Pró-Reitoria de Graduação
Curso de Direito
Trabalho de Conclusão de Curso
A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO DISTRITO FEDERAL
Autor: Gabriel de Oliveira Madeira
Orientador: Professor MsC. Ângelo Aurélio Gonçalves Pariz
Brasília - DF
2010
2
GABRIEL DE OLIVEIRA MADEIRA
A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO DISTRITO FEDERAL
Monografia apresentada ao curso de
graduação em Direito da Universidade
Católica de Brasília, como requisito
parcial para obtenção do Título de
Bacharel em Direito.
Orientador: Ângelo Aurélio Gonçalves
Pariz
Brasília
2010
2
Monografia de autoria de Gabriel de Oliveira Madeira, intitulada “A
Regularização Fundiária no Distrito Federal”, apresentada como requisito parcial
para obtenção do grau de Bacharel em Direito da Universidade Católica de Brasília,
em
_______/_______/______________,
defendida
e
aprovada
pela
banca
examinadora abaixo assinada:
______________________________________________________________
Professor MsC. Ângelo Aurélio Gonçalves Pariz
Orientador
Direito - UCB
______________________________________________________________
Direito - UCB
______________________________________________________________
Direito - UCB
Brasília
2010
3
Dedico o presente trabalho a Deus,
criador de toda a vida, ao meu pai,
companheiro e amigo de estrada, e a
minha mãe, por sua paciência e amor
comigo.
4
AGRADECIMENTO
Agradeço ao meu professor orientador,
MsC. Ângelo Pariz, pela ajuda a feitura
deste trabalho e ao Professor MsC. Nilton
Paixão, pela inspiração que meu deu em
suas aulas sobre direitos reais.
5
“Eu caí em cheio na realidade, e uma das
realidades que me surpreenderam foi a
rodoviária, à noitinha. Eu sempre repeti
que essa plataforma rodoviária era o traço
de união da metrópole, da capital, com as
cidades-satélites
improvisadas
na
periferia. É um ponto forçado, em que
toda essa população que mora fora entra
em contacto com a cidade. Então eu senti
esse movimento, essa vida intensa dos
verdades brasilienses, essa massa que
vive fora e converge para a rodoviária. Ali
é a casa deles, é o lugar onde eles se
sentem à vontade. Eles protelam, até, a
volta para a cidade-satélite e ficam ali,
bebericando. Eu fiquei surpreendido com
a boa disposição daquelas caras
saudáveis. E o “centro de compras”,
então, fica funcionando até meia noite...
Isto tudo é muito diferente do que eu tinha
imaginado para esse centro urbano, como
uma coisa requintada, meio cosmopolita.
Mas não é. Quem tomou conta dele foram
esses
brasileiros
verdadeiros
que
construíram a cidade e estão ali
legitimamente. Só o Brasil... E eu fiquei
orgulhoso disso, fiquei satisfeito. É isto.
Eles estão com a razão, eu é que estava
errado. Eles tomaram conta daquilo que
não foi concebido para eles. Foi uma
bastilha. Então vi que Brasília tem raízes
brasileiras, reais, não é uma flor de estufa
como
poderia
ser,
Brasília
está
funcionando e vai funcionar cada vez
mais. Na verdade, o sonho foi menor do
que a realidade. A realidade foi maior,
mais bela. Eu fiquei satisfeito, me senti
orgulhoso de ter contribuído.”
Lúcio Costa
30/III/87
6
RESUMO
MADEIRA, Gabriel de Oliveira. A Regularização Fundiária no Distrito Federal.
Conclusão em 2010. 95 folhas. Trabalho de conclusão de curso (graduação) Faculdade de Direito, Universidade Católica de Brasília, Taguatinga, ano da defesa
em 2010.
A história fundiária do Distrito Federal revela a ocupação desordenada do solo,
provocando inúmeros problemas urbanísticos e ambientais. Surge daí sérios
problemas referentes à questão fundiária, como a ocupação de terras públicas por
particulares para fins de habitação. É de se saber que a falta de políticas públicas no
sentido de se criar núcleos habitacionais contribuiu para esta ocupação
desordenada da capital do país, desde a inauguração. Há direitos que estão em
jogo: o direito social de moradia e a função social da posse. A regularização
fundiária é processo que visa tornar legal os assentamentos informais existentes,
com integração destes à cidade formal. Protege-se, assim, a posse dos habitantes
que se encontram nessa situação jurídica, além de cumprir o objetivo constitucional
de construir uma sociedade livre, justa e solidária. O Poder Público deve intervir
nesse processo, com a finalidade de garantir o interesse público aliado ao direito
fundamental de moradia a todos.
Palavras-chave:
regularização
fundiária,
assentamentos
informais,
ocupação
desordenada do solo, função social da propriedade, direito social de moradia.
7
RESUMEN
MADEIRA, Gabriel de Oliveira. La Regularización Fundiária en el Distrito Federal.
Año de conclusión del trabajo: 2010. 95 hojas. Trabajo de conclusión de curso graduación – Facultad de derecho, Universidad Católica de Brasília, Taguatinga, año
da defensa: 2010.
La história fundiária del Distrito Federal reviela la ocupación desordenada del suelo,
ocasionando incontables problemas urbanísticos y ambientales. Surge de ahí sérios
problemas concernientes a la questión fundiária, como la ocupación de tierras
públicas por particulares para fines de habitación. Es de se saber que la falta de
políticas públicas en el sentido de la creación de núcleos de vivenda contribuyo para
esta ocupación desordenada de la capital del país, a partir de la inauguración.Existe
derechos que estan em juego: el derecho social de tener una casa y la función social
de la posesión. La regularizacion fundiária es proceso que valida en la ley los
asentamientos informales existentes con integración a la ciudad formal. Protegese,
así, la posesión de los habitantes que se encuentran em esta condición jurídica, así
como respetase el objetivo constitucional de construir una sociedad libre, justa y
solidaria. . El Poder Público debe intervenir en ese proceso, com la finalidad de
garantizar el interés público coligado a el derecho fundamental de se tener uma casa
a todos.
Palabras-llave: regularización fundiária, asentamientos informales, ocupación
desordenada del suelo, funcion social de la propriedad, derecho social de tener una
casa.
8
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 9
1 DA PROPRIEDADE ............................................................................................... 11
1.1 DOS ASPECTOS GERAIS DA PROPRIEDADE ................................................. 11
1.2
DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE ................................................. 16
1.2.1 Da função social da propriedade urbana ..................................................... 18
1.2.2 Da função social da propriedade rural ......................................................... 21
1.3 DA USUCAPIÃO ................................................................................................. 25
2 DA QUESTÃO FUNDIÁRIA NO DISTRITO FEDERAL ......................................... 28
2.1
DO SURGIMENTO DE BRASÍLIA ................................................................ 28
2.2
DA OCUPAÇÃO DO SOLO NO DISTRITO FEDERAL ................................ 32
2.3
DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS DO DISTRITO FEDERAL .............. 39
3 DAS QUESTÕES RELEVANTES NO PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA............................................................................................................... 43
3.1
DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS ........................................................ 43
3.2
DO DIREITO SOCIAL DE MORADIA EM TORNO DA FUNÇÃO SOCIAL DA
PROPRIEDADE ........................................................................................................ 45
3.3
DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO . 56
4 DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO DISTRITO FEDERAL ........................... 59
4.1 DA LEGISLAÇÃO APLICÁVEL À REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA .................... 59
4.1.1 Da concessão de uso especial para fins de moradia .................................. 68
4.2
DA VENDA DIRETA DE GLEBAS IRREGULARES AOS SEUS
OCUPANTES ............................................................................................................ 70
CONCLUSÃO ........................................................................................................... 80
ANEXO I – DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS CATALOGADOS..................... 83
ANEXO II – DOS SETORES HABITACIONAIS EM FASE DE REGULARIZAÇÃO 88
ANEXO III – DAS ÁREAS DE REGULARIZAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E DE
INTERESSE ESPECÍFICO ....................................................................................... 89
ANEXO IV – DOS PARCELAMENTOS URBANOS ISOLADOS ............................. 91
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 92
9
INTRODUÇÃO
A regularização fundiária é um processo pelo qual o Poder Público torna
legais os assentamentos informais, cuja ocupação foi irregular. A maior parte destas
glebas irregulares, no Distrito Federal, foi criada através de loteamentos clandestinos
em terras públicas, fazendo surgirem quadras, setores e até regiões administrativas.
O processo de regularização protege a posse de habitantes da informalidade e
privilegia o direito fundamental social de moradia previsto na Constituição Federal de
1988.
Do que se trata a questão fundiária no Distrito Federal? Como deve ocorrer o
processo de regularização fundiária? Quais são os procedimentos legais? São todos
assentamentos informais que devem ser regularizados? Quais são os impactos
ambientais e urbanísticos? Quem serão os beneficiários da regularização? A partir
dessas premissas, o tema delimita-se por estudar a questão fundiária do Distrito
Federal, em linhas gerais, desde o período anterior da ocupação das terras do
Distrito Federal até os dias atuais, assim como estuda os princípios constitucionais,
a legislação e a jurisprudência aplicáveis à regularização, a qual o Poder Público cria
mecanismos de tornar legais os assentamentos informais, integrando-os à cidade
formal.
O objetivo geral é explanar como o processo de regularização fundiária deve
ser realizado como forma de atender a demanda social por moradia, garantindo aos
possuidores de glebas irregulares este direito fundamental inerente à pessoa
humana.
Os objetivos específicos são estudar os instrumentos legais de regularização
de fundiária a partir de normas de direito urbanístico, ambiental, civil e constitucional;
entender os aspectos sociais, ambientais, econômicos e políticos envolvidos nesse
processo; entender como o processo de regularização fundiária no DF deverá
ocorrer baseando-se no entendimento do Supremo Tribunal Federal em relação à
Constituição Federal e na aplicação de legislação infraconstitucional específica;
contribuir para a conscientização de que a questão fundiária tem um cunho social
importante por garantir o direito social de moradia e buscar um crescimento
ordenado das cidades.
10
Justifica-se estudar este tema por o direito social de moradia estar altamente
prejudicado no Distrito Federal, devido à falta de eficiência do Poder Público na
criação de núcleos habitacionais, o que ocasionou na criação dos populares
“condomínios irregulares”, melhor chamados de assentamentos informais. Por estes
núcleos habitacionais terem sido criados por particulares, portanto sem a infraestrutura pública adequada, é de fundamental importância que estes sejam
integrados à cidade formal, com a realização das obras e integrações necessárias,
assim como se deve garantir a posse de seus habitantes, que ficam numa situação
de insegurança jurídica, pois muitos adquiriram seus terrenos e casas de boa-fé e
somente tiveram esta oportunidade com a compra de gleba em assentamento
informal, devido aos altos preços imobiliários e a falta de criação de novos núcleos
habitacionais pelo Estado nos momentos adequados. Trata-se, pois, de tornar legal
a posse de indivíduos que se encontram nessa situação, moldado pela função social
da propriedade e da posse, assim como no direito fundamental de moradia.
A metodologia a ser utilizada será o positivismo, pois a Constituição Federal,
a legislação específica e a Jurisprudência será aplicada nos casos de regularização
fundiária de assentamentos informais. O método analítico será utilizado, por serem
feitos estudos minuciosos em toda legislação que trata do tema da regularização
fundiária, a luz da CF/88. Também será utilizado o método dedutivo para aplicação
da legislação urbanística, ambiental, civil e administrava e o entendimento
jurisprudencial, aos casos particulares de glebas irregulares.
O trabalho foi dividido em quatro capítulos, a saber: no primeiro capítulo serão
mostrados os conceitos de propriedades, da função social exercida por essas e um
dos meios de aquisição de propriedade, a usucapião; no segundo capítulo será
apresentada a questão fundiária, desde período anterior da criação do Distrito
Federal até as fases de ocupação nos seus atuais 50 anos; no terceiro capítulo será
mostrada a função social da posse aplicada no direito social fundamental de
moradia; e por último, no quatro capítulo, será mostrado a legislação aplicável no
processo de regularização fundiária, o entendimento jurisprudencial, sobretudo do
Supremo Tribunal Federal e projetos de leis que visam concretizar a regularização
fundiária no Distrito Federal.
11
1 DA PROPRIEDADE
1.1 DOS ASPECTOS GERAIS DA PROPRIEDADE
A propriedade, desde as sociedades mais primitivas, foi um meio que o ser
humano encontrou para alcançar um grau satisfatório de segurança, em meio a
crises. O direito de propriedade não faz sentido quando os recursos se encontram
abundantes, ou pelo menos aparentemente infinitos, mas se por algum motivo vem a
escassez, o direito de propriedade surge como forma de dar segurança à posse dos
indivíduos.
Pode-se afirmar que a propriedade imóvel ganhou relevância a partir do
momento em que as populações mundiais foram crescendo, de modo a transparecer
os limites territoriais tanto entre os países, quanto no âmbito interno destes. Pela
conquista de um espaço, muitas guerras foram travadas entre as nações. O ser.
humano, para sentir-se seguro, necessita ter um direito que, pelo menos em tese,
seja absoluto, isto é, um direito que não seja ameaçado por outros indivíduos e que
possa perpetuar por toda a sua vida. Em meio esta necessidade fundamental de
segurança jurídica, a propriedade passa a ser um meio de proteção dos bens
capazes de serem apropriados.
A propriedade no Brasil, ao longo de sua colonização, foi marcada pelo
domínio público. A Coroa Portuguesa era quem detinha o direito absoluto de
propriedade. A criação de Capitanias Hereditárias foi um meio de garantir a
colonização através de entes privados – pessoas, que administrassem as terras
públicas. A usucapião, a carta de sesmarias1 e a posse em terras devolutas foram os
meios de ocupação e apropriação de terras pelos particulares no decorrer no
período colonial.
O Código Civil de 1916 foi quem regulamentou pela primeira vez, com maior
abrangência, o direito de propriedade. Marcado por resquícios do sistema liberal,
dava à propriedade um sentido absoluto, permitindo o acúmulo de riqueza e de
1
Modalidade de documento jurídico pelo qual os Donatários das Capitanias Hereditárias distribuíam
terras a sesmeiros, para assim garantir a produção agrícola no país.
12
estabilidade econômica aos grandes proprietários de terras, garantindo ainda que
seus bens fossem transferidos somente aos filhos legítimos.
O Código Civil de 2002 procurou definir a propriedade pelas faculdades
essenciais que integram o domínio – o uso, a disposição, a fruição da coisa e a
reivindicação da coisa, como ensina Nelson Rosenvald:
A propriedade é um direito complexo, que se instrumentaliza pelo domínio,
possibilitando ao seu titular o exercício de um feixe de atributos
consubstanciados nas faculdades de usar, gozar, dispor e reivindicar a
coisa que lhe serve de objeto (art. 1.228 do CC). A referida norma conserva
os poderes do proprietário nos moldes tradicionais.2
Numa conceituação direta e simples, o direito de propriedade se resume
numa relação jurídica, em que há em um dos pólos o titular do bem e do outro toda a
coletividade de pessoas:
O direito subjetivo de propriedade concerne à relação jurídica complexa que
se forma entre aquele que detém a titularidade formal do bem (proprietário)
e a coletividade de pessoas. Nos bens imóveis, nasce a propriedade através
do ato jurídico do registro, que a tornará pública e exigível perante a
sociedade. O objeto da relação jurídica ora decantada é o dever geral de
abstenção, que consiste na necessidade de os não proprietários
respeitarem o exercício da situação de ingerência econômica do titular
sobre a coisa.3
As faculdades de uso, gozo e fruição, inerentes à propriedade, compõe o
domínio – poderes inerentes a propriedade do bem. Já o poder de reivindicar o bem
de quem injustamente a possua decorre de uma possível lesão ao direito de
propriedade, ou o desrespeito ao dever de abstenção da coletividade em relação a
este bem juridicamente protegido.
O domínio nem sempre estará nas mãos do proprietário formal, nos casos de
usucapião, antes do registro e de promessa de compra e venda, após a quitação, o
domínio estará nas mãos desses futuros proprietários do objeto da relação jurídica.
2
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 168. grifo do
autor.
3
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. P. 168.
13
Previsto no art. 5º, caput da CF/88, a propriedade é um direito fundamental. É
uma garantia institucional de assegurar a proteção dos bens jurídicos necessários à
estabilidade de cada indivíduo. Deverá a propriedade atender a sua função social,
conforme dispõe o inciso XXIII do art. 5º da CF/88.
A Declaração Universal dos Direitos Humanos, em seu artigo XXVII, prevê a
proteção do direito de propriedade. Trata-se também de proteger a dignidade da
pessoa humana, que não pode ser privada do mínimo existencial da sua
sobrevivência. O mínimo existencial deve estar pautado àquilo que determinada
sociedade define como o fundamental para que uma pessoa possa sobreviver; se
privado deste mínimo, a pessoa estaria vivendo numa situação de total falta de
dignidade. O direito de propriedade justifica-se por proteger a privacidade, a
intimidade a liberdade dos indivíduos.
O direito de propriedade é um direito subjetivo, e como tal consiste num poder
(facultas agendi) que um indivíduo possui para a satisfação de seus interesses
Todos os direitos subjetivos, incluindo aí o direito subjetivo de
propriedade têm seu conteúdo formado por faculdades jurídicas. Elas
consistem nos poderes agir consubstanciado no direito subjetivo. O
Código Civil, em seu art. 1.228, traz uma definição acanhada do conceito de
propriedade, pois não a qualifica como uma relação jurídica. Porém, acaba
por dispor acerca de sua estrutura, ao relacionar as faculdades inerentes ao
domínio: usar, gozar, dispor de seus bens e reavê-los de quem quer que
injustamente os possua.
4
Conforme ensina o renomado autor do trecho acima citado, as faculdades
constantes no código civil se referem ao domínio. Tais faculdades não são direitos
autônomos, mas são direitos inerentes ao próprio direito de propriedade. O
dispositivo legal acima citado é muito criticado pela doutrina, por não atender o
mandamento constitucional de submeter a propriedade à função social. Entretanto o
operador do direito deverá sempre se pautar pela interpretação dos dispositivos
legais conforme a Constituição Federal.
A faculdade de usar consiste em se utilizar da coisa segundo a destinação
para qual foi criada. O uso para ser direto, quando o próprio proprietário estiver em
4
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 186, grifo nosso.
14
posse da coisa, ou indireto quando conceder esse direito a terceiro, num
desdobramento da posse. A falta do uso da coisa não faz com as faculdades do
direito de propriedade prescrevam. Em contrapartida, a posse por terceiros por
tempo prolongado poderá dar ensejo a aquisição do direito de propriedade, por meio
da usucapião. É certo também que o uso deverá estar pautado pelo interesse social,
isto é, o uso não poderá ser ilimitado de forma a causar transtornos ao interesse
coletivo.
A faculdade de gozar está ligada à percepção dos frutos – o lucro que pode
ser auferido no direito de propriedade. No exercício de colher os frutos naturais,
percebidos diretamente da natureza, o proprietário está usando somente a faculdade
de uso. Estará fruindo quando estiver colhendo frutos civis ou industriais, como na
transformação dos elementos da natureza ou aluguéis, por exemplo.
A faculdade de dispor altera a essência da coisa. Pode ocorrer, entre outros
efeitos, a destruição ou o abandono da propriedade. Na lição de Rosenvald:
Entende-se como dispor a faculdade que tem o proprietário de alterar a
própria substância da coisa. É a mais ampla forma de concessão de
destinação econômica à coisa. A disposição pode ser material ou jurídica.
Realmente, ao usar e fruir o proprietário não se priva da substância da
coisa, pois aqueles poderes podem ser destacados em favor de terceiros,
sem que seja atingida a condição jurídica do proprietário.
A faculdade de reivindicar se caracteriza como um elemento externo ou
jurídico do direito de propriedade. Consistem numa pretensão do titular do direito
subjetivo de reaver sua propriedade de terceiros que injustamente a detenham. É
uma forma de perseguir a propriedade de tê-la de volta a sua posse. Esta faculdade
justifica-se pela obrigação de abstenção de toda a sociedade de ingerir no direito de
propriedade alheio.
A propriedade possui atributos característicos. A exclusividade significa que
uma coisa não pode pertencer a uma pessoa e simultaneamente a mais pessoas no
mesmo lapso temporal, será, pois, um bem exclusivo de seu proprietário. A
perpetuidade significa que a propriedade tem duração ilimitada, isto é, não se
extingue com o tempo. Além disso, é um direito hereditário, podendo ser passado
aos sucessores. A elasticidade significa que, embora a propriedade seja exclusiva,
poderá haver cisão dos poderes dominiais em favor de terceiros, a exemplo de o
15
imóvel ser dado em usufruto. A consolidação quer dizer que as contração sofridas
pelo domínio serão sempre temporárias e anormais, isto é, a situação de
normalidade voltará e todos direitos inerentes ao domínio prevalecerão.
16
1.2 DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
O direito de propriedade, com a ascensão da burguesia e do capitalismo,
tornou-se um direito absoluto. O Estado Liberal não deveria ingerir na seara da
autonomia privada. Entretanto, os ideais de liberdade, igualdade e fraternidade, lema
da Revolução Francesa, acabaram por se tornarem parciais, isto é, a liberdade de
poucos grandes proprietários se tornou possível com a opressão econômica das
grandes massas de pessoas.
As profundas incertezas vividas ao longo do conturbado século XX
certamente refletiram no direito de propriedade. Os valores da liberdade
individual e da igualdade formal não poderiam prosperar em cenários de
extenso desequilíbrio econômico. A liberdade de uns poucos importa
opressão de uma grande massa de pessoas, privadas de acesso a bens
mínimos e excluídas até de sua especial dignidade. Atingimos um momento
de profunda decepção, diante da constatação da fragilidade do ser humano.
Ao contrário do que preconizava os arautos do racionalismo, a inteligência
humana produziu a liberdade, mas não nos permitiu enxergar o outro.
