SUMÁRIO
SUMÁRIO
1
AGRADECIMENTOS
Organizadores PUC Minas e UBC
3
2
APRESENTAÇÃO
Rita de Cássia Lucena Velloso
4
3
A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL EM ARRANJOS INTERINSTITUCIONAIS
Orlando Santos Junior
7
4
O PAPEL DOS MUNICÍPIOS NA REGIÃO METROPOLITANA
Prof. José Moreira de Souza
14
5
CONTEXTUALIZAÇÃO DA GOVERNANÇA METROPOLITANA
Carlos Aurélio Pimenta de Faria
22
6
EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS
BRASILEIRAS
FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICO-LEGAL DAE
COOPERAÇÃO
INTERINSTITUCIONAL
27
Profª Marinela Machado Araújo
7
NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS - LEI 11.107/05
Prof. Gustavo Gomes Machado
35
8
MÉTODOS E TÉCNICAS DE NEGOCIAÇÃO E COOPERAÇÃO
Maciej John Wojciechowski
43
9
ESTUDOS DE CASO
48
CONSELHO DA BACIA DO RIO DAS VELHAS - Apolo Heringuer
CONSÓRCIO DAS MULHERES DAS GERAIS - Eugenia Boss
AGÊNCIA METROPOLITANA: O CASO DA RMBH - Maria Elisa Braz
FÓRUM METROPOLITANO DA RMBH - Maurício Leite e Patrícia Garcia
FICHA TÉCNICA
FICHA TÉCNICA
Relatoria das aulas do curso
Rafael Rust Neves
Coordenação da organização do conteúdo da cartilha
Jéssica Mariquito Naime
Projeto gráfico, editoração, capa e fotos
Gustavo Henrique Maciel Camargo
Copyright: The University of British Columbia
GOVERNANÇA METROPOLITANA COLABORATIVA
The University of British Columbia (org.)
PUC Minas - pró-reitoria de extensão 2009
56 páginas. Ilustrado. 20x25 cm.
1. Governança Metropolitana Colaborativa. Título
A responsabilidade quanto ao conteúdo dos textos é exclusiva de cada autor
1
AGRADECIMENTOS
AGRADECIMENTOS
Organizadores PUC Minas e UBC
Esta cartilha não seria possível sem o termo de cooperação técnica firmado entre o Centro de
Assentamentos Humanos da Universidade de British Columbia do Canadá e o Observatório de Políticas
Urbanas da Pró-reitoria de Extensão da PUC Minas. Os organizadores agradecem a contribuição de vários
professores, técnicos e alunos envolvidos:
- À equipe de professores, técnicos e estagiários do Observatório de Políticas Urbanas da Pró-reitoria de
Extensão da PUC Minas;
- Aos professores e palestrantes do curso sobre Governança Metropolitana Colaborativa;
- Ao Prof. Dr. Orlando Alves dos Santos Junior da IPPUR/UFRJ, membro da coordenação da Rede
Nacional do Observatório das Metrópoles;
- Ao Ministério das Cidades;
- À equipe da Prefeitura de Belo Horizonte;
- À Escola do Legislativo da Câmara Municipal de Belo Horizonte;
- À Escola do Legislativo da Assembléia de Minas Gerais;
- À Secretaria do Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana de Minas Gerais;
 - Aos estagiários que contribuíram com o conteúdo da cartilha.
Destacam-se as pessoas de Rafael Rust Neves, que fez o trabalho de relatoria das aulas do curso e Jéssica
Mariquito Naime, que coordenou a organização do conteúdo da cartilha.
E a todos que direta ou indiretamente contribuíram para realização deste trabalho.
3
2
REGIÕES
METROPOLITANAS:
PROCESSOSSÓCIOSÓCIOREGIÕES
METROPOLITANAS:
PROCESSOS
ESPACIAIS
E GOVERNANÇA
DEMOCRÁTICA
ESPACIAIS
E GOVERNANÇA
DEMOCRÁTICA
Rita de Cássia Lucena Velloso
tornam obsoletos aqueles princípios consolidados
por décadas de planejamento, gestão e desenhos
Nos dias de hoje as metrópoles são - em ritmos
muito distintos de caso para caso - espacialidades
muito distintos de caso para caso - espacialidades
que contem múltiplas centralidades, colocando em
causa a eficiência de soluções de regularização e
governança exclusivamente baseadas numa visão
centralista, estatizante e especialmente rígida. Por
isso, torna-se fundamental discutir as formas de
regulação e de governança das regiôes
metropolitanas em um novo patamar que
ultrapasse definitivamente o debate do segundo
pós-guerra.
Esse caderno reúne os textos que fundamentam o
programa de capacitação governança
metropolitana colaborativa, organizado pela
Universidade de British Columbia CHS/UBC Canadá e pelo Observatório de Política Urbana
OPUR/ProEx da PUC Minas, em Belo Horizonte.
Destinado a públicos diversos (técnicos,
planejadores, gestores, lideranças da sociedade
civil e estudantes universitários) mas bem
caracterizados segundo suas demandas
espefícicas em relação ao temas, esse programa
foi concebido para disseminar conteúdos, práticas
e instrumentos relativos à governança das regiões
metropolitanas no Brasil fazendo frente aos
desafios que demarcam seus processo políticos,
administrativos e sócio-espaciais.
Os autores aqui reunidos, todos eles professores
do programa de capacitação, refletem sobre as
novas formas de governabilidade que podem ser
desenvolvidas nestes territórios - as espaçotemporalidades das atuais regiões metropolitanas
- que cada vez mais extravasam os limites
geográficos das áreas administrativas. Trata-se,
em cada uma das abordagens, de pensar a
superação da fragmentação das realidades
metropolitanas por meio de uma inovadora
geometria institucional em que novas práticas
institucionais devem dar sentido a uma também
nova escala de identificação coletiva, atentas a
práticas sociais existentes, tornando possível uma
consciência metropolitana enraizada no cotidiano
das pessoas.
Uma parte substancial da população urbana
habita hoje as metrópoles produzindo a cada dia
novos arranjos territoriais e novas espacialidades.
Uma metrópole se constitui por sua dimensão e
diversidade (social, econômica e cultural) segundo
uma dinâmica própria na qual indivíduos,
comunidades, instituições e organizações
configuram tanto uma densidade como uma
articulação - de contatos e relações, de lógicas da
proximidade e da distância, e de limites políticoadministrativos.
Os instrumentos analíticos e de ação na grande
cidade moderna, vigentes a partir do segundo
pós-guerra, conceberam e desenvolveram uma
cidade de organização espacial de tipo centroperiferia, extensivamente suburbanizada. As
realidades metropolitanas atuais, entretanto,
Entendendo o espaço como sendo produzido de
modo indissociado da produção das relações
sociais, esses novos desenhos institucionais
4
ultrapassariam em muito a visão moderna
(funcionalista, herdeira do urbanismo preconizado
pela Carta de Atenas) que levou à constituição de
áreas metropolitanas administrativas. A riqueza e
a complexidade das realidades metropolitanas
terão, necessariamente, de se refletir naquelas
práticas institucionais desenvolvidas com o
propósito de dar sentido à comunidade
metropolitana imaginada, reduzindo disparidades
infra-estruturais, níveis de injustiça social,
combatendo a desigualdade sócio-espacial que é
também tendência de fragmentação das
identidades sociais.
aos processos de formulação das politicas,
disseminando a idéia da colaboração para a
concepção , a formulação e a implementação de
politicas públicas inovadoras. Nos módulos do
curso, a que esse caderno se refere, cada um dos
conteúdos reporta-se e toma por princípio os
arranjos de cooperação e colaboração entre
cidades de modo a conceber, exercitar e
consolidar processos e instrumentos para a
governança democrática. Nesta, a cooperação
certamente implica pensar redefinições no
exercício do poder, uma vez que evidencia-se o
quanto a força da metrópole se dá por meio da
negociação para alcançar padrões de
desenvolvimento referidos ao âmbito local. Tratase de formular diretrizes gerais que,
principalmente, permitam organizar localmente
práticas de urbanização colaborativa.
A riqueza e a complexidade das realidades
metropolitanas terão, necessariamente, de se
refletir naquelas práticas institucionais
desenvolvidas com o propósito de dar sentido à
comunidade metropolitana imaginada, reduzindo
disparidades infra-estruturais, níveis de injustiça
social, combatendo a desigualdade sócio-espacial
que é também tendência de fragmentação das
identidades sociais.
Há, nas cidades que integram regiões
metropolitanas, um grande potencial para a
articulação entre agir e tomar consciência.
Cooperação e comunicação podem definir, na vida
urbana, uma singularidade produtiva de grupos
humanos e desenhar uma nova organização da
sociedade civil. A cooperação , no cotidiano
urbano, acaba por constituir um movimento em
cujo foco está o espaço. Numa urbanização que
experimente arranjos colaborativos podem
acontecer modos renovados de apropriação do
espaço, em torno dos quais novas liberdades são
construídas. Em outras palavras, numa práxis
espacial coletiva experimentada nas grandes
cidades aprende-se e reaprende-se a construir
comunidades, formas de expressão, de trabalho e
Nos módulos do curso, a que esse caderno se
refere, cada um dos conteúdos reporta-se e toma
por princípio os arranjos de cooperação e
colaboração entre cidades de modo a conceber,
exercitar e consolidar processos e instrumentos
para a governança democrática. Nos módulos do
curso, a que esse caderno se refere, cada um dos
conteúdos reporta-se e toma por princípio os
Do ponto de vista da dinâmica urbana, se
entendemos a democracia como gramática e
organização da sociedade e da relação entre
sociedade e estado, construir consensos e
colaborar inter-institucionalmente é algo
transformador dos modos de apropriação e de
organizacão física do espaço. A inovação também
é requerida para a formulação de políticas
urbanas metropolitanas e de seus instrumentos
(estrutura administrativa, processos, politicas,
acordos para o planejamento e a gestão).
Tais politicas virão consolidar uma prática que, ao
final, é prática do espaço apoiada numa
pedagogia para a cidadania, e, se pensamos em
termos de Brasil, não deverão ter outros alvos que
não a transformação social, a promoção de
equidade social, de geração de trabalho e renda.
O processo colaborativo refere-se precisamente
5
arranjos de cooperação e colaboração entre
cidades de modo a conceber, exercitar e
consolidar processos e instrumentos para a
governança democrática.
As parcerias para a governança, celebradas entre
instituições, ou entre instituições e sociedade,
constroem-se do ponto de vista das competências
e capacidades a mobilizar, tanto individualmente
(percepção da responsabilidade individual) como
em parceria (consciência das necessidades
coletivas e vigor dos movimentos de organização
em conjunto); mas também pelas novas fronteiras
que a escala metropolitana abre ao exercício da
democracia e da cidadania, buscando novas
soluções e formas de governança e de regulação
que dificilmente se esgotam numa resposta
político-administrativa global e com uma
delimitação geográfica rígida do ponto de vista do
território de intervenção. Trata-se, mais uma vez,
da construção do comum de instrumentos
comunitários que se consolidam e estendem.
