dincã (2002, p. 29) da UNESCO-CEPES, "Cada vez
mais os governos não podem afectar uma percentagem maior dos seus orçamentos
públicos para o ensino superior". Como referido por Johnstone et al. (1998, p. 2), "Um
tema dominante do ensino superior são as dificuldades financeiras [...].". Mais
recentemente Jongbloed (2004, p. 1) chama a atenção para o fato de ".[...] a maioria das
universidades europeias estarem superlotadas e subfinanciadas, não poderem esperar
para obter qualquer ajuda financeira substancial do Estado. O financiamento privado,
em seguida, terá que aumentar, porque os governos têm cada vez mais reclamações em
setores como a saúde, segurança e cuidados aos idosos". Barr (2005, p.1), outra voz
respeitada na área, sublinha que "O ensino superior enfrenta problemas em todo o
mundo. As universidades carecem de recursos, levantando preocupações sobre a
qualidade, o apoio ao estudante é inadequado, a proporção de estudantes oriundos de
meios desfavorecidos é lamentavelmente pequeno, e o financiamento das universidades
em muitos países é regressivo.” Assim sendo, cada vez mais as instituições de ensino
superior (IES) dependem de fontes de financiamento diversificadas para apoiar as suas
missões. Estas fontes de receita podem ser provenientes de: i) um aumento de
mensalidades e taxas (propinas), ii) doações, iii) empréstimos; iv) serviços
(consultadoria, investigação, testes laboratoriais), v) esforços empresariais por parte das
instituições, vi) arrendamento e cedência de instalações, vii) promoção da filantropia
esforços para apoiar as necessidades e aspirações institucionais (Johnstone, 1998).
Autores, como Dincã (2002, p. 17) defendem "[...] a criação e/ ou consolidação de
novas estruturas e mecanismos de gestão financeira, com base nos princípios da
autonomia universitária e de prestação de contas, ao incentivar o estabelecimento de
vínculos com a sociedade civil e as economias locais.”
A UE e os EUA afetam fundos públicos semelhantes ao ensino superior. No entanto, há
uma grande diferença quando se trata da participação de fundos privados. Assim por
exemplo em 1999 a UE não passou de 0,2% enquanto os EUA gastaram 1,2% -. Seis
vezes mais (Pawlowski, 2004). Portanto, esta é a pergunta- devem os fundos privados
(por arrecadação) ser uma fonte alternativa de financiamento para o ensino superior
europeu?
Hoje, as campanhas de angariação de fundos nos EUA podem se aproximar ou
ultrapassar US $1bilhão para algumas instituições de ensino superior, com o total
nacional aproximando dos US $20 bilhões por ano. A captação de recursos tem um
papel crecencente nas funções dos presidentes das instituições de ensino superior (IES)
(Rosso, 1991). As IES que têm uma visão apoiada por um plano estratégico que fornece
uma orientação para o futuro e que representam entidades com potencial para criar um
futuro melhor e mais próspero e, são portanto mais propensas a receber apoio e grandes
contribuições (Taylor, Machado & Peterson, 2008; Taylor & Machado, 2006).
Num quadro de carência financeira, é importante discutir qual o papel que as
instituições de ensino superior deverão desempenhar no sentido de complementarem o
seu orçamento, É esse o debate do presente artigo que se encontra estruturado da
seguinte forma. O artigo está estruturado da seguinte forma. Primeiro, apresenta-se um
breve panorama do financiamento do ensino superior. O artigo reflete, em seguida,
sobre as estruturas de captação de recursos no ensino superior. O artigo em seguida,
examina o financiamento em Portugal. O artigo termina com breves conclusões.
2. Financiamento do Ensino Superior numa perspectiva internacional
O financiamento do ensino superior tem sido uma grande preocupação nos últimos anos
e, em Portugal, já objecto de estudo de alguns investigadores (Cabrito, 2002; Cerdeira,
2009; Cerdeira et alii, 2012).
Essa preocupação resulta do facto de que as condições de financiamento afectam a
organização como um todo e consequentemente as estruturas governativas (ThysClément, 2001).
