POLITICA PÚBLICA DE QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL: análise crítica dos
Planos Nacionais de Qualificação Profissional do Trabalhador
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Sandra Regina Paz da Silva
2
Ramon de Oliveira
Resumo: Este estudo analisar a política pública de qualificação
profissional do trabalhador consubstanciada nos Planos Nacionais de
Qualificação Profissional – PLANFOR e PNQ. Buscamos com este
estudo identificar as similitudes e diferenças e/ou as rupturas e
continuidades dos referidos Planos. Utilizamos como metodologia a
análise documental, e para efeito de análise consideramos os
registros produzidos pelo Estado, em sua forma estrito senso como
construtos históricos. Deste modo, analisamos os principais
documentos, pareceres e normativas que
revelaram
a
institucionalidade dos Planos como política pública. A técnica utilizada
para análise foi a análise de conteúdo, onde decodificamos os
documentos através da análise temática. As conclusões parciais da
investigação evidenciam que mais do que políticas de governos
distintos, os planos analisados têm se consolidado como política de
Estado de cunho neoliberal.
Palavras-chave: Política de qualificação profissional, trabalhador,
neoliberal.
PUBLIC POLICY FOR PROFESSIONAL QUALIFICATION: critical
analysis of the National professional Training of Workers
Abstract: This study examined the public policy of professional
qualification of workers embodied in the National Professional
Qualification - PLANFOR and PNQ. In this study we sought to identify
the similarities and differences and / or the ruptures and continuities of
these plans. Methodology to be used as document analysis, and for
the purpose of analysis consider the records produced by the State, in
its strict sense so as historical constructs. Thus, we analyzed the main
documents, opinions and norms revealed that the institutionalization
of plans and public policy. The technique used for analysis was the
analysis of content, which decoded the documents through the
thematic analysis. The research findings show that partial rather than
policies of different governments, the plans have been reviewed and
consolidated policy of neoliberal state.
Keywords: Policy, professional training, worker, neoliberal state.
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2
Doutoranda. Universidade Federal de Pernambuco. E-mail: [email protected]
Doutor. Universidade Federal de Pernambuco. E-mail: [email protected]
1
1. O NOVO JÁ NASCE VELHO: uma introdução
[...] antes de tudo, não existe só um único caminho para o futuro. Há
outras trilhas e direções a serem seguidas. Encontrar o novo, sabendo
retirar do velho o que nos permita estar sempre reconstruindo
perspectivas futuras [...] (OLIVEIRA, 2003, p.9, grifos nossos).
Vislumbrar a possibilidade do novo nos coloca em uma situação de otimismo em
relação às perspectivas futuras. No entanto, quando nos voltamos às políticas de
qualificação profissional no Brasil constatamos os seus (des) caminhos e sua (des)
qualificação (OLIVEIRA, 2003). Para enfrentarmos esta perspectiva nos defrontamos com
uma realidade: o que parece novo já nasceu velho. A intenção deste estudo foi analisar o
paradoxo da “nova institucionalidade” da política pública3 de qualificação profissional, que
compreende o PLANFOR e o PNQ.
A compreensão da problemática deste paradoxo pressupõe, antes de tudo, situá-la
no seio das transformações capitalistas das últimas décadas, esforçando-nos em tecer os
fios invisíveis (CÊA, 2003) que articulam a um só tempo, as transformações de base
produtiva, o Estado capitalista e a ideologia da qualificação profissional. Analisar as políticas
contemporâneas de qualificação do trabalhador, sem levar em consideração tais aspectos
torna-se uma ação inócua, pouco substantiva.
As
transformações
relacionados.
capitalistas
envolvem
dois
movimentos,
intimamente
As mudanças de base produtiva estrutural e as de bases políticas e
ideológicas. Ou seja, as transformações introduzidas pela denominada Terceira Revolução
Industrial com a emergência de novas tecnologias no processo produtivo e a implementação
do ideário neoliberal.
Não obstante desde a segunda metade do século XX com a necessidade de
aumentar os lucros, e num contexto de queda tendencial de ampliação do capital
(MÉSZÁROS, 2002), o problema do aprimoramento da força de trabalho passou a assumir
prioridade no desenvolvimento das sociedades capitalistas avançadas. E isto por uma razão
3
Quando utilizamos neste estudo a categoria política pública estamos levando em consideração os construtos e
formulação de política pública desenvolvido por Azevedo Lins (2004, p. 5-7) em seu livro “A educação como
política pública” e de Hofling (2001). De acordo com estas autoras Política Pública representam a materialidade
da intervenção do Estado, ou o “Estado em ação”, com vistas a implantar um projeto de governo, através de
projetos, programas e ações voltadas para setores específicos da sociedade. Deste modo, para Azevedo Lins
(2004, p.5) conceituar política pública implica também considerar os recursos de poder que operam na sua
definição e que têm nas instituições do Estado, sobretudo na máquina estatal, o seu principal referente.