Tornamo-nos cegos e surdos diante dos que nos cercam.5
A Constituição Federal de 1988, ao primar pelo princípio da dignidade da
pessoa humana e da solidariedade, estabeleceu limites ao direito de propriedade,
condicionando-a a cumprimento da função social. O Código Civil de 2002, embora
com traços do patrimonialismo do Estado Liberal, deve ser interpretado conforme a
CF/88, como meio de garantir a aplicação dos direitos fundamentais individuais e
sociais.
A função social se refere ao um modo de proceder, a um ideal a ser cumprido.
Significa que a propriedade não é mais ilimitada, mas deve estar pautada na
solidariedade social, na dignidade da pessoa humana, no bem-estar coletivo. Não se
trata de impedir os avanços econômicos dos indivíduos, mas de condicionar seus
interesses aos interesses sociais mais nobres, entre eles a dignidade da pessoa
humana. A função social é princípio que deve pautar todas as relações privadas,
5
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 198.
17
todos os direitos subjetivos devem estar pautados pelos objetivos maiores da ordem
jurídica vigente.
É até mesmo redundante indagar acerca de uma função social do direito,
pois pela própria natureza das coisas qualquer direito subjetivo deveria ser
direcionado ao princípio da justiça e do bem-estar social. Porém, o
individualismo exacerbado dos dois últimos séculos deturpou de forma tão
intensa o sentido de que é direito subjetivo, que foi necessária a inserção do
princípio da função social nos ordenamentos contemporâneos para o
resgate de um valor deliberadamente camuflado pela ideologia então
dominante.6
O código civil de 2002, no art. 1.228, §1º estabelece que o direito de
propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas
e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido
em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o
patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. Nos
§§ 2º ao 5º há ainda outras limitações ao direito de propriedade. Ainda assim, por
ser princípio, a função social pode e deve ser aplicada independentemente de
regulamentação específica da lei, deve estar subentendida em todo ordenamento
jurídico.
6
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 198.
18
1.2.1 Da função social da propriedade urbana
A propriedade urbana é todo imóvel localizado no âmbito interno do perímetro
urbano, caracterizado pela edificação contínua e a existência de equipamentos
sociais destinados às funções urbanas básicas, como moradia, trabalho, recreação,
circulação de pessoas e bens, assim como uma relação de proximidade entre seus
habitantes. Também poderá ser considerada propriedade urbana as áreas
urbanizáveis, ou de expansão urbana, de acordo com o que dispuser a legislação
local.
A função social das cidades, fundamentada pelo art. 182, caput, CF/88 e pelo
Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, se solidifica através de normas de interesse
público para a organização social dos espaços urbanos habitáveis. A nível municipal
os planos diretores e a leis orgânicas é quem farão o papel de regulamentar
detalhadamente a função social da propriedade.
De acordo com o Estatuto da Cidade, os municípios com mais de 20 mil
habitantes deverão editar seus planos diretores até 10 de outubro de 2006, prazo
que foi prorrogado, pela Lei 11.673/2008, para 30 de junho de 2008. Será possível a
proposição de ação direta de inconstitucionalidade por omissão contra os municípios
que deixarem de editar seus planos diretores; é certo que tal omissão gera grandes
problemas urbanísticos e ambientais, por deixarem que os proprietários de terrenos
os utilizem indiscriminadamente, podendo ferir ao interesse público.
Conforme ensina Nelson Rosenvald7, o Plano Diretor é um instrumento
fundamental para garantir a aplicação das funções sociais da cidade, devendo
concretizar quatro esferas do Estatuto da Cidade: a) determinação de critérios para
cumprimento da função social da propriedade, mediante ordenamento territorial de
uso e ocupação do solo; b) identificação dos instrumentos urbanísticos a serem
adotados para a concretização do projeto; c) criação de mecanismos locais de
regularização de assentamentos informais; d) regulamentação dos processos
municipais de gestão urbana popular.
7
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro, Lumen Juris: 2009. p. 213.
19
O art. 182, §4º, CF/88 cria sanções a serem aplicados nos casos de
descumprimento da função social da propriedade urbana: o parcelamento ou
edificação compulsórios, o IPTU progressivo e a desapropriação-sanção. Neste
contexto permite-se notar que o proprietário de prédio urbano deve ter condutas
positivas, no sentido de adotar os critérios estabelecidos pelo ordenamento jurídico.
O parcelamento compulsório do terreno consiste em obrigar ao proprietário a
fazer o parcelamento ou desmembramento do solo nos moldes da Lei 6.766/1979,
abrindo novas vias de circulação urbana no primeiro caso, e aproveitando as vias
existentes no segundo caso. A edificação compulsória consiste na obrigação de se
construir edifício num lote já parcelado, de acordo com as normas urbanísticas
locais. Há a utilização compulsória, que consiste em obrigar ao proprietário a utilizar
de seu imóvel de acordo com a finalidade urbanística determinada pelo município.
Esta medida não foi prevista pela norma, porém não parece inconstitucional, por ser
uma medida mais branda que as anteriores, e ainda por aplicar com grande vigor a o
princípio da função social da propriedade.
O Estatuto da Cidade, ao estabelecer que a política urbana tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana, evidenciou que o cumprimento da função social cabe tanto ao particular
quanto ao poder público. Somente com a organização urbanística local, através dos
planos diretores e suas devidas regulamentações, será possível criar os
mecanismos necessários para que o particular cumpra a função social da
propriedade. De acordo com o art. 5º, caput do Estatuto da Cidade, o imóvel não
cumpre sua função social quando não estiver edificado, estiver subutilizado ou
quando não for utilizado. Caberá ao Plano Diretor estabelecer quando o imóvel
incorrerá nessas condições.
O IPTU progressivo, de acordo com o art. 7º do Estatuto da Cidade, consiste
num aumento progressivo do referido imposto ao proprietário de imóvel não
edificado ou não parcelado, numa alíquota de até 15% do valor venal do imóvel por
um prazo de até 5 anos. A medida extrafiscal não tem como objetivo a arrecadação
tributária; é uma medida que visa compelir ao proprietário a cumprir a função social
da propriedade, cumprindo os ditames constitucionais, o Estatuto da Cidade e o
Plano Diretor.
Passados os cinco anos, se as medidas anteriores não forem eficientes para
obrigar a adequação social do imóvel, o
município poderá proceder à
20
desapropriação deste, com pagamento de títulos da dívida pública (art. 8º, Estatuto
da Cidade). Trata-se de uma desapropriação-sanção, pois a indenização não será
prévia nem em dinheiro. Na interpretação do §2º, do art. 8º do Estatuto da Cidade,
permite-se concluir que a justa indenização não será correspondente ao valor de
mercado do bem. Deverá haver um equilíbrio entre o interesse particular e o público,
pois do valor do terreno deverá ser descontado o montante em função de obras
públicas necessárias à área.
No art. 10 do Estatuto da Cidade, há a usucapião coletiva, instituto pelo qual
famílias de baixa renda, em áreas urbanas com mais de 250 metros quadrados, ao
ocupar por cinco anos, sem interrupção e oposição, adquirem a propriedade do
terreno ocupado.
Buscando também alcançar a função social, o art. 21 do Estatuto da Cidade
instituiu o direito de superfície, que consiste na concessão da utilização solo,
subsolo ou espaço aéreo relativo ao terreno pelo proprietário a outrem, mediante
escritura pública. O proprietário viverá em comum com o proprietário superficiário
resolúvel, que poderá promover a edificação e a exploração dos frutos do imóvel por
período determinado entre as partes.
Há ainda, no art. 25 do Estatuto da Cidade, o direito de preempção, conferido
ao poder público, no caso de aquisição de imóvel urbano objeto de alienação entre
particulares. Trata-se do direito de preferência dado ao Estado para a aquisição de
imóvel, sempre que este necessitar de áreas para regularização fundiária, execução
de programas e objetos habitacionais de interesse social, constituição de reserva
fundiária, ordenamento e direcionamento da expansão urbana, implantação de
equipamentos urbanos e comunitários, criação de espaços públicos de lazer e áreas
verdes, criação de unidades de conservação ou proteção de áreas de interesse
ambiental ou proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico8.
8
BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição
Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Presidência da
República.. Art. 26. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>.
Acesso em: 10 fev. 2010.
21
1.2.2 Da função social da propriedade rural
A Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964, o Estatuto da Terra, no art. 4º, I
define imóvel rural como sendo o prédio rústico, de área contínua qualquer que seja
a sua localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa
privada.
O foco para definir a função social da propriedade rural gira em torno da
produtividade desta. O art. 186 da CF/88, num texto próximo do art. 2º, §1º da Lei
4.504/1964, o Estatuto da Terra, enuncia que a propriedade rural atende a função
social quando preenche os seguintes requisitos: I) aproveitamento racional e
adequado; II) utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação
do meio ambiente; III) observância das disposições que regulam as relações de
trabalho; IV) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos
trabalhadores.
Enquanto o imóvel urbano destina-se naturalmente à moradia, como bem de
consumo, o imóvel rural revela uma destinação centrada na produção de
riquezas e criação de empregos, como bem de produção que sobreleva o
ônus social do proprietário. A distinção entre bens de consumo e de
produção não está localizada na natureza dos bens, mas em sua
destinação econômica. Segundo a noção corrente, bens de produção
seriam aqueles idôneos à produção de outros bens; já os bens de consumo
seriam aqueles destruídos no momento da satisfação da necessidade.
9
O aproveitamento racional e adequado, orientado pelo art. 6º da Lei
8.629/1993, consiste na exploração de no mínimo 80% da área explorável do imóvel
e na observação dos índices de produtividade para a microrregião onde se localiza o
imóvel. Entretanto, com base no art. 186 da CF/88, para a propriedade rural cumprir
sua função social, não basta ser produtiva. Deve haver utilização adequada dos
recursos naturais, o cumprimento das obrigações trabalhistas pelo proprietário e a
9
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro, Lumen Juris: 2009. p. 200.
22
preservação da do meio ambiente. No caso de não cumprir a função social, a
propriedade rural poderá ser desapropriada para fins de reforma agrária por
interesse social, nos moldes do art. 184 da CF/88.
Deve haver adequação da exploração da terra, de forma a respeitar e
preservar o meio ambiente. Um meio ambiente ecologicamente equilibrado,
conforme estabelece o art. 225 da CF/88, é um direito fundamental de terceira
dimensão, devendo-se preservar e utilizar racionalmente os recursos naturais, com
finalidade de garantir a sobrevivência das gerações atuais e futuras.
É de bom alvitre falar da função socioambiental. De fato, o proprietário rural
não poderá explorar indiscriminadamente o meio rural, há que respeitar os critérios
da legislação ambiental. O art. 225, §3º da CF/88 estabelece a responsabilidade civil
objetiva aos que lesarem o meio ambiente. Além da obrigação de reparar o dano, o
infrator estará sujeito as sanções civis, penais e administrativas. A Lei 9.605/1998, a
Lei de Crimes Ambientais, criou uma série de sanções penais e administrativas aos
que praticarem crime contra o meio ambiente, sejam pessoas físicas ou jurídicas.
Há, pois, uma necessidade de adequação dos meios de exploração rural à
legislação ambiental.
Para a exploração de obra potencialmente causadora de danos ao meio
ambiente, será necessário Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EIA, afim de ser
analisados eventuais riscos ao meio ambiente como requisito de aprovação. Isto
decorre do princípio da prevenção e precaução, contidos no art. 225, §1º, V e VII da
CF/88. Há ainda o principio da ubiqüidade em âmbito ambiental, que consiste na
avaliação dos riscos presentes e futuros da exploração da natureza, a fim de garantir
um desenvolvimento sustentável às gerações futuras. Tendo em vista que se houver
dano ambiental o infrator deverá ser responsabilizado, no caso de desapropriação
indireta ou restrição ao uso do solo, não haverá indenização ao proprietário. Trata-se
de uma tutela ambiental como limite ao direito de propriedade.
O respeito à legislação e princípios trabalhistas também se inclui no rol de
quesitos para a propriedade rural cumpra a sua função social. O ordenamento
jurídico procura proteger tanto as atividades laborais exercidas por meio de contratos
agrários, como arrendamento, parceria e contrato de trabalho, quanto o contrato de
trabalho informal. Há um ponto controverso na aplicação da Lei Maior: o art. 185, II
assevera que são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária a
propriedades produtivas. Há que se entender que o fato da propriedade ser
23
produtiva não exime o proprietário de cumprir com suas obrigações trabalhistas, pois
o interesse social ficaria prejudicado.
A Lei 8.629/1993, regulamentando os dispositivos constitucionais da reforma
agrária (arts. 184 a 191 da CF/88), estabelece em seu art. 2º, caput que a
propriedade rural que não cumprir função social será desapropriada, cabendo a
União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural
que não esteja cumprindo função social (art.2, §1º). O Incra será responsável pelo
levantamento preliminar, afim de avaliar o imóvel rural e emitir prévia notificação ao
desapropriando. A partir do relatório técnico, será elaborado decreto expropriatório,
que, nos moldes da Lei Complementar n. 76 de 1993, haverá procedimento
contraditório, de rito especial, ordinário afim de que seja realizada a reforma agrária.
Outro meio utilizado para garantir o cumprimento da função social da
propriedade rural é alíquota progressiva do Imposto Territorial Rural. Dispõe o art.
153, §4º, CF/88 que o ITR será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de forma a
desestimular a manutenção de propriedades improdutivas.
Há uma relação de proporcionalidade entre as sanções ao proprietário rural
inadimplente na função social, à medida que se agrava a ofensa ao
conteúdo ético da norma constitucional. Assim, enquanto a burla aos
princípios ambientais e trabalhistas propicia a desapropriação-sanção, com
a indenização com títulos da dívida agrária, o mesmo não acontecerá
quando houver emprego de psicotrópicos, ensejando uma modalidade de
desapropriação privada de qualquer indenização – confisco (art. 243 da
CF). A finalidade ilícita é, portanto, severamente reprimida.
10
Um heróico Projeto de Emenda Constitucional, PEC 438/2001, tramita no
Congresso Nacional no sentido de reprimir o trabalho escravo na propriedade rural.
Trata-se de aplicar o confisco de terras rurais, em que for utilizada a mão-de-obra
escrava. A privação de liberdade e usurpação da dignidade caracteriza-se como um
ato de escravidão, devendo ser severamente punido. Não basta aplicar a pena do
art. 149 do Código Penal, deve-se também confiscar tais terras em busca de se
proteger a dignidade da pessoa humana e a função social da propriedade.
Para finalizar a questão da função social em âmbito rural é imprescindível
mencionar o produtor de gêneros alimentícios que, numa situação de safra além do
10
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 225.
24
previsto, acaba por destruir parte dela, a fim de que o preço de sua mercadoria
continue num valor alto. Nelson Ronsevald, citando Lucas Fonseca e Melo, se
posiciona no sentido de que gêneros alimentícios são direitos difusos, cuja escassez
acarreta problemas a sujeitos indeterminados. É uma posição feliz, por privilegiar a
dignidade da pessoa humana e de estabelecer a função social do produto rural,
tendo vista este ser uma necessidade de todos.
25
1.3 DA USUCAPIÃO
A usucapião é instituto que remonta ao direito romano. Segundo a Lei das
Doze Tábuas, de 455 anos a.C., o possuidor de coisa móvel ou imóvel, por um lapso
de tempo de um ou dois anos poderia adquirir-lhe propriedade; era direito conferido
somente aos cidadãos romanos, ficando de fora os estrangeiros. Com a expansão
do Império Romano, foi dada aos peregrinos uma espécie de exceção fundada na
posse prolongada por 10 ou 20 anos, como meio de defesa para as ações
reivindicatórias. Dessa forma o cidadão romano poderia perder suas propriedades,
caso não lhes desse atenção por período prolongado.
No direito brasileiro, antes da codificação, o período de posse para a
usucapião era de 30 anos para bens móveis e imóveis, e de 40 anos para bens
públicos e coisas litigiosas. Tanto o CC/1916 quanto o CC/2002 trataram o tema.
Assim, a usucapião é modo de aquisição originária de propriedade, pela
posse prolongada em determinado decurso de tempo, preenchidos os requisitos
legais. Ainda é possível a aquisição, por usucapião, de propriedade móvel e de
outros direitos reais.
Conforme ensina Nelson Rosenvald, a posse é o poder de fato sobre a coisa,
enquanto a propriedade é o poder de direito sobre essa:
Com efeito, a posse é o poder de fato sobre a coisa; já a propriedade é o
poder de direito nela incidente. O fato objetivo da posse, unido ao tempo –
como força opera a transformação do fato em direito – e a constatação dos
demais requisitos legais, confere juridicidade a uma situação de fato,
convertendo-a em propriedade. A usucapião é a ponte que realiza essa
travessia, como uma forma jurídica de solução de tensões derivadas do
confronto entre a posse e a propriedade, provocando uma mutação objetiva
na relação de ingerência entre o titular e o objeto.11
Diz-se que a usucapião é modo de aquisição de propriedade originário porque
aquele que adquirir a propriedade não guardará qualquer relação, de direito real ou
11
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro, Lumen Juris: 2009. p. 274.
26
obrigacional, com o antigo proprietário. Fundamenta-se por privilegiar o possuidor
que, por período prolongado, deu uma destinação útil à coisa, enquanto, por outro
lado, constitui uma sanção ao proprietário negligente, que não atribuiu uma função
social ao bem que lhe pertence. Em sentença, a autoridade judiciária reconhecerá o
domínio do possuidor ad usucapionem, documento que terá o condão de registrar o
imóvel no respectivo registro.
Não é a usucapião meio de aquisição derivada de propriedade, porque o
usucapiente, além de não guardar nenhuma relação jurídica com o antigo
proprietário, estará também livre de qualquer ônus decorrente da coisa. É o caso da
isenção do ITBI (imposto de transmissão de bens imobiliários), assim não será
possível a cobrança deste imposto em virtude da aquisição originária. Hipoteca,
servidão ou qualquer outro ônus também não terá mais eficácia sobre a coisa, visto
que o usucapiente adquire a propriedade contra o antigo proprietário e não por
negócio jurídico celebrado entre ambos. Isto se justifica porque eventuais ônus
sobre a coisa se extinguem pelo banimento do direito principal sobre este, passando
a surgir um direito novo, límpido e livre de relações jurídicas anteriores. Já em
relação às novas tributações, o usucapiente terá que pagá-las, em virtude de ter se
tornado um novo proprietário, devendo, pois, arcar com as obrigações futuras.
Nos moldes do art. 1.244 do CC/2002, há causas impeditivas e suspensivas
da usucapião, pois o prazo prescricional para que esta ocorra poderá estar
suspenso ou mesmo não correr, conforme dispõe os arts. 197 a 201 desse diploma
legal. Essa causas estão ligadas a situações de parentesco entre as partes, ou
situações jurídicas peculiares.
Há de falar que somente direitos reais sobre coisas usucapíveis pode ser
objeto de ação de usucapião. São, pois, usucapíveis a propriedade, a servidão, a
enfiteuse, o usufruto, o uso e a habitação.
Nos moldes da CF/88, art. 183, §3º, e art. 191, parágrafo único, os bens
públicos não estão sujeitos a usucapião. O legislador infraconstitucional deu ênfase
ao dispositivo, ao dispor no art. 102 do CC/2002 que os bens públicos não sujeitos a
usucapião. Portanto, caso a regularização fundiária de determinado assentamento
informal estiver localizado em terra pública, não será possível a aplicação do instituto
da usucapião.
Com relação a absoluta impenhorabilidade de bens públicos, Nelson
Rosenvald considera equivocado tal mandamento jurídico, por ofender ao valor da
27
função social da posse exercido pelo habitante de terra irregular. Ousa-se discordar
desta posição, já que há outros institutos jurídicos que podem privilegiar a função
social da posse, como o da venda direta, que será visto no último capítulo deste
trabalho, a concessão especial de uso para fim de moradia e a doação, nos casos
em que famílias de baixa renda habitem um local público passível de regularização
fundiária.
Conforme será visto no último capítulo, para a concretização do processo de
regularização fundiária, outros institutos jurídicos serão aplicados, pois a maior parte
dos assentamentos informais contidos no Distrito Federal está em terras públicas.
Obviamente, em terras particulares cujo proprietário não cumpriu função
social, se preenchidos os requisitos para usucapião, não haverá qualquer óbice para
ser proposta essa ação, entretanto, esta iniciativa cabe ao particular. Neste trabalho
não será adentrado mais no assunto, por seu foco ser voltado à regularização
fundiária, um processo ligado às políticas públicas de aplicação da função social da
posse e do direito fundamental social de moradia.
28
2 DA QUESTÃO FUNDIÁRIA NO DISTRITO FEDERAL
2.1 DO SURGIMENTO DE BRASÍLIA
A transferência da capital do país para o seu interior foi idéia concebida desde
o período colonial. A finalidade era trazer o desenvolvimento e a ocupação das
áreas pouco ou nada habitadas do país, até mesmo para consolidar a área
conquistada por Portugal no Tratado de Tordesilhas, o qual foi feito com a Espanha.
Acrescenta-se que a área inicial do Brasil foi estendida após a celebração deste
tratado, no decorrer do período colonial.
O Tratado de Tordesilhas foi assinado em 1494 entre os governos de
Portugal e Espanha. Esse acordo, mediado pelo papa e de caráter
internacional, dividiu o mundo em duas áreas de influência através de um
meridiano situado a 370 léguas a oeste da ilha de Cabo Verde. As terras a
lesta dessa linha ficaram sob a jurisdição dos portugueses, enquanto as do
oeste ficaram sob jurisdição espanhola. 12
Marquês de Pombal, em 1761, foi o primeiro a expor a idéia de transferir a
capital do litoral para o interior do país para ser capital da colônia e também do
Reino, mas para se localizar no sertão de Pernambuco. Hipólito José da Costa,
fundador do Correio Brasiliense, escrevia artigos em Londres com a idéia de
transferência da capital do Brasil para o interior do país nesta mesma época.
