Centro de Pesquisa Jurídica Aplicada – CPJA
Flávia Scabin
“Desafios e oportunidades para o aprimoramento dos
sistemas de licenciamento ambiental no Brasil: uma
análise jurídica e institucional”
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O que é a pesquisa:
 Abrangência nacional (27 estados mapeados)
 Equipe interdisciplinar
 11 pesquisadores (mestres e doutores)
 Resultados orientados a influenciar políticas
públicas e decisões empresariais
 40 entrevistados (stakeholders)
 200 respondentes survey
.
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OBJETIVOS
 Identificar os obstáculos do licenciamento de projetos
de significativo impacto ambiental em relação a sua
eficiência, responsividade (em relação aos seus fins) e
accountability;
 Compreender os desafios no âmbito da tomada de
decisão pública e privada;
 Analisar comparativamente os modelos institucionais
existentes; e
 Identificar e analisar propostas de mudanças.
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QUESTÕES NORTEADORAS
i.
O LA é o instrumento de gestão mais adequado para avaliar a
implementação de obras e atividades causadoras de impacto
ambiental?
ii. O regime normativo e os arranjos institucionais atuais são
suficientes para que o LA aconteça de forma eficiente e
responsiva, a fim de mitigar impactos e proteger o meio ambiente?
iii. Os mecanismos de transparência previstos na legislação têm
garantido, de fato, que o licenciamento aconteça de forma
participativa para aqueles que sentirão os efeitos dos projetos a
serem implementados?
iv. Quais as funções, desafios e limites do MP e Judiciário em relação
aos impactos causados por grandes empreendimentos?
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METODOLOGIA
 Mapeamento institucional/normativo;
 Estudo quantitativo;
 Entrevista com stakeholders;
 Survey com stakeholders;
 Workshops
com
stakeholders
(refinamento
metodológico/ análise dos resultados preliminares/
validação dos resultados);
 Estudo de casos (análise da jurisprudência)
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Resultados Preliminares
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FUNÇÃO DO LICENCIAMENTO
A maioria dos entrevistados entende que:
• Há ausência de instrumentos prévios de planejamento,
o que sobrecarrega o licenciamento para além da sua
competência definida na norma;
• O excesso de normas e políticas públicas associadas ao
licenciamento geram incertezas sobre o seu conteúdo; e
• O entendimento acerca da função do licenciamento
ambiental não é unívoco e muitas vezes divergente da
sua função legal.
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Qual a principal função do licenciamento ambiental de obras e atividades de
significativo impacto?
Licenciar projetos de forma a prevenir a ocorrência
de impactos ambientais
45,2% (90)
Promover o desenvolvimento local sustentável
19,6% (39)
Servir como um instrumento estratégico de
planejamento regional e gestão territorial
19,6% (39)
Garantir a conservação da biodiversidade
3,0% (6)
Outro (especifique)
12,6% (25)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
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Qual é o principal problema político e estratégico que interfere no
licenciamento?
Falta de avaliação ambiental estratégica prévia, que acaba
transferindo todo o planejamento ambiental para a etapa de
licenciamento
31,6% (54)
As decisões são mais políticas do que técnicas. Falta de
autonomia dos órgãos licenciadores, ainda muito sujeitos às
interferências políticas
27,5% (47)
Espaço discricionário concedido aos órgãos e agentes
responsáveis pelo licenciamento ainda não alcançou
adequado equilíbrio, propiciando espaço para interferências
políticas e decisões arbitrárias, bem como dificultando as
ações de controle administrativo
25,1% (43)
Falta de apoio político e financeiro para os órgãos ambientais
da maioria dos estados, o que resulta em baixa capacidade
de gestão e de retenção de quadros
10,5% (18)
Outro (especifique)
5,3% (9)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
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Existem problemas legais do licenciamento?
Sim, o principal problema não está na regulação
específica do licenciamento, mas na sobreposição
com outras leis e normas externas a ele e que são
inseridas no processo
61,8% (115)
Sim, o principal problema está na regulação
específica do licenciamento (Lei 6938/81, Resoluções
Conama de 86 e 237/97, LC 140/11)
14,5% (27)
Não, o regime jurídico do licenciamento é bem
estruturado
11,8% (22)
Outro (especifique)
11,8% (22)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
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DEFINIÇÃO DO CONCEITO DE
“SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL”
Nenhum dos entes federados regulamenta o conceito de “significativo impacto
ambiental” a definir o conjunto de atividades que degrada o meio ambiente,
dependendo, assim, de estudo de impacto ambiental (EIA) no licenciamento
(art. 3, Resolução CONAMA n° 237/1997).