Jongbloed (2000, p. 4) identificou duas tendências, a pressão fiscal e a mercantilização,
na relação mudanças entre os governos e as instituições de ensino superior. Este autor
afirma: "(a pressão fiscal) relaciona-se com a tendência de que os governos de todo o
mundo estão a afetar menos recursos públicos para as universidades em comparação
com os níveis de financiamento anteriores. Os Parlamentos estão a cortar o dinheiro dos
impostos investidos por aluno. [...] Os governos também estão a tornar-se mais seletivos
no financiamento concedido."
Outros autores como, Johnstone (1998, p. 25) salientam que "Como resultado da
massificação e diversificação do ensino superior, os governos estão a implementar
progressivamente as Finanças e a Agenda da Reforma da Gestão: completando as
receitas governamentais (em parte importante desses estudantes e famílias que podem
pagar), diferenciando as instituições, incentivando iniciativas do setor privado e
afrouxar as normas governamentais. [...]. Os custos do ensino superior estão cada vez
mais sendo compartilhados com os alunos e suas famílias através de mensalidades e
propinas. [...] Os sectores privados do ensino superior continuam a crescer [...] O
financiamento das universidades está a ter em consideração indicadores de resultados
[...] e empreendedorismo [...] está crescendo em quase toda a parte, em sua maior parte
visando adicionar receita para as instituições [...]."
Mais recentementemente e como ressaltam Esterman e Pruvot (2011, p. 82) "Em
tempos de constrangimentos financeiros as universidades também estão enfrentando
pressões adicionais na procura crescente por ensino superior. Além das mudanças
demográficas que causam esse aumento, a alta procura também tem sido agravada pela
crise económica, quando o aumento dos níveis de desemprego conduzem mais pessoas
em busca de formação para aumentar a sua competitividade no mercado de trabalho.
Em muitos países, isso causou a redução dos gastos por aluno (per capita), às vezes,
mesmo quando as universidades não sofreram cortes diretos nos seus orçamentos. [...] A
combinação de crescimento do número de estudantes e gastos reduzidos representa uma
grande preocupação para a manutenção da qualidade do ensino superior."
Efectivamente, não é expectável a continuação de um ensino superior de qualidade
quando se dispõe de menos recursos, seja para as despesas correntes, seja para os gastos
em equipamento e laboratórios, investigação e pessoal docente e não docente. Nestas
circunstâncias decorre a necessidade absoluta de procurar fontes alternativas de
financiamento que complementem a participação pública concedida pelos governos.
Na tentativa de minorar as dificuldades financeiras que as IES vêm enfrentando a
OECD Thematic Review of Tertiary Education14 (2008) identificou como principais
tendências sobre o ensino superior, a introdução de novas modalidades de
financiamento (mais recursos baseados no desempenho e competição; mais
contribuições privadas; ampliação dos mecanismos de apoio ao estudante), juntamente
com a expansão dos sistemas de ensino superior, a diversificação da oferta, o aumento
da heterogeneidade dos corpos dos alunos, um foco crescente na prestação de contas e
de desempenho e novas formas de governança institucional. Mais recentemente, a
OCDE (2009, p. 298) defende: "A combinação de aumento de custos e diminuição do
financiamento público tem empurrado as faculdades e universidades a procurar fontes
alternativas de financiamento e incentivou o crescimento do ensino superior privado em
todo o mundo. Como o financiamento estatal diminui, as instituições de ensino devem
diversificar as suas receitas através de vários canais, começando com as propinas.”
São diversas as fontes de financiamento complementares e/ou alternativas ao
financiamento público. Essas receitas não-governamentais para o ensino superior
podem surgir de alunos (mensalidades taxas), de contribuições filantrópicas e/ou de
cooperação internacional (Machado- Taylor, Cerdeira, 2013). Um forte argumento a
favor de fundos privados foi apresentado pela OCDE (2003, p 13.) que, contudo,
argumenta: "Não ser dependente de um único fluxo de fundos aumenta a autonomia das
instituições para planear e moldar seu próprio futuro."
3. A evolução do financiamento do Ensino Superior público em Portugal
Portugal tem registado um crescimento notável no ensino superior nas últimas décadas.
Em 1960-1961 a frequência do ensino superior era de 24 149 alunos matriculados. Em
1970/71 o número de alunos matriculados no ensino superior subiu para 49 461, ou seja,
o número de alunos mais do que duplicou numa década. No entanto, foi durante os anos
1980 e 1990 que ocorreu o maior crescimento de alunos no ensino superior (+127%).