Joaquim José da Silva Xavier, o Tiradentes, no período da Inconfidência Mineira
propôs que a capital deveria mudar para São João Del Rey em Minas Gerais com o
argumento de que a localidade traria maior segurança para capital, além de
direcionar o povoamento para o interior do país.
12
MOTA, Myriam Brecho e BRAICK, Patrícia Ramos. História: das cavernas ao terceiro milênio. 1
ed. São Paulo: 1997, Moderna, p. 198.
29
Em 1808, já existia o Correio Brasiliense, primeiro jornal do Brasil, mas que
era editado em Londres por Hipólito José da Costa. Atualmente passou a ser editado
em Brasília com o mesmo nome, em homenagem ao periódico da época.
Em 1810, Veloso de Oliveira, Conselheiro e Chanceler da Côrte Portuguesa,
em memória a Dom João VI, sugeriu a mudança da capital para um local mais
seguro e saudável, longe das grandes cidades que se formavam no litoral brasileiro.
Em 1821, José Bonifácio de Andrada e Silva defendeu a transferência da
capital para uma latitude mais ou menos 15º, cuja localização ficava no Estado de
Goiás, através uma proposta enviada por deputados brasileiros à côrte de Lisboa,
porém esta foi rejeitada. Novamente, em 1823, José Bonifácio voltou a defender a
idéia de se edificar no interior do Brasil a capital, sob o nome de Petrópolis ou
Brasília. O nome “Brasília” já havia surgido desde 1822, de autor desconhecido
através de um folheto publicado no Rio de Janeiro.
Francisco Adolfo de Varnhagen, o visconde de Porto Seguro, percorreu em
1877 a região do Planalto Central do Brasil, concluindo que em volta da Vila
Formosa da Imperatriz, Goiás, era local ideal para ser tornar a futura capital do país.
Enviou um ofício ao Ministro da Agricultura com detalhes de sua pesquisa.
Foi com a Constituição Republicana de 1891, em seu terceiro artigo, que a
futura capital passou a ter seus primeiros moldes jurídicos. Nota-se que desde então
o Distrito Federal foi criado:
Fica pertencendo à União, no planalto central da República, uma zona de
14.400 quilômetros quadrados, que será oportunamente demarcada para
nela estabeIecer-se a futura Capital federal.
Parágrafo único - Efetuada a mudança da Capital, o atual Distrito Federal
passará a constituir um Estado.
13
Em 1893, uma Comissão Exploradora, denominada “Comissão Cruls”, por ser
chefiada cientista Luis Cruls, foi enviada ao Planalto Central para fazer a primeira
demarcação do território da futura capital. Localizada entre os parelelos 15° e 16° na
latitude sul, abrangia uma área inicial de 14.400 Km².
13
BRASIL. Constituição (1891). Constituição da República Federativa do Brasil. Art. 3º.
Presidência da República. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constitui%C3%A7ao91.htm>. Acesso em: 12 fev.
2010. grifo nosso.
30
A Constituição Federal de 1934, no Art. 4º, confirmava a transferência da
“Capital da União para um ponto central do Brasil”.
A Constituição Federal de 1937, a constituição polaca, foi silente em relação
ao assunto.
A Constituição Federal de 1946, mesmo antes da construção de Brasília, já
enunciava no art. 1º, § 2º que o Distrito Federal era a capital da União. O Art. 4º, dos
Atos da Disposições Constitucionais Transitórias, enunciava que a capital da União
seria transferida para o Planalto Central do país, além de fornecer parâmetros
procedimentais para a transferência.
Em 1953, a Comissão Polli Coelho conclui, após estudos na área do Distrito
Federal, que o “Sítio Castanho” seria o melhor local para construção da Nova Capital
por apresentar melhores condições de solo.
Em 1955, em sua campanha à presidência da república, Juscelino
Kubitschek, respondendo a uma pergunta de um eleitor se iria construir a nova
capital, respondeu com propriedade “Cumprirei em toda a sua profundidade a
Constituição e as Leis. A Constituição consagra a transferência. É necessário que
alguém ouse iniciar o empreendimento, e eu o farei.”.
Em 1956, eleito presidente, Kubitschek enviou a “Mensagem de Anápolis” ao
Congresso Nacional, propondo a criação da nova capital com o nome de Brasília.
Em outubro deste ano sancionou a lei que designou para 21 de abril de 1960 a data
da inauguração da nova capital da União.
Houve desapropriações de terras na área destinada ao Distrito Federal, mas
somente de 60 por cento da área, sendo que o restante estava nas mãos de
particulares.
Entre os anos de 1956 e 1960, num ritmo acelerado, foram construídos os
principais edifícios públicos, áreas habitacionais, hotéis, escolas, hospitais, obras de
saneamento básico e de implementação de redes elétricas e de telefonia.
Às 16 horas de 20 de abril de 1960, consagrou-se a transferência da capital
do país para Brasília. Representantes de vários países, além de visitantes de todo o
país presenciaram o momento histórico.
Da genialidade do urbanista Lúcio Costa, aliada a criatividade do arquiteto
Oscar Niemeyer surgiram belíssimos edifícios públicos artisticamente distribuídos
pela pelo Plano Piloto, a cidade em forma de cruz.
31
Em 7 de dezembro de 1987, Brasília foi inscrita pela Organização das Nações
Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura – Unesco como Patrimônio Cultural
da Humanidade, tendo a maior área tombada do mundo – 112,25 Km². Entretanto,
com o crescimento desordenado da cidade, corre-se o risco de que Brasília seja
retirada da Lista de Patrimônio Mundial. Daí a grande necessidade de que os
projetos urbanísticos da cidade, como o Plano Diretor de Ordenamento Territorial –
PDOT, sejam revistos com responsabilidade e que novos núcleos habitacionais
sejam criados adequadamente, em atendimento a crescente demanda habitacional
que surge no Distrito Federal.
32
2.2 DA OCUPAÇÃO DO SOLO NO DISTRITO FEDERAL
A colonização do Distrito Federal foi marcada pela ocupação irregular de
terras, sobretudo em áreas públicas. Devido à falta de eficiência do Estado no
controle da ocupação fundiária e na criação de núcleos habitacionais planejados, o
que a priori foi planejada para ter um alto padrão de vida e alto índice de conforto
urbanístico acabou por crescer desordenadamente, surgindo daí grandes problemas
sociais, ambientais e urbanísticos.
A ocupação irregular de terras resulta na criação de assentamos informais,
que são parcelamentos do solo criados sem as formalidades legais. Em grande parte
das vezes estes foram criados por iniciativa de grileiros de terras14.
Os ocupantes destes assentamentos informais, além de lhes faltarem obras
públicas de saneamento básico, equipamentos públicos e demais estruturas
presentes na cidade formal, vivem numa situação de insegurança jurídica, pois,
como simples possuidores de gleba irregular, não possuem domínio do lote onde
habitam, por não possuírem título de propriedade ou outro título hábil.
Trata-se do direito social de moradia e da aplicação do princípio da dignidade
da pessoa humana, contidos na Constituição Federal de 1988. Deve, pois, a
legislação
infraconstitucional
desenvolver
mecanismos
de
aplicação
destas
premissas. A Lei Orgânica do Distrito Federal, assim como a Lei Complementar n.
803/ 2009, que institui o Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT/09), têm
como objetivo regularizar parte dos assentamentos informais existentes.
Por ocupação do solo ou assentamento urbano entende-se o processo pelo
qual as pessoas se distribuem e se acomodam num determinado território. Esta
ocupação poderá ser ordenada, quando prevista por um Plano Diretor ou legislação
correlata, que venha a estabelecer as diretrizes em que esta ocupação se dará.
14
Grileiro é termo utilizado para designar pessoas que falsificam o título de propriedade de terras
públicas, com a finalidade de, ilegalmente, transferi-las a terceiros por meio de cessão de direitos, ou
por outro meio, a fim de receberem vantagens indevidas. O termo grilagem explica-se pelo fato de
que os grileiros, ao criarem os falsos documentos de propriedade, deixam os papéis em caixas
fechadas com grilos, a fim de que os papéis fiquem amarelados e ruídos, dando-lhes aparência de
documentos antigos.
33
A ocupação do solo, em sentido amplo, refere-se ao modo de povoamento
do território. Em sentido urbanístico diz respeito à relação entre a área do
lote e a quantidade de edificação que se coloca dentro dele. Constitui, pois,
a implantação do edifício no lote, que se subordina a normas adequadas,
visando a favorecer a estética urbana e assegurar a insolação, a iluminação
e a ventilação, no que se relaciona com estrutura da edificação, mas que
tem objetivos urbanísticos de alcance bem mais importante: realizar o
equilíbrio da densidade urbana – que considera dois problemas: a
densidade populacional e a densidade de edificação. 15
Por falta de legislação, e mesmo por necessidade de imigração de pessoas
de outros estados, o assentamento urbano no Distrito Federal se deu de forma
desordenada. À medida que as populações e os assentamentos informais iam
surgindo, o governo local criava medidas para que tais assentamentos fossem
regularizados e adequados à cidade formal, com a realização de obras públicas de
infra-estrutura e o respectivo registro público imobiliário. Portanto procurou-se
resolver os problemas urbanísticos após a ocupação; não houve planejamento
habitacional adequado.
Conforme ensina Toshio Mukai, a ocupação do solo deve estar sempre
pautada no planejamento urbanístico e ambiental, o que infelizmente não ocorreu no
Distrito Federal:
De fato, a ocupação e o desenvolvimento dos espaços habitáveis, sejam
eles no campo ou na cidade, não podem ocorrer de forma meramente
acidental, sob as forças dos interesses privados e da coletividade. Ao
contrário, são necessários profundos estudos acerca da natureza da
ocupação, sua finalidade, avaliação da geografia local, da capacidade de
comportar essa utilização sem danos para o meio ambiente, de forma a
permitir boas condições de vida para as pessoas, permitindo o
desenvolvimento econômico-social, harmonizando os interesses particulares
e os da coletividade.16
No Projeto Original, o Distrito Federal foi planejado para não ter cidades
satélites. A previsão era de que no ano 2000, quando Brasília atingisse a marca dos
15
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p .252.
MUKAI, Toshio. Temas atuais de direito urbanístico e ambiental. Belo Horizonte: Forum, 2004.
p. 29.
16
34
500 mil habitantes, seriam criadas as cidades-satélites. Entretanto, em 1969, o
Distrito Federal já contava com 500 mil habitantes e no ano 2000 já contava com
mais de 2 milhões de habitantes, sem contabilizar a região do entorno.
[...] O plano urbanístico original da cidade determinava usos exclusivos da
terra, setorização rigorosa, sistema viário baseado em grandes distâncias
entre o centro e a periferia, polinucleação, com terrenos baldios que
encarecem o fornecimento serviços e equipamentos públicos, além de
muitas
áreas
desordenado
livres
dos
de
manutenção
assentamentos
dispendiosa.
irregulares,
como
O
crescimento
invasões,
os
condomínios e os próprios acampamentos, complicou a ação do poder
17
público. [...]
Nos primeiros anos após a inauguração houve ofertas habitacionais pelo
Estado para que os servidores públicos se mudassem para a nova capital, devido à
grande necessidade destes obreiros nos órgãos públicos e entidades estatais
transferidas para o Planalto Central. Lotes comerciais eram vendidos pelo sistema
de retrovenda, isto é, através de contrato com cláusula de condição resolutiva para o
desfazimento do negócio. Assim se o comprador não construir dentro de um
determinado prazo, no máximo três anos, cabe ao Estado, restituindo o preço
recebido e reembolsando as despesas do comprador, o direito de reaver o lote
vendido18.
Quanto à ocupação rural no Distrito Federal, esta se deu pelo sistema de
Arrendamento Rural. Colônias agrícolas e núcleos rurais, a exemplo da Vicente
Pires, foram criadas como formas dar abastecimento de hortifrutigranjeiros a
população local. Em grande parte desses arrendamentos rurais, foram criados
loteamentos informais e condomínios irregulares, dos quais alguns serão objeto de
regularização pelo Plano Diretor de Ordenamento Territorial de 2009.
Em busca de oportunidades, forte foi a imigração para a região do Distrito
Federal. No princípio a maior parte era de mineiros e em segundo lugar goianos, em
seguida o processo de imigração se deu por pessoas do Brasil inteiro. Nos
parágrafos seguintes será mostrado como se deu a criação das cidades-satélites,
17
PAVIANI, Aldo. Brasília: moradia e exclusão. Brasília: Universidade de Brasília, 1996. p. 82.
BRASIL. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Código Civil. Brasília, DF: Senado Federal, 2010.
Arts. 505 a 508.
18
35
oficialmente denominadas Regiões Administrativas do Distrito Federal e a ocupação
do solo nestas regiões.
Neste contexto as cidades-satélites, ou regiões administrativas - RAs,
surgiram de forma desordenada, conforme assinala Aldo Paviani:
Com terra predominantemente estatal, a capital planejada para 600.000
habitantes não previu locação para bairros de trabalhadores, pensada que
foi apenas para funcionários públicos.[...]
A falta de planejamento regional, aliada à política de „fechamento‟ do Plano
Piloto, levou à criação de grandes cidades dormitórios para essa enorme
massa despossuída. Essas satélites foram também dotadas de serviços e
infra-estrutura, acima da média nacional para esse tipo de assentamentos
populares, de modo a evitar que quaisquer movimentos reivindicatórios
pudessem abalar a estabilidade dos governos militares.19
Brazlândia, atualmente RA IV, era apenas um vilarejo formado por imigrantes
goianos e mineiros com menos de mil habitantes. Seu nome surgiu em homenagem
à família Braz. Após a inauguração, em 1960, esta população cresceu rapidamente
para 11.000 habitantes, sendo que atualmente possui 53.000 habitantes, cerca de
2,55% da população do Distrito Federal. Manteve seu estilo de vida interiorano; local
de grande colonização japonesa, tornou-se uma um grande produtor agrícola e
ponto turístico.
Segundo dados históricos, Planaltina, atual RA VI, surgiu por volta do séc.
XVIII, quando o município goiano servia de parada no caminho da estrada real para
o escoamento e arrecadação de ouro para a Coroa Portuguesa. Parte de seu
território foi integrado ao Distrito Federal, tornando-se a Região Administrativa de
Planaltina, enquanto outra parte continuou a pertencer ao estado de Goiás. Conta
atualmente com uma população de 250.000 habitantes e completou, em agosto de
2009, 150 anos. Foi a primeira cidade do planalto central goiano a receber luz
elétrica.
O Paranoá, atual RA VII, era inicialmente uma vila para abrigar os
trabalhadores das obras de criação da barragem do Paranoá, em 1957. Seus
moradores permaneceram na vila após a inauguração de Brasília devido à
necessidade de terminar as obras da hidroelétrica. A Região Administrativa do
19
PAVIANI, Aldo. Brasília: moradia e exclusão. Brasília: Universidade de Brasília, 1996. p. 50.
36
Paranoá foi criada em 10 de dezembro de 1964 com a finalidade de legalizar a
situação jurídica de seus habitantes e para tornar parte de sua
área como de
preservação ambiental. Conta atualmente com 70 mil habitantes.
A Cidade Livre, atual Núcleo Bandeirante - RA VIII - foi criada em 1956 para
abrigar os trabalhadores da construção civil. Houve tensão entre o governo e seus
habitantes, pouco antes da inauguração. Este núcleo habitacional seria desmontado
e sua população seria transferida para as invasões de Taguatinga e Gama, que
estavam em fase de regularização. Em 1961 decidiu-se manter seus habitantes ali e,
em 1964, tornou-se região administrativa.
Há registros de ocupação do solo em Taguatinga, atual RA III, desde o séc.
XVIII. Em 1749, Gabriel da Cruz Miranda estabeleceu a primeira Sesmaria,
modalidade de concessão de terra da Coroa Portuguesa no Brasil, com o intuito de
desenvolver a agricultura, a pecuária e o extrativismo vegetal. Taguatinga, em terras
que pertenciam ao município de Luziânia, foi fundada 5 junho de 1958 e definida
pelo Diretor da Novacap, a pedido do ex-presidente Kubitschek, como local para
abrigar as pessoas da invasão da Cidade Livre. Em 1970, o Governador Hélio Prates
de Silveira, por meio do Decreto 571/ 70, reconheceu Taguatinga como cidade.
Conta atualmente com mais de 250 mil habitantes.
O Gama, atual RA II, já contava com cerca de 1000 habitantes em áreas
rurais, desde 1959. Em 1960 foram transferidas 30 famílias que residiam aos
arredores da obra do Lago Paranoá para esta região. Seu nome tem origem no
“Platô do Gama”, local onde está localizado do ribeirão com este nome.
A Lei
Distrital nº 49/ 1989 reconhece o Gama como Região Administrativa e lhe fixa limites
territoriais. Atualmente possui núcleos urbanos e rurais e conta com uma população
de aproximadamente 150 mil habitantes.
O nome Sobradinho, atual RA V, surgiu com a existência de duas casinhas de
João-de-Barro sobrepostas, um pequeno sobradinho, fenômeno que atraia a
atenção dos viajantes que passavam pelo local. Localizava-se numa fazenda, que
tomou para si o nome de Fazenda Sobradinho. Há registros históricos da fazenda
que datam 1853. Sobradinho, fundada em 1960 pelo Companhia Urbanizadora da
Nova Capital do Brasil – Novacap, teve como finalidade abrigar famílias imigrantes
de Goiás, Bahia e outros estados. Em 1967 tornou-se Região Administrativa, por
meio do Decreto nº 571/ 1967.
37
O Guará I, atual RA X, foi fundado em 1969 com a finalidade de abrigar
trabalhadores do Setor de Indústria e Abastecimento (SIA) e de diversos órgãos
públicos. O nome Guará surgiu da nomenclatura, de origem Tupi Guarani, do lobo
brasileiro - o Lobo Guará. Em 1973, surge o Guará II como região de expansão do
Guará. Conta atualmente com uma população de aproximadamente 145 mil
habitantes.
O Centro de Erradicação de Invasões – CEI, atual RA XIX, posteriormente
denominado Ceilândia, foi criado em 1973 com a finalidade de conter a invasões em
diversos pontos do Distrito Federal de aproximadamente 80 mil moradores. O
Decreto 2.842/ 1975 criou a Região Administrativa da Ceilândia. Local mais
populoso do DF, conta atualmente com mais de 350 mil habitantes, segundo senso
do IBGE realizado em 2000.
No decorrer dos 50 anos de Brasília, as seguintes Regiões Administrativas
foram criadas: Cruzeiro (RA II), atualmente com cerca de 63 mil habitantes,
Samambaia (RA XII), com 215 mil habitantes, Santa Maria (RA XIII), com 140 mil
habitantes, São Sebastião (RA XIV), com 70 mil habitantes, Recanto das Emas (RA
XV), com 94 mil habitantes, Lago Sul (RA XVI), com 24 mil habitantes, Lago Norte
(RA XVIII), com 29 mil habitantes, Riacho Fundo (RA XVII), com 42 mil habitantes,
Riacho Fundo II (RA XXI), com 40 mil habitantes, Candangolândia (RA XIX), com 14
mil habitantes, Águas Claras (RA XX), com 110 mil habitantes, Sudoeste/ Octogonal
(RA XXII), sem dados de habitantes, com capacidade para 50 mil habitantes, Varjão
(RA XXIII), com 6 mil habitantes, Park Way (RA XIV) com 25 mil habitantes, Setor de
Indústrias – SIA (RA XXIX) com 200 mil habitantes , Setor Complementar de
Indústria e Abastecimento – SCIA (RA XXV), sem dados de habitantes, Sobradinho
II (RA XXVI), com 71 mil habitantes, Jardim Botânico (RA XXVII), com 25 mil
habitantes, Itapoã (RA XXVIII), com 46 mil habitantes e Vicente Pires, a mais nova
Região Administrativa do DF (RA XXX), com cerca de 70 mil habitantes.20
Atualmente, o Distrito Federal conta com uma população de 2.455.903
habitantes, destes, cerca de 200 mil habitantes residem na RA I, a região
administrativa de Brasília. A população do Distrito Federal está em 4º lugar entre as
regiões mais populosas do Brasil, perdendo apenas para São Paulo, com
20
DISTRITO FEDERAL. Portal do Cidadão. Disponível em:
<http://www.gdf.df.gov.br/045/04501018.asp>. Acesso em: 28 jan. 2010.
38
11.037.593 habitantes, Rio de Janeiro, com 6.186.710 habitantes e Salvador, com
2.998.056 habitantes21.
21
BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Disponível em: <
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/contagem2007/defaulttab.shtm>. Acesso em: 28
jan. 2010.
39
2.3 DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS DO DISTRITO FEDERAL
De acordo com dados da Companhia Imobiliária de Brasília – Terracap, há no
Distrito Federal 513 condomínios irregulares 22, destes 379 foram constituídos em
área urbana e 134 em área rural. Quanto aos loteamentos urbanos, 317 são
irregulares, 30 estão em fase de regularização, 28 em fase de aprovação e 4 já
possuem registro cartorial. Dos 317 loteamentos em área urbana, 189 estão em
terras não desapropriadas ou terras particulares, 88 em áreas desapropriadas e 40
em área comum (pública e particular).
No Anexo I do presente trabalho se encontra uma tabela com 316
assentamentos informais catalogados, de acordo com levantamento realizado pela
Secretaria de Desenvolvimento e Meio Ambiente do DF – SEDUMA.
O anexo II do PDOT/09 estabelece estratégias de ordenamento territorial do
Distrito Federal, definindo as áreas de regularização fundiária e criando áreas de
oferta de habitacionais.