2
fundamental: o novo padrão capitalista de acumulação passou a ser redefinido em função
da introdução de novas tecnologias de gestão, produção e serviços; tecnologias que
passaram a exigir um novo perfil de trabalhador assalariado com novas competências e
habilidades. Estas competências4 são assim definidas:
A capacidade de comunicar-se adequadamente, com o domínio dos
códigos e linguagens, incorporando, além da língua portuguesa, a
língua estrangeira e as novas formas trazidas pela semiótica: a
autonomia intelectual, para resolver problemas práticos utilizando os
conhecimentos científicos, buscando aperfeiçoar-se continuamente; a
autonomia moral, através da capacidade de enfrentar as novas
situações que exigem posicionamento ético; finalmente, a capacidade
de comprometer-se com o trabalho, entendido em sua forma mais
ampla de construção do homem e da sociedade, através da
responsabilidade, da crítica, da criatividade (KUENZER, 2000, p. 32).
Tais transformações caracterizam uma mudança estrutural da base técnica das
atividades econômicas e da composição orgânica do capital. O reflexo mais plausível dessa
mudança estrutural se deu com o processo de reestruturação produtiva do capital, com a
convivência passiva e harmoniosa dos modelos e paradigmas produtivos, ou seja, a
combinação do paradigma taylorista/fordista e o toyotista5, resultante do processo de
acumulação flexível do capital6 (ANTUNES, 2005).
4
Para um estudo crítico acerca da Pedagogia das Competências ver o livro de RAMOS, M. N. A pedagogia das
competências: autonomia ou adaptação? São Paulo: Cortez, 2001. Outro texto que problematiza a questão é o
de RODRIGUES, Daniel (2007), intitulado: a impossibilidade da ressignificação das competências numa
perspectiva marxista. Disponível em: http://www.anped.org.br. GT: Trabalho e Educação.
5
O modelo de acumulação flexível é marcado pelo confronto direto com a rigidez do fordismo. Ele se apóia na
flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padrões de consumo.
Caracteriza-se pelo surgimento de novos setores de produção, novas maneiras de fornecimento de serviços
financeiros, novos mercados e, sobretudo, taxas altamente intensificadas de inovação comercial, tecnológica e
organizacional. A acumulação flexível envolve rápidas mudanças dos padrões do desenvolvimento desigual,
tanto entre os setores como em regiões geográficas, criando um vasto movimento do chamado emprego no
‘setor de serviços’ (HARVEY, 2000, p. 140).
6
A emergência do “novo modelo” de acumulação toyotista trouxe em sua essência aspectos mais de
continuidade que de ruptura com o antigo modelo. Um dos aspectos fundamentais da continuidade é a
manutenção do processo de expropriação da mais-valia, extraída extensivamente pelo prolongamento da
jornada de trabalho, com acréscimo em sua dimensão absoluta e de maneira intensiva pelo aumento do ritmo de
trabalho em sua dimensão relativa, ou seja, presencia-se uma intensificação do ritmo produtivo dentro do mesmo
tempo de trabalho ou, até mesmo, quando esse se reduz. Essa forma de intensificação da exploração do
trabalho ocorre quer pelo fato de os operários trabalharem simultaneamente com várias máquinas diversificadas,
quer pelo ritmo e velocidade da cadeia produtiva. De modo geral, o toyotismo consegue se apropriar das
atividades intelectuais do trabalho, que advêm da maquinaria automatizada e informatizada, aliada à
intensificação do ritmo do processo de trabalho, configurando um quadro extremamente positivo para o capital na
retomada dos ciclos de acumulação e na recuperação da sua rentabilidade. Nessa ótica, o toyotismo consegue
reinaugurar um novo patamar de intensificação do trabalho, combinando, fortemente, formas relativas e
absolutas da extração da mais-valia (ANTUNES, 2000, p. 37-56). A pedagogia emergente desse novo modelo
busca consolidar formas de aprendizagem mascaradas de inovadoras, mas, em seus fundamentos sustentam os
pilares próprios do capitalismo: a exploração do homem pelo homem. Houve, portanto, um recrudescimento, uma
3
A combinação destes modelos, com maior ênfase o de acumulação flexível,
contribuiu para a proposição de políticas públicas de aprimoramento e qualificação da força
de trabalho, nesse atual contexto histórico, passou a exigir mudanças na institucionalização
da qualificação profissional, em todos os continentes. Exigências que se intensificaram nas
três últimas décadas do século XX e se expandiram no limiar do século XXI.