Desde então, tendencialmente a procura estabilizou, sendo que, no ano lectivo de
2010/11, havia 403 445 alunos matriculados.
Ao longo dos últimos anos, têm-se verificado sérios problemas em relação ao
financiamento das instituições de ensino superior públicas (IES). Na verdade, as IES
públicas sempre dependeram fortemente dos fundos do Orçamento do Estado, que,
durante décadas, representaram a esmagadora maioria das receitas para as universidades
e institutos politécnicos. Todavia, se é verdade que o Orçamento do Estado tem
suportado a maioria das despesas das instituições públicas, existe desde meados da
década de 1990 uma tendência crescente para enfatizar as receitas próprias. Em 1989,
após aprovação da lei sobre a autonomia das universidades, o Orçamento do Estado
suportava cerca de 95% das despesas de educação superior, sendo apenas 5% dessas
despesas financiadas por receitas próprias. O montante das receitas próprias eram
provenientes principalmente da "Venda de Bens e Serviços" e "Outros Subsídios".
No entanto, a partir dessa data houve uma tendência lenta para aumentar as receitas
próprias das instituições. Em 1993, as IES foram financiadas em 92% pelo Orçamento
do Estado e 8% por receitas próprias. Em 1996, essa proporção mudou para 87% e 13%,
e no final de 1997, as receitas próprias fixaram-se nos 30% do orçamento global das
instituições (Cerdeira, 2009). No quadro desse aumento das receitas próprias, destacamse as propinas. As receitas obtidas com as propinas foram sempre marginal para o
financiamento do ensino superior do Estado, ate 1992. Até essa data o custo das
propinas foi totalmente simbólico. Em 1992, a Lei n. 20/92 foi aprovada e instituiu o
pagamento de propinas nas universidades e institutos politécnicos. Em 1997, a lei sobre
as fundações do sistema de financiamento do Estado foi publicada (Lei n º 113/97, 16
de Setembro). Esta Lei estabeleceu o pagamento de uma mensalidade indexada ao
salário mínimo Português, situação que ocorreu até 2003. Observe-se o incremento do
valor a recolher de ensino superior (Orçamento do Estado+ Propinas), com particular a
evolução do valor das propinas, no período 1998-2003, que nunca perde importância
desde o seu estabelecimento. Observe-se a Tabela 1.
Tabela 1 – Relação entre o Orçamento deEstado e as Propinas
ORÇAMEN TO DO ESTADO
ESTIMATIVA DAS PROPIN AS
TOTAL
% PROPINA S/TOTAL
1998
1999
2000
2001
2002
2003
663.186.673 738.588. 671 850.394.669 923.423.814 960.926.819 980.747.814
57.704.861 63.773.725 69.892.564 75. 234.114
81.754.357
85.571.112
720.891.534 802.362. 397 920.287.233 998.657.927 1.042.681.176 1.066.318.926
8,0%
7,9%
7,6%
7,5%
7,8%
Fonte: Cerdeira L. (2009) Preparação do Orçamento de Estado
Esta tendência para uma participação decrescente do Estado no financiamento das
instituições públicas de ensino superior continuou até aos nossos dias. As IES vêem-se
forçadas a procurar mais receitas próprias, como se pode verificar na Tabela 2:
8,0%
Tabela 2 – Origem das receitas do orçamento das instituições de ensino superior
públicas (em %)
1990 (*)
1993 (*)
2000 (**)
2005 (**)
2008 (***)
Orçamento
do Estado
95.0
92,0
72.5
68.1
62,1
Receitas
Próprias
5.0
18,0
27.5
31.9
37,9
Fonte: (*) Direção Geral do Ensino Superior; Gabinete de Gestão Financeira do
Ministério de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior; (**) Education at a Glance:
OECD Indicators, 2008; (***)Education at a Glance: OECD Indicators, 2012
Actualmente, e em virtude desta política do Estado de diminuir a sua participação no
orçamento das IES públicas, explica que Portugal seja, no contexto dos países da
OCDE, um país com baixo financiamento público.