Antes de citar as áreas de regularização no Distrito Federal, é de fundamental
importância entender alguns conceitos trazidos pelo PDOT/09:
Para os fins de regularização previstos nesta Lei Complementar, ficam
estabelecidas três categorias de assentamentos:
I – Parcelamento Urbano Isolado: aquele com características urbanas
implantado originalmente em zona rural, classificado como Zona de
Urbanização Específica, nos termos do art. 3º da Lei Federal nº 6.766, de
19 de novembro de 1979;
II – Áreas de Regularização: correspondem a unidades territoriais que
reúnem assentamentos informais a partir de critérios como proximidade,
faixa de renda dos moradores e similaridade das características urbanas e
ambientais, com objetivo de promover o tratamento integrado do processo
de regularização dos assentamentos informais com características urbanas
22
Termo inadequadamente empregado, já que não se trata de condomínios em stricto sensu, pois,
são casos em que cada morador possui sua posse ou cessão de direitos de uma fração de terra.
Assentamento informal é um termo melhor empregado por abranger tanto os parcelamentos e
desmembramentos do solo, sejam clandestinos ou irregulares, quanto os condomínios de fato –
aqueles em que há áreas em comum entre os moradores, mas não há domínio propriamente dito,
pois todos são simples possuidores de gleba irregular – daí a imprecisão do termo condomínio.
40
indicados em mapa no Anexo II e parâmetros urbanísticos descritos no
Anexo VI desta Lei Complementar;
III – Setores Habitacionais de Regularização: correspondem à agregação
de Áreas de Regularização e áreas não parceladas, com o objetivo de
auxiliar a promoção do ordenamento territorial e o processo de
regularização a partir da definição de diretrizes mais abrangentes e
parâmetros urbanísticos, de estruturação viária e de endereçamento.23
A denominada zona de urbanização específica, conforme reza o inciso I do
art. 118 do PDOT/09 e o art. 3º da Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei
6.766/1979), são áreas em que o parcelamento do solo urbano foi implantado em
zona rural.
No anexo II no presente trabalho, se encontra os setores habitacionais de
regularização.
No anexo III do presente trabalho contém as áreas de regularização,
divididas em área de interesse específico e área de interesse social.
No anexo IV do presente trabalho está contido os parcelamentos urbanos
isolados, que fazem parte da estratégia de regularização do PDOT/09.
O art. 134, da LC nº 803/2009 (PDOT/09) reza que a estratégia de oferta de
áreas habitacionais tem o objetivo de atender à demanda habitacional a partir de
projetos e programas de iniciativa pública voltados para diferentes faixas de
renda, pautando-se pelas seguintes diretrizes:
I.
a oferta de áreas em diferentes partes do território;
II.
a proximidade com núcleos urbanos consolidados onde haja oferta de
serviços, comércios e equipamentos comunitários;
III.
a proximidade com os principais corredores de transporte;
IV.
o respeito à capacidade de suporte do território no que se refere ao
abastecimento de água, esgotamento sanitário e drenagem de
águas pluviais.24
23
DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n. 803, de 25 de abril de 2009. Aprova a revisão do
Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências. Art.
118. Câmara Legislativa do Distrito Federal. Disponível em: < http://www.cl.df.gov.br/cldf/processolegislativo-1/pdot/LC-DF-00803-2009.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2009.
24
DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n. 803, de 25 de abril de 2009. Aprova a revisão do
Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências. Art.
134. Câmara Legislativa do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.cl.df.gov.br/cldf/processolegislativo-1/pdot/LC-DF-00803-2009.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2009.
41
O parágrafo único do art. 134 do PDOT/09 reza que a “oferta de áreas
habitacionais deverá ser promovida mediante a urbanização de novos núcleos ou
mediante a otimização de localidades urbanas com a infraestrutura subutilizada”25,
com vazios residuais ou com áreas obsoletas.
A estratégia de regularização fundiária abrange as seguintes áreas:
I – Setor Habitacional Noroeste, na Região Administrativa do Plano Piloto; II
– Etapa I, trechos 2 e 3, do Setor Habitacional Taquari, na Região
Administrativa do Lago Norte; III – Setor Habitacional Dom Bosco, na
Região Administrativa do Lago Sul; IV – Setor Jóquei Clube, na Região
Administrativa do Guará; V – QE 48 a 58, na Região Administrativa do
Guará; VI – área adjacente ao Bairro Águas Claras, na Região
Administrativa de Águas Claras; VII – Etapa 2 do Riacho Fundo II, na
Região Administrativa do Riacho Fundo II; VIII – Etapas 3 e 4 do Riacho
Fundo II, na Região Administrativa do Riacho Fundo II; IX – Subcentro Leste
(Complexo de Furnas), na Região Administrativa de Samambaia; X –
Quadras 100 (QR 103 a 115 e 121 a 127), na Região Administrativa de
Samambaia; XI – Subcentro Oeste, na Região Administrativa de
Samambaia; XII – ADE Oeste, na Região Administrativa de Samambaia; XIII
– áreas livres nas extremidades e entre os conjuntos das Quadras QNJ, na
Região Administrativa de Taguatinga; XIV – as laterais da Avenida MN3, na
Região Administrativa de Ceilândia; XV – Parque da Vaquejada, na
Ceilândia; XVI – ADE Estrutural, na Região Administrativa de Taguatinga –
Cana do Reino; XVII – Setor Residencial Leste, quadras 21A e 22A, na
Região Administrativa de Planaltina; XVIII – Setor Residencial Oeste,
Quadras I, J, K, na Região Administrativa de Planaltina; XIX – Expansão do
Paranoá, na Região Administrativa do Paranoá; XX – Etapa 3 do Jardim
Botânico, na Região Administrativa de São Sebastião; XXI – Setor
Mangueiral, na Região Administrativa de São Sebastião; XXII – Setor
Nacional, na Região Administrativa de São Sebastião, que deverá abranger
em sua área a região ocupada pela Quadra 12 do Morro Azul e a Vila do
Boa; XXIII – Setor Crixá, na Região Administrativa de São Sebastião; XXIV
– Setor Meireles, na Região Administrativa de Santa Maria; XXV – Quadras
900, na Região Administrativa do Recanto das Emas; XXVI – Expansão do
25
DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n. 803, de 25 de abril de 2009. Aprova a revisão do
Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências. Art.
134, parágrafo único. Câmara Legislativa do Distrito Federal. Disponível em:
<http://www.cl.df.gov.br/cldf/processo-legislativo-1/pdot/LC-DF-00803-2009.pdf>. Acesso em: 02 dez.
2009.
42
Setor Mangueiral, na Região Administrativa de São Sebastião; XXVII –
Itapoã, na Região Administrativa de Itapoã; XVIII – adensamento da área
urbana de Sobradinho, na Região Administrativa de Sobradinho; XXIX –
adensamento da área urbana do Gama, na Região Administrativa do Gama;
XXX – Quadra QE 60 do Guará II (antiga área da TASA), na Região
Administrativa do Guará; XXXI – Vargem da Bênção, na Região
Administrativa do Recanto das Emas; XXXII – Setor Habitacional Catetinho,
na Região Administrativa do Park Way; XXXIII – áreas intersticiais
localizadas entre conjuntos residenciais das Regiões Administrativas;
XXXXIV – Setor Habitacional Boa Vista; XXXV – Setor Habitacional Região
dos Lagos; XXXVI – Setor Habitacional Vicente Pires; XXXVII – Setor
Habitacional São Bartolomeu; XXXVIII – área do DER na Região
Administrativa de Sobradinho; XXXIX – Quadras 9, 11, 13 e 15 da Região
Administrativa do Riacho Fundo I; XL – Expansão da Área de Interesse
Social – ARIS Buritis, delimitada pelo Parque Recreativo e Ecológico Canela
de Ema, pela Área de Proteção Permanente dos afluentes do Paranoazinho
e pela DF-420, na Região Administrativa de Sobradinho.26
26
DISTRITO FEDERAL.Lei Complementar n. 803,de 25 de abril de 2009.Aprova a revisão do Plano
Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências. Art.
134,parágrafo único. Câmara Legislativa do Distrito Federal.Disponível em:
<http://www.cl.df.gov.br/cldf/processo-legislativo-1/pdot/LC-DF-00803-2009.pdf>. Acesso em: 02 dez.
2009.
43
3 DAS QUESTÕES RELEVANTES NO PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA
3.1 DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS
Antes de se falar de regularização fundiária, é de fundamental importância
definir alguns conceitos relacionados a assentamentos informais.
Assentamento informal refere-se ao que não é regular, isto é, são
parcelamentos do solo feitos sem as formalidades legais, sobretudo em desacordo
com a Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei 6.766/ 1979) e do Estatuto da
Cidade (Lei 10.257/ 2001).
Eis o conceito de assentamento informal contido no art. 119 ,I do PDOT/09:
Assentamentos informais: parcelamentos com características urbanas,
situados em zonas rurais ou urbanas, localizados em áreas públicas ou
privadas, compreendendo as ocupações e os parcelamentos irregulares,
clandestinos e outros processos informais de produção de lotes, utilizados
predominantemente para fins de moradia, implantados com ou sem
autorização do titular de domínio, com ou sem aprovação dos órgãos
competentes, em desacordo com a licença expedida e sem registro cartorial
no Registro de Imóveis.27
A natureza jurídica do assentamento informal é variável, de acordo como foi
criada. Será mostrado nos parágrafos seguintes suas variações.
Assentamentos
informais
irregulares
são
parcelamentos
ou
desmembramentos do solo feitos pelo legítimo proprietário sem as formalidades da
Lei de Parcelamento do solo – Lei 6.766/1979. Esta lei ordena que todo
parcelamento ou desmembramento do solo tenha o seu projeto previamente
27
DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n. 803, de 25 de abril de 2009. Aprova a revisão do
Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências. Art.
119, I. Câmara Legislativa do Distrito Federal. Disponível em: < http://www.cl.df.gov.br/cldf/processolegislativo-1/pdot/LC-DF-00803-2009.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2009.
44
aprovado pelo município, ou pelo Distrito Federal conforme o caso28. Após a
aprovação do Poder Público, o loteamento ou desmembramento deverá ser
submetido ao Registro Imobiliário no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena
de caducidade da aprovação29.
Há
que
se
elucidar
sobre
as
diferenças
entre
parcelamento
e
desmembramento do solo: na primeira há a subdivisão de gleba em lotes destinados
à edificação com a abertura de novas vias de circulação30. Na última há a subdivisão
da gleba em lotes destinados à edificação, com o aproveitamento do sistema viário
existente, ou seja, não são abertas novas vias de circulação31.
Em contrapartida há os assentamentos informais clandestinos ou grilados:
são parcelamentos do solo feitos por quem não é o legítimo proprietário da gleba de
terra correspondente, geralmente em terras públicas caso típico de grande parte das
terras irregulares no Distrito Federal.
Obviamente que a regularização de assentamentos informais clandestinos
será bem mais dificultosa tanto para o Poder Público, quanto para o particular, que
terá pagar pela terra ocupada, ou seja, pagar novamente, desta vez ao Estado,
legítimo proprietário, por se apropriar de parte de suas terras. Há, entretanto, casos
de regularização de interesse social, modalidade de regularização voltada para
pessoas de baixa renda, cuja gleba irregular será doada.
28
BRASIL. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano
e dá outras Providências. Art. 6º, caput. Presidência da República. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm>. Acesso em: 11 jan. 2010.
29
BRASIL. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano
e dá outras Providências. Art. 18, caput. Presidência da República. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm>. Acesso em: 11 jan. 2010.
30
BRASIL. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano
e dá outras Providências. Art. 2º, §1º. Presidência da República. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm>. Acesso em: 11 jan. 2010.
31
BRASIL. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano
e dá outras Providências. Art. 2º, §2º. Presidência da República. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm>. Acesso em: 11 jan. 2010.
45
3.2 DO DIREITO SOCIAL DE MORADIA EM TORNO DA FUNÇÃO SOCIAL DA
PROPRIEDADE
A função social da propriedade32 é um dos princípios constitucional que deve
pautar a regularização fundiária. Diz-se que a propriedade urbana cumpre a sua
função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade
expressas no Plano Diretor33, sendo ainda necessário que o direito de propriedade
seja exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de
modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial,
a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e patrimônio histórico e
artístico, bem como a evitada à poluição do ar e das águas34.
A antiga noção de propriedade, que não vedava ao proprietário senão o uso
contrário às leis e regulamentos, completou-se com o da sua utilização
posta ao serviço do interesse social; a propriedade não é legítima senão
quando se traduz por uma realização vantajosa para a sociedade. 35
A Constituição Federal de 1934 foi a primeira a tratar o assunto referente à
função social da propriedade, ao afirmar, em seu art. 113, n. 17: “É garantido o
direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou
coletivo, na forma que a lei determinar.[...]”. A Constituição Federal de 1946 foi mais
longe, chegando a mencionar sobre a distribuição de terras: em seu art. 147 se lê:
“O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com
observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da
propriedade, com igual oportunidade para todos.”. A Constituição Federal de 1967,
no art. 157, III contemplava a idéia de função social da propriedade, que foi mantida
pela Emenda Constitucional n. 1 de 1969, em seu art. 160, III.
32
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:
Senado Federal, 2010. Art. 5º, XXII e XXIII.
33
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:
Senado Federal, 2010. Art. 182, §2º.
34
BRASIL. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Código Civil. Brasília, DF: Senado Federal, 2010.
Art. 1.228, §1º.
35
MUKAI, Toshio. Temas atuais de Direito urbanístico e ambiental. Belo Horizonte: Forum,
2004.p. 153 apud Acórdão de 17.06.1942. Revista dos Tribunais, São Paulo, n.147, p. 785.
46
Foi sobretudo a partir da Constituição Federal de 1988 que a função social da
propriedade passou a ter uma posição de destaque, ao ser inserida no art. 5º,XXIII
com um direito fundamental. O art. 182, caput, da CF/88 estabeleceu que a política
de desenvolvimento urbano municipal deverá estar pautada no desenvolvimento
pleno das funções sociais da cidade e garantia do bem-estar de seus habitantes.
Seguindo esta linha de raciocínio ensina Jose Afonso da Silva:
A propriedade urbana fica, pela Constituição, submetida a esse processo
urbanístico, nos termos de seu art. 182, § 2º, que subordinou o
cumprimento da função social às exigências da ordenação da cidade
expressas no Plano Diretor. É também o Plano Diretor que define os
critérios da utilização do solo urbano. Isso decorre do art. 182, § 4º, quando
faculta ao Poder Público Municipal, mediante lei específica para área
incluída no Plano Diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de parcelamento ou
edificação compulsórios, sobre a propriedade predial e territorial urbano
imposto progressivo no tempo ou desapropriação com o pagamento
mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo
Senado Federa, com prazo de resgate de até 10 anos,em parcelas anuais,
iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros
legais.36
Partindo do princípio da função social da propriedade, que também deve ser
aplicado à posse, cabe entender que a regularização fundiária já não deve mais
estar pautada pela discricionariedade do Poder Público, mas sim na obrigação deste
em atender às demandas sociais ao direito constitucional social de moradia.
De acordo com a Lei Orgânica do Distrito Federal - LODF, o acesso à
moradia é fundamental para que a propriedade urbana cumpra sua função social:
A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende a
exigências fundamentais de ordenação do território, expressas no Plano
Diretor de ordenamento territorial, planos diretores locais, legislação
urbanística e ambiental, especialmente quanto:
I – ao acesso à moradia;
36
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 58,
grifo nosso.
47
II – à contraprestação ao Poder Público pela valorização imobiliária
decorrente de sua ação;
III – à proteção ao patrimônio histórico, artístico, paisagístico, cultural e ao
37
meio ambiente.
A questão é que o déficit habitacional é um problema que atinge não só ao
Distrito Federal, ao Brasil inteiro. Dados revelam que grande parte da população
brasileira vive na informalidade, conforme assinala Edésio Fernandes:
[...] o Banco Mundial há pouco tempo acenou com o dado de que em 2002,
no Brasil, foram construídas 1 milhão de moradias, 700 mil das quais
ilegalmente – tem indicado a existência de cerca de 80% de informalidade
urbana nas cidades brasileiras, não apenas nas grandes, mas cada vez
mais nas de médio e pequeno porte. [...].38
Esta questão da informalidade no tocante às moradias decorre do processo
de colonização desigual e elitista do Brasil, onde as leis primam pelo direito
individual e da mantença da propriedade legal nas mãos de uma minoria
privilegiada. Basta observar como a Constituição Federal restringe função social à
propriedade, enquanto o mais adequado seria falar em função social da posse e da
propriedade, por ser abranger também os possuidores, e os submeterem ao
cumprimento da função social.
O direito social à moradia passou a ganhar maiores contornos a partir do
processo de urbanização das populações, sobretudo a partir da Revolução
Industrial, ocasião em que grande parte da população rural passou a migrar para os
centros urbanos. Eis uma breve passagem de José Afonso da Silva:
O problema habitacional tornou-se agudo com a urbanização da
Humanidade. Enquanto predominava a vida rural o problema não se punha,
porque cada qual cuidava de organizar sua própria moradia segundo suas
condições
econômicas,
utilizando
para
isso
terrenos
públicos
ou
particulares, ainda que a população pobre morasse sempre em condições
37
DISTRITO FEDERAL. Lei Orgânica do Distrito Federal, de 08 de junho de 1993. Art. 315.
Câmara Legislativa do Distrito Federal. Disponível em: < http://www.cl.df.gov.br/cldf/legislacao/leiorganica-1/>. Acesso em: 02 dez. 2009. grifo nosso.
38
FERNANDES, Edésio e ALFONSIS, Betânia. Direito urbanístico: estudos brasileiros e
internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 16.
48
precárias. Não se tinha consciência de um direito especial, inerente à
pessoa humana, que o direito à moradia.39
A moradia passou a ser objeto jurídico carecedor de proteção na Declaração
Universal dos Direitos Humanos de 1948, quando em seu art. XXV, 1 declara que
toda pessoa tem direito a um padrão de vida a assegurar a si a sua família diversos
direitos, entre eles o direito de habitação. O Pacto Internacional de Direito
Econômicos, Sociais e Culturais de 1966, art. 11 reforçou esta idéia ao estatuir que
os Estados-Partes reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida
adequado para si própria e para a sua família, inclusive moradia adequada. Foi a
Constituição Portuguesa de 1976, art. 65º, quem deu grande destaque ao direito
social de habitação, digno de servir de exemplo aos demais Estados, ao afirmar que
todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão
adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal
e a privacidade familiar. Nos incisos do mesmo artigo ainda afirma que para
assegurar o direito à habitação incumbe ao Estado programar e executar um política
de habitação inserida em planos de reordenamento territorial e urbanístico,
incentivar e apoiar as iniciativas das comunidades tendentes a resolver os
problemas habitacionais e a fomentar a criação de cooperativas de construção de
habitações e estimular a construção privada, com subordinação ao interesse público,
sobretudo o direito à habitação.
Ao primar-se pelo direito à moradia em prol da coletividade, além de cumprir o
objetivo fundamental da república de construir uma sociedade livre, justa e
solidária40, resolve-se também o problema da ocupação populacional desordenada,
que resulta em grandes dificuldades de adequação ambiental e urbanística a setores
onde vão se abrigando tal população em crescente expansão. O assentamento
populacional deve ocorrer de “cima para baixo”, com a atuação do Estado na criação
de novos núcleos habitacionais em conformidade com as leis urbanísticas e
ambientais, e não de “baixo para cima” como tem ocorrido no Distrito Federal.
39
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 381,
grifo do autor.
40
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:
Senado Federal, 2010. art. 3º, I.
49
Hoje não resta dúvida de que o controle democrático é incompatível com as
liberdades empresariais que são indispensáveis à máxima acumulação de
capital. E é por não poder prescindir dessas liberdades que o capital tem
todos os motivos para resistir ao controle democrático. O direito de
propriedade ilimitado não pode coexistir com a democracia. Um democrata
otimista pode alegar que o Legislativo e o Judiciário já fizeram sérias
investidas contra o direito de propriedade ilimitado. Mas quanto mais
incisivas são essas investidas, mais os porta-vozes do capital se esforçam
para vincular a liberdade de propriedade às demais liberdades individuais.
41
A questão ambiental sempre está presente nos casos ocupações do solo,
seja ele urbano seja ele rural. A degradação ambiental é conseqüência da ocupação
desordenada do solo, sem prévios estudos de impacto ambiental, de condições
cartográficas ideais para a instalação de assentamentos e de prévio projeto
urbanístico para a criação de tais assentamentos. Todo esse processo decorre
principalmente da omissão do Estado em cumprir os direitos e garantias
fundamentais da Constituição da República, sobretudo o direito social de moradia
aliado à função social da propriedade. Uma sociedade com políticas elitistas e
excludente sempre terá uma tendência a gerar desequilíbrios internos a ponto de
tais desequilíbrios atingirem toda a coletividade. Nas palavras de Edésio Fernandes
observa-se:
É discutível, para dizer o mínimo, que o Poder Público, aqui, corresponda
aos compromissos assumidos no preâmbulo da CF de 88, como garante da
liberdade, segurança, bem-estar, desenvolvimento, igualdade e justiça sob
os „valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social’.
42
Equivocada é a concepção de que o individualismo marcado pelo egoísmo
social não trará problemas àqueles que foram omissos. Entende-se que a exclusão
social resulta em graves conseqüências para toda sociedade, pois, comparado a um
câncer social, a sociedade de excluídos cresce chegando ao ponto de “incomodar”
às elites dominadoras. Há quem não se incomode com as favelas, invasões, cortiços
41
FERNANDES, Edésio e ALFONSIS, Betânia. Direito urbanístico: estudos brasileiros e
internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 165 apud MACPHERSON, C.B., Ascensão e queda
da justiça econômica e outros ensaios. Trad. Luiz Alberto Monjardim, Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1991, p. 75
42
FERNANDES, Edésio e ALFONSIS, Betânia. Direito urbanístico: estudos brasileiros e
internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 168.