No
Brasil
foi
introduzido,
além
de
novos
processos
e
modalidades
de
7
formação /qualificação profissional, novos mecanismos de participação da sociedade civil e
dos sujeitos sociais na realização e execução dos planos, projetos e programas de
qualificação. Estes sujeitos passaram não só a executar as políticas de formação
profissional, como a elaborar metodologias, assim como contribuiu para estabelecer o
consenso entre capital e trabalho como demonstramos em estudos anteriores (SILVA,
2003). Outro exemplo da natureza desta nova institucionalidade são os conselhos que
envolvem a qualificação profissional (como, por exemplo, o CODEFAT8) e as comissões de
emprego; e de sujeitos, os sindicatos, as centrais sindicais e as diversas modalidades de
organizações não governamentais.
Entretanto, são as políticas públicas estatais, entre tantos outros acontecimentos,
aquelas, que em nossa compreensão, traduzem e explicitam, mais concretamente, a
materialidade do aprimoramento da força de trabalho, sob a reestruturação produtiva do
capital e da reforma neoliberal do Estado. Estas políticas cumprem mais que um mero papel
pedagógico, mas se vinculam a estrutura societal estabelecida. Conforme nos explicita Cêa
et al (2007, p. 30):
As políticas de formação do trabalhador são mais que meras respostas
pedagógicas e formativas às mudanças estruturais que afetam todas as
dimensões da vida social, o mapeamento e a explicitação dos fundamentos e
das ações oficiais voltadas para a promoção dessa formação são instrumentos
renovação da pedagogia instrumental para fortalecer, agora com maior intensidade, a dominação do capital
sobre o trabalho, mediado pela qualificação profissional.
7
Segundo a LDB 9394/96 a Educação Profissional deve estar integrada as diferentes formas de educação, à
ciência e a tecnologia. Trata-se, de um fator estratégico para o desenvolvimento sócio-econômico nacional, bem
como para redução das desigualdades sociais e regionais (LODI, 2005, p. 125). Os objetivos da LDB no que
tange a formação profissional se coadunam com os Planos que pretendemos analisar.
8
O CODEFAT – Instância tripartite e paritária, inicialmente com nove membros, sendo três de centrais sindicais
de trabalhadores (CUT, Força Sindical e CGT – Confederação), três de confederações patronais (Confederação
Nacional da Indústria, Confederação Nacional do Comércio e CNF – Confederação Nacional das Instituições
Financeiras) e três representantes do governo federal (Ministério do Trabalho, Ministério da Previdência e
BNDES). Com a incorporação de novas representações patronais e operárias o número de membros aumentou
significativamente. Esse Conselho Deliberativo é responsável pela gerência dos programas e recursos do FAT.
4
de compreensão de como a educação do trabalhador se vincula organicamente
a processos econômicos e políticos.
Reconhecemos, neste estudo, que a política de qualificação profissional está no
coração do aprimoramento e qualificação da força de trabalho. Que a ela envolve,
reciprocamente, mudanças institucionais –jurídicas, políticas, sociais e econômicas.
2. MATERIALIDADE HISTÓRICA DA POLÍTICA DE QUALIFICAÇÃO:
Nacionais de Qualificação (PLANFOR E PNQ).
os Planos
Interessou neste estudo apreender a materialidade histórica da política de
qualificação profissional, implementada no Brasil nas últimas décadas a partir de dois
governos distintos, FHC e Lula9. O marco temporal para iniciar as discussões referente às
políticas foi a década de 90, pois é neste período histórico em que ocorre a reforma
gerencial do estado brasileiro e, concomitantemente, as reformas no âmbito das políticas
educacionais, inclusive a da educação profissional brasileira10, demandas por agentes de
mando do capital, ou seja, os organismos internacionais (OLIVEIRA, 2001). Neste sentido,
nossos estudos e análises partiram de dois planos que dão legitimidade a tal política, o
PLANFOR (Plano de Formação Profissional), criado em 1996 no governo FHC e o PNQ
(Plano Nacional de Qualificação Profissional) criado no âmbito do Ministério do Trabalho em
2003, no governo Lula através da resolução 333, em substituição ao PLANFOR.