Conceito de “significativo • União e 100% dos estados não definem o conceito de
impacto ambiental”
“significativo impacto ambiental”;
 19% dos estados determinam quais atividades estão
Rol de atividades de
sujeitas ao estudo de impacto ambiental, sem critérios
significativo impacto
objetivos mínimos, examinando a adequação pelos
ambiental
órgãos ambientais;
 22% dos estados possuem um sistema complexo de
sujeição ao EIA com: (i) certo rol taxativo para algumas
atividades; (ii) critérios de graduação do impacto
ambiental da atividade; e (iii) determinação da sujeição
ao órgão ambiental caso a caso.
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A definição de significativo impacto feita por lista de
atividades (Resolução CONAMA no. 1/1986) não é
suficiente para evitar que os órgãos ambientais atuem
arbitrariamente e demandaria a fixação de um conceito
sobre o que é “significativo impacto ambient
69,6% (112)
A definição de significativo impacto feita por lista de
atividades (Resolução CONAMA no. 1/1986) é
suficiente para que os órgãos ambientais avaliem
tecnicamente quais as atividades são sujeitas ao
EIA/RIMA
30,4% (49)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
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Previsibilidade do licenciamento ambiental na União e nos Estados
CRITÉRIOS
União
No. Estados
Conceito de significativo impacto ambiental
Rol fechado ou Modelo flexível
Licenciamento trifásico
não
sim
sim
0
10
27
Participação de órgãos externos
sim
13
Indicação de documentos em todas as etapas (LP, LI e LO)
não
18
TR (modelo geral; para atividades específicas; ou ambos)
Procedimento do EIA e órgão aprovador
não
sim
14
10
Audiência pública com estrutura completa
sim
12
Prazo de duração de todo o licenciamento
não
10
Prazo de validade da licença prévia
sim
23
Prazo de validade da licença de instalação
sim
23
Prazo de validade da licença de operação
Prazo de aprovação do EIA
Custas
sim
sim
sim
23
7
16
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Problemas detectados
Conceito de “significativo

impacto ambiental”
Rol de atividades de significativo 
impacto ambiental

Previsão de intervenção de
órgãos externos
Documentação
Termo de referência

50% não informam quais órgãos públicos interviram no licenciamento ambiental;








25% não informam a documentação a ser apresentada;
10% indicam documentação somente para obtenção da LP;m
4% estabelece modelo geral, mas possuem regime paralelo que condiciona à consulta ao
órgão ambiental para apresentação de TR (regime misto);
4% estabelecem modelo específico, mas possuem regime paralelo que condiciona à
consulta ao órgão ambiental para apresentação de TR (regime misto);
11% condicionam a proposição da TR após a consulta ao órgão ambiental;
22% não indicam modelo de termo de referência;
15% indicam apenas o procedimento estruturado;
7% indicam apenas o órgão aprovador;
30% não informam o procedimento e nem o órgão aprovador competente;










24% possuem audiência pública estruturada de forma incompleta;
16% não informam como é estrutura a audiência pública;
67,86% não informam prazo de duração de todo o licenciamento;
25% não informam o prazo de validade da licença prévia;
14,29% não informam o prazo de validade da licença de instalação;
14,29% não informam o prazo de validade da licença de operação;
82,15% não informam o prazo para renovação das licenças;
57,15% não informam o prazo de resposta do empreendedor;
78,58% não informam o prazo de aprovação do EIA;
39% não informam as custas do licenciamento.

Procedimento do Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) e órgão
aprovador
Audiência pública
Prazos
Custas
100% não definem o conceito de “significativo impacto ambiental”;
19% determinam quais atividades estão sujeitas ao estudo de impacto ambiental sem
critérios objetivos mínimos, examinando a adequação pelos órgãos ambientais;
22% possuem sistema complexo de sujeição ao EIA com: (i) certo rol taxativo para
algumas atividades; (ii) critérios de graduação do impacto ambiental da atividade; e (iii)
determinação da sujeição ao órgão ambiental caso a caso;
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TRANSPARÊNCIA E PARTICIPAÇÃO
• Problemas
no
acesso
à
informação.
Mapeamento
normativo/institucional indicou que 46,43% dos entes federados
dispõem a legislação sobre o licenciamento de forma clara e
facilitada, contendo link próprio de pesquisa com exposição de
legislação correlata;
• Baixa efetividade dos mecanismos de participação durante o
processo de licenciamento tem sido motivação recorrente para a
proposição de ações civis públicas;
• Todos os entrevistados concordam com a necessidade da realização
das audiências públicas, mas a maioria acha que elas devem ser
aprimoradas;
• Ausência de mecanismos de solução de controvérsia no âmbito do
licenciamento ambiental desloca a discussão da instância
administrativa para o Judiciário em alguns casos.