50
nas proximidades de sua habitação? Demolir casas, expulsar invasores não põe fim
ao problema, só acaba por transferir um problema de um lugar a outro; ao invés fugir
de suas próprias responsabilidades, cabe ao Estado, com o apoio de toda
sociedade, buscar soluções dignas de serem aceitas para a solução do problema
habitacional, à luz da Constituição Federal principalmente pautado pela dignidade da
pessoa humana.
[...] o inacesso conduz à exclusão, à formação de favelas, presentes mesmo
em cidades intermediárias e pequenas, numa expressão espacial da
ampliação dos continentes empobrecidos em todos os lugares e não
apenas nas metrópoles. Nestas, as favelas reproduzem-se em pontos
centrais e em sua periferia geográfica.43
A evolução global da sociedade fez surgir direitos fundamentais humanitários,
como meio adequado de se manter uma convivência harmônica e saudável entre
todos os povos e nações. A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948
afirma em seu preâmbulo que:
[...] Considerando que o desprezo e o desrespeito pelos direitos
humanos resultaram em atos bárbaros que ultrajaram a consciência da
Humanidade e que o advento de um mundo em que os homens gozem de
liberdade de palavra, de crença e da liberdade de viverem a salvo do temor
e da necessidade foi proclamado como a mais alta aspiração do homem
comum, [...].44
A função social da propriedade e da posse é princípio que tem como
destinatário toda a coletividade. Entretanto, conforme assinala Edésio Fernandes, há
sujeitos cuja a responsabilidade pela aplicação da função social é mais contundente:
Pode-se dizer então, sem exagero, que são „sujeitos passivos‟ das
obrigações „inerentes‟ a tal função, pelos conflitos que o texto acima retrata,
o Estado, os grandes proprietários de terra rural e urbana e a sociedade civil
43
PAVIANI, Aldo. Brasília: moradia e exclusão. Brasília: Universidade de Brasília, 1996. p. 218.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Declaração Universal dos Direitos Humanos.. A
Declaração Universal dos Direitos Humanos é um dos documentos básicos das Nações Unidas e foi
assinada em 1948. Nela, são enumerados os direitos que todos os seres humanos possuem. Nações
Unidas do Brasil. Disponível em: < http://www.onu-brasil.org.br/documentos_direitoshumanos.php>.
Acesso em: 18 fev. 2010. grifo nosso.
44
51
como um todo, pois talvez não exista princípio jurídico que coloque em
causa tão contundente a autoridade do primeiro, a liberdade de iniciativa
econômica e o direito adquirido dos segundos, os direitos humanos
45
fundamentais dos sem-teto e dos sem-terra que integram a terceira.
A função social da posse, como uma missão de atribuir uma destinação útil
àquilo que lhe pertence, deve ser preservada nos casos dos assentamentos
informais. A partir do momento que aquele pedaço de terra passa a ser local de
abrigo para uma família, dando-lhes condições a se desenvolverem como pessoas
humanas que são, a posse destes precisa ser protegida, como meio adequado de
tutelar o princípio da dignidade de pessoa humana 46.
O acesso social à moradia, enquanto não for devidamente respeitado e
aplicado, fará com que as cidades cresçam desordenadamente. Infelizmente esta é
uma questão que não abrange somente ao Distrito Federal, mas a todo o país. A
má-distribuição de renda, a falta de investimentos estatais (e privados) em regiões
do país, como a região norte e nordeste, cria uma necessidade de migração das
populações desses locais para outras regiões em busca de emprego, moradia,
melhores condições de vida. Essas pessoas, ao chegarem no DF, sofrem com o
desemprego, pois grande parte são pessoas não-qualificadas para o mercado de
trabalho, e acabam por encontrar soluções na informalidade, tanto para trabalharem,
quanto para habitarem.
Conforme ensina Edésio Fernandes, a omissão do Poder Público aliada a
especulação imobiliária resulta na criação de direitos para os moradores da
informalidade:
Se um número crescente de brasileiros tem tido que recorrer a processos
informais de acesso ao solo urbano e à moradia devido à omissão e/ou à
ação do poder público e de grupos imobiliários, um princípio básico do
direito que não mais pode ser ignorado é o de que o tempo criou direitos
para os ocupantes de tais áreas – públicas ou privadas – consolidadas.
Esse direito foi reconhecido pela Constituição Federal de 1988, pelo
Estatuto da Cidade de 2001, e, no que toca às ocupações de terras
públicas, pela Medida Provisória n. 2.220/ 2001. Os programas de
45
PAVIANI, Aldo. Brasília: moradia e exclusão. Brasília: Universidade de Brasília, 1996. p. 171.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:
Senado Federal, 2010. Art. 1º, III.
46
52
regularização de assentamentos informais que têm sido promovidos por
diversos municípios visam a materializar esse direito, integrando essa áreas
informais e suas comunidades na estrutura formal da cidade e na sociedade
47
urbana como um todo.
Entretanto, o grande número de assentamentos informais gera grandes
discussões acerca da questão ambiental. Seriam incompatíveis o direito ao um meio
ambiente ecologicamente equilibrado48 e o direito social à moradia? Certamente são
dois direitos constitucionalmente protegidos e, caso um prevaleça sobre o outro,
medidas concretas devem ser tomadas como forma de se compensar o valor
afetado. Um instrumento a ser utilizado quando valores ambientais estiverem em
conflito com os valores sociais de moradia é o Termo de Ajustamento de Conduta –
TAC. Criado pelo §6º do art. 5º da Lei de Ação Civil Pública (Lei 7.347/ 85), é
instrumento legal pelo qual um dos legitimados da Ação Civil Pública cria um
compromisso a ser assumido pelo agente causador de danos ambientais de fazer ou
deixar de fazer algo com a finalidade de proteger o meio ambiente. Como título
executivo extrajudicial, pode criar sanções, previstas no próprio termo, a ser
aplicadas ao agente causador de danos ambientais, caso este venha a descumprir o
que foi ajustado. Ressaltamos que é um instrumento extrajudicial, que objetiva evitar
a proposição de ação civil pública por um dos legitimados a propô-la.
O acesso a terra, historicamente é marcado pela dominação social, processo
pelo qual os menos favorecidos, excluídos da cidade formal, vão se alojando às
regiões periféricas dos centros urbanos, sem que o Poder Público faça prévios
estudos ambientais e urbanísticos para a implementação destes assentamentos.
O fenômeno do déficit habitacional no Distrito Federal é comum nos grandes
centros urbanos atuais, conforme assinala Aldo Paviani:
A especulação imobiliária existente nos grandes centros urbanos, a
expulsão das populações proletárias para as periferias, a exploração dos
donos do capital, inclusive criando falsos conceitos, como o do déficit
habitacional, o êxodo das populações para as grandes cidades, o aumento
sem controle dos aluguéis, a ocupação das residências por mais de uma
47
FERNANDES, Edésio e ALFONSIS, Betânia. Direito urbanístico: estudos brasileiros e
internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 356.
48
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:
Senado Federal, 2010. Art. 225, caput.
53
família, a dificuldade de encontrar alojamento, problemas apontados por
Engels em 1872, aparecem, ainda hoje, em qualquer discussão sobre
habitação.49
A função social da propriedade passa a ser não só uma obrigação do
proprietário, mas uma função da Administração Pública como regulamentadora da
ordem urbanística. Assim ensina José Afonso da Silva:
Por isso é que, na observação justa de Pedro Escribano Collado, a função
social da propriedade privada urbana repousa num pressuposto de
primordial importância, qual seja: o de que a atividade urbanística constitui
uma função pública da Administração, que, em conseqüência, ostenta o
poder de determinar a ordenação urbanística das cidades, implicando nisso,
a iniciativa privada e os direitos patrimoniais dos particulares.
50
Nesse ínterim, o particular se torna o principal obrigado ao cumprimento da
função social:
É em relação à propriedade urbana que a função social, como preceito
jurídico-constitucional plenamente eficaz, tem seu alcance mais intenso de
atingir o regime de atribuição do direito e o regime de seu exercício. Pelo
primeiro cumpre um objetivo de legitimação, enquanto determina uma causa
justificadora da qualidade de proprietário. Pelo segundo realiza um objetivo
de harmonização dos interesses sociais e dos privativos de seu titular,
51
através da ordenação do conteúdo do direito.
Cumpre entender, através dessas premissas, que a função social da
propriedade consiste em harmonização entre o interesse particular e o interesse
público acerca da utilização da propriedade privada; certamente o interesse dos
indivíduos deverá sempre estar subordinado ao interesse público, para garantir o
que é mais adequado para a coletividade.
Convém entender que a propriedade, como direito fundamental expresso no
art. 5, caput da CF/88 deve ser direito de todos. A propriedade é o meio pelo qual
49
PAVIANI, Aldo. Brasília: moradia e exclusão. Brasília: Universidade de Brasília, 1996. p. 27.
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p.78.
51
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 78.
50
54
será possível garantir o direito social à moradia, pela segurança que este direito real
traz ao seu detentor.
O reconhecimento da propriedade como direito humano se prende à sua
função de proteção pessoal de seu titular. Há uma função individual da
propriedade que consiste na garantia da autonomia privada do ser humano
e no desenvolvimento de sua personalidade, pois os direitos reais são
outorgados a uma pessoa para a realização pessoal da posição de
vantagem que exerce sobre a coisa.
52
O art. 5º, XXII, CF/88 estabelece que é garantido o direito de propriedade,
enquanto o inciso XXIII condiciona este direito à função social. É a propriedade uma
garantia institucional, um direito subjetivo fundamental o qual toda coletividade deve
respeitar. Relaciona-se com o direito de personalidade, por esta necessitar da
segurança jurídica assegurada pelo direito real de propriedade; é meio pelo qual se
protege a intimidade, a privacidade e a dignidade da pessoa humana. Indubitável é a
concepção do ter para ser alguém; o desenvolvimento social e cultural do ser
humano precisa estar amparado pelo direito de propriedade.
A abolição da propriedade privada culminaria num caos social. Não é
privando os particulares de suas propriedades o caminho para a democratização
desta. Democratizar a propriedade é garantir que todos tenham acesso a
propriedade, como meio de desenvolvimento pessoal. Uma propriedade que cumpre
a sua função social deve ser respeitada, sob pena se afrontar o princípio da
dignidade da pessoa humana. “O direito civil é, por excelência, o direito das
pessoas. Os bens, a propriedade e o patrimônio são instrumentos de uma vida
digna.”53
Há que se combater sim a grilagem de terras e grupos de clientelismo político
que se utilizam da fraqueza dsa massas de populações desamparadas como meio
de se manterem no poder. O direito social de moradia deve ser garantido pelo
Estado, devendo este promover a democratização de acesso à moradia através da
criação de núcleos habitacionais e de políticas de regularização fundiária de
assentamentos informais.
52
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 179 apud
SAMPAIO, José Adércio Leite; NARDY, Afrânio, cf., Direito fundamental de propriedade, p. 230.
53
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 181.
55
Não é através da abolição da propriedade privada o caminho para
solidariedade social. Há sim que incluir socialmente a todos no direito de moradia,
garantir a todos a autonomia individual e a tutela jurídica da propriedade como meio
de desenvolvimento humano digno; não é tirando de uns, transferindo a outros o
caminho para a socialização da propriedade e da moradia.
Dar o acesso universal à moradia é garantir o mínimo existencial para ser
humano. O mínimo existencial consiste no mínimo que cada indivíduo precisa ter
para garantir o desenvolvimento pleno de suas condições humanas; é a busca de
uma forma de igualdade mais próxima da igualdade material possível. Assim como
os outros direitos fundamentais, o direito à moradia deve estar no pilar da sociedade.
No seu aspecto positivo deve o Estado garantir o acesso a moradia, no aspecto
negativo deve proteger à propriedade de agressões alheias.
As moradias localizadas em assentamentos informais no DF, pela situação
jurídica em que se encontram, não estão amparados por direito de propriedade de
seus habitantes. A posse, com ou sem justo título, é única tutela desses indivíduos.
Entretanto a posse não possui o amparo legal da propriedade, a proteção jurídica
que este direito real proporciona, como o dever de abstenção de toda coletividade.
A propriedade privada só será plenamente realizada quando forem retiradas
as travas que impedem que cidadãos se segunda categoria possam
ingressar no sistema jurídico de reconhecimento das titularidades. A
integração social pela via de universalização da titulação pode simbolizar
uma saída digna de programas assistenciais, calcados na viabilização do
mínimo orgânico, para ingresso no plano do mínimo existencial. [...]54
A partir da legalização e urbanização dos assentamentos informais, os
moradores, meros possuidores do terreno onde habitam, passam a se tornar
autênticos cidadãos, dotados de dignidade, e diga-se de passagem, co-responsáveis
ativos na preservação e crescimento do Estado Democrático de Direito. Com o
ingresso dos informais à cidade formal cumpre-se o objetivo constitucional de
construir uma sociedade justa e solidária e de promoção dos excluídos socialmente
a um nível digno do mínimo existencial para a sobrevivência humana.
54
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 185.
56
3.3 DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO
A CF/88 trouxe uma gama direitos fundamentais, entre eles o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, conforme dispõe o art. 225, caput.
A fruição de um meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado foi
erigida em direito fundamental pela ordem jurídica constitucional vigente.
Este fato, sem dúvida, pode se revelar um notável campo para a construção
de um sistema de garantias de qualidade de vida dos cidadãos e de
desenvolvimento econômico que se faça com respeito ao Meio Ambiente.
55
A Lei 6.938 de 1981, que dispõe sobre a política nacional do Meio Ambiente,
define o meio ambiente como o conjunto de condições, leis, influências e interações
de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas. É um conceito reduzido, pois não abrange o seu principal foco: o ser
humano. Há de se considerar o meio ambiente urbano, como resultado de
interações entre os fatores naturais e humanos, em constante relação.
No processo de regularização fundiária, a questão ambiental é de vital
importância, por uma questão de conservação dos recursos hídricos, biológicos e
minerais. Assentamentos informais construídos em áreas de preservação ambiental
deverão ser deslocados.
Além disso, é necessário assegurar um grau de salubridade e habitalidade
sustentáveis em compensação ambiental, minimizando os impactos decorrentes de
obras de interesse público e social. Um bom programa de regularização fundiária
deve prever um levantamento global de passivos urbanísticos e ambientais, como
forma de realocar unidades de conservação, criar de programas de arborização
urbana, parques e unidades ambientais que conservem o meio ambiente natural e o
meio ambiente artificial – a cidade.
O art. 225, §1º, IV, CF/88 estabelece a necessidade de estudo prévio de
impacto ambiental para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora
de danos ao meio ambiente. No âmbito da urbanização dos assentamentos
55
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, 11 ed. p. 61.
57
informais devem ser tomadas as seguintes medidas para manter uma qualidade de
vida sustentável: a criação de rede de esgotos como forma de preservar a
salubridade local e evitar a poluição de redes hídricas e dos lençóis freáticos;
proteger nascentes e córregos existentes ao redor destes assentamentos e, se
preciso, deslocar seus habitantes para outro local; desocupar áreas de risco, como
inundáveis, instáveis ou sujeitas a acidentes; criar redes de águas pluviais como
forma de proteger o ambiente de inundações; implementar outras medidas
necessárias de acordo com os resultados inerentes aos estudos de impactos
ambientais.
Quando o objeto de regularização fundiária estiver localizado numa unidade
de conservação, o órgão competente deverá ser consultado, de acordo com a área,
podendo ser o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e de Recursos Naturais
Renováveis (IBAMA), a Fundação Nacional do Índio (FUNAI) ou o Instituto Nacional
de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).
No meio urbano é possível conciliar os objetivos da preservação ambiental
com graus de atividade humana de baixo impacto, sobretudo parques
urbanos. As faixas ao longo da rede hídrica urbana devem ser destinadas a
parques de acesso público, criando-se um sistema de parques lineares,
composto por diferentes usos e funções socioambientais – áreas de lazer e
descanso, prática de esportes e verdes, tais como jardins botânicos e
bosques de acesso público, com fiscalização e manutenção.56
A poluição e todo desgaste ambiental resultante dos assentamentos
irregulares deverá ser sanada através de obras de saneamento básico ambiental, e,
em alguns casos, quando houver habitações construídas em unidades de
conservação, poderá ser necessária medidas como remoção parcial, total e/ou
compensações.
Na implementação do processo de urbanização de assentamentos informais,
a integração entre esta e a cidade formal deve estar pautada na promoção da
qualidade ambiental, como forma de garantir condições harmônicas de convivência
56
BRASIL. Ministério das Cidades. Apostila do Curso de Regularização Fundiária a Distância. p.
201.
Disponível
em:
<http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programasurbanos/biblioteca/regularizacao-fundiaria/materiais-de-capacitacao/curso-a-distancia-emregularizacao-fundiaria-de-assentamentos-informaisurbanos/APOSTILA%20DO%20CURSO%20DE%20REGULARIZACaO%20
FUNDIARIA%20A%20DISTANCIA.pdf/view>. Acesso em: 02 mar. 2010.
58
dos habitantes entre si, e destes com a natureza. Trata-se da tutela de um interesse
difuso, um direito fundamental de terceira dimensão que, através de sua proteção,
irá garantir o bom crescimento das cidades, assim como um desenvolvimento
sustentável às gerações atuais e futuras. Inevitável, pois, são os estudos ambientais
para a realização do processo de regularização fundiária.
59
4 DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO DISTRITO FEDERAL
4.1 DA LEGISLAÇÃO APLICÁVEL À REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
A regularização fundiária tem como finalidade permitir que habitantes de
assentamentos informais ou glebas irregulares tenham protegido o seu direito de
moradia, seja através da aquisição do título de propriedade, seja através de outros
instrumentos jurídicos hábeis a garantir esse direito. Poderá haver de doação da
parcela de terra ocupada, quando interesses sociais de populações de baixa renda
estiverem comprometidos Há ainda a possibilidade da concessão de direito real de
uso para fins de habitação, conforme será visto.
A regularização fundiária não se confunde com Reforma Agrária. A Reforma
Agrária, estudada pelo Direito Agrário, é um conjunto de medidas políticas, jurídicas,
econômicas e sociais, com o objetivo de revisar a estrutura agrária de um país, em
busca de assentamento do trabalhador de baixa renda no campo, mediante
distribuição, utilização e exploração racional dos recursos da propriedade rural. Esta
se baseia no art. 184 e seguintes da Constituição Federal de 1988, na Lei 4.504/
1964 – o Estatuto da Terra, na Lei 8.174/1991 – Princípios da Política Agrícola e na
Lei 8.629/1993 – regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à
Reforma Agrária.
A regularização fundiária, intimamente ligada ao ramo do Direito Urbanístico,
visa a legalização de assentamentos informais urbanos. Busca-se a melhoria da
qualidade de vida da coletividade assentada nestes locais, através de obras públicas
de infra-estrutura e de políticas de integração à cidade formal.
A regularização fundiária, como meio de garantir a função social da posse e
atender à demanda habitacional da população, deve estar pautada em diversos
diplomas jurídicos. O art. 147 do PDOT/09 reza que são instrumentos de
ordenamento territorial os diversos institutos de planejamento territorial e ambiental,
institutos jurídicos, tributários, financeiros e de participação popular, de acordo com a
LODF e a Lei Federal n. 10.257/ 2001 (Estatuto da Cidade).
60
Regularizar é adequar um objeto determinado às leis. Fundiário é termo que
se refere a terreno. Portanto regularização fundiária é garantir que assentamentos
informais se adéqüem ao ordenamento jurídico, desde que preenchidas as
condições por este estabelecidas.
A natureza jurídica da regularização fundiária é legalização de assentamento
informal com vistas à adequação a cidade formal, assim como garantia do direito
social de moradia.
De acordo com o art. 117 do PDOT/09, a estratégia de regularização fundiária
visa a adequação de assentamentos informais preexistentes às conformações
legais, por meio de ações prioritárias nas áreas de regularização indicadas pelo
PDOT, de modo a garantir o direito à moradia, o pleno desenvolvimento das funções
sociais da propriedade urbana e ao direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
Nesse ínterim há de entender que o processo de regularização fundiária tem
por escopo tornar legais os assentamentos informais pré-existentes, adequando-os
às condições da cidade formal, de acordo com os parâmetros urbanísticos e
ambientais desta. É um processo que visa solucionar o problema do déficit
habitacional, privilegiando o direito social de moradia a função social da posse.
A
Companhia
de
Desenvolvimento
Habitacional
do
Distrito
Federal
(CODHAB) conceitua a regularização fundiária como:
A regularização fundiária compreende medidas jurídicas, urbanísticas,
ambientais e sociais, promovidas pelo Poder Público por razões de
interesse social ou de interesse especifico, com a finalidade de promover o
ordenamento territorial, a inclusão sócio-espacial e garantir a segurança da
57
posse à população informal do Distrito Federal.
O objetivo básico da regularização fundiária é garantir que a população
residente em assentamentos informais permaneça onde está, além de adequar tais
assentamentos às leis urbanísticas, civis e ambientais e de integrá-los à cidade
formal. A maior parte dos assentamentos informais deve ser regularizada, atendendo
57
DISTRITO FEDERAL. Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal
(CODHAB). Disponível em: < http://www.codhab.df.gov.br/paginas/ditec/ditec_01.htm>. Acesso em:
22 mar. 2010.
61
ao direito constitucional de moradia58, entretanto em certos casos deverá haver a
remoção e a recolocação de pessoas quando os fatores ambientais, urbanísticos e
civis estiverem ameaçados.
A regularização fundiária no justifica-se por mandamentos constitucionais.
São objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, entre outros,
construir uma sociedade livre, justa e solidária e promover o bem de todos (Art. 3º , I
e IV, CF/1988); no Art. 6º da CF/1988 há o enunciado de que a moradia é um direito
social; no Art. 5º, XXIII da CF/1988 há a ordem de que a propriedade atenderá a sua
função social.