9
O governo Lula teve início no ano 2003. Teve apoio das camadas populares e da esquerda brasileira. Tem se
constituído como um governo de continuidade com os compromissos da burguesia brasileira e internacional.
Sobre o caráter conservador do governo Lula, Pierre Anderson (2002) em uma conferência proferida no Rio de
Janeiro, antes das eleições presidencias, anunciava a necessidade de nos tornar vigilantes frente às propostas
políticas de partidos de esquerda. Outro autor que tem tecido considerações a respeito é Antunes, Ricardo em
seu livro: A desertificação do governo neoliberal no Brasil: Collor, FHC e Lula. São Paulo: Autores
Associados, 2003. Neste livro, o autor procura demonstrar as conseqüências e repercussões mais nefastas do
neoliberalismo em nosso país, mostra-nos de que modo a pragmática erigida após o Consenso de Washington
se enraizou na realidade brasileira, desde Collor até os dias atuais. Formula uma questão provocativa: quais são
os traços de continuidade em três governos aparentemente tão diferentes, como os de Collor, FHC e mesmo de
Lula?
10
Para um estudo aprofundado da Reforma da Educação Profissional ver a tese de doutoramento de OLIVEIRA,
Ramon. Políticas do Ensino Médio e da Educação Profissional no Brasil – anos 90: subordinação e
retrocesso educacional. 2001. 349f. Tese (Doutorado em Educação)- Faculdade de Educação, Universidade
Federal Fluminense. Niterói/RJ.
5
Estes planos, no atual contexto das mudanças capitalistas contemporâneas têm se
constituído como a expressão e materialidade vivas da “nova” institucionalidade11 da
educação profissional brasileira. Forjados em um contexto sociohistórico de profundas
transformações na base técnica produtiva, desencadeadas pela reestruturação produtiva do
capital, em seus diversos planos socioeconômicos, culturais e político-ideológicos.
Nosso objetivo consistiu em analisar a política de qualificação profissional
implementadas pelos governos FHC e Lula, buscando identificar as rupturas e
continuidades. Estas políticas muito mais do que políticas de governos distintos, tem se
consubstanciado como política de Estado, estruturados sob lógica do capital. Esta lógica de
acordo com Silva Jr & Sguissardi (1999, p.97):
[...] faz do capitalismo um modo de produção expansionista e
extremamente dinâmico em sua base produtiva, na economia, na
política, na cultura e na necessária unidade social. Sua própria lógica,
historicamente produzida, impõe-lhe constantes processos de rupturas e
continuidades para sua própria manutenção.
Coadunado a lógica reprodutiva do capital, a política de qualificação profissional,
cuja expressão é o PNQ, mas do que rupturas com o velho sistema, apresenta
continuidades.
Verificamos nas análises dos planos aspectos de similitudes e continuidades do que
rupturas. Mesmo os Planos apresentando discursos, estratégias, contornos e arcabouços
diferenciados (PLANFOR E PNQ), não deixam de submeter-se, como política de Estado ao
modelo neoliberal de acumulação capitalista flexível12 (HARVEY, 2000 e OLIVEIRA, 2003).
Modelo que também exige uma forma específica de qualificação profissional, e que
demanda um perfil de trabalhador para esse modelo de acumulação.
11
É importante esclarecer que entendemos, precisamente, as noções de rupturas quando comparamos o
decreto 2208/97 com a lei 5692/71; de continuidades as reformas promovidas pelo PNQ sobre o PLANFOR.
12
Este modelo apresenta uma contradição insuperável: amplia desmesuradamente a certificação da força de
trabalho sem a proporcional inserção da mesma na economia. Isto quer dizer que as mudanças institucionais
promovidas pelo PLANFOR e, porque não, pelo PNQ, têm se revelado limitadas e impotentes para equacionar o
problema do desemprego, em contextos neoliberais. Nas intenções do que pretendemos desenvolver no capítulo
um chamamos a atenção para o fato das políticas de Estado transcender os limites provisórios do tempo de
governo estabelecido constitucionalmente. Consideramos que a política de Estado muito mais do que
determinada pelo tempo de governo constitucional é determinada pelas transformações mais amplas da
economia: pelo modelo de acumulação e a base tecnológica das atividades econômicas.