As práticas institucionais metropolitanas
colaborativas devem acolher múltiplos
protagonistas, cruzar o tempo longo das soluções
institucionais estáveis com o tempo mais curto das
parcerias por projeto, conciliar intervenções
centralizadas com ações ascendentes, de baixo
para cima. Comprovadamente, nos dias de hoje, a
consideração da questão sócio-política existente
por trás da participação tem contribuído para
delinear boas propostas de governança: a maior
parte das experiências participativas bem
sucedidas na América Latina demonstrou a
capacidade de atores sociais de transferirem
práticas e informações do nível social para o nível
administrativo.
6
A PARTICIPAÇÃO
DA DA
SOCIEDADE
A PARTICIPAÇÃO
SOCIEDADECIVIL
CIVIL
EM ARRANJOS
INTERINSTITUCIONAIS
EM ARRANJOS
INTERINSTITUCIONAIS
3
Orlando Santos Junior
Descrição:
O quadro institucional federativo brasileiro e o
processo de descentralização das últimas
décadas produziram poucos incentivos à
ação cooperativa no âmbito regional. No
entanto, percebe-se hoje no país uma
multiplicação de experimentos de cooperação
intergovernamental e interinstitucional, a
partir do reconhecimento da impossibilidade
de resolução de determinados problemas
compartilhados, com base apenas no ação
isolada de atores governamentais ou
societários.
Conceitos-chave:
Federalismo; relações intergovernamentais;
centralização / descentralização; cooperação
interinstitucional; governança regional;
cooperação intragovernamental;
desenvolvimento local; inclusão social.
7
A discussão sobre a participação da sociedade
civil na gestão das políticas públicas no Brasil está
intimamente relacionada ao debate sobre a
problemática urbana no Brasil. Os instrumentos e
mecanismos criados a partir da legislação mais
recente, que tem na Constituição Federal de 1988
o marco referencial, são os balizadores do
processo de ampliação da participação. Um
panorama do contexto social, político e econômico
em que se situam as cidades brasileiras fornece
os elementos para compreender esse processo de
ampliação da participação. Esse contexto é
marcado pela progressiva reforma nas instituições
de governo no Brasil pós-CF 1988, com a
incorporação dos municípios como entes
federativos. Essa incorporação gerou problemas e
benefícios. De um lado, os municípios ganharam
novas atribuições na gestão das políticas e do
território, com a previsão de transferência de
recursos para isso; de outro, o aumento das
atribuições não foi acompanhado por um
fortalecimento institucional que possibilitasse ao
município cumprir suas novas funções. Ao mesmo
tempo, a descentralização ensejou a
democratização do poder executivo, mas não
necessariamente dos poderes legislativo e
judiciário.
Na década de 1990, o neoliberalismo e as
políticas de cunho localista desencadearam a
fragmentação das políticas urbanas, agravando a
crise urbana com o aprofundamento das
desigualdades sociais, da segregação sócioterritorial e da violência. Nos últimos anos,
reformas foram sendo implementadas no
âmbito institucional. A criação do Ministério
das Cidades, em 2003, representou uma
inflexão progressista no tratamento da política
pública urbana, apesar de mudanças mais
recentes terem culminado em uma gestão
conservadora. A crise de legitimidade que
permeia o poder legislativo, marcado por
escândalos de corrupção, é patente da
fragilidade da democracia brasileira. Ao mesmo
tempo, impacta negativamente sobre o incipiente
processo de construção da cidadania. As formas
mais comuns de práticas associativas no Brasil
ainda são aquelas de cunho religioso e desportivo,
em detrimento da participação em esferas
decisórias que envolvem a vida política e
econômica dos cidadãos.
A agenda da Reforma Urbana
A Agenda da Reforma urbana é um conjunto de
reinvindicações de diversos setores organizados
da sociedade, que se articularam a partir da
década de 1980, com o objetivo de elencar uma
pauta de problemas urbanos brasileiros que
devem ser resolvidos. Ela tem como premissa
básica o acesso de todos aos benefícios
decorrentes do desenvolvimento das cidades.
A emergência de novos arranjos
institucionais descentralizados, com novas
formas de interação entre governo e
sociedade, tais como a criação do
conselho nacional e estadual das cidades,
é fato importante para a ampliação das
práticas democráticas e para a construção
de uma consciência participativa. No
entanto, a fragilidade da democracia no
Brasil persiste e é evidenciada pelo baixo
associativismo e pela escassez de
cidadania.
Principais pontos da Agenda
da Reforma Urbana
- A instituição democrática da cidade;
- A afirmação do direito à cidade e da função
social da propriedade e da cidade;
8
atores da cidade. A institucionalização de arenas
decisórias. para a definição de recursos, permite
que a disputa seja legítima, aberta e menos
susceptível à cooptação e às vantagens
oferecidas pelos que fazem lobby.
- A inversão de prioridades, no tocante à política
de investimentos urbanos;
Mas quais são as condições necessá-
- Uma nova concepção de planejamento urbano
e a busca por um planejamento politizado.
No esteio da luta pela Reforma Urbana, apesar
dos avanços, obtidos principalmente com base
nas premissas da CF-1988 e reformas
posteriores, observam-se alguns retrocessos:
- Inflexão conservadora no Ministério das
Cidades: a interrupção do insipiente movimento
de articulação das políticas urbanas gerou a
fragmentação da agenda e das arenas decisórias.
A consequencia perversa dessa fragmentação é a
fragilidade da estruturação dos conselhos (arenas
decisórias) e políticas. Sendo assim, abre-se
espaço para a cooptação política dos
atores.
rias para o exercício da democracia?
O entendimento de democracia cunhado por
Guilhermo O’Donnell é especialmente útil para a
compreensão das dimensões associadas ao
exercício democrático. Esse autor afirma que há
uma dimensão da democracia relativa à liberdade
de votar - a cidadania política. Mas, para que isso
ocorra, é preciso uma série de liberdades
associadas, relaticionadas à cidadania social e
civil. Por trás da ideia de democracia, está a de
que todos são iguais. Essa igualdade tem como
fundamento filosófico e normativo a concepção do
ser humano como sujeito portador de direitos - o
agente, que é autônomo, racional e responsável.
Essa concepção de ser humano fundamenta toda
a ideia de cidadania.
- Insuficiência no tratamento da questão
metropolitana: a questão metropolitana ainda está
ausente das políticas federais. A definição de
premissas e instrumentos em nível federal é
importante para balizar as iniciativas de gestão
regional e metropolitana desenvolvida por estados
e municípios;
Desigualdades sociais definem capacidades do
agente, corrompendo a ideia de igualdade entre
os indivíduos. Pois, para exercer essa igualdade,
os indivíduos precisam gozar de condições
materiais iguais. Desta forma, é possível afirmar
que:
- A estrutura de financiamento das políticas
urbanas: diferentemente das políticas de saúde,
educação e criança e adolescente, que têm
rubricas orçamentárias próprias, definidas em lei,
as políticas urbanas dependem de recursos
destinados voluntariamente, alocados por
decisões políticas e que dependem de emendas e
votações de leis. Assim, esse é um campo
pautado por lobby e grupos de pressão, o que
impõe dificuldades para se construir um pacto
sócio-territorial que encampe os diversos
As desigualdades sociais produzem
desigualdades nas condições de exercício da
cidadania e, portanto, desigualdades de poder
entre os agentes.
9
Dessa forma, o exercício da cidadania efetiva está
condicionado a uma série de atributos que os
agentes possuem ou acessam. É impossível
determinar com precisão as condições necessárias
para a habilitação dos cidadãos à participação na
cidadania política. Entretanto, o atendimento de
algumas condições objetivas pode fornecer as
bases de um sistema democrático, sendo esse um
dos principais fatores que viabilizam o exercício
da cidadania.
Requisitos para
a efetividade da democracia
(capacitação da agência)
a participação dos cidadãos
na dinâmica democrática
Algumas condições objetivas para a
garantia de um sistema democrático
- A existência de eleições livres, competitivas e
institucionalizadas, e de regras e procedimentos
para a formação e o exercício do governo
(democracia eleitoral);
- Permitir o acesso dos cidadãos aos principais
cargos de governo por meio de eleições livres e
competitivas (direito de votar e ser votado);A
existência de liberdades associadas para a
garantia dos direitos de votar e ser votado;
- Forma de organização da sociedade que
garanta o exercício e promova a cidadania,
através de regras que regulem as relações
políticas e o exercício do poder.
Duas Dimensões de um Regime
Exercício
dos direitos
civis e sociais
(cidadania civil
e social)
O exercício
dos direitos
políticos
(cidadania
política)
Inclusão
social
A figura acima mostra a relação entre os fatores
que habilitam os agentes a participarem da
dinâmica democrática. O exercício da cidadania
política requer liberdades associadas aos direitos
políticos sem os quais a participação é esvaziada
de seu sentido e até mesmo impossibilitada. O
exercício dos direitos políticos deve estar
permeado por uma cultura política, e depende da
existência de esferas públicas de participação. Da
mesma forma, é necessário o exercício da
cidadania civil e social, relacionadas à garantia
dos direitos civis e sociais a todos, o que
pressupõe inclusão social.
Democrático - Democracia Eleitoral
A Governança Democrática Pressupõe:
Regimes Democráticos
Regimes
representativos
de governo eleições limpas e
competitivas
Garantia de
liberdades e direitos
fundamentais cidadania política
Esferas públicas
Direito de votar
e ser votado
Inclusividade e
universalidade
(I) Padrões de interação entre governo e
sociedade, baseados em arranjos institucionais
que coordenam e regulam essa relação no regime
político democrático;
(II) A expressão de padrões de interação entre as
instituições governamentais e os atores sociais
baseados no ampla inclusão social e no alto grau de
participação social (democracia efetiva);
(III) A sua materialização em canais ou arenas,
institucionais ou não, de intermediação entre
instituições governamentais e atores sociais.
10
Modelo de Governança Democrática:
Sociedade Civil /
Atores Sociais
Implementação
Demandas
- Limites decorrentes da estrtura de financiamento
das políticas urbanas e da inexistência de
incentivos à cooperação institucional;
- Inexistência ou pouca expressividade dos atores
sociais de caráter metropolitano.
Algumas experiências têm sido realizadas por
municípios para promover a gestão regional e
metropolitana. Na busca por resolver os
problemas comuns, muitos arranjos foram
construídos, alguns mais frutíferos do que
outros. Os entes federados enfrentam diversos
gargalos nesse processo, seja de ordem
institucional e legal, ou mesmo questões
relacionadas à cultura pública brasileira.
Nessa perspectiva, encontra-se o seguinte
Interação
governo - Sociedade
A Questão Metropolitana
As regiões metropolitanas não se constituem em
um ente federado, segundo a CF-1988. Mas os
municípios que as compõem enfrentam diversos
problemas comuns, que extrapolam os limites
institucionais. Esses problemas se acumulam em
grandes escalas, em que os problemas
decorrentes da urbanização são potencializados
pelo processo de conurbação que ocorre nas
Rms.