A Lei Orgânica do Distrito Federal, espelhando tais mandamentos
constitucionais, roga que são objetivos fundamentais do Distrito Federal, entre
outros, promover o bem de todos, proporcionar condições de vida compatíveis com
a dignidade da pessoa humana, a justiça social e o bem comum e zelar pelo
conjunto urbanístico de Brasília (Art. 3º, IV, V e XI, LODF).
Para a realização do processo de regularização fundiária não basta tornar
legais os assentamentos informais no que se refere aos aspectos dominiais
(titulação e registro); é necessário adequá-los ao modelo legal ou ideal de cidade
sustentável inerentes ao lote urbano: criação de saneamento básico, redes de
águas, esgoto, luz, telefone, integração à rede de transportes públicos, instalação de
equipamentos públicos como escolas, hospitais, postos de saúde, delegacias e
postos policiais59 etc.
Deverá a regularização corrigir as distorções do crescimento urbano e seus
efeitos
negativos
sobre
o
meio
desenvolvimento das cidades60.
ambiente
através
do
planejamento
do
Além disso, deverá se pautar pela proteção,
preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído e do patrimônio
cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico61.
58
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:
Senado Federal, 2010. Art. 6º, caput.
59
BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição
Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Presidência da
República..
Art.
2º,
I
e
V.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 10 fev. 2010.
60
BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição
Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Presidência da
República.. Art. 2º, IV. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>.
Acesso em: 10 fev. 2010.
61
BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição
Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Presidência da
62
De acordo com o Art. 4º, III, a do Estatuto da Cidade, o Plano Diretor de
Ordenamento Territorial é um dos instrumentos hábeis a realizar o planejamento
territorial em caráter municipal. Visando se adequar as novas necessidades um novo
PDOT deve ser editado a cada dez anos, conforme estabelece o art. 317, § 5º da
LODF.
O Plano Diretor é o instrumento básico para o ordenamento urbanístico das
cidades:
O Plano Diretor é, nos termos da Constituição e do Estatuto da Cidade, o
instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. É
obrigatório para cidades com mais de 20.000 habitantes, integrantes de
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas e de áreas de interesse
turístico, onde o Poder Público Municipal pretenda utilizar os instrumentos
do parcelamento, edificação e utilização compulsórios ou inseridos na área
de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto
ambiental de âmbito regional. É plano, porque estabelece os objetivos a
serem atingidos, o prazo em que estes devem ser alcançados (ainda que,
sendo plano geral, não precise fixar prazo, no que tange às diretrizes
básicas), as atividades a serem executadas e quem deve executá-las. É
diretor, porque fixa as diretrizes do desenvolvimento urbano do Município.62
Para o processo de regularização fundiária, serão aplicadas basicamente as
normas de direito urbanístico, que compreendem aquelas que visam ao
ordenamento das cidades, conforme assinala José Afonso da Silva:
São, pois, normas do direito urbanístico todas as que tenham por objeto
disciplinar o planejamento urbano, o uso e a ocupação do solo urbano, as
áreas de interesse especial (como exceção das urbanificações, o
disciplinamento dos bens urbanísticos naturais e culturais), a ordenação
urbanística da atividade edilícia e a utilização dos instrumentos de
intervenção urbanística.63
República.. Art. 2º, XII. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>.
Acesso em: 10 fev. 2010.
62
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 139,
grifo do autor.
63
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 38.
63
Há institutos jurídicos a serem aplicados, como o planejamento urbanístico,
leis de parcelamento e ocupação do solo etc:
Assim, o conjunto de normas que configura a ordenação jurídica dos
espaços habitáveis dá origem a verdadeiras instituições de direito
urbanístico, como: o planejamento urbanístico (traduzido formalmente em
planos urbanísticos), o parcelamento do solo urbano ou urbanizável, o
zoneamento de uso do solo, a ocupação do solo, o reparcelamento. Em
cada uma dessas instituições encontramos institutos jurídico-urbanísticos,
como: o arruamento, o loteamento, o desmembramento, a outorga onerosa
do direito de construir, as operações urbanas consorciadas, o direito de
superfície, o direito de preempção, a transferência do direito de construir, a
regularização fundiária, os índices urbanísticos (taxa de ocupação do solo,
coeficiente de aproveitamento do solo, recuos, gabaritos).64
O Plano Diretor de Ordenamento Territorial deverá estar intimamente ligado à
realidade social, ambiental e urbanística de onde foi criada, como forma de
estabelecer parâmetros favoráveis ao desenvolvimento urbanístico da cidade.
Confirma-se este pressuposto:
[...] o plano urbanístico não constitui simples conjunto de relatórios, mapas e
planas
técnicas,
configurando
um
acontecer
unicamente
técnico.
Compenetrando-se da realidade a ser transformada e das operações de
transformação que consubstanciam o processo de planejamento,sob pena
de ser mera abstração sem sentido, o plano urbanístico adquire, ele próprio,
por contaminação necessariamente dialética, as características de uma
procedimento jurídico dinâmico, ao mesmo tempo que normativo e ativo, no
sentido de que os anteprojetos elaborados por técnicos e especialistas
adquirem a categoria de diretrizes para a política do solo e sua edificação,
ao mesmo tempo em que, em seus desdobramentos, se manifesta como
conjunto de atos e fundamentos para a produção de atos de atuação
urbanística completa.65
O planejamento urbanístico, aliado às condições ambientais, é, sobretudo, um
instrumento de transformação social, pois através da criação de espaços habitáveis,
64
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 45,
grifo em negrito nosso.
65
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 95.
64
aloja-se e distribui-se as populações insertas em seu espaço territorial. Daí a grande
necessidade de que o PDOT seja revisado a cada 10 anos, de acordo com as novas
necessidades que surgem, em termos urbanísticos, de toda a sociedade.
A planificação, como é intuitivo, impõe limites ao uso da propriedade
particular e ao exercício de atividades individuais, consideradas no Plano
Diretor como necessárias ao bem-estar social e ao desenvolvimento
racional e ordenado da área planificada. Tais restrições podem provir não só
da lei que aprova o plano, como das normas subseqüentes e
complementares de sua atuação.66
Da citação acima cumpre salientar que há normas complementares ao PDOT.
De acordo com a LODF:
Art.163. O Plano Diretor de Ordenamento Territorial é o instrumento
básico da política de expansão e desenvolvimento urbanos, de longo prazo
e natureza permanente.
Art. 316. O Distrito Federal terá, como instrumento básico das políticas de
ordenamento territorial e de expansão e desenvolvimento urbanos, o Plano
Diretor
de
Ordenamento
Territorial
do
Distrito
Federal
e,
como
instrumentos complementares, a Lei de Uso e Ocupação do Solo e os
Planos de Desenvolvimento Local. (Caput com a redação da Emenda à Lei
Orgânica nº 49, de 2007.)67
A regularização fundiária, como processo de urbanização, deverá estar
pautada nas necessidades da coletividade, pois nos assentamentos informais
deverão ser construídas obras públicas necessárias ao bem-estar de seus
habitantes.
O aspecto social é relevante em urbanismo. Este configura um dos meios
de buscar a melhoria da qualidade de vida da população, através das
transformações que se impõem aos espaços habitáveis. Entra no campo de
seus objetivos oferecer à população serviços de educação, saúde e
saneamento básico, habitação, bem-estar social, lazer, recreação, cultura e
esporte. A ordenação do solo importa já criar as condições necessárias à
66
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 95
apud MEIRELLES, Hely Lopes, Direito de Construir, 2ª ed., p. 113.
67
DISTRITO FEDERAL. Lei Orgânica do Distrito Federal, de 08 de junho de 1993. Arts. 163 e 316.
Câmara Legislativa do Distrito Federal. Disponível em: < http://www.cl.df.gov.br/cldf/legislacao/leiorganica-1/>. Acesso em: 02 dez. 2009. grifo nosso.
65
instituição de equipamentos e prestação dos serviços sociais e estabelecer
68
os meios para que a população possa auferi-los. [...]
Um aspecto de essencial relevância referente ao Plano Diretor é a sua
exeqüibilidade. Conforme já explicado o Plano Diretor estabelece diretrizes a serem
seguidas, sendo de fundamental importância que estas sejam viáveis, de acordo
com as possibilidades do Distrito Federal. Em alguns casos, há a necessidade de
legislação complementar:
A execução material do Plano Diretor efetiva-se através da aplicação da
respectiva lei, o que pode exigir a expedição de leis especiais, de
regulamentos previstos ou necessários, bem como planos executivos,
planos especiais, planos parciais, nele exigidos.69
O art. 133 do PDOT/09 reza que para a implementação da regularização
fundiária será necessária a regulamentação desta pelo Poder Executivo. De acordo
com o art. 147 do PDOT/09 são instrumentos de ordenamento territorial e
desenvolvimento urbano no Distrito Federal os institutos de planejamento territorial e
ambiental, institutos jurídicos, tributários, financeiros e de participação popular
necessários a sua execução. Já no art. 148 do PDOT/09 contém individual e
exaustivamente cada instituto de ordenamento territorial a ser utilizado pelo Poder
Público na gestão e desenvolvimento territorial urbano, necessários e permitidos
pela legislação.
No processo de regularização fundiária deverão ser observados dois
parâmetros distintos de situação fundiária, baseados na classe social dos ocupantes
da gleba irregular. O art. 117, parágrafo único do PDOT/09 reza que a regularização
fundiária compreende as medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais
promovidas pelo Poder Público por razões de interesse social e interesse específico.
No primeiro caso diz que a regularização fundiária será de interesse social
quando as características habitacionais do setor forem marcadas pela baixa renda
de seus ocupantes. Neste caso as despesas relativas ao processo de regularização
correrão exclusivamente por conta do Poder Público, isto é, seus ocupantes, por
suas condições definidas como baixa renda, terão assegurada a posse da terra
68
69
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 143.
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 148.
66
ocupam sem a necessidade de pagarem por isso, seja por meio de doação, seja por
meio da concessão de direito real de uso para fins de moradia. As áreas de
regularização de interesse social do Distrito Federal a serem objeto de regularização
fundiária foram assim definidas pelo art. 126 do PDOT/09 e estão listadas elencadas
no anexo II, mapa 2 e Tabela 2B do PDOT/09. O Estatuto da Cidade, no art. 4º, V, f
autoriza aos municípios, e ao Distrito Federal, a criação de institutos jurídicos e
políticos com a finalidade de instituição de zonas especiais de interesse social. O art.
2º, XIV da mesma lei também tem como diretriz a regularização fundiária e
urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o
estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e
edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas
ambientais. De acordo com o art. 117, caput do PDOT/09 as áreas de regularização
de interesse social terão prioridade na regularização fundiária promovida pelo Poder
Público.
No segundo caso a regularização fundiária será de interesse específico: são
glebas de terras irregulares às quais tem como característica principal a média e a
alta renda de seus habitantes, conforme reza o art. 130 do PDOT/09:
As Áreas de Regularização de Interesse Específico, indicadas no Anexo II,
Mapa 2 e Tabela 2B, desta Lei Complementar, têm como objetivo a
regularização
fundiária
de
assentamentos
informais
ocupados
predominantemente por população de média ou alta renda, constituindo
ação discricionária do Poder Público a adoção de medidas para a
regularização dessas áreas. 70
Há que se entender que, para a regularização de glebas em zonas de
interesse específico, seus habitantes terão que arcar com custos da regularização,
pois , ao contrário do que ocorre nas zonas de interesse social, hão de comprar o
título de propriedade da gleba onde residem, que variará de acordo com o valor do
metro quadrado, definido pelas políticas públicas de regularização fundiária para o
setor correspondente.
70
DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n. 803, de 25 de abril de 2009. Aprova a revisão do Plano
Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT e dá outras providências. Art. 130.
Câmara Legislativa do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.cl.df.gov.br/cldf/processolegislativo-1/pdot/LC-DF-00803-2009.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2009.
67
Há de se acrescer aqui que a Lei Complementar n. 803, de 25 de abril de
2009, que aprovou a revisão do Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito
Federal - PDOT, é, atualmente, objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade 71,
promovida pelo Procurador Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios
(MPDFT) em face da Lei Orgânica do Distrito Federal.
A tese do parquet é que houve inconstitucionalidade formal da LC n. 803 de
2009, por esta, embora originária do Poder Executivo, como Projeto de Lei
Complementar número 46 de 2007, quando contava com 285 artigos, foi seriamente
deturpada ao ser recebida na Câmara Legislativa do Distrito Federal. Com as
emendas parlamentares, houve dezenas de modificações no projeto de lei,
causando-lhe mudanças substanciais, tanto que a lei passou a ter 330 artigos.
Ressalta-se que o art. 57 do Ato das Disposições Transitórias da Lei Orgânica do
Distrito Federal confere privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa
para apresentar a proposta de revisão e adaptação do Plano Diretor de
Ordenamento Territorial do Distrito Federal.
Como será visto adiante, mesmo que seja declarada inconstitucional a LC
203/2009, o processo de regularização fundiária deverá continuar, por ser objetivo
da Lei Orgânica do Distrito Federal, em homenagem a função social da posse
exercida pelos habitantes de assentamentos informais e o direito fundamental social
de moradia constitucionalmente previsto. Para o caso da transferência da
propriedade de terras públicas do Distrito Federal aos particulares, deverá haver a
edição de leis distritais tratando sobre o tema, já que o Plano Diretor somente cria
objetivos a serem seguidos no ordenamento territorial; o PDOT por si só não
regulariza, mas cria diretrizes para que outras leis venham a concretizar os objetivos
por este criados, cabendo ainda ao Poder Executivo regulamentar a aplicação
destas leis, conforme o caso.
71
TJDFT, Pleno, ADI 2009.00.2.017552-9, Relator: Des. Otávio Augusto, em julgamento.
68
4.1.1 Da concessão de uso especial para fins de moradia
Há ainda a possibilidade de concessão de uso especial, quando o indivíduo
possuir por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta
metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua
moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário de
outro imóvel urbano ou rural, como estabelece o art. 183, §4º, CF/88.
A concessão de uso especial para fins de moradia, privilegiando a função
social da posse, é contrato por meio do qual o Poder Público outorga a alguém o
direito de uso de lote em área pública para fins de moradia. A área do lote não
poderá ser superior a 250 metros quadrados, deverá estar ocupado pela população
de baixa renda, por cinco anos ininterruptos e sem oposição.
A Medida Provisória 2.220/2001 regulamentou este instituto para os imóveis
que tiverem sido ocupados por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até 30
de junho de 2001, conforme o estabelecido pela CF/88.
[...] Concede-se ao possuidor de bens públicos a moradia gratuita
sobre o bem imóvel, transmissível inter vivos ou mortis causa (mas passível
de resolução, se ao imóvel for conferida destinação diversa à moradia, ou
se o concessionário adquirir propriedade de outro imóvel). O título de uso
será tanto obtido pela via administrativa como pela judicial – caso de
denegação pelo órgão administrativo –, com posterior registro no ofício
imobiliário. Essa medida provisória também estabeleceu a concessão de
uso coletivo, nos moldes da usucapião coletiva urbana do Estatuto da
Cidade, atribuindo-se a cada beneficiário fração ideal jamais superior a 250
m².72
É possível que o Poder Público transfira o possuidor para outro local, quando
este for de uso comum, em área de proteção ambiental ou outras hipóteses
elencadas no art. 5º da MP 2.220/2001, devendo este ônus ser transferido ao
município correspondente. Desse modo, um morador que vive debaixo da ponte, por
exemplo, preenchendo os requisitos legais, poderá ser convertido de detentor para
72
ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 575.
69
legítimo possuidor direto de bem público com eficácia real; é um meio de inclusão
social.
A Lei n. 11.481 de 200773, com medidas voltadas para a regularização
fundiária de imóveis da União, acresceu ao rol dos direitos reais do art. 1.225 do
Código Civil de 2002 a concessão de uso especial para fins de moradia, com o
inciso XI. A partir de então, será possível que imóveis públicos ocupados mesmo
após 2001, preenchidos os requisitos de estar sendo utilizado para fins de moradia
por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, sejam objeto deste contrato
administrativo, garantindo aos seus possuidores o direito de moradia. Entretanto a
Lei n. 11.481/2007 se limitou a estender este direito aos fatos posteriores a 2001 e a
inseri-lo no código civil, isto é, não o regulamentou, criando os direitos e obrigações
dos possuidores. Nelson Rosenvald critica o legislador, pois, embora tenha agido em
busca de privilegiar o direito social de moradia em bens públicos a famílias carentes,
em nada avançou no sentido de proteger a função social da posse em terras
particulares, sendo que a usucapião ainda não perfilha com os objetivos almejados
pela população de baixa renda, por nem sempre ser possível o cumprimento de seus
requisitos e não ser possível a aplicação deste instituto em terras públicas.
73
BRASIL. Lei 11.481, de 31 de março de 2007.. Dá nova redação a dispositivos das Leis nos 9.636,
de 15 de maio de 1998, 8.666, de 21 de junho de 1993, 11.124, de 16 de junho de 2005, 10.406, de
10 de janeiro de 2002 - Código Civil, 9.514, de 20 de novembro de 1997, e 6.015, de 31 de dezembro
de 1973, e dos Decretos-Leis nos 9.760, de 5 de setembro de 1946, 271, de 28 de fevereiro de 1967,
1.876, de 15 de julho de 1981, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987; prevê medidas voltadas à
regularização fundiária de interesse social em imóveis da União; e dá outras providências. Disponível
em: <http://www81.dataprev.gov.br/SISLEX/PAGINAS/42/2007/11481.htm>. Acesso em: 21 mar.
2010.
70
4.2 DA VENDA DIRETA DE GLEBAS IRREGULARES AOS SEUS OCUPANTES
Uma problemática surge daqui em diante: será possível, no processo de
regularização fundiária, realizar a venda direta dos imóveis irregulares aos seus
possuidores?
A questão toma um cunho constitucional, pois determina o art. 37, XXI da
CF/88 que, ressalvados os casos especificados na legislação, a alienação de bens
públicos deverá se contratada por meio de licitação pública, que assegure a
igualdade de condições entre todos os concorrentes. De acordo com o art. 17,I da
Lei 8.666/ 1993, a alienação de bens imóveis do Estado só poderia ocorrer por meio
de licitação pública na modalidade de concorrência, após prévia autorização
legislativa. O art. 24 da Lei 9.636/1998, que dispõe sobre a regularização,
administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União,
estabelece que a venda de bens da União será feita mediante concorrência ou leilão
público.
A Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios tem
firmado o entendimento de que não cabível a venda direta de imóveis fora dos casos
previstos em lei:
AÇÃO POPULAR. ALIENAÇÃO DE IMÓVEIS A ENTIDADES DO SERVIÇO
SOCIAL. DISPENSA DE LICITAÇÃO. ILEGALIDADE. NULIDADE DO
NEGÓCIO. Para que a modalidade de dispensa seja caracterizada, é
necessário que, além de cumpridos os requisitos da existência de
prévio interesse público devidamente justificado, prévia avaliação e
autorização legislativa, a venda seja realizada para outro órgão ou
entidade também integrante da Administração Pública; é nesse ponto que
reside a ilegalidade do negócio jurídico realizado, pois os Serviços Sociais
Autônomos, conceito no qual se inserem os apelantes SESC e SENAC,
possuem
natureza jurídica de direito privado e não integram
74
Administração Pública Direta ou Indireta.
74
TJDFT, APC 19980110400902, Relator Waldir Leôncio C. Lopes Júnior, 2ª Turma Cível, julgado
em 10/02/2010, DJ 08/03/2010 p. 153, grifo nosso.
a
71
ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA.
ALIENAÇÃO DE IMÓVEL FUNCIONAL COM FULCRO NA LEI DISTRITAL
N° 128/90. IMPOSSIBILIDADE. VIGÊNCIA DA LEI DISTRITAL N° 4.019/07.
EXIGÊNCIA DE CONCORRÊNCIA PÚBLICA. DIREITO ADQUIRIDO A
REGIME
JURÍDICO.
FUNCIONAL.
INEXISTÊNCIA.
FACULDADE.
ALIENAÇÃO
EXIGIBILIDADE
DE
DE
IMÓVEL
QUITAÇÃO
DOS
DÉBITOS REFERENTES AO IMÓVEL.
I - Revogada a Lei distrital n° 128/90, que autorizava o Distrito Federal a
proceder à venda direta de imóveis funcionais aos seus legítimos ocupantes
pelo valor de mercado, toda e qualquer alienação deverá observar o que
dispõe a Lei distrital n° 4.019/07, que garante ao ocupante apenas o
direito de preferência, devendo pagar o valor da melhor oferta
apresentada no certame.
II - Conforme ampla jurisprudência, não existe direito adquirido a regime
jurídico, razão por que o não exercício de um direito previsto em lei não
autoriza a sua efetivação após o advento de lei posterior que revoga a
anterior e não mais o preveja.
III - Mesmo sob a égide da Lei distrital n° 128/90, a alienação dos imóveis
funcionais era mera faculdade posta à disposição do Administrador Público,
que poderia ou não exercê-la de acordo com a conveniência e a
oportunidade da medida.
IV - Tanto a Lei distrital n° 128/90 quanto a de n° 4.019/07 exigem que o
ocupante do imóvel esteja em dia com as obrigações financeiras referentes
ao imóvel para que possa exercer a opção pela aquisição do imóvel.
75
O Supremo Tribunal Federal apreciou o tema em Ação Direta de
Constitucionalidade, proposta pelo Procurador-Geral da República, impugnando a
Lei n. 147, de 1990, do Estado de Tocantins, que estabelece normas para a venda
de lotes e moradias, no perímetro urbano de Palmas, sem o processo licitatório, aos
servidores do Estado da Administração Direta e Indireta. Neste caso o entendimento
foi de que a venda direta ofende ao princípio da licitação pública:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.º 147/90,
DO ESTADO DO TOCANTINS. VENDA DE IMÓVEIS PÚBLICOS SEM A
REALIZAÇÃO DA NECESSÁRIA LICITAÇÃO. CONTRARIEDADE AO
INCISO XXI DO ART. 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ato normativo
75
TJDFT, MSG 20080020060398, Relator Natanael Caetano, Conselho Especial, julgado em
07/10/2008, DJ 22/10/2008 p. 41, grifo nosso.