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O acesso à informação sobre o processo de licenciamento ambiental
permite que a população esteja informada para poder sugerir mudanças
e ou reforçar características positivas dos empreendimentos?
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Em relação ao papel e à função das audiências públicas, na sua opinião:
As audiências públicas têm capacidade limitada de
alterar o processo de licenciamento
43,8% (71)
As audiências públicas não têm garantido
participação popular
19,8% (32)
As audiências públicas têm levantado demandas
sociais externas ao licenciamento ambiental
18,5% (30)
As audiências públicas de fato têm garantido a
participação social, mas não têm ajudado a melhorar
os empreendimentos
9,9% (16)
As audiências públicas de fato têm garantido a
participação social e têm ajudado a melhorar os
empreendimentos
8,0% (13)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
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AVALIAÇÃO, COMPENSAÇÃO E
MITIGAÇÃO DE IMPACTOS
• Parte dos entrevistados entende que os estudos de
impacto
ambiental
são
subdimensionados
(especialmente em relação aos impactos sociais);
• Para 19,6% o principal problema é a alta discricionariedade
do órgão para estabelecer as condicionantes, enquanto que
para 28,6% o principal é a falha no monitoramento do
atendimento às condicionantes. Entre ambos, 26,2% acha
que os estudos mal feitos constituem o principal problema.
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Existem problemas na avaliação dos impactos ambientais?
Sim, o principal problema é falha no monitoramento do
atendimento as condicionantes e PBA
28,6% (48)
Sim, o principal problema é a baixa qualidade dos
EIA/RIMA
26,2% (44)
Sim, o principal problema é a alta discricionariedade na
elaboração de condicionantes
19,6% (33)
Sim, o principal problema é o financiamento dos
EIA/RIMA pelo próprio empreendedor
13,1% (22)
Não, os estudos são em geral bem elaborados e a
avaliação dos órgãos ambientais é adequada, incluindo
a proposição de condicionantes
4,2% (7)
Outro (especifique)
8,3% (14)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
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ANÁLISE QUANTITATIVA
Modelos de sobrevivência
A análise de sobrevivência procura determinar o quanto características
demográficas e de tratamento afetam o tempo de sobrevivência. Cada
observação inicia em um estado inicial e, ao final, muda de estado ou é
censurada.
A mudança do estado inicial é considerada como um risco, e as funções
de risco examinam a chance de mudança de estado em um pequeno
intervalo de tempo, condicional à sobrevivência.
Nomenclatura originada na literatura médica. Sair do estado inicial (de
tratamento) significa que o paciente morreu. O modelo tenta determinar
as chances de que um paciente possa morrer em um determinado
intervalo, evidentemente condicionando a que ele tenha sobrevivido até
então. É preciso reinterpretar esses conceitos no exame do
licenciamento.
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ANÁLISE QUANTITATIVA
Variáveis hábeis a influenciar o prazo de deferimento
Arranjo Institucional
• Órgão licenciador integrante da Administração Direta;
• Órgão licenciador integrante da Administração Direta com Conselho
Ambiental com composição paritária;
• Órgão licenciador integrante da administração indireta; e
• Órgão licenciador integrante da administração indireta com Conselho
Ambiental com composição paritária.
Informações na Internet
• EIA/RIMA disponível na Internet;
• Links para informações sobre licenciamento;
• Sistema online de enquadramento da atividade ao tipo de
licenciamento; e
• Link de acesso à estrutura institucional.
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ANÁLISE QUANTITATIVA
CONCLUSÕES
• A quantidade de projetos em se determina a realização de EIA é
modesta, considerando todos as atividades licenciadas;
• Identificou-se também que o número de licenças negadas ou
arquivadas é muito pequeno;
• A independência (ou distância do membro eleito do Executivo) do
órgão legislador em relação ao Executivo reduz os prazos de
deferimento;
• Maior transparência e clareza em relação à legislação e
regulamentação do processo de licenciamento reduzem os prazos de
concessão das licenças;
• 25% dos pedidos foram concedidos em até 120 dias, 50% em cerca de
um ano, mais de 25% demoraram mais de um ano, e alguns levaram
mais de três anos.