São Efeitos do Processo de
Metropolização:
- Elevado grau das dinâminas urbanas e
econômicas;
- Concentração da problemática social;
- Agravamento dos processos de segmentação
sócio-territorial (separação das
- Classes e grupos sociais em espaços de
integração e exclusão social;
Crescimento da violência;
- Intersetorialidade das políticas (impossibilidades
de resolução dos problemas a partir da dimensão
local);
- Conflitos decorrentes das dinâmicas econômicas
(supra-territoriais) e institucionais (governos
territoriais);
- Obstáculos decorrentes dos comportamentos
localistas e da lógica do poder);
- Limites decorrentes da cultura da
competitividade.
- As estruturas formais de gestão metropolitana
passam por um processo de amadurecimento.
- A importância da questão metropolitana oscila no
tempo e entre os estados, transferindo-se, com
certa frequência, a competência da gestão
metropolitana de um órgão para outro, dentro do
próprio estado.
- Essa pouca importância fica mais evidente
quando se considera que os instrumentos de
financiamento, quando existem, são frágeis e de
pouca relevância. Dificilmente havendo
informação clara sobre eles.
- Os arranjos presentes nas Rms ou RIDES em
pouco avançam na perspectiva da governança
democrática.
- Os conselhos variam o caráter entre consultivo,
deliberativo, de administração ou de
desenvolvimento, com pouca participação da
sociedade.
- Os órgãos de apoio recebem denominações
variadas: coordenação, consórcio, agência,
superintendência, fundação, empresa
metropolitana ou secretaria executiva.
- Algumas Rms destacam-se por experiências
mais inovadoras, como é o caso de Belo
11
Horizonte, Curitiba, Recife e Maceió.
- A existência de fundos metropolitanos restringese às unidades de Belém, Belo Horizonte, Recife,
Vitória, Vale do Aço e Maceió.
modelo de governança democrática e está
referenciada no conceito de democracia.
Desafios para a Governança
Metropolitana
- Garantir políticas públicas que incorporem as
demandas populares;
- Definir prioridades mais realistas;
- Garantir políticas públicas de enfrentamento das
desigualdades no acesso a serviços e
equipamentos públicos;
- Ampliar os espaços de planejamento
participativo, isto é, democratizar as decisões
sobre os investimentos realizados;
- Garantir o desenho de políticas que incorporem
a diversidade regional e cultural, possibilitando dar
respostas diferenciadas no contexto da
diversidade do país;
- Garantir a legitimidade dos atores.
Tendo por base uma concepção de governança
democrática, podemos dizer que a participação
social permite:
- A difusão de uma concepção de política
urbana e arranjo institucional na perspectiva da
reforma urbana e direito à saúde;
- A constituição de um bloco de forças sociais e
políticas - a construção de sujeitos sociais que defendam e legitimem essa agenda;
- A reversão dos impactos decorrentes da
inflexão conservadora do Ministério das
Cidades;
- Incertezas sobre o futuro das cidades
brasileiras: entre a reprodução das suas
desigualdades históricas e a construção de um
novo projeto de cidades justas e democráticas.
Além disso, a participação social é um mecanismo
que permite melhorar o desempenho das
instituições governamentais, no sentido de
diminuir o hiato entre as instituições democráticas
governamentais e os cidadãos, com base em
canais de permanente interação entre governo e
sociedade. Há inúmeras evidências que
demonstram a relação entre o desempenho das
instituições governamentais e ambientes com forte
cultura cívica e participação social. Ela é um
poderoso mecanismo de controle social sobre as
instituições governamentais. No entanto, o grau
de participação e associativismo no Brasil é muito
baixo (27% do segmento social).
Dada a realidade brasileira, podemos dizer que o
modelo de governança democrática em torno das
políticas urbanas é incompleto: embora apresente
canais de interação entre governo e sociedade,
está fragilmente disseminado nas esferas subnacionais e mantém-se caracterizado por
profundas desigualdades sociais e baixo grau de
participação social.
Considerações sobre a Participação
Três pontos de partida encerram a questão sobre a
participação:
I - O direito à cidade
II - a participação como um direito garantido
constitucionalmente e:
III - a participação social é a base do
Os órgãos colegiados de gestão da política
urbana; os debates, audiências e consultas
públicas; as conferências sobre os temas urbanos;
as iniciativas populares de criação de projeto de
lei, planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano; e a gestão orçamentária
são alguns exemplos de instrumentos de
participação popular.
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Assim, os desafios no sentido de incentivar a
participação popular apontam para a necessidade
de desenvolvimento de metodologias populares
de monitoramento de políticas públicas, criação de
espaços de participação nos consórcios,
capacitação de atores populares para atuar em
órgãos colegiados e capacitação de técnicos das
prefeituras, universidades e ONGs para
trabalharem com metodologias participativas.
13
O PAPEL
DOSDOS
MUNICÍPIOS
O PAPEL
MUNICÍPIOSNA
NA
REGIÃO
METROPOLITANA
REGIÃO
METROPOLITANA
4
José Moreira de Souza
Descrição:
Os arranjos de gestão metropolitana falham
quando enfatizam uma ou mais esferas do
poder público, sem atenção para os
conflitos institucionais latentes na ordem
normativa e quando não incluem os
segmentos da sociedade civil. A hipótese de
que uma gestão não conjuntural de uma
região metropolitana exige a presença de
uma “Consciência Metropolitana”. Nesse
sentido, examina-se o caso do RMBH,
destacando os momentos macarterísticos
da dinâmica dos agentes - Estado,
Município, Sociedade Civil.
Conceitos-chave:
Região Metropolitana; Gestão
Metropolitana; Sgentes Públicos e Privados;
Arranjos Institucionais e Participação;
Consciência Metropolitana.
14
Nos anos 1950 e 1960, a gestão das areas
conurbadas era realizada com a participação de
agentes privados que prestavam consultorias ao
poder público, realizando estudos de viabilidade,
elaboração de diagnósticos, planos de
desenvolvimento etc. No caso da area conurbada
de Belo Horizonte, destacaram-se as SAGMACS
(Sociedade para Análise Gráfica e Mecanográfica
Aplicadas aos Complexos Sociais) - ligada ao
movimento Economia e Humanismo, liderado pelo
Pe. Lebret, a PLANIDRO ENGENHEIROS
ECONSULTORES S.A. (Empresa de consultoria),
a Levantamentos Aerofotogramétricos S.A., A
Hidroservise Engenharia LTDA (do grupo de
empresas Makoud), dentre outras. Em 1963, é
realizado o Seminário de Habitação e Reforma
Urbana, na cidade de Petrópolis, organizado pelo
Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB). A partir
desse evento emergiu o Movimento do
Quitandinha, que propugnava a luta nacional
pela Reforma Urbana. O movimento era
formado por arquitetos e urbanistas que
defendiam a necessidade de um ordenamento
territorial das cidades, destacando a questão
do déficit habitacional e a expansão
descontrolada das metrópoles.
O seminário do Quitandinha assume
importância por pautar a luta nacional pela
Reforma Urbana, da qual os arquitetos,
entendendo-se como urbanistas, se
propuseram a explicitar a necessidade de
ordenamento territorial, com destaque para a
questão do déficit habitacional e da expansão
descontrolada das metrópoles.
O processo de institucionalização da Região
Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), que
ganha impulso nas anos setenta, pode periodizado
em seis momentos, apresentados na linha do tempo
a seguir.
15
Linha do Tempo
1970 Israel Pinheiro, governador do estado,
contrata estudo de limitação da Região
Metropolitana de Belo Horizonte
1971 Quatorze municípios assinam um
convênio que dá origem ao PLAMBEL Plano Metropolitano de Belo Horizonte
1993 Em obediência à criação da Assembléia
Metropolitana, reunem-se os conselheiros
no PLAMBEL. O Diretor de Planejamento
submete à apreciação do novo colegiado
uma proposta de elaboração do Plano
Diretor da RMBH, como previa a
Constituição de Estado de |Minas Gerais.
Um conseheiro, vereador pelo município
de Belo Horizonte, declara ia
intempestividade de proposta,
considerando-a proveniente de um “orgão
autoritário” que serviu à ditadura
1995 O governo Azeredo decide extinguir o
PLAMBEL. A mesa diretora solicita a essa
autarquia a elaboração do Plano Diretor
Metropolitano, e argüi o representante do
Governo do Estado sobre o sentido dessa
medida, tendo em vista a importância do
PLAMBEL para os municípios
metropolitanos
2000 Um grupo de técnicos cria o Instituto
Horizones, que propugna a elaboração de
um plano estratégico para a RMBH
2007 É realizada a Iª Conferência
Metropolitana da Região Metropolitana de
Belo Horizonte. O encontro se encerra
com o lançamento da Frente Parlamentar
Mineira, em prol da RMBH, a posse do
Conselho Deliberativo de
Desenvolvimento Metropolitano, a
assinatura do decreto de regulamentação
do Fundo Metropolitano e a entrega do
projeto de lei de criação da Agência
Metropolitana
Entende-se corretamente que Belo Horizonte é
uma “metrópole estadual”, ou seja, as funções
da metrópole podem e devem se reproduzir
em outras áreas próximas ou distantes. Isso
significa que os movimentos de expansão do
território muitas vezes atendem aos interesses
do estado, em detrimento das necessidades
do município, acarretando em processos de
conurbação frustrados, que expressam a
perda de interlocução com a ordem local. Por
exemplo, a implantação da Penitenciária
Agrícola de Neves, da Cidade Industrial de
Contagem, da Central de Abastecimento da
Área Metropolitana (CEASE), do Sistema Bela
Fama e do Aeroporto Internacional de Confins
são projeções da Metrópole Estadual, muito
mais do que da expansão do município.
Os diferentes momentos são marcados pela
atuação de agentes com seus respectivos
projetos;
AGENTES: pessoas ou organizações que
olham e interpretam de forma ativa uma
realidade, propondo sua transformação;
ATORES: indivíduos ou organizações
posicionadas de forma passiva nos processos
e que, portanto, não apresentam projetos de
transformação, apenas cumprem papéis préestabelecidos.
O retrospecto acima permite identificar os três
momentos que se destacam na conformação
histórica dos arranjos institucionais na RMBH:
1. Belo Horizonte: cidade síntese de Minas Gerais;
2. Área metropolitana: planejamento e gestão;
3. Agentes, participação e comprometimento com
o processo de metropolização.
A formação das elites mineiras e a
instituição de Belo Horizonte como
cidade síntese das Minas Gerais
Na segunda metade do século XIX há uma
disputa regional do estado. Um deputado
argumenta que a cipital sediada em Ouro Preto
estaria mal localizada, e consegue respaldo da
Assembléia. A cipital seria então transferida para
Barra do Rio das Velhas. Com a república, é
criada uma equipe técnica que apontou duas
possibilidades de localização da capital: Várzes do
Marçal e Belo Horizonte. Há sempre um conflito
entre a dimensão do parecer técnico e a dimensão
política nos momentos de tomada de decisão,
mas o que prevaleceu foram os ganhos políticos
decorrentes da capital localizada no intermédio
das minas de ouro e o sertão, reduzindo os riscos
de esfacelamento territorial do estado. Assim, Belo
Horizonte surge como a cidade síntese do estado.
As dificuldades enfrentadas pelos municípios se
explicam pela permanência de uma estrtura social
desigual herdada do período colonial. A
composição das elites sinaliza os tipos de arranjos
institucionais que irão vigorar - o patrimonialismo e
seu poder de estruturação da ordem política.