72
impugnado, ao possibilitar a venda direta de lotes e moradias em áreas
públicas no perímetro urbano de Palmas-TO, viola a exigência de
realização de prévia licitação para a alienação de bens públicos, na
forma
do
procedente.
mencionado
dispositivo
constitucional.
Ação
julgada
76
Em sentido contrário, o STF julgou improcedente a ADI n. 1.300, ação
proposta pelo Governador do Amapá contra a Lei Estadual n. 159, de 28 de junho de
1994, que autoriza a venda de imóveis situados em Macapá sem o processo
licitatório:
EMENTA:
MEDIDA
CAUTELAR
EM
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. VENDA DE IMÓVEIS FUNCIONAIS DO
ESTADO DO AMAPÁ: ART. 5. DA LEI N. 159, DE 28.06.94 E ARTS. 4. E 9.
(PARTE) DO DECRETO N. 4.467, DE 26.07.94. 1. As disposições da Lei
Estadual guardam absoluta identidade com a Lei Federal n. 8.025/90,
relativa a venda dos imóveis funcionais em Brasília, salvo quanto ao agente
encarregado das avaliações. 2. Diferença quanto as datas: as leis federais
são de 4 e 12.04.90 e as disposições estaduais de 28.06 e 26.07.94,
posteriores a Lei n. 8.666, de 21.06.93. 3. Liminar indeferida, por ausência
dos seus pressupostos, sem prejuízo do regular processamento do feito.77
A liminar da ação acima foi julgada improcedente. Em seguida, por decisão
monocrática do relator, o processo foi extinto em 20/08/2008, como principal
fundamento o de que “não são suscetíveis de controle concentrado as normas
individuais e concretas como aquelas que se destinam a situações definidas e têm
destinatários certos”, pois a norma questionada teve um cunho ut singuli ao
pretender beneficiar não a certo grupo de pessoas ou à coletividade, mas a pessoas
individualmente identificadas ocupantes de determinados imóveis.
A Lei Federal n. 8.025 de 1990, citada na ADI n. 1.300, autoriza a alienação
de bens imóveis da União, localizados no Distrito Federal, aos possuidores,
mediante concorrência pública, desde que não tenham nenhum outro imóvel, se
76
STF, Pleno, ADI nº 651, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgado em 8/8/2002, DJ de 20/09/2002, grifo
nosso.
77
STF, Pleno, ADI nº 1.300 – Medida Liminar, Rel. Min. Maurício Correia, julgado em 20/9/95, DJ de
13/10/95, grifo nosso.
73
manifestem no prazo legal e paguem pelo valor de mercado o respectivo imóvel.
Trata-se do direito de preferência dado ao possuidor, que poderá inclusive financiálo pelo Sistema de Habitação da Caixa Econômica Federal. Ressalte-se que tal
diploma legal foi editado antes da Lei de Licitação Pública – Lei 8.666/93.
O posicionamento mais recente e dominante no STF veio com o
questionamento da Lei 9.262 de 1996, que dispõe sobre a venda direta (sem
licitação) de glebas irregulares localizadas na Área de Proteção Ambiental da Bacia
do Rio Bartolomeu no Distrito Federal, ao ter a sua constitucionalidade questionada
pela ADI n. 2.990 em 2003. No ano de 2007 a ação foi julgada improcedente,
conforme ementa abaixo:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 3º,
CAPUT E §§, DA LEI N. 9.262, DE 12 DE JANEIRO DE 1.996, DO
DISTRITO FEDERAL. VENDA DE ÁREAS PÚBLICAS PASSÍVEIS DE SE
TORNAREM URBANAS. TERRENOS LOCALIZADOS NOS LIMITES DA
ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL - APA DA BACIA DO RIO SÃO
BARTOLOMEU. PROCESSO DE PARCELAMENTO RECONHECIDO
PELA AUTORIDADE PÚBLICA. VENDAS INDIVIDUAIS. AFASTAMENTO
DOS PROCEDIMENTOS EXIGIDOS NA LEI N. 8.666, DE 21 DE JUNHO
DE 1.993. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO. INEXIGIBILIDADE E
DISPENSA
DE
LICITAÇÃO.
INVIABILIDADE
DE
COMPETIÇÃO.
ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO ARTIGO 37, INCISO XXI,
DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INOCORRÊNCIA. 1. A dispensa de
licitação em geral é definida no artigo 24, da Lei n. 8.666/93;
especificadamente --- nos casos de alienação, aforamento, concessão de
direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis
construídos e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de
programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social,
por órgãos ou entidades da administração pública --- no seu artigo 17, inciso
I, alínea "f". Há, no caso dos autos, inviabilidade de competição, do que
decorre a inexigibilidade de licitação (art. 25 da lei). O loteamento há de
ser regularizado mediante a venda do lote àquele que o estiver
ocupando. Consubstancia hipótese de inexigibilidade, artigo 25. 2.
Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.
78
78
STF, Pleno, ADI nº 2.900, Min. Joaquim Barbosa, julgado. em 19/08/2007, DJ de 24/08/2007, grifo
nosso.
74
Em razão da função institucional do STF de guarda da Constituição Federal, o
precedente da ADI n. 2.990 fixou o entendimento de que é constitucional a edição de
novas leis que disponham sobre a venda direta de imóveis com fins de atender às
demandas habitacionais e para fins de regularização fundiária. Não se trata de se
criar uma nova modalidade de dispensa de licitação pública, mas de aplicação do
art. 25 da Lei 8.666/93, que dispõe sobre os casos de inexigibilidade de licitação
pública, por inviabilidade de competição. Foi um passo decisivo no processo de
regularização fundiária para todo o país, por homenagear-se a função social da
posse e o direito social de moradia.
Com base neste entendimento, é licito aos entes federativos editarem leis
com a finalidade de alienar terras públicas, através de venda direta aos seus
ocupantes, por se configurar em casos de inexigibilidade de licitação, já que, para
promover o bem de todos e assegurar o direito social de moradia e a função social
da posse, é imprescindível que se aplique este instituto no processo de
regularização fundiária de assentamentos informais, passo decisivo para que este
processo tenha eficácia em todo o país.
Um passo à frente da Regularização Fundiária foi em 31 de maio de 2007,
com a conversão da Medida Provisória n. 335 de 2006 na Lei 11.481/2007. Esta lei
criou novas medidas para a regularização fundiária e de provisão habitacional de
interesse social em imóveis da União. Uma destas medidas foi a criação das alíneas
“f” e “h” no inciso I do art. 17 da Lei 8.666/93, com novas hipóteses de dispensa de
licitação pública para alienação gratuita ou onerosa, aforamento 79, concessão de
direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais ou de
uso comercial destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas
habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social.
A Lei n. 11.481/2007, alterando diversos diplomas jurídicos ligados à
regularização fundiária, entre elas a Lei 8.666/93, a Lei de Licitações Públicas, a Lei
9.336/98, Lei de Alienação de Imóveis da União e a Lei 6.015, Lei de Registros
Públicos, criou várias medidas para facilitar a regularização fundiária de interesse
social, sendo as principais a facilitação de cadastramento de assentamentos
79
“Aforamento é o acto de concessão de privilégios e deveres sobre uma propriedade cedida em
enfiteuse para exploração ou usufruto ao seu ocupante, pelo proprietário. Era um acto jurídico privado
que se praticou até à década de 1960 em Portugal.”
Wikipédia, a Enciclopédia Livre. Aforamento. Disponível em:
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Aforamento>. Acesso em: 12 mar. 2010.
75
informais para posterior outorga de título de propriedade, a ampliação da isenção de
encargos para a população de baixa renda, a ampliação de instrumentos jurídicos
passíveis de aplicação aos terrenos de marinha e acrescidos80, admitindo-se a
concessão de direito real de uso e concessão de uso especial para fins de moradia,
a simplificação de procedimentos de demarcação de terras da União e a admissão
de doação de imóveis federais a entes e fundos públicos, para fins de regularização
fundiária de interesse social.
Há o projeto de Lei n. 6.101 de 2005, em tramitação no Congresso Nacional,
que dispõe sobre a venda direta de lotes em terreno da União, por interesse social,
aos ocupantes de boa-fé.
Oriunda do Senado Federal, a proposição pretende
possibilitar que a União proceda à venda de lotes de terrenos situados em áreas
urbanas, ou passíveis de serem urbanizadas, diretamente aos ocupantes pessoas
físicas de boa-fé, para construção de unidade habitacional, obedecidas as normas
sobre parcelamento do solo urbano e ambientais. Exige a lei que haja interesse
público e social para que essa venda direta aos ocupantes dispense os
procedimentos do art. 24 da Lei 9.636/98 – concorrência ou leilão público.
Para se habilitar na compra do terreno pertencente à União, o ocupante de
boa-fé terá que preencher os seguintes requisitos: 1) comprovar a ocupação efetiva
do terreno há pelo menos 5 (cinco) anos, na data de publicação da lei que vier a
originar-se da presente proposta; 2) possuir justo título (contrato ou qualquer outro
instrumento firmado entre o possuidor e o empreendedor do loteamento ou suposto
proprietário); 3) provar que pagou ou está pagando pelo lote de terreno; 4) estar
quite com as obrigações tributárias relativas à ocupação; 5) firmar termo de
compromisso de que utilizará o imóvel para construção ou fixação de seu domicílio.
Há várias críticas levantadas contra o PL 6.101/2005 pelo relator deste projeto
de lei, deputado Gustavo Fruet. Afirma que a Lei n. 11.481/07 – A Lei de Venda
Direta de Imóveis da União para Fins de Interesse Social – já disciplinou o tema, de
forma até mais benéfica, por prever a necessidade de o adquirente da terra oferecer
sinal de 5% do valor da avaliação, ao contrário do projeto de lei, que prevê um sinal
80
O art. 2º do Decreto-lei 9.760 de 5-9-1946 reza que “São terrenos de marinha, em uma
profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição
da linha do preamar médio de 1831”; e o art 3º reza que “Art. 3º - São terrenos acrescidos de marinha
os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em
seguimento aos terrenos de marinha.”
BRASIL. Decreto-lei 9.760, de 5 de setembro de 1946. Dispõe sôbre os bens imóveis da União e dá
outras providências. Presidência da República. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/Decreto-Lei/Del9760.htm>. Acesso em: 10 abr. 2010.
76
de 10%. Alega também que, por o PL não introduzir um teto quanto à renda dos
beneficiários da aquisição direta do imóvel, acaba por permitir o favorecimento de
ocupantes de renda mais alta, culminando o interesse social de classes mais baixas,
finalidade principal do PL. Outra crítica que se levanta é o termo “ocupante de boafé”, que na visão do relator pode dar ensejo a situações indeterminadas, assim como
será de difícil meio probatório, o que pode gerar grandes dificuldades no processo
de regularização fundiária.
Há ainda outras críticas levantadas pelo relator: os apensos ao PL 6.101/05, o
PL 2.794/03, o PL 3.314/04 e o PL 800/07 limitam a alterar profundamente o art. 17
da Lei 8.666/93, ao criar condições ilimitadas para dispensa de licitação pública,
dando ensejo à grilagem de terras; o referido PL cria obrigações excessivas a
Secretaria de Patrimônio da União, a Caixa Econômica Federal e a Companhia
Imobiliária de Brasília; a referida proposta limita-se a enfocar apenas o território do
Distrito Federal, fugindo da competência constitucionalmente prevista para a união
de legislar sobre normas gerais de licitação pública81, já que no caso se trata de
normas especiais de licitação pública, que devem ser editadas em competência
suplementar dos estados, segundo o §2º do art. 24 da CF/88.
Segue-se neste trabalho a posição de que o PL 6.101/05, em pouco ou em
nada contribuiria para o processo de regularização fundiária, sobretudo no Distrito
Federal, visto que se limita a tratar da regularização de glebas irregulares aos
ocupantes de baixa renda, o que já foi disciplinado na Lei n. 11.481/07, ademais a
questão fundiária controvertida envolve interesse de outras classes sociais,
sobretudo a classe média, que, por uma questão de falta de políticas habitacionais
eficientes, viu-se obrigada a ocupar glebas irregulares em busca do exercício do
direito constitucional social de moradia.
Concorda-se com o relator do PL 6.101/05 em relação a competência da
União de editar normas gerais de licitação pública. Na verdade, conforme
posicionamento do STF na ADI 2.990, a venda direta de terras do Estado aos
ocupantes de boa-fé figura-se num caso de inexigibilidade de licitação pública por
impossibilidade de competição, não cabendo à União legislar sobre os casos
específicos de um ente federativo. Na verdade, cabe ao Distrito Federal editar suas
normas especiais de licitação, em busca da regularização fundiária das terras de sua
81
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:
Senado Federal, 2010. Art. 24 §1º.
77
propriedade, já que a simples declaração de constitucionalidade da Lei 9.292/1996
não tem o condão de, automaticamente, estender seus efeitos a outros
conglomerados urbanos do DF, sendo necessária a atuação do poder legislativo
local, no sentido de tornar legais outros assentamentos informais.
Nesse ínterim, a Câmara Legislativa do Distrito Federal - CLDF, acirrou as
discussões acerca da regularização fundiária no DF, tendo como enfoque o aspecto
relacionado à venda direta aos ocupantes de glebas irregulares.
Em busca de soluções para regularização, a CLDF criou dois projetos de lei, a
saber: o PL n. 329/2007, de autoria do deputado Alírio Neto e outros, e o PL n.
410/2007, de autoria de vários deputados.
O PL n. 329/2007 destina a permitir que o Poder Executivo do DF possa
realizar a venda direta de glebas irregulares aos seus ocupantes, ou mesmo àqueles
que possuem domínio ou a posse indireta de seus terrenos. No art. 1º reza que as
áreas públicas ocupadas por condomínios de fato no Distrito Federal sejam, no todo
ou em parte, alienadas aos seus ocupantes, dispensadas as formalidades da Lei de
Licitação Pública. Preceitua seu art. 2º que, serão também alienadas de forma direta
as áreas públicas em mesmas condições do art. 1º, mesmo que não ocupadas, cujo
domínio ou a posse indireta sejam demonstradas, por meio de documentos ou outro
meio de prova idôneo. Seu art. 3º estabelece que o valor da alienação direta será ao
preço de terra nua, desconsideradas nas avaliações, as benfeitorias promovidas por
seus ocupantes. De acordo com seu art. 4º, os recursos auferidos nessas alienações
serão destinados a obras de infra-estrutura nos assentamentos habitacionais. O art.
5º dá um prazo de 30 dias para o Poder Executivo do DF regulamentar a lei.
Este projeto de lei, pautado no entendimento do STF em relação a ADI 2.990,
visa a beneficiar a todos os ocupantes (ou possuidores indiretos) de áreas de
regularização do DF. Quando se refere aos que possuem domínio ou posse indireta
da gleba, a lei pretende regularizar os terrenos, cujos possuidores cumpriram a lei,
no sentido de nada construírem. É certo que há uma certa margem de risco, no
sentido de poder estar beneficiando aos especuladores imobiliários no DF, que
adquirem terrenos para os revenderem posteriormente, com o decorrer de sua
valorização.
Visando ampliar o alcance da regularização fundiária, o PL n. 410/2007 visa
estender a venda direta aos ocupantes de gleba irregular em condomínios
horizontais implantados informalmente em terras de propriedade do DF. O grande
78
enfoque deste projeto de lei é o valor da venda direta: de acordo com o seu 1º artigo,
a avaliação de venda dos imóveis localizados em condomínios horizontais
implantados informalmente em terras do Distrito Federal terá como base o valor
venal adotado para a cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).
Em justificação deste projeto de lei, explica-se a utilização do valor do IPTU
para fins de avaliação do valor do imóvel baseando-se no art. 33 da Lei 5.172/1966
– o Código Tributário Nacional, que reza que “a base de cálculo do imposto é o valor
venal do imóvel”. Justifica-se também a competência legislativa distrital de tratar do
tema com base no art. 23, IX da CF/88, que estabelece a competência comum da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em promover programas de
construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento
básico.
Ainda em justificação do projeto de lei acima, explicam os legisladores a
questão do mecanismo criado pela Lei n. 11.481/2007, que acrescentou à Lei
8.666/93 a alínea “f” no inciso I do art. 17, que dispensa de licitação pública a
alienação de imóveis públicos para fins de regularização fundiária de interesse
social. Justifica-se a política habitacional local de acordo com o art. 327 da LODF:
Art. 327. A política habitacional do Distrito Federal será dirigida ao meio
urbano e rural, em integração com a União, com vistas à solução da
carência habitacional, para todos os segmentos sociais, com prioridade
para a população de média e baixa renda. 82
Em relação à questão da habitação de interesse social, já se encontra na
CLDF, com tramitação concluídas nas comissões, a Proposta de Emenda à Lei
Orgânica n. 40/2006, de iniciativa da deputada Eliana Pedrosa, a qual propõe a
inclusão do inciso VIII no texto do art. 346 da LODF, com a seguinte redação:
“considerar de interesse social as parcelas de terras públicas ocupadas sob a forma
de condomínios horizontais”.
Os projetos de leis distritais, n. 329 e 410 de 2007, se aprovados, darão uma
grande passo no processo de regularização fundiária no Distrito Federal, pois, ao
permitir a venda direta ao ocupante de gleba irregular, assegura-se o direito social
82
DISTRITO FEDERAL. Lei Orgânica do Distrito Federal, de 08 de junho de 1993. Art. 327 . Câmara
Legislativa do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.cl.df.gov.br/cldf/legislacao/lei-organica-1/>.
Acesso em: 02 dez. 2009. grifo nosso.
79
de moradia e privilegia-se a função social da posse. Será possível beneficiar a
muitas famílias de classe média e alta que vivem numa situação jurídica de
irregularidade habitacional. Como se vê o processo de regularização fundiária
avançou bastante após o STF fixar o entendimento de que a venda direta é
constitucional, já que figura-se em caso de inexigibilidade de licitação públicas por
inviabilidade de competição.
Certamente políticas públicas de regularização fundiária devem dar prioridade
às famílias de baixa renda, seja através da alienação gratuita da propriedade, seja
através da concessão especial para fins de moradia – os atuais institutos jurídicos
que têm esta finalidade. Só não se pode excluir deste processo as classes médias e
altas, pois, dando-lhe a oportunidade de pagar diretamente por seus lotes, cumprese o mandamento constitucional de promover o bem de todos, independente da
classe social a que pertençam.
80
CONCLUSÃO
Em linhas gerais, o processo de regularização fundiária deverá ser constante,
não somente no sentido de legalizar as glebas irregulares ocupadas, mas também
em conjunto com a adoção de políticas públicas voltadas para ofertas habitacionais
à população, a fim de atender a demanda por moradia a toda e qualquer classe
social, com prioridade às classes menos privilegiadas.
Foi mostrado que a ocupação de terras no Distrito Federal se deu de forma
desordenada, afastando a capital do país de seus objetivos originais, sobretudo de
ser um local altamente organizado, com alta qualidade de vida e em harmonia com
os princípios urbanísticos e ambientais. A cidade planejada foi somente um sonho,
entretanto há de se buscar soluções para que a população do DF possa se assentar
da melhor forma possível, sem que seja necessária a criação de mais
assentamentos informais, pois, como se percebe, a urbanização não deve ser
desordenada, criada por especuladores imobiliários, ou por pessoas carentes de
moradia, deve sim partir da iniciativa do Poder Público, com medidas protetivas aos
possuidores de boa-fé que já se encontram assentados em determinado local, e
através da criação novos núcleos habitacionais planejados, sem confrontar o meio
ambiente natural, ou mesmo o meio ambiente artificial ou urbanístico da cidade
formal já criada.
Percebe-se que a questão fundiária está intimamente ligada com os fatores
sociais vividos não só no Distrito Federal, mas em todo o Brasil, cuja a história é
marcada pela dominação das elites, em detrimento dos valores humanos, entre eles
o direito de se morar num local adequado às condições mínimas de sobrevivência do
ser humano. É triste a situação de muitos brasileiros, que vivem debaixo de pontes,
viadutos, ao redor de depósitos de lixo e locais insalubres. Não adianta pensar que o
“o problema não é meu”, “não posso nada fazer”, pois o problema é de todos, pois
com se sabe, toda população está interligada por um corrente social, podendo ser
positiva ou negativa, e quando determinados indivíduos são excluídos do ciclo
harmonioso da sociedade que tem participação na vida política, econômica e social
81
na vida de seu país, acabam por causarem influências que nada agradarão aos
“incluídos sociais”.
O problema é de todos, portanto garantir o direito social de moradia é só um
dos passos para a inclusão social de todos brasileiros, em busca de grandes
objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: construir uma sociedade
justa e solidária e erradicar a pobreza e a exclusão social do país. Políticas
governamentais voltadas para inclusão social devem aplicadas, com participação de
todos, seja através de audiências públicas, seja através da representatividade
eleitoral.
Conforme estudado, a propriedade deverá atender a sua função social,
atender aos fins a que se destina. O direito de propriedade não é absoluto e a
especulação imobiliária deve ser reprimida. O imóvel que não cumpre função social
deverá ser desapropriado, a fim de que se possa realizar justiça social. Não se deve
admitir a falta de uso do bem imóvel, enquanto muitos necessitados clamam por
uma oportunidade de obterem a casa própria. O lar é essencial para o
desenvolvimento humano pleno, cuja intimidade ficar resguarda, proporcionando ao
indivíduo o desenvolvimento de suas capacidade e convivência protegida com sua
família e o restante da sociedade.
A usucapião, conforme visto, não será a saída para a regularização fundiária
no Distrito Federal, pois, a maior parte dos assentamentos informais do DF foi criada
em áreas públicas, e a Lei Maior proíbe expressamente a usucapião de áreas
públicas. Se a posse prolongada se deu em terras particulares, cabe ao possuidor,
cumpridos os requisitos da usucapião, realizar o seu processo de regularização
fundiária.