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ESTUDO DE CASO - CONTEXTUALIZAÇÃO
Tema:
Judicialização e Grandes Empreendimentos no Brasil: Impactos da Instalação
de Usinas Hidrelétricas sobre Comunidades Locais na Amazônia
Contexto:
 Projetos de infraestrutura causam impactos severos no meio ambiente e
em comunidades locais;
 O licenciamento ambiental se apresenta como instrumento de controle e
monitoramento de tais impactos;
 Limitações do procedimento levam à crescente judicialização de questões
relacionadas ao licenciamento;
 Banco Mundial (2008): o licenciamento tem sido percebido como obstáculo
ao desenvolvimento em função de sua morosidade – parte da qual está
relacionada à judicialização.
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JUDICIALIZAÇÃO
Quais os principais problemas que resultam em judicialização dos
processos de licenciamento?
Excessos na atuação do MP
31,8% (54)
Descumprimento na implementação dos PBA e
atendimento as condicionantes
23,5% (40)
Estudos de impacto ambiental incompletos e
mal elaborados
23,5% (40)
Falta de transparência e garantias de consulta às
populações impactadas
8,8% (15)
Outro (especifique)
12,4% (21)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
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ESTUDO DE CASO - OBJETIVOS
• Identificar fragilidades do licenciamento de grandes projetos
hidrelétricos a partir de sua judicialização;
• Analisar as ações civis públicas propostas em relação às usinas
hidrelétricas de Belo Monte, Jirau e Santo Antônio, no que diz
respeito a(ao):
 Momento da proposição;
 Conteúdo da demanda;
 Capacidade de impactar as decisões tomadas em âmbito
administrativo;
 Motivação das decisões judiciais; e
 Auto-percepção do Judiciário em relação à sua função no
controle do licenciamento e de impactos decorrentes de
grandes empreendimentos (hidrelétricos, no caso).
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POLO PASSIVO DA ACP
No. de ACP
Social
Exclusivamente social
Social e processual
Social e ambiental
Social, ambiental e processual
Ambiental
Exclusivamente ambiental
Ambiental e processual
Processual
Exclusivamente ambiental
25
10
11
1
3
8
1
3
28
11
PEDIDO DA ACP
No. de ACP
Interferência nas licenças (suspensão, nulidade e impedimento da emissão de novas)
Suspensão ou nulidade do procedimento de licenciamento como um todo
Cumprimento de condicionantes
Indenização em virtude de impactos
Complementação, atualização, revisão ou nulidade do EIA
Declaração de ilegalidade, nulidade ou suspensão de etapas prévias ao EIA
Impedimento/paralisação das obras ou impedimento da elevação da cota
Preservação do bem histórico
20
6
10
5
6
6
5
4
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ESTUDO DE CASO - JUDICIALIZAÇÃO
12
10
 Momento do licenciamento em
que ocorre a proposição das
ACPS
8
6
4
2
0
Antes da LP
Após LP
Belo Monte
Após LI
Jirau
Após LO
Santo Antônio
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
 Momentos do processo de
licenciamento aos quais as
demandas das ACP se referem
Belo Monte
Jirau
Santo Antonio
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ESTUDO DE CASO - JUDICIALIZAÇÃO
 Polos passivos das ACPs analisadas (em números percentuais)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Belo Monte
Jirau
Santo Antônio
Total
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ESTUDO DE CASO - DECISÕES
PEDIDOS LIMINARES
Jirau e Santo Antônio
Liminares indeferidas
17
Liminares deferidas
4
Liminares suspensas por meio de Agravo de Instrumento
4
Belo Monte
Liminares indeferidas
7
Liminares deferidas
12
Liminares com efeitos suspensos por meio de Agravo de Instrumento ou
Suspensão de Segurança
8
Liminares aguardando apreciação pelo Tribunal de segunda instância
3
Liminares mantidas
1
* Todas as 40 ACPs incluíram pedido liminar. Porém, mesmo quando este foi
deferido, seus efeitos não perduraram.
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ESTUDO DE CASO - CONCLUSÕES
Judiciário tem funcionado como única instância de solução de
controvérsias, ante a ausência e/ou inefetividade de canais dentro do
processo de licenciamento;
 Belo Monte: intervenções por meio de liminar nos casos em que se
demonstra violação aos direitos das comunidades impactadas ou às
regras do próprio licenciamento. Decisões revogadas em segunda
instância. Suspensão de Segurança faz com que ações não tenham efeito
prático;
 Santo Antônio e Jirau: o Judiciário tem indeferido as ações relacionadas
ao licenciamento ambiental, com exceção de liminares que contestam a
violação de direitos à moradia e dignidade humana das comunidades
impactadas;
Necessidade de uma abordagem baseada em direitos durante estágios
preliminares do processo de tomada de decisões, concepção de projetos e
licenciamento de forma a evitar a judicialização.
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