Essas elites do poder são também as elites
econômicas. É preciso estar atento a essa
questão, pois atualmente não atentamos para um
componente essencial da política metropolitana: a
classe dos empresários do setor imobiliário tem os
melhores juristas; eles fazem uma leitura
cuidadosa do território. As elites dirigentes do
município de Belo Horizonte deveriam estar de
acordo com os planos de governo do estado para
que fossem implementados. Elas zelavam para
que a nova capital fosse um laboratório de
avaliação constante de Minas Gerais, e
dialogavam sempre com as correntes diversar,
assegurando a prevalecência dos interesses que
representavam. Disso resultam os arranjos
institucionais característicos desse período,
marcado pela manutenção das elites dirigentes no
poder.
16
O processo de conurbação e os conflitos
de coordenação da ordem local: ênfase
na necessidade de planejamento e
gestão metropolitana
A conurbação como extensão para além dos
limites municipais pode ocorrer de duas
formas:
- diante das projeções das funções
metropolitanas: a expansão decorrente das
projeções das funções metropolitanas é um
feito natural e suas conseqüências podem ser
antecipadas pelos próprios decisores, como é
o caso do planejamento que atribui funções a
diferentes porções do território;
- a partir da interpretação dos agentes
imobiliários: os agentes imobiliários podem
atuar fortemente para a expansão da mancha
urbana em suas operações nas fronteiras do
município. Conforma-se assim um conflito
entre expansão da sede da metrópole e o
despreparo das elites locais para zelarem pelo
seu peculiar interesse, ou ainda em função da
existência de interesses subalternos
contariados.
A expansão metropolitana aparece como um
problema somente quando a ampliação das
funções da metrópole é também
acompanhada pelos assentamentos com fins
lucrativos. A realidade das Regiões
Metropolitanas deveria reforçar a Consciência
Metropolitana. Entretanto, o resultado é a
afirmação de um modo de existência
frustrado. Portanto, é importante que sejam
mantidas discussões pela necessidade do
planejamento e gestão metropolitana.
Foi entre os anos de 1970 e 1971 que a temática
metropolitana emergiu com mais proeminência no
cenário mineiro, com a criação de estrutura
institucional e agenda própria para tratar
da questão. Os antecedentes de criação de uma
estrutura institucional que tratasse do problema da
RMBH remetem aos trabalhos que eram
terceirizados a empresas de consultoria e outras
agências, bem como à ampliação do debate sobre
a Reforma Urbana, que teve como ápice o
seminário do Quitandinha. Assim, entre os anos
1950 e 1960, destacaram-se as estudos
realizados pela SAGMACS para o plano
municipal, coordenados pelo Pe. Lebret, o
Seminário do Quitandinha, a reforma fiscal e do
Sistema Federal de Habitação (SEFHAU), que
resultou na criação do Escritório de Planejamento
Urbano de Contagem (EPUC), e o consórcio
Betim / Contagem. Por fim, os estudos
desenvolvidos na Secretaria de Estado do
Trabalho e da Cultura Popular - Departamento de
Habitação Popular, em 1965, que tiveram muita
importância no aprofundamento do problema
metropolitano e na formação de técnicos que
atuariam, posteriormente, no PLAMBEL. Nesse
mesmo contexto, em 1968, as elites de Contagem
se ressentem do isolamento da sede municipal em
relação às duas áreas polarizadas de Belo
Horizonte, a Cidade Industrial, de um lado, e a
Ressaca deoutro. Buscando reverter os efeitos
que esse isolamento gerou, e diante do intenso
crescimento populacional dessas áreas, os
municípios de Betim e Contagem estabelecem um
consórcio com o estado, objetivando o
desenvolvimento local. Para a implementação das
ações previstas, dentre a quais estava a
instalação do Centro Industrial de Contagem
(CINCO), desenvolveram-se estudos realizados
por uma equipe de planejadores terceirizada. O
prefeito da capital foi contra a instalação do
CINCO, visto que a recolocação das indústrias
prejudicaria o desenvolvimento de Belo Horizonte.
Entretanto, o então governador Israel Pinheiro
interveio, atestando a viabilidade da proposta. A
equipe de planejadores contratada para
desenvolver os estudos para a instalação do
17
CINCO destacou a necessidade de elaborar-se
um estudo sobre a Região Metropolitana, sendo
este, uma exigência das fontes de financiamento
do Governo Federal. Da mesma forma, o
governador Israel Pinheiro, que acompnahou as
disputas em torno da implementação das ações
previstas no consórcio Betim-Contagem-estado,
percebeu a necessidade da criação de um órgão
que respondesse pela Região Metropolitana.
Esses fatores resultaram na criação de uma
equipe de técnicos estatais, abandonando o
modelo de terceirização dos serviços de
planejamento. Surgia, então, o PLAMBEL. O
grande desafio era, a partir deste momento,
convencer o estado de que o diagnóstico e
diretrizes devem ser examinadas e discutidas
amplamente, de forma a viabilizar a sua
implantação.
O PLAMBEL foi um órgão de planejamento que
surgiu na RMBH em 1971, resultando de um
convênio entre prefeituras e o governo do
estado, e que significou o abandono dos
estudos terceirizados a empresas de
consutoria.
Na elaboração da agenda metropolitana,
ressaltou-se a necessidade de um diagnóstico
amplo da região metropolitana, com ênfase na
área conurbada. Essa análise deveria ir além de
apenas estudar o cotidiano dos moradores, mas
as oroposta definidas deveriam estar vinculadas à
sua realidade, ainda que fosse para cooptá-los.
Porocurou-se incorporar à agenda do PLAMBEL
tais estudos, também congregados na
apresentação da Lei de Parcelamento, Uso e
Ocupação do Solo de Belo Horizonte de 1975.
Como resultado de um convênio entre prefeituras
e o governo do estado, o PLAMBEL tinha sua
duração vinculada não apenas à anuência,
necessitava de aprovação dos planejadores e da
sociedade civil. Para isso se fez a pesquisa de
vida associativa, na qual foram mapeadas as
lideranças locais, municipais, supramunicipais
com respectivas representações e interesses.
Pretendia-se, com isso, que os estudos e diretrizs
técnicas chegassem a toda população, condição
essencial para que os termos do convênio se
tornassem efetivos e necessários para a atuação
das lideranças locais, municipais e
supramunicipais. No início dos anos 1980, foi
realizado um Seminário de Avaliação a respeito do
desempenho do PLAMBEL, qie chegou à seguinte
conclusão: o órgão sofria problemas de
legitimidade por causa da ausência de um diálogo
mais constante, não apenas com os prefeitos,
mas principalmente com a sociedade civil
organizada. É notório o fato de que em nenhuma
oportunidade se presenciou qualquer
manifestação destes. Reduzido a diagnósticos e
propostas técnicas, o planejamento realizado pelo
PLAMBEL pairava numa esfera tão abstrata que
nenhum movimento social se interessava em
contrariá-lo ou tomá-lo como aliado de seus
interesses. Na ocasião da convocação da
Assembleia Metropolitana, em 1993, um estudioso
do direito urbano discorreu sobre o vazio jurídico
instalado no âmbito da RMBH. Iss porque, de
acrodo com a Constituição de 1988, o modelo
federativo brasileiro é composto apenas por três
instâncias: união, estados e municípios. A Região
Metropolitana não se constitui como um ente.
Nessa mesma Assembleia, que apresentava a
proposta do Plano Diretor Metropolitano, foi
apresentada a Lei Complementar nº 26, de 14 de
janeiro de 1993, que complementava a PLAMBEL
e buscava solucionar os problemas referentes às
competências dos entes. A interpretação da Lei
permite determinar que mesmo sem os municíois,
e estado tem ações na Região Metropolitana e
essas atividades são setiriais, e, agir
setorialmente pode ter como efeito a falta de con18
trole e coordenação das atividades. A autarquia de
planejamento é estadual e suas atribuições dizem
respeito ao que concerne ao Estado.
Lei completemtar nº 26, de 14 de janeiro de
1993:
Art. 19 - A autarquia estadual de
planejamento metropolitano tem por
finalidade o assessoramento para o
planejamento, a organização, a coordenação
e o controle das atividades setoriais a cargo
do estado, relativas às funções públicas de
interesse comum da região metropolitana.
Art. 20 - Para a consecução de seus
objetivos, compete à autarquia Planejamento
da Região Metropolitana de Belo Horizonte PLAMBEL - no que concerne ao estado: (...)
Desse modo, no ano de 1995, o Governo Azeredo
decide pela extinção do PLAMBEL. Marcando um
momento de inúmeros questionamentos, falou-se
na consideração da extinção de uma agência
justamente quando a Assembleia Metropolitana
explicita sua importância e se mostra disposta a
delegar-lhe a incumbência de realizar os estudos
preceituados pela Constituição do Estado de
Minas. A revogação do artigo 20, de Lei
Complementar 26, foi aprovada pela Assembléia
Legislativa do Estado sem que fosse
encaminhada a minuta para o Executivo e sem
audiência pública. E por fim, a revogação
expressa do artigo 20 leva ao reconhecimento de
que as ações setoriais do estado na região
metropolitana não necessitam de coordenação ou
controle. Volta a se falar no desafio de encontrar
um modelo jurídico-institucional que reflita a
natureza dos processos sócio-econômicos e
urbano-territoriais criadores da RM, ainda não
criado em nenhum lugar do mundo, e que deveria
ser pensado a partir de práticas sócio-políticas de
gestão, e não por lei ou decreto. A partir do vazio
institucional deixado pelo PLAMBEL, emerge o
movimento para a implementação do
planejamento estratégico da RMBH, marcado pelo
protagonismo do empresariado. Os esforços
nesse sentido são evidenciados pela consultoria
prestada pelos planejadores catalães à RMBH,
representados na pessoa de Jordi Borja. No fim
do século XX, um grupo de técnicos da area de
planejameno urbano visualizou a oportunidade de
propor ao estado a criação de um Plano
Estratégico para a RMBH. Criou-se o Instituto
Horizontes, com apoio de organizações nãogovernamentais (ONGs), grandes empresas e
outros segmentos da sociedade civil. O
surgimento desse Instituto vai de encontro às
propostas para os planos diretores municipais e
orientações para ações de empresas realizadas
por diversos estudos acaêmicos anteriores.
Apesar disso, fica ainda a dificuldade de uma
construção ampla de uma consciência
metropolitana que amplie as práticas sóciopolíticas de gestão. No caso dos arranjos
metropolitanos, a reunião e a mobilização de
grupos de elite, embora necessária, não é
suficiente; é preciso que o olhar seja dirigido às
práticas sócio-políticas, com a incorporação de
diversos setores da sociedade. Há uma clara
dificuldade de construção de uma ampla
consciência metropolitana que seja refletida nas
práticas sócio-políticas dos gestores. Contudo,
uma nova realidade se configura, com a
realização mais frequente d Fóruns e
Conferências Urbanas, principalmente a partir da
aprovação da Lei 10.257/2001, mais conhecida
como Estatudo da Cidade. Desse modo, o
momento que se inaugurou em 2007, com a Iª
Conferência Metropolitana da Região
Metropolitana de BeloHorizonte, é a culminância
de um conjunto de conferências municipais,
metropolitanas e estaduais que buscaram
consolidar o Sistema de Gestão Metropolitana.