A boa notícia é que houve avanços no sentido de tornarem legais os
assentamentos informais, a princípio pela criação do novo direito real, a concessão
de direito real de uso para fins de moradia. O Poder Legislativo Federal criou saídas
para a regularização fundiária: com a Lei 11.481/2007, procurou-se proteger a posse
dos habitantes de assentamentos informais, cuja renda seja baixa; assim, criou-se
as alíneas “f” e “h” no inciso I do art. 17 da Lei 8.666/93, com novas hipóteses de
dispensa de licitação pública para alienação gratuita ou onerosa, aforamento,
concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis
residenciais. Segundo o PDOT/09, as áreas consideradas de interesse social, cuja
característica é baixa renda de seus habitantes, serão alienadas gratuitamente. O
82
Poder Público também poderia ter-se utilizado, nesse caso, a concessão de direito
real de uso para fins de moradia.
Para as famílias de média e alta renda a solução começou em 2007, quando
o STF entendeu ser constitucional a venda direta, sem o processo licitatório, a lotes
localizados em assentamentos informais, por estar figurado em caso de
inexigibilidade de Licitação Pública, por inviabilidade de competição. Marcou-se um
grande avanço no sentido de trazer segurança jurídica à população informalmente
assentada. Com os Projetos de Leis Distritais n. 329 e 410 de 2007, que autorizam
esta venda direta dos lotes informais à população neles assentada, muitas famílias
serão beneficiadas, passando a ser legítimas proprietárias do local onde residem.
Exalta-se, assim, a função social da posse aliada ao direito fundamental de moradia.
A política de assentamento fundiário deverá se constante, a fim de atender às
populações irregularmente assentadas, assim como criando novos assentamentos,
mas com iniciativa do Estado. Assim será possível, ainda que com dificuldades,
chegar mais perto do sonho de construir uma cidade bem planejada, bem distribuída
e com alto índice de conforto urbanístico e com qualidade de vida.
83
ANEXO I – DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS CATALOGADOS
1.
Agrícola Privê Lucena Roriz
2.
Agrourbano de Brasília - CAUB I
3.
Agrourbano de Brasília - CAUB II
4.
Alto da Boa Vista
5.
Alvorecer dos Pássaros
6.
Asa Branca ou Porto Real
7.
Ass. Residencial Sul Americana
8.
Associação dos Moradores Caf. Plana
9.
Bairro N. S. Fátima
10.
Bela Vista Serrana
11.
Bianca
12.
Boa Sorte
13.
Buritis / Adiel
14.
Cachoeira
15.
Campo Verde (Diguinéia II)
16.
Caravelo
17.
Centro Comercial e Residencial Setor de
18.
Chácara Beija Flor
Mansões Sobradinho
19.
Chácara Catavento
20.
Chácara Oásis
21.
Chácara San Francisco
22.
Chácara Weiller PICAG 3/369
23.
Chácaras 25, 26 e 27 do Núcleo Rural
24.
Chácaras do Pulador
25.
Chácaras Itaipú
26.
Chapéu de Pedra
27.
Colina Nova Diguinéia (Diguinéia I)
28.
Colônia Agrícola Águas Claras
29.
Colônia Agrícola Arniqueira
30.
Colônia Agrícola Bernardo Sayão
31.
Colônia Agrícola IAPI
32.
Colonia Agricola Samambaia
33.
Colônia Agrícola Sucupira
34.
Colonia Agricola Vereda da Cruz
35.
Colonia Agricola Vereda Grande
36.
Colonia Agricola Vicente Pires
37.
Colônia Agrícola Vila São José
38.
Colorado Ville
39.
Com. Res. Setor de Ms Sobra QD 51A
40.
Comunidade Alto Bela Vista
41.
Comunidade Bananal
42.
Comunidade Bazevi
43.
Comunidade Boa Vista
44.
Comunidade Cerâmica
45.
Comunidade Fercal Leste ou Fercal
46.
Comunidade Lobeiral
47.
Condomínio Itaipú
48.
Contagem
49.
COOHAPLAN - Itiquira
50.
COOHAPLAN - Vila Dimas
51.
COOPERFRUIT (Proj. Mana I) PICAG Gl
52.
COOPERFRUT- Proj. Man II 3/404
53.
COOPERVILLE
54.
Curva da Morte
55.
Del Lago I
56.
Del Lago II
57.
Diguinéia III
58.
Do Lago Sul
59.
DVO (Planaltina)
60.
EC 21 e EC 24
61.
Ecológico Parque do Mirante
62.
Ecológico Village III
63.
Eldorado
64.
Engenho das Lages
Leste
84
65.
Esperança
66.
Estância Del Rey
67.
Estância Jardim Botânico
68.
Estância Mestre D'Armas I
69.
Estância Mestre D'Armas II
70.
Estância Mestre D'Armas III
71.
Estância Mestre D'Armas IV
72.
Estância Mestre D'Armas V
73.
Estância Planaltina
74.
Expansão da Vila São José
75.
Expansão da Vila Nova Espanca
76.
Fazenda Country PICAG 3/430
77.
Fazendinha
78.
Fercal Oeste
79.
Fibral
80.
Flamboyant
81.
Fraternidade
82.
Granjas Reunidas Asa Branca
83.
Granjas Sofia
84.
Imovel Sobradinho II (Ch c. Buritizinho)
85.
Império dos Nobres
86.
Itapuã II
87.
Jardim América
88.
Jardim Atlântico Sul
89.
Jardim Botânico I
90.
Jardim Botânico V
91.
Jardim Botânico VI
92.
Jardim da Serra
93.
Jardim do Lago Qd. 02
94.
Jardim do Lago Qd. 09
95.
Jardim Europa
96.
Jardim Europa II
97.
Jardim Ipanema
98.
Jardim Oriente
99.
Lago Sul I
100.
Lara
101.
Las Vegas
102.
Loteamento Pacheco
103.
Loteamento Ponte Alta de Cima
104.
Mandala
105.
Mansões Arapoanga
106.
Mansões Colorado
107.
Mansões Serrana - Ch caras
108.
Mansões Belvedere Green
109.
Mansões Brauna
110.
Mansões Califórnia
111.
Mansões Itaipu
112.
Mansões Lago Sul II
113.
Mansões do Amanhecer
114.
Mansões Entrelagos I,II,III e IV
115.
Mansões Flamboyant
116.
Mansões Liberais II
117.
Mansões Petrópolis
118.
Mansões Rurais Lago Sul
119.
Mansões Sobradinho ou Mini-Chácaras
120.
Mansões Sobradinho ou Mirante da
Sobradinho
Serra
121.
Mestre D'Amas Etapa III
122.
Mestre D'Armas VI
123.
Mini Granjas do Torto
124.
Mirante das Paineiras
125.
Mod. Rurais Mestre D'Armas
126.
Morada Colonial
127.
Morada de Deus
128.
Morada dos nobres
129.
Morada dos Pássaros I
130.
Morada Imperial
131.
Morada Nobre
132.
Morada Quintas do Campo
133.
Morro Azul
134.
Morro da Cruz
135.
Nosso Lar
136.
Nova Betânia I e II
137.
Nova Colina I
138.
Nova Colina II
139.
Nova Esperança
140.
Novo Horizonte
85
141.
Novo Setor de MansSes Sobradinho
142.
Núcleo Rural Boa Esperança
143.
Núcleo Rural Córrego do Ouro
144.
Núcleo Rural Mansões do Lago Oeste
145.
Núcleo Rural Taquara
146.
Núcleo Urbano 8 INCRA 8
147.
Ocupações Diversas Chácaras Parano
148.
Ouro Vermelho I e II
149.
Park Mônaco
150.
Parque Colorado
151.
Parque do Gama
152.
Parque Jardim das Paineiras
153.
Parque Sol Nascente (Ceilândia)
154.
Parque Sol Nascente (Planaltina)
155.
Petrópolis
156.
PICAG 3/372 - sem nome
157.
Por do Sol
158.
Portal do Amanhecer I
159.
Portal do Amanhecer III
160.
Portal do Amanhecer S/N
161.
Portal do Amanhecer V
162.
Portal do Lago Sul
163.
Portal V
164.
Porto Rico
165.
Porto Seguro
166.
Privê Lago Norte I
167.
Privê Lago Norte II
168.
Privê Lago Sul
169.
Privê ‚ Morada Norte
170.
Privê Morada Sul Etapa C
171.
Privê Morada Sul Etapas A e B
172.
Privê Rancho Paraiso
173.
Privê Residencial La Font
174.
Privê Residencial Monaco
175.
Projeto Agronasa
176.
Projeto Sete
177.
Prolago (ocupações diversas Privê ‚ l)
178.
Qd. 45A Set. Mans. Sob. Set. Pinheiros
179.
QMS 60B
180.
Quadra Mansões do Gama
181.
Queima Lençol
182.
Quinta dos Ipes - Chácara
183.
Quintas Amarante PICAG 4/491 4/492
184.
Quintas Bela Vista
185.
Quintas da Alvorada I
186.
Quintas da Alvorada II
187.
Quintas da Alvorada III
188.
Quintas das Colinas
189.
Quintas do Amanhecer II
190.
Quintas do Amanhecer III
191.
Quintas do Sol
192.
Quintas do Tocantins
193.
Quintas do Trevo
194.
Quintas Interlagos
195.
Quintas Itaipú (Condômínio Rural Ch car)
196.
Quintas Santa Bárbara
197.
Recanto da Serra
198.
Recanto do Mene - Mod. A e B
199.
Recanto dos Nobres
200.
Recanto Feliz
201.
Recanto Real
202.
Reparc. Mestre D'Armas Ch. 16
203.
Res. São Francisco
204.
Resid. Monte Verde PICAG 4/494
205.
Residencial 2001
206.
Residencial Bem Estar
207.
Residencial Buritis
208.
Residencial
das
Palmeiras
Cooperguará
209.
Residencial Dom Francisco
210.
Residencial Dom Pedro
211.
Residencial Galiléia
212.
Residencial Guarapari
213.
Residencial Halley
214.
Residencial Jardim Vitória
215.
Res. Mansões Paraíso (CODAMA)
216.
Residencial Mansões Sobradinho II
/
86
217.
Residencial Mansões Sobradinho III
218.
Residencial Marina
219.
Residencial Marisol
220.
Residencial Meus Sonhos
221.
Residencial Morada
222.
Residencial Nova Planaltina
223.
Residencial Novo Horizonte
224.
Residencial Planalto
225.
Residencial Ponte Alta de Cima
226.
Residencial Prado
227.
Residencial RK
228.
Residencial São Francisco
229.
Residencial Samauma
230.
Residencial Sandray
231.
Residencial Santa Maria
232.
Residencial Santos Dummont
233.
Residencial Sarandy
234.
Residencial Sersan
235.
Residencial Sobradinho
236.
Residencial Sol Nascente
237.
Residencial Vencturis Vent
238.
Residencial Veneza I
239.
Residencial Veneza II
240.
Residencial Versalhes
241.
Residencial Victória
242.
Residencial Vila Verde
243.
Residencial Villa Rica
244.
Residencial Vitória
245.
Residencial Vitoria
246.
Rio Negro
247.
Roldão PICAG GLeba 1/63
248.
Rua do Mato
249.
Rua dos Eucaliptos
250.
Rural Engenho Velho
251.
Rural Mestre D'Armas
252.
Rural
Mestre D'Armas (Recanto do
Sossego)
253.
Rural Residencial Itapuã
254.
Rural Residencial Petrópolis
255.
Rural Residencial Vivendas Alvorada
256.
Rural Vale das Sucupiras
257.
Rural Vivendas Colorado II
258.
São Francisco III
259.
Salomão Elias
260.
San Diego
261.
San Francisco II
262.
San Sebastian
263.
Santa Bárbara
264.
Santa Mônica
265.
São Mateus
266.
Serra Azul
267.
Serra Dourada - Etapa I
268.
Serra Dourada - Etapa II
269.
Serra Verde
270.
Setor de Chácaras da Candangolândia
271.
Setor de Mansões Itiquira
272.
Setor de Mansões Mestre D'Armas I
273.
Setor de Mansões Sobradinho QMS 44
274.
Setor Residencial Nova Esperança
275.
Sobradinho Novo ou Setor de Mansões
276.
Sol e Lua
277.
Solar da Serra I , II e III
278.
Solar de Athenas (Rural Vivendas da
Serra)
279.
Solar de Brasília
280.
Solar dos Nogueiras
281.
SPMS - Chácaras DF 003
282.
Uberaba
283.
Vale da Lua
284.
Vale das Acácias
285.
Vale do Amanhecer
286.
Vale do Sol
287.
Vale do Sol
288.
Vale Verde
289.
Verde
290.
Vida Nova - QR 603 Chácara
87
291.
Vila Centro Sul
292.
Vila da Mata
293.
Vila DVO (Gama)
294.
Vila Estrutural
295.
Vila Feliz
296.
Vila Nova Esperança
297.
Vila Nova Esperança ch. 33
298.
Vila Rabelo I e 2
299.
Vila Rosada
300.
Vila Vitória
301.
Village da Alvorada I
302.
Village da Alvorada II
303.
Villages Alvorada
304.
Ville Montagne
305.
Vista Bela PICAG 4/492 e 4/493
306.
Vivendas Alvorada
307.
Vivendas Bela Vista
308.
Vivendas Campestre
309.
Vivendas Colorado
310.
Vivendas da Serra
311.
Vivendas Del Rey
312.
Vivendas Friburgo I, II e III
313.
Vivendas Lago Azul
314.
Vivendas Nova Petrópolis
315.
Vivendas Paraíso
316.
Vivendas Serranas
88
ANEXO II – DOS SETORES HABITACIONAIS EM FASE DE REGULARIZAÇÃO
Setores habitacionais de regularização, consoantes no anexo II, tabela 2A do
PDOT/09:
Setores Habitacionais
01 – Setor Habitacional do Torto
02 – Setor Habitacional Ponte de Terra
03 – Setor Habitacional Vicente Pires
04 – Setor Habitacional Arniqueira
05 – Setor Habitacional Primavera
06 – Setor Habitacional Itapoã
07 – Setor Habitacional Região dos Lagos
08 – Setor Habitacional Boa Vista
09 – Setor Habitacional Grande Colorado
10 – Setor Habitacional Contagem
11 – Setor Habitacional Mansões Sobradinho
12 – Setor Habitacional Fercal
13 – Setor Habitacional Alto da Boa Vista
14 – Setor Habitacional Nova Colina
15 – Setor Habitacional Mestre D´Armas
16 – Setor Habitacional Arapoanga
17 – Setor Habitacional Aprodarmas
18 – Setor Habitacional Vale do Amanhecer
19 – Setor Habitacional Altiplano Leste
20 – Setor Habitacional São Bartolomeu
21 – Setor Habitacional Sol Nascente
22 – Setor Habitacional Bernardo Sayão
23 – Setor Habitacional Água Quente
24 – Setor Habitacional Ribeirão
25 – Setor Habitacional Tororó
26 – Setor Habitacional Jardim Botânico
27 – Setor Habitacional Estrada do Sol
28 – Setor Habitacional Dom Bosco
29 – Setor Habitacional Taquari
EU – Equipamento Urbano
EC – Equipamento Comunitário
ELUP – Espaço Livre de Uso Público
ZUUC II – Zona Urbana de Uso Controlado II
ZUEQ – Zona Urbana de Expansão e Qualificação
ZCU – Zona de Contenção Urbana
Densidades
Baixa
Baixa
Média
Baixa
Baixa
Média
Média
Média
Baixa
Média
Média
Baixa
Baixa
Média
Média
Média
Média
Alta
Baixa
Baixa
Média
Baixa
Média
Média
Baixa
Baixa
Baixa
Baixa
Média e Baixa
EU/EC/ELUP
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
10%
35%
10%
10%
10%
10%
40%
40%
89
ANEXO III – DAS ÁREAS DE REGULARIZAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E DE
INTERESSE ESPECÍFICO
Áreas de regularização separados por área de interesse
específico e área de interesse social, consoantes o Anexo II, tabela 2B do PDOT/09:
Àrea de Regularização de Interesse Específico – ARINE em Setor Habitacional
1.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Torto I
1.E-2
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Torto II
1.E-3
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Torto III
2.E-1
Área de Reg. Interesse Especifico - ARINE Ponte de Terra
3.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Vicente Pires I
3.E-2
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Vicente Pires II
4.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Arniqueira
5.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Primavera
6.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Itapoã
7.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Região dos Lagos
8.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Boa Vista I
8.E-2
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Boa Vista II
8.E-3
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Boa Vista III
8.E-4
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Boa Vista IV
9.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Grande Colorado
10.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Contagem I
10.E-2
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Contagem II
11.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Mansões Sobradinho
13.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Alto da Boa Vista
14.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Nova Colina I
14.E-2
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Nova Colina II
19.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Altiplano Leste I
19.E-2
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Altiplano Leste II
20.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE São Bartolomeu
22.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Bernardo Sayão
25.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Tororó I
25.E-2
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Tororó II
25.E-3
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Tororó III
25.E-4
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Tororó IV
25.E-5
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Tororó V
25.E-6
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Tororó VI
26.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Jardim Botânico
27.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Estrada do Sol I
27.E-2
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Estrada do Sol II
27.E-3
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Estrada do Sol III
28.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Dom Bosco I
28.E-2
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Dom Bosco II
29.E-1
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Taquari I
29.E-2
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Taquari II
Áreas de Regularização de Interesse Específico fora de Setor Habitacional
90
E-1
E-2
E-3
E-4
E-5
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Mansões Paraíso
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE La Font
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Mônaco
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Sucupira
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Privê Lago Norte
E-6
Área de Reg. Interesse Específico - ARINE Porto Seguro
Área de Regularização de Interesse Social – ARIS em Setor Habitacional
1.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Torto
3.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Vicente Pires
5.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Primavera
6.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Itapoã
11.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Mansões Sobradinho I
11.S-2
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Mansões Sobradinho II
12.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Fercal I
12.S-2
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Fercal II
12.S-3
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Fercal III
15.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Mestre D´Armas I
15.S-2
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Mestre D´Armas II
15.S-3
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Mestre D´Armas III
16.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Arapoanga I
16.S-2
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Arapoanga II
17.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Aprodarmas I
17.S-2
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Aprodarmas II
17.S-3
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Aprodarmas III
18.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Vale do Amanhecer
21.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Sol Nascente
23.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Água Quente
24.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Ribeirão
27.S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Estrada do Sol
Áreas de Regularização de Interesse Social - ARIS fora de Setor Habitacional
S-1
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Expansão Vila São José
S-2
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Queima Lençol
S-3
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Buritis
S-4
Área de Reg. Interesse Social - ARIS DNOCS
S-5
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Vila Cauhy
S-6
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Pôr do Sol
S-7
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Privê Ceilândia
S-8
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Estrutural
S-9
Área de Reg. Interesse Social - ARIS Vida Nova
S - 10
S - 11
S - 12
S - 13
Área de Reg. Interesse Social
Área de Reg. Interesse Social
Área de Reg. Interesse Social
Área de Reg. Interesse Social
S - 14
Área de Reg. Interesse Social - ARIS QNP 22 e 24 Ceilândia
- ARIS Céu Azul
- ARIS Morro da Cruz
- ARIS CAUB I
- ARIS CAUB II
91
ANEXO IV – DOS PARCELAMENTOS URBANOS ISOLADOS
Parcelamentos
urbanos
isolados,
que
fazem
estratégia de regularização do PDOT/09, consoante o anexo II, tabela 2C:
Parcelamentos Urbanos Isolados
01
Buritis / Adiel
02
Chácaras Pulador
03
Comunidade Basevi
04
Comunidade Boa Vista
05
Comunidade Lobeiral
06
COOPERFRUIT ( Proj. Mana I )
PICAG
07
Morada dos Pássaros
08
Núcleo Urbano 8 INCRA 8
09
Engenho das Lages
10
Serra Verde
11
Las Vegas
12
Granjas Reunidas Asa Branca
13
Privê Rancho Paraíso
14
Privê Morada Norte
15
Jardim Oriente
16
Parque Sol Nascente
17
Arrozal
18
PICAG 3/372
19
Quintas Amarante PICAG 4/491
4/492
20
Residencial Vitória
21
Vista Bela PICAG 4/492 e
4/493
22
Resid. Monte Verde PICAG
4/494
23
Roldão PICAG Gleba 1/63
24
Morada Quintas do Campo
25
Chácaras Weiller PICAG 3/369
26
Granja Modelo I
27
Granja Modelo II
Classificação
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Específico
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Social
Interesse Específico
Interesse Específico
Interesse Específico
Interesse Específico
Interesse Social
Interesse Social
parte
da
92
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de novembro de 1997, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973, e dos Decretos-Leis
nos 9.760, de 5 de setembro de 1946, 271, de 28 de fevereiro de 1967, 1.876, de 15
93
de julho de 1981, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987; prevê medidas voltadas à
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STF, Pleno, ADI nº 651, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgado em 8/8/2002, DJ de
20/09/2002.
STF, Pleno, ADI nº 1.300 – Medida Liminar, Rel. Min. Maurício Correia, julgado em
20/9/95, DJ de 13/10/95.
STF, Pleno, ADI nº 2.900, Min. Joaquim Barbosa, julgado em 19/08/2007, DJ de
24/08/2007.
TJDFT, APC 19980110400902, Relator Waldir Leôncio C. Lopes Júnior, 2ª Turma
Cível, julgado em 10/02/2010, DJ 08/03/2010.
TJDFT, MSG 20080020060398, Relator Natanael Caetano, Conselho Especial,
julgado em 07/10/2008, DJ 22/10/2008.
TJDFT, Pleno, ADI 2009.00.2.017552-9, Relator Des. Otávio Augusto, em
julgamento.