6
Desta forma, este estudo revelou que independente de governos as propostas de
formação para classe que vive do trabalho13, não apresenta possibilidades futuras de
construir uma formação pautada em novas bases e que atenda os reais interesses dos
trabalhadores.
Estas políticas são forjadas em um contexto de desemprego estrutural e exclusão
social, imposto pelo processo sociometabólico do capital (MÉSZAROS, 2001). Assim, foram
capazes de recrudescer a teoria do capital humano sob a tese da empregabilidade, isto, na
medida em que apresentam, no caso do (PNQ, 2003) a qualificação profissional como
política pública e direito social (PNQ, 2003), e panacéia para o desenvolvimento econômico
via inserção e reinserção dos trabalhadores no mundo da economia (PLANFOR, 1997).
Estes planos reeditam em seus discursos a teoria do capital humano, pois parecem
culpabilizar os trabalhadores pela sua pouca ou nenhuma empregabilidade. Mas do que
qualificar com os fins de garantir os direitos sociais e a proclamada inclusão social, a
qualificação dos trabalhadores consubstanciada nos referidos planos parece se alinhar a
lógica capitalista de elevação da produtividade e competitividade econômica.
3. CONCLUSÃO
Os sentidos e significados apreendidos na análise dos Planos nacionais, leva-nos as
seguintes conclusões:
A análise dos Planos demonstra que PNQ não trata de um novo plano, mas de um
instrumento normativo de reforma da institucionalidade da educação profissional, pois não
há diferenças substâncias em relação aos temas que os envolvem. As terminologias
utilizadas dão o mesmo significado para temas que se pretende apresentar como diferente.
Embora não possamos deixar de reconhecer que com a nova institucionalidade da
qualificação inaugurada com o PLANFOR , a qualificação dos trabalhadores tenha deixado
de se sujeitar ao monopólio do empresariado via sistema “S”, portanto, ter sido
democratizada na década de 90 pelo Estado; admitindo, desde então, várias organizações
da sociedade civil na gestão e execução da qualificação profissional, a mesma tem se
manifestado impotente para reverter o problema da exclusão social pela reinserção dos
excluídos na economia. Isto revela um fato relevante: a democratização institucional da
13
Com as ideologias apologéticas de fim da história e conseqüentemente, do fim das classes fundamentais
Antunes (1995) busca responder a este debate teórico-prático com o conceito de classe social ampliada, aquela
que vive do trabalho, para diferenciar da classe de mando representativa do capital.
7
qualificação profissional não é suficiente para inserção e reinserção dos trabalhadores nas
ocupações existentes.
Não há rupturas entre o PLANFOR e o PNQ o que existe são elementos que se
complementam em sua forma e conteúdo, com as estratégias de atuação e fundamentação.
A empregabilidade e a competência são utilizadas como ideologias em face do processo de
reestruturação produtiva do capital.
O PLANFOR se constituiu enquanto uma política renovada (CÊA, 2003) de
qualificação profissional atrelada a reforma gerencial do Estado e o PNQ se configura como
o coroamento e permanência das principais diretrizes que sustenta tal reforma: a diminuição
dos recursos como fator de eficiência, descentralização com forte participação da sociedade
civil, privatização do fundo público (FAT); ênfase na liberdade de mercado (cada
sujeito/trabalhador deve buscar por conta próprio torna-se competente, empregável para
disputar no livre mercado um emprego), arrefecimento das lutas sociais com o processo de
concertação social (ALVES, 2001).
Os Planos se consolidam como política pública compensatória de preparação da
força de trabalho para informalidade e trabalho precário (SALES, 2006). A inclusão
pretendida reforça a inclusão excludente, ao reforçar a dualidade histórica da qualificação
profissional brasileira (KUENZER, 2001 e 2008).
Por fim, pode-se afirmar que a principal ruptura do PNQ em relação ao PLANFOR diz
respeito aos montantes de recursos investidos na política, tema não abordado nos
documentos oficiais do PNQ. Interrompe-se com o PNQ o processo de ampliação dos
recursos para qualificação profissional e a consequente melhoria da qualidade. Buscou-se a
qualidade pedagógica no discurso, mas na prática não é oferecida as reais condições.
Não obstante a materialidade histórica destes Planos na contemporaneidade é a
expressão de um projeto formativo alinhado a lógica de reprodução capitalista, que subjuga,
aliena e empobrece a classe que vive de trabalho. Esta é a mais nova institucionalidade da
política pública de qualificação profissional constituída no Brasil.
4. REFERÊNCIAS
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