19
A fundação de uma consciência
metropolitana, os discursos que
institucionalizaram o poder e a análise
da formação da Região Metropolitana
PLANEJAMENTO: tem objetivos mais
ambiciosos, ele persegue metas de longo
prazo. O planejamento deve ser feito com a
sociedade civil e para a sociedade civil.
Planejamento não é um exercício de
advinhação, mas a decifração das carências,
defeitos, falhas, lacunas, insuficiências e
injustiças que insistem em se manter no
cotidiano. Planejar exige ações ousadas que
contrariem o presente e, a ousadi não
significa dar soluções apressadas, mas em
auscutar profundamente as maiorias
silenciosas; inverter as perguntar comumente
aceitas.
Um dos maiores feitos, senão o maior, do atual
governo estadual foi criar o grupo de Governança
Metropolitana para articular as ações das diversas
secretarias. Em contraponto, o maior desafio é
exatamente a falta de coordenação e controle das
agências setoriais. Como exemplo, cita-se o
desperdício dos gastos públicos, que decorre da
falta de articulação entre os órgãos setoriais do
próprio estado, traduzindo-se em efeitos muito
prejudiciais na alocação de recursos públicos que
prejudicam não apenas a região metropolitana,
mas todo o território. A dificuldade inicia-se na
eleboração do orçamento e termina no
cumprimento de acordos políticos necessários. Há
ainda outra dificuldade: a existência do grupo de
governança tem que ser levada ao conhecimento
de outros agentes interessados em seus efeitos
banéficos: os poderes municipais, os órgãos de
representação de classe, os movimentos sociais.
Suas atribuições precisam ser trazidas aos
arranjos institucionais: a dificuldade de torná-los
efetivos, práticos. Trata-se de um grande desafio
na execução das políticas públicas, já que os
modelos priorizam a gestão e despresam o
planejamento.
Faz-se necessário ressaltar a importância da
diversidade e do diálogo nas ações de
planejamento, fortalecendo os mecanismos de
participação. A iniciativa de difundir a consciência
metropolitana temsido esforço importante da
Secretaria da Estado de Desenvolvimento
Regional e Política Urbana (SEDRU), uma vez
que as demandas dos cidadãos metropolitanos
não se resolvem no nível do poder local. Por isso,
a consciência metropolitana deve permear todo o
processo, inclusive a avaliação dos consórcios e
parcerias. O núcleo estratégico de um sistema de
planejamento - talvez o nome mais adequado seja
rede de planejament - tem na contabilidade
pública um fator importante, que deve nortear as
ações. A contabilidade pública, entendida mais
simplesmente como a transparência das políticas
metropolitanas, está associada ao incremento do
debate entre as partes envolvidas, incluindo a
sociedade. Assim, destacam-se todas as medidas
que têm o objetivo de favorecer uma participação
dialogada.
GESTÃO: têm-se gestões muito eficientes,
mas muito pouco eficazes: é eficiente ao
cumprir metas. Produz bons resultados para
democracias mais imediatas. Cumpre à
gestão fazer as coisas certas do que lhe é
atribuído.
20
Prestar contas não nos é estranho, contudo,
exigir transparência nessa prestação é algo
pouco comum. A bandeira por uma
contabilidade pública transparente pede uma
reflexão sobre as formas de comunicação
entre Estado e sociedade.
Enfim, exercitar o diálogo e lutar por ele é o maior
objetivo para a consolidação de arranjos
institucionais duradouros. Isso pede uma base de
acordo: estar pronto para conviver com situações
de conflito, sem interpretá-las como fonte de
fracasso. Uma gestão metropolitana deve ser
orientada pela intenção do planejamento. Os
arranjos de gestão apontam para o presente e
futuro. A atenção para os silêncios e os
silenciados permite avaliar esse alcance.
21
CONTEXTUALIZAÇÃO
TEÓRICA
CONTEXTUALIZAÇÃO
TEÓRICA DA
DA
GOVERNANÇA
METROPOLITANA
GOVERNANÇA
METROPOLITANA
5
Carlos Aurélio Pimenta de Faria
Descrição:
O objetivo central desse módulo é
contextualizar a emergência de formar de
ação conjunta entre instâncias
governamentais dentro da estrutura do
federalismo brasileiro. Dentre os esforços de
cooperação interinstitucional, há uma
diversidade de experiências de consórcios
públicos cujos conselhos têm criado
condições para um diálogo mais horizontal
visando à participação mais direta da
sociedade civil organizada. Essa
necessidade de cooperação entre os entes
federados emerge da impossibilidade de
solucionar problemas comuns de forma
isolada, e tem como desafio romper a cultura
individualista e isolacionista dentro das
instituições e entre elas. No entanto, ação
cooperativa não se dá somente no sentido
vertical, ou seja, entre governo federal,
estados e municípios, mas também a partir
da articulação horizontal entre municípios,
órgãos públicos e sociedade civil.
22
É preciso compreender a diferença entre
institucionalidade e espacialidade na RMBH para
considerar os possíveis impactos dessas
diferença na capacidade de progredir na ação
conjunta. Essa diferença é evidenciada pelo fato
de a mancha urbana da RMBH ser menor que os
limites político-administrativos dos trinta e quatro
municípios.
LEI COMPLEMENTAR Nº 14, DE 8 DE
JUNHO DE 1973
Art. 1º - ficam estabelecidas, na forma do art.
164 da Constituição, as regiões
metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte,
Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba,
Belém e Fortaleza.
§ 2º - A região metropolitana de Belo
Horizonte constitui-se dos municípios de: Belo
Horizonte, Betim, Caeté, Contagem, Ibirité,
Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo,
Raposos, Ribeirão das Neves, Rio Acima,
Sabará, Santa Luzia e Vespaziano.
Um breve histórico da institucionalização das regiões metropolitanas no
federalismo brasileiro
As Regiões Metropolitanas brasileiras foram
criadas pelo governo federal pela Lei
Complementar nº 14/1973, que agrupou
municípios de forma compulsória, segundo
critérios definidos por um corpo técnico do
governo federal. Este corpo técnico ficou
responsável por definir quais regiões seriam
incorporadas e quais seriam os municípios que as
comporiam. Neste sentido, o fenômeno político de
institucionalização das regiões metropolitanas se
deu de forma centralizada, tecnocrática e
estadualista, na qual não havia espaço para os
municípios nos conselhos de gestão
metropolitana. Vale lembrar que, neste contexto, o
município não era considerado como ente da
federação.
Fonte: BRASÍLIA. Lei complementar nº 14, 8 de
junho de 1973; 152º da Independência e 85º
daRepública. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp14.htm
. Acesso em 25 jun 2009.
LEI COMPLEMENTAR Nº 89, DE 12 DE
JANEIRO DE 2006
Art. 2º - Integram a Região Metropolitana de
Belo Horizonte os municípios de: Baldim,
Belo Horizonte, Betim, Brumadinho, Caeté,
Capim Branco, Confins, Contagem,
Esmeraldas, Florestal, Ibirité, Igarapé,
Itaguara, Itatiaiuçu, Jaboticatubas, Juatuba,
Lagoa Santa, Mário Campos, Mateus Leme,
Matozinhos, Nova Lima, Nova União, Pedro
Leopoldo, Raposos, Ribeirão das Neves, Rio
Acima, Rio Manso, Sabará, Santa Luzia, São
Joaquim de Bicas, São José da Lapa,
Sarzedo, Taquaraçu de Minas e Vespasiano.
A Constituição Federal de 1988 propugnou o
municipalismo como resistência ao centralismo
dos anos da ditadura. A Carta Magna de 1988
estabeleceu a federação brasileira com três entes
federados independentes, com amplo grau de
autonomia entre eles: a união, os estados (e o
Distrito Federal) e os municípios. Na maioria das
federações, os municípios não são entendidos
como entes autônomos. A consideração do
município como ente federado visava um esforço
de descentralização que trouxe benefícios e
problemas.
Fonte: BELO HORIZONTE. Lei complementar nº
89, 12 de janeiro de 2006; 218º da Inconfidência
Mineira e 185º da Independência do Brasil.
Disponível em
http://www.urbano.mg.gov.br/images/stories/legis/l
c_89.pdf. Acesso em 26 jun 2009.
23
Mas o que é uma federação?
O entendimento da especificidade do
federalismo passa pela análise de sua
natureza, de seu significado e de sua
dinâmica. Primeiramente, toda federação
deriva de uma situação federalista. Duas
condições conformam esse cenário. Uma é a
existência de heterogeneidades que dividem
uma determinada nação, de cunho territorial
(grande extensão e/ou enorme diversidade
física), étnico, linguístico, socio-econômico
(desigualdades regionais), cultural e político
(diferenças no processo de constituição das
elites dentro de um país e/ou uma forte
rivalidade entre elas). Qualquer país
federativo foi assim constituído para dar conta
de uma ou mais heterogeneidades. Se um
país desse tipo não constituir uma estrutura
federativa, dificilmente a unidade nacional
manterá a estabilidade social ou, no limite, a
própria nação corre risco de fragmentação.
Outra condição federalista é a existência de
um discurso e de uma prática defensores da
unidade na diversidade, resguardando a
autonomia local, mas procurando formas de
manter a integridade territorial em um país
marcado por heterogeneidades. A
coexistência dessas duas condições é
essencial para montar-se um pacto federativo.
Segundo Daniel Elazar, “o termo ‘federal’ é
derivado do latim foedus, que [...] significa
pacto. Em essência, um arranjo federal é
uma parceria estabelecida e regulada por um
pacto, cujas conexões internas refletem um
tipo especial de divisão de poder entre os
parceiros, baseada no reconhecimento
mútuo da integridade de cada um e no
esforço de favorecer uma unidade especial
entre eles”
Fonte: ELAZAR apud Fernando Luiz Abrucio. A
coordenação federativa no Brasil: A eperiência do
período FHC e os desafios do governo Lula.
Revista Social Política, Curitiba, n. 24, p. 41-67,
jun. 2005.
Quando se compara as federações, o Brasil é o
que mais garante autonomia para os entes
subnacionais. Dentre os fatores que motivaram a
descentralização estava a ideia de promover uma
ampliação da democracia a partir da base e dotar
os governos de uma maior capacidade para
responder às demandas da sociedade, levando
em consideração as especificidades regionais.
Fonte: Fernando Luiz Abrucio. A coordenação
federativa no Brasil: A experiência do período FHC
e os desafios do governo Lula. Revista Social
Política. Curitiba. N. 24, p. 41-67, jun. 2005.
No entanto, a descentralização dos recursos foi
ínfima se comparada à descentralização das
atribuições e responsabilidades, e isso resultou
num federalismo que instigou a competição
predatória, uma vez que os governos municipais
ameaçados pela escassez de recursos,
deflagraram uma guerra fiscal para atraír
empresas e investimentos.