Analisando os países da OCDE e de acordo com o peso dos fundos públicos em 2008,
podemos destacar três grupos de países. Um primeiro grupo que se caracteriza pelos
fundos públicos se situarem abaixo da média da OCDE (menos 68,9%); um segundo
grupo que se situa entre a média da OCDE e a média UE21 (78,2%); e, finalmente, um
grupo de países, incluindo a maioria dos países europeus, onde os fundos públicos para
o financiamento das IES públicas se situa acima do EU21 média (mais 78,2%).
Observando a situação portuguesa, percebe-se que Portugal, com uma participação
pública no financiamento das IES públicas de 62,1%, é o único país europeu, à exceção
do Reino Unido, onde o financiamento público é menor que a média da OCDE e com os
fundos privados a ganhar um pouco de peso não usual no contexto da Europa
Continental (ver Tabela 3) .
Tabela 3 – Fontes de financiamento num grupo selecionado de países (Mudanças
entre2000 e 2008)
PAÍS
FONTES PUBLICAS
FONTES PRIVADAS
FONTES PUBLICAS
FOPNTES PRIVADAS
2008
2008
2000
2000
Chile
14,6
85,4
19,5
80,5
Korea
22,3
77,7
23,3
76,7
Japão
33,3
66,7
38,5
61,5
Reino Unido
34,5
65,5
67,7
32,3
Estados Unidos
37,4
62,6
31,1
68,9
Australia
44,8
55,2
49,6
50,4
Israel
51,3
48,7
58,5
41,5
Canada
58,7
41,3
61,0
39,0
Portugal
62,1
37,9
92,5
7,5
OECD média
68,9
31,1
75,1
24,9
Poland
69,6
30,4
66,6
33,4
Mexico
70,1
29,9
79,4
20,6
Nova Zelândia
70,4
29,6
m
M
Itália
70,7
29,3
77,5
22,5
Holanda
72,6
27,4
76,5
23,5
Eslováquia
73,1
26,9
91,2
8,8
EU21 average
78,2
21,8
85,7
14,3
Estonia
78,8
21,2
m
M
Espanha
78,9
21,1
74,4
25,6
República Checa
79,1
20,9
85,4
14,6
França
81,7
18,3
84,4
15,6
Irlanda
82,6
17,4
79,2
20,8
Eslovenia
83,8
16,2
m
M
Austria
84,7
15,3
96,3
3,7
Alemanha
85,4
14,6
88,2
11,8
Suécia
89,1
10,9
91,3
8,7
Bélgica
89,8
10,2
91,5
8,5
Islandia
92,2
7,8
91,8
8,2
Finlandia
95,4
4,6
97,2
2,8
Dinamarca
95,5
4,5
97,6
2,4
Noruega
96,9
3,1
96,3
3,7
FONTE: OECD, Education at Glance 2011; Tabela elaborada a partir do Indicador B3.2b
Reflexões Finais
As instituições de ensino superior confrontam-se com constrangimentos financeiros que
as afectam como um todo e consequentemente a qualidade institucional (Barr, 2005;
Jongbloed, 2004; Machado-Taylor & Cerdeira, 2013; Winter-Ebmer; Wirz, 2002).
Não existe um sistema de financiamento ideal. No entanto, devido às restrições de
financiamento público do ensino superior, um crescimento no financiamento global
através de fontes privadas devem ser considerados. Em Portugal algo tem que mudar.
Devem ser identificadas e perseguidas fontes alternativas de receita. As IES devem
implementar estratégias que permitam aumentar as receitas privadas e viabilizar a
sustentabilidade financeira designadamente recorrendo a:
 Contribuições Indirectas (empréstimos);
 Propinas
(cursos
não
conferentes
de
grau,
licenciatura,
mestrado
e
doutoramento);
 Actidades Productivas (Consultoria, Investigação, Testes Laboratoriais);
 Produção de Bens (produtos agricolas e produtos industriais);
 Aluguer de Edificios;
 Doações
A grande questão é saber se a filantropia, que é tão importante e significativa nos EUA,
pode se tornar um elemento viável de estratégias de financiamento na Europa e em
Portugal. Abraçando-se o conceito de captação de recursos e a filosofia da partilha de
custos (cost-sharing) (Johnstone, Arora & Experton 1998, Jonstone, 2005) é uma
transformação cultural altamente complexa que pode estar à frente no horizonte do
ensino superior não só português mas, também, europeu.
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