24
Não obstante, o radicalismo municipalista
desencadeou um isolamento institucional do
município, dificultando a implementação de ações
colaborativas cada vez mais necessárias, em
especial no caso das regiões metropolitanas. Um
outro paradoxo da descentralização pode ser
ressaltado: visando ampliar a participação popular,
esse processo acabou por ampliar o controle das
políticas públicas pelas oligarquias locais. Por fim,
a Constituição não incorporou à sua agenda um
tratamento mais sistemático da problemática
metropolitana. A união delegou aos estados a
responsabilidade pela gestão regional,
permanecendo o estadualismo na administração
das regiões metropolitanas. Gestores públicos se
mobilizaram para propor à constituinte que desse
ênfase à temática metropolitana, constituindo as
regiões metropolitanas como quarto ente
federativo. Contudo, a proposta não foi acatada.
Nesse sentido, ainda que não tenha
institucionalizado as regiões metropolitanas, a
Constituição concedeu autonomia aos municípios
e competência aos estados para a promoção da
gestão regional. Essas podem ser usadas para a
construção de ambientes institucionais de
colaboração para gestão metropolitana. Essa
tarefa enfrenta desafios, dentre os quais a
construção da consciência metropolitana se
coloca como uma questão delicada. Isso porque
ela está, em parte, ligada às dificuldades de
identificação da população com suas respectivas
regiões metropolitanas. Na maioria delas, a
denominação evidencia a ideia de pólo,
ocasionando um reducionismo em que o conjunto
com vários municípios passa a ser denominado
em função da prevalência de um só, em geral, da
capital do estado, por exemplo, RMBH, RMRJ,
RMSP etc. O que se tem feito hoje em relação às
regiões metropolitanas no Brasil demonstra que
há inovações significativas, mas há também
permanências de traços da gestão metropolitana
dos anos setenta. Isso porque o arcabouço legal e
institucional das regiões metropolitanas, ainda
hoje, confere espaço mais central para os
municípios que compõem o eixo econômico das
RMs, além de sinalizar para a ocorrência de
movimentos de reestadualização da gestão
metropolitana.
A estrutura federativa é um dos balizadores
mais importantes do processo político no
Brasil. Ela tem afetado a dinâmica
partidária-eleitoral, o desenho das políticas
sociais e o processo de reforma do Estado.
Além da sua destacada influência, a
federação vem passando por intensas
modificações desde a redemocratização do
país. É possível dizer, tendo como base a
experiência comparada recente, que o
federalismo brasileiro é atualmente um dos
casos mais ricos e complexos entre os
sistemas federais existentes.
Fonte: Fernando Luiz Abrucio. A coordenação
federativa no Brasil: A experiência do período
FHC e os desafios do governo Lula. Revista
Social e Política, Curitiba, n 24, p. 41-67, jun.
2005.
Linha do tempo
REPÚBLICA VELHA
Predominou um modelo centrífugo, com estados
tendo ampla autonomia, pouca cooperação entre si
e um governo federal bastante fraco.
25
ANOS VARGAS
A ERA FHC
Teve um papel importante na mudança de alguns
padrões federativos construídos ao longo da
redemocratização. Em especial, teve grande êxito no
ataque ao modelo predatório vinculado ao
estadualismo, reduzindo as formas de repasse de
custos financeiros entre os entes e colocando fortes
O estado nacional fortaleceu-se, mas os governos
estaduais, particularmente no Estado Novo,
perderam a autonomia.
INTERREGNO 1946 - 1964
Foi o primeiro momento de maior equilíbrio em
nossa federação, tanto do ponto de vista da relação
entre as esferas de poder como da prática
democrática.
limites à irresponsabilidade fiscal de governadores e
prefeitos. Destaque deve ser dado também para
outros quatro elementos positivos: o reforço do
controle social vinculado á descentralização; a
adoção de políticas de coordenação
intergovernamental nas políticas de saúde (com
o PAB) e de educação (com o Fundef); a criação
de programas nacionais de transferência direta
de renda, com importantes impactos
redistributivos; e, em menor medida, a
formatação de programas de avaliação dos
gastos públicos e dos resultados das políticas,
fornecendo um feedback essencial à união para
coordenar a descentralização.
O GOLPE MILITAR
Acabou com o padrão anterior e, por cerca de 20
anos, manteve um modelo unionista autoritário,
com grande centralização política, administrativa e
financeira.
DE 1982 a 1994
Vigorou um federalismo estadualista, não
cooperativo e muitas vezes predatório (ABRUCIO,
1998). Estadualista porque os estados ganharam
maior capacidade de auto-organização e novos
instrumentos de atuação no plano
intergovernamental, o que colocou foco na ação do
estado para gerir processos e políticas regionais. O
município, nesse contexto, esteve relegado à
posição hierarquicamente inferior, devendo
considerar (e estar em consonância com) as leis
estaduais, o que condicionava suas possibilidades
de ação a essas leis, limitando sua autonomia. E
esse federalismo era também predatório, pois
resultou do padrão de competição não-cooperativa
que predominava nas relações dos estados com a
União e deles entre si, e que tem com sintoma mais
proeminente a guerra fiscal travada pelos estados
na busca por investimentos em seus territórios.
26
FUNDAMENTAÇÃO
JURÍDICO-LEGAL
FUNDAMENTAÇÃO
JURÍDICO-LEGAL DA
DA
COOPERAÇÃO
INTERINSTITUCIONAL
COOPERAÇÃO
INTERINSTITUCIONAL
6
Marinela Machado Araujo
Descrição:
Cooperar inter-institucionalmente não
significa apenas fazer em conjunto, mas,
sobretudo, atuar de forma solidária. Se, por
um lado, a baixa capacidade administrativofinanceira das unidades federadas brasileiras
estimula a cooperação, a falta de visão
administrativa global do gestor público a
dificulta. A lei pode criar meios para o
desenvolvimento de ações e políticas
públicas sustentáveis, mas não pode garantir
que elas sejam eficientes.
Conceitos-chave:
Limitações financeiras e possibilidades legais;
Administração Pública Dialógica;
Planejamento; Orçamento Público;
Responsabilidade Fiscal.
27
A legislação brasileira de modo geral não reflete a
realidade social uma vez que os legisladores
desconhecem a mesma, isso se aplica inclusive à
legislação de planejamento urbano. Dessa forma,
diversos problemas são identificados na atuação
do gestor público, quando da manipulação dos
instrumentos jurídico-legais postos à sua
disposição, para regulação das demandas
urbanística. No fim temos uma administração
ineficiente e por vezes atos não transparentes.
O indivíduo é co-responsável pela construção
do interesse público. O gestor deve buscar
uma mudança de postura, de modo a chamar
para si a responsabilidade pela ineficiência da
gestão. O cidadão deve buscar mecanismos
de participação, ao invés de responsabilizar o
Estado. A iniciativa de transformação
individual repercute sobre o coletivo. O
exercício da cidadania política requer
liberdades associadas. A ausência de
participação pode ser explicada pela ausência
dessas liberdades associadas, que devem ser
garantidas pelo Estado. A questão não se
resolve no âmbito da conscientização
individual, mas através da redução de
distorções na correlação de forças entre os
diversos atores, intermediada pelo Estado.
O que percebemos é o distanciamento entre
legislador, o administrador e a sociedade civil. A
participação da sociedade civil na elaboração de
normas é essencial em um Estado que, como o
brasileiro, se pretende um Estado fundado no
princípio democrático e na soberania popular.
A necessidade dessa participação é melhor
compreendida na medida em que reconhecemos
os cidadãos como destinatários e co-autores das
normas. Essa co-originariedade normativa
traduzida e aplicada à cooperação
interinstitucional pode ser dimensionada em maior
responsabilidade e eficiência das instituições e
dos arranjos interinstitucionais à medida que cada
um reconhece e se apropria da responsabilidade
que lhe cabe como co-autor da norma, no nosso
caso, das normas de planejamento urbano.
Essa co-responsabilidade atribuída aos atores
sociais é dimensionada também interesse público,
ao passo em que este é construído tanto pelo
Estado quanto pela sociedade civil. Isso acontece
porque em um Estado Democrático o interesse
público conjuga reciprocidade e unidade com o
interesse privado, à medida que comporta
elementos privados (necessidades das
comunidades políticas), vertente essa incorporada
na Constituição de 1988.
Todas essas deficiências na formulação de
normas direcionadas ao planejamento (traçar
diretrizes para se alcançar metas de acordo com
dada realidade) têm conseqüências na execução
das mesmas. Acarretam, por exemplo, ações
desencontradas dos planejadores públicos e,
consequentemente, dos órgãos aos quais esses
pertencem.
O que se busca com a cooperação, e com as
normas a essa referentes, é a igualdade entre os
cooperados no espaço de discussão e construção
do interesse público. Não pode mais a cooperação
ser vista como uma forma legítima de referendar
as decisões tomadas por aquele cooperado que
detenha o poder econômico. Os convênios
firmados nos municípios integrantes da RMBH
traduzem muito bem essa dimensão de imposição
do poder econômico na esfera deliberativa, à
medida que são convênios firmados em moldes
do contrato de adesão, onde o cooperado não tem
um espaço aberto ao diálogo, apenas adere às
imposições da cidade economicamente forte.
28
Art. 1º - Esta Lei dispõe sobre normas gerais
para a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios contratarem Consórcios
Públicos para a realização de objetivos de
interesse comum e dá outras providências. §
1º O consórcio público constituirá associação
pública ou pessoa jurídica de direito privado.
§ 2º A União somente participará de
Consórcios Públicos em que também façam
parte todos os Estados em cujos território
estejam situados os Municípios
consorciados.
Cooperar inter-institucionalmente não
significa apenas fazer em conjunto mas,
sobretudo, atuar de forma solidária. Se, por
um lado, a baixa capacidade administrativofinanceira das unidades federadas brasileiras
estimula a cooperação, a falta de visão
administrativa global do gestor público a
dificulta. A lei pode criar meios para o
desenvolvimento de ações e políticas
públicas sustentáveis, mas não pode garantir
que elas sejam eficientes. Cooperação
eficiente pressupõe conhecimento da
legislação e de seus entraves e capacidade.
A cooperação eficiente pressupõe:
- o conhecimento da legislação e de seus entraves;
- a capacidade administrativa dialógica;
- a consciência das potencialidades e limitações
financeiras da unidade.
Uma forma eficiente de cooperação são os
chamados Consórcios Públicos, que no
ordenamento jurídico brasileiro é regido pela Lei
11.107/05, regulamentada pelo Decreto Federal
6.017, de 17 de janeiro de 2007.Essa lei
considerada em seu art. 2ºafirma que os
Consórcios Públicos são “as pessoas jurídicas
formadas exclusivamente por entes da federação
para estabelecer relações de cooperação
federativa, inclusive a realização de objetivos de
interesse comum, constituída como associação
pública, com personalidade jurídica de direito
público e natureza autárquica, ou como pessoa
jurídica de direito privado sem fins econômicas”.
(SIVA, 2008). A lei ainda prevê que os Consórcios
Públicos podem ser tanto pessoas jur´público
(associação pública) quanto de direito privado
(autarquia ou associação civil).
O que nos interessa são os Consórcios Públicos
como pessoa jurídica de direito público que
atingem, portanto, entes federativos: União,
Estados, Municípios e DF. Sendo a forma
maisusual os consórcios relizados entre o mesmo
ente, por exemplo, os municípios da RHMBH.
Para identificarmos a competência de cada ente
cooperado, é necessário que entendamos que no
Brasil a competência dos entes é determinada
pelo federalismo de cooperação, como disposto
pela CR/88, art. 23.
Pelo federalismo de cooperação temos repartição
de competências comuns entre os entes
federados, possibilitando a integração entre
municípios, Estados-membros e a União para
formular normas e políticas públicas que
implementem o posto na norma e, ainda, executar
essas mesmas políticas públicas. Percebemos,
ainda com esse tipo de federalismo, a busca por
29
uma maior autonomia municipal, já que em muitos
momentos ha delegação do processo decisório
para o ente local, principalmente no que se refere
à política urbana, visto que as necessidades e as
demandas nessa área surgem do local para o
global, e que os municípios estão mais pertos do
cidadão.
Tal autonomia mostra a contrastante perseguição
pela descentralização do poder entre os entes, o
que permite a colaboração de entidades civis para
a realização dos objetivos públicos. Mas essa
descentralização e distribuição de competências
só tem sentido graças ao princípio da
subsidiariedade e pelo princípio da solidariedade.
Pelo princípio da subsidiariedade pressupõe-se
que a sociedade tem condições de resolver ela
própria, por seus membros e por organizações
não políticas, um número enorme de problemas
sociais de forma eficiente, deixando a resolução
por parte do Estado só quando a iniciativa privada
não for suficiente.
A subsidiariedade estabelece, ainda, que todas as
demandas que puderem ser atendidas por um
poder político local, como o município, não devem
ser atendidas por entidades políticas superiores,
por exemplo, o Estado. Dessa forma, no
federalismo de cooperação as proposições do
princípio da subsidiariedade implicam o
fortalecimento do município, e vemos pela junção
desses dois princípios um papel de maior
destaque do cidadão, que é o núcleo deste ente
político, o que propicia uma participação mais
ampla e fiscalização efetiva das políticas públicas.
Essa preleção do município atende não so aos
princípios em tela como concretiza o Estado
democrático de Direito adotado pela Constituição
de 1988.
Pelo princípio da solidariedade, ainda que
tenhamos uma fragmentação políticoadministrativa, existe um poder central unificador.
Essa união não pode ser desconsiderada se
almejarmos o bem comum: as ações solidárias
devem ser desenvolvidas porque na medida em
que ajudo um ente federativo menos desenvolvido
eu estou indiretamente me ajudando,
considerando a federação. Na CR/88, o princípio é
posto pelo art. 1º, I e II, CF/88, que estabelece: “A
República Federativa do Brasil, formada pela
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
DistritoFederal, constitui-se em Estado
democrático de direito e tem como fundamentos: I
- a soberania; II - a cidadania.”
Fundamentos da cooperação:
- efetividade de direitos;
- eficiência administrativa;
- subsidiariedade e solidariedade entre federativos.
Não podemos perder de vista que a construção da
cooperação interinstitucional passa pela
consideração da autonomia político-administrativa
dos entes federados. A certeza que devemos ter é
que sob o paradigma estatal democrático, que se
baliza e estrutura as suas funções nos princípios
democráticos e do discurso, as funções
administrativa e política não podem mais ser
tratadas como dicotômicas, pois elas fazem parte
da função executiva, e estão totalmente
interligadas. Essa ligação é estabelecida à medida
que a função administrativa irá executar as
decisões e ações planejadas pela função
governamental. Isso significa dizer que a
formulação e consecução de políticas públicas é
exercício da função pública, governamental na
elaboração e administrativa na execução.
Daí concluímos que existe uma função executiva
que se desdobra numa função política e numa
função administrativa. Um dos fundamentos da
administração pública dialógica é a integração
dessas duas funções: uma não vai abduzir
30
a outra. É preciso pensar a função administrativa
de forma articulada com a função política e viceversa. Como formulador ou como corpo
governante, é preciso pensar naquele que vai
aplicar a legislação. Esse movimento de
integração coloca o governante na condição de
administrador público e vice-versa, criando
condições para uma maior colaboração.
FUNÇÃO EXECUTIVA
FUNÇÃO
POLÍTICA
FUNÇÃO
ADMINISTRATIVA
INTEGRAÇÃO
ARTICULAÇÃO
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA DIALÓGICA
O que é orçamento público? O orçamento é
um ato preventivo e autorizativo das despesas
que o Estado deve efetuar em um exercício, e
é um instrumento da moderna administração
pública. É regulado basicamente pela
Constituição da República de 1988;
Constituições Estaduais; Lei 4.320, de 1964;
Lei Complementar 101, de 2000; Leis
Orgânicas e Leis Ordinárias.
O orçamento público visa à alocação e
distribuição dos recursos públicos além de ser
uma forma eficiente de controle de políticas
públicas. O orçamento é regulamentado pela lei nº
4.320, de 17 de março de 1964, que estatui
normas gerais de direito financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços
da união, dos estados, dos municípios e do distrito
federal.
O orçamento tem três dimensões: a política, que
congrega todos os interesses sociais; a do
planejamento, que orienta a ação do Estado a
curto, médio e longo prazo, e a jurídica, já que é
previsto em lei aprovada pelo legislativo que
estabelece parâmetros para execução da despesa
pública em determinado período.
O orçamento público é planejado e normatizado
pela LOA (Lei do Orçamento Anual). Por essa lei
estimam-se receitas e prevêem-se as despesas
anuais de cada ente do governo. É nessa lei que
são previstos o orçamento fiscal dos poderes,
fundos, dos órgãos e entidades da administração
direta e indireta e fundações instituídas e
mantidas pelo poder público (suas receitas e
despesas), orçamento de investimento das
empresas onde o ente detenha a maioria do
capital votante e o orçamento da seguridade
social.
A LOA tem caráter institucional (cada órgão prevê
suas despesas), funcional (determina-se em qual
área da açõa governamental a despesa será
gasta), programático (previsão dos programas nos
quais os recursos serão alocados), enfim caráter
econômico (prevê o que será adquirido e qual o
efeito econômico da realização da despesa).
Durante a execução orçamentária a LOA pode ser
alterada. Essas alterações são previstas tanto na
Lei 4.320/64 quanto na Lei Orçamentária, que
geralmente dispõe o montante permitido para que
o executivo suplemente o orçamento. Essa
alteração, que visa geralmente a suplementação,
é feita através dos créditos adicionais que se
subdividem em créditos suplementares; créditos
especiais; créditos extraordinários previstos no art.
41 Lei 4.320/64 e art. 167, §2º, da CR/88
Também no planejamento orçamentário e
financeiro dos entes consorciados temos a
participação popular que se dá na execução
(acompanhamento da implementação do
planejado/decisões) e na decisão (audiências
públicas).
A importância de conhecer o orçamento e as
31
formas de adicioná-lo são claras. Devemos
conhecer as receitas e as despesas para planejar
de forma eficiente e executar as políticas públicas
propostas.
prestação de serviços ou o fornecimento de bens.
Pelo contrato simples, o município consorciado
contrata o consórcio de acorodo com a lei
8.666/93, porém tal contrato será celebrado como
licitação dispensada, nos termos em que prevê o
art. 2º, III da Lei de Consórcios.
Art. 41 da Lei 4.320/64: “Os créditos adicionais
classificam-se em: I - suplementares, os
destinados a reforço de dotação orçamentária;
II - especiais, os destinados a despesas para
as quais não haja dotação orçamentária
específica; III - extraordinários, os destinados
a despesas urgentes e imprevistas, em caso
de guerra, comoção intestina ou calamidade
pública.”
A execução desse contrato é simples: o ente
consorciados executa os serviços ou fornece os
bens, expedindo fatura que é paga pelo município
consorciado, ou seja, o tratamento contábil ao
consorciado é o mesmo que o dos demais
fornecedores contratados pelo município. (SILVA,
2008)
Pelo Decreto Federal 6.017/07 são previstas 4
formas de contratos consorciais visando obter
recursos financeiros para consecução das
políticas de planejamento urbanas formuladas
pelos entes consorciados. Duas dessas formas
são previstas na lei dos Consórcios: contrato de
rateio (Lei 11.107/05), que é oriunda de receita
orçamentária do município consosrciado (para
manutenção do consórcio ou para desenvolver
algum programa específico) e/ou por contrato
simples (Lei 8.666/93) de prestação de serviço ou
fornecimento de bens como fornecedor comum de
um município consorciado.
Nos termos da lei 11.107/05, a forma de
cooperação financeira dentro dos Consórcios
Públicos se dá de duas maneiras, através do
contrato de rateio e contratos simples que
necessitam de licitação.
O contrato de rateio anual é que cria as
obrigações financeiras dos entes consorciados,
como previsão orçamentária. Os consórcios têm
seus orçamentos aprovados por Assembléia
Geral, após aprovação dos orçamentos dos entes
consorciados.
As demais formas estabelecidas pelo decreto são
a celebração de convênios com entes federativos
não consorciados enfim, por contrato programa,
quando há previsão de cobrança de tarifas. A
receita aí arrecadada é advinda da gestão
associada de serviços públicos que independe da
formação de consórcios para sua realização. O
contrato programa deverá atender à legislação de
concessões e permissões de serviços públicos,
não se confundindo com instrumentos de
organização da ação governamental. Sua
diferença está na natureza do vínculo que angaria
recursos para consecução das atividades e
programas da gestão associada, na qual os entes
federativos desenvolvem seus interesses comuns
O contrato de rateio está inserido na Lei
11.107/05, art. 8º: “Os entes consorciados
somente entregarão recursos ao consórcio público
mediante contrato de rateio”, por meio desse
instrumento o município entrega recursos para
programas e elementos de despesa
determinados, condicionando o consórcio a
prestar contas aos municípios consorciados que
transfiram os recursos, de forma que as despesas
geradas sejam consolidadas nas contas destes
consorciados. (SILVA, 2008)
Já os contratos simples, que necessitam de
licitação, o município consorciado contrata a
32
via Consórcios Públicos que estabelecem
relações de cooperação federativa, como visto
anteriormente.
A gestão administrativa dos entes consorciados é
feita mediante a gestão de pessoal e gestão
patrimonial. A primeira é feita através da cessão
de pessoal, na qual os servidores cedidos dos
entes consorciados sujeitam-se ao regime a que
forem vinculados (CLT ou estatutário). Se a
cessão for onerosa, compensa-se tais crédito com
outras obrigações previstas no contrato de rateio.
Caso o consórcio se extinga, os funcionários
cedidos retornam à origem e os demais têm seus
contratos extintos com o pagamento dos direitos
trabalhistas (CLT).
Já a gestão patriminial é feita mediante licitação,
doação, desapropriação, gestão associada ou
cessão no caso de bens reversíveis (art. 4º, §3º,
da Lei 11.107/05).
desconformidade com a mesma, como estabelece
o art. 10º Parágrafo Único. Os agentes públicos
incumbidos da gestão de consórcio não
responderão pessoalmente pelas obrigações
contraídas pelo consórcio público, mas
responderão pelos atos praticados em
desconformidade com a lei ou com as disposições
dos respectivos estatutos. Este dispositivo
ressalta a necessidade de adotar procedimentos e
rotinas que efetivam um controlo interno eficáz
também ao consórcios.
Segundo SILVA, 2008 é necessário que as
atividades consorciadas se iniciem nos moldes
das Resoluções expedidas pelos TC Estaduais.
Além de observar o posto do controle externo e do
social (audiências públicas e ouvidorias). O
controle social em uma gestão democrática e
participativa colabora na eficiência e transparência
da administração consorcial que visa à
implementação de políticas públicas.
Cooperação interinstitucional e administração
eficientes dependem de planejamento da
administração, financeiro e orçamentário.
Como é feita a prestação de contas
nos consórcios?
Os entes consorciados que se submetem à
jurisdições diferentes (vários TCs), quando
separados, ao se associarem terão que
prestar contas no TC do Presidente do
Consórcio Chefe do Poder Executivo de ente
da Federação consorciada) - art. 4º, VIII, da
Lei 11.107/05. Isso não diminui a competência
dos demais TCs para fiscalizar os recursos de
cada um dos entes consorciados que integram
o consórcio (transferências do contrato de
rateio). Cada TC deve dispor sobre suas
normas de prestação de contas, sendo que
sua não apresentação enseja a tomada de
contas.
Importante salientar que a eficiência do
planejamento administrativo, financeiro e
orçamentário depende da adequação à realidade
social, econômica, administrativa da unidade
federativa e da legitimidade das ações propostas.
Quanto maior o consenso sobre as ações, maior a
força vinculante da decisão, que só é possível
através da participação popular na gestão pública.
Quanto à responsabilização do gestor público dos
entes consorciados, a Lei 11.107/05 assegura que
os agentes públicos incumbidos da gestão de
consórcios não respondem pessoalmente pelas
ações contraídas pelo consórcio público, mas
respondem pelos atos praticados em
33
No tocante aos mecanismos de
representação no Consórcio, a questão da
equiparação do número de assentos não
resolve o problema da representação. A
paridade em nada vai adiantar se as pessoas
estiverem ali representando elas mesmas,
suas vontades individuais. O representante
tem que ter consciência que ele não está ali
para falar em nome dele, mas daqueles que
ele representa. Quando a representação
acontece de fato, ela ganha legitimidade. A
representação está baseada na legitimidade
e no grau de articulação política. Não é uma
questão numérica, é questão de mudança de
concepção. Não pensamos dentro da lógica
republicana, só lembramos que o bem
comum existe quando nossos privilégios são
ameaçados. Se não superamos isso, não
adianta mudar a composição dos conselhos;
se invertermos a composição teremos os
mesmos mecanismos de dominação e
exclusão, às avessas. Precisamos mudar
nossa forma de interação com o interesse
público, se os municípios se articulam com a
sociedade civil que por sua vez os
empodera, legitimando o poder político deles,
esses municípios alcançam melhor
posicionamento na mesa de negociação:
com maior legitimidade ganha mais espaço
na mesa de negociação.
Por fim, feitas essas considerações, é
importante frisar que a lei consorcial favorece
planejamento, a regulação e a prestação de
serviços públicos que transcendem a esfera
de atuação de um único ente. Por esse
motivo, o gestor e os demais componentes do
consórcio devem ter uma grande
compreensão de ações de Estado e não
apenas de governo. Quando se fala em
planejamento, entendemos que não deverá se
limitar apenas às peças legalmente exigidas
pela Lei 4.320/64, mas pela Constituição
Federal de 1988 e pelo protocolo de
intenções, mas será indispensável um
“planejamento estratégico do consórcio” que
reflita os legítimos interesses dos
beneficiádos e ao mesmo tempo contemple
as tendências regionais. Essa ação
intermunicipal direcionará as políticas públicas
compactuadas que possam desenvolver
ações em comum que caracterizem a tão
necessária gestão associada e fortalece o
pacto federativo brasileiro”. (SILVA, 2008)
34
NOVOS
CONSÓRCIOS
PÚBLICOS
NOVOS
CONSÓRCIOS
PÚBLICOS
LEILEI
NºNº
11.107/05
11.107/05
7
Gustavo Machado
Descrição:
O objetivo principal desta seção é debater o
papel dos consórcios públicos, apresentando
a diversidade de experiências no país, sua
sustentação legal e financeira, sua estrutura
organizacional e os desafios que elas
enfrentam na provisão de serviços e para a
articulação sustentada da cooperação entre
os diversos atores envolvidos,
governamentais e não-governamentais. O
financiamento da cooperação
interinstitucional - rateio orçamentário.
Conceitos-chave:
Associação de Municípios vs. Consórcio
Público; Consórcios Públicos e
Desenvolvimento Local; Espaços de
participação da sociedade civil nos
consórcios; Fluxograma da formação de um
consórcio público.
35
A organização territorial do poder estatal é
importante para a compreensão da temática
urbana, principalmente para se pensar políticas
públicas. Essa fator afeta de modo especial o
problema da gestão metropolitana, por causa da
lacuna existente entre a organização do território
na forma de municípios e a cidade-metrópole real,
tal qual essa se constituiu geograficamente,
extrapolando os limites institucionais.
Para pensar a organização territorial do poder,
analisa-se o federalismo no Brasil a partir da
comparação entre três modelos de regimes
federativos e, também, em função dos custos de
transação relacionados à gestão metropolitana.
Esses custos podem variar, dependendo das
instituições que regulam os conflitos federativos.
Assim, a maneira como ocorre o processo de
construção da governança metropolitana pode
influenciar seu resultado final, como sugerem os
modelos voluntário e compulsórios, discutidos a
seguir.
A governança pressupõe um estabelecimento de
critérios objetivos, legais e constitucionais para a
atuação do poder público no território. O
fenômeno da metropolização, que dá origem à
governança metropolitana, pode ser traduzido
pelo crescimento das cidades numa magnitude tal
que passaram a desobedecer a divisão tradicional
do território.
O que é metrópole?
- Do grego Metro polis - cidade-mãe;
- Significado urbano pós-revolução industrial:
A metropolização, fenômeno associado ao
processo de desenvolvimento industrial brasileiro,
configurou determinadas áreas no território
nacional, especialmente em torno das capitais
estaduais. Essas grandes manchas urbanas
cresceram independentemente dos territórios
oficiais dos municípios sobre os quais estas se
expandiam. Assim, os dilemas da metropolização
produziram experiências interessantes de
envolvimento dos municípios, que buscaram
firmar acordos de gestão integrada de seus
interesses comuns.
Evidências geográficas do fenômeno
Metropolitano:
- Conurbação - fusão física entre cidades;
- Elevada densidade demográfica;
- Metrópole - hierarquização da rede urbana;
- Infra-estrutura urbana interdependente.
Fenômeno geográfico X Organização
jurídica dos Estados:
- Divórcio entre o território metropolitano e a
divisão político-territorial;
- Mancha urbana contígua e sobreposta a
múltiplas municipalidades;
- Processo de interdependência: substrato fático
das chamadas regiões metropolitanas;
- Funções públicas de interesse Comum: o
interesse metropolitano
centro econômico, populacional e cultural;
- Cidade como referência de cidadania
cosmopolita em contraposição aos núcleos
urbanos provincianos;
- Grande centro urbano que lidera uma rede
de cidades.
36
O argumento econômico tem se destacado na
explicação de por que os municípios têm buscado
se integrar a arranjos metropolitanos. Segundo
esse argumento, a competição global entre
metrópoles induz a processos de integração
metropolitana.
- Canadá: Governo local é mera instância
A institucionalização das regiões metropolitanas
pode ocorrer de formas diferentes, desde a fusão
entre municípios, por determinação imposta por
ente federado hierarquicamente superior, por
pacto entre unidades municipais, dentre outras
possibilidades.
fortalecidos pela cultura cívica, elevando os custos
Os dois modelos básicos de criação e
institucionalização de Regiões
Metropolitanas:
- Modelo Vertical ou Compulsório: as regiões
metropolitanas são criadas ou coordenadas
por ente acima dos municípios, nos termos
da Constituição. Assim, existência da RM não
será negociada, a não ser na assembléia
constituinte. Característica: gestão sistêmica
e territorial.
- Modelo Horizontal ou Voluntário: As regiões
metropolitanas são criadas ou os serviços
são gerenciados pelo acordo voluntário dos
governos locais.
A conformação de arranjos para a promoção da
governança metropolitana depende também do
modelo federativo. Em cada modelo o município
tem diferentes funções no pacto federativo,
facilitando ou dificultando a integração
metropolitana, conforme realidade e cultura locais.
A esse respeito, tem-se três grupos de
federações, em que cada uma gerou arranjos
diferentes, e que implicam em custos de
transação distintos no âmbito das instituições
metropolitanas:
37
administrativa = Custos de transação baixos para
implantação vertical e compulsória;
- Estados Unidos: Governo local é autônomo =
Condado, Cidade e Povoado. Os primeiros são
de transação;
- Brasil: Governo local extremamente autônomo =
A fragilidade das instituições eleva os custos
de transação.
No sistema federativo brasileiro, especificamente,
o município é um ente que apresenta as seguintes
particularidades: autonomia política, autonomia
financeira, autonomia administrativa (autoorganização) e padronização institucional.
Evolução da região metropolitana no
Direito Constitucional brasileiro
CONSTITUIÇÃO DE 1967
- Prevista no Capítulo sobre a ‘Ordem
Econômica’ - art. 164 - natureza econômica do
instituto;
- Competência legal da união;
- Conceito de Serviços Públicos de Interesse
Metropolitano.
CONSTITUIÇÃO DE 1988
- Prevista no título III - “Da Organização do
Estado” - art. 25, §3º - natureza federativa do
instituto;
- Competência Legal do Estado-membro;
- Conceito de Funções Públicas de Interesse
Comum.
Podemos definir quatro períodos distintos para a
trajetória da gestão das regiões metropolitanas:
TECNOCRACIA ESCLARECIDA
- Apogeu do regime militar;
- Repressão dos movimentos sociais;
- Custos de transação baixos.
Tendo esses fatores em mente, podemos então
perguntar: que fatores fragilizam e que fatores
impulsionam a governança regional?
A Teoria dos Custos de Transação apresenta
elementos para a compreensão desses fatores.
Custos de Transação
REDEMOCRATIZAÇÃO
- Reedição de eleições diretas para governador e
prefeito;
- elevação dos custos de transação.
São os custos que vão facilitar ou não as
transações federativas. Esses custos devem
ser assumidos pelos atores, agindo
pessoalmente ou em nome de organizações,
para a celebração, execução e fiscalização
de acordos no complexo metropolitano.
CONSTITUINTE DE 1988
- Elevou o status do município na federação
brasileira; ‘municipalismo a todo custo’
(Fernandes, 2005);
- Novo modelo de gestão sintetizado: ampliação
do poder dos municípios no processo decisório
Comparação entre dois modelos de
metropolitano;
- Ressurgimento da questão metropolitana na
organização institucional das regiões
metropolitanas: RMBH e Grande ABC
agenda política;
- Maior necessidade de mais presença do Estado
Paulista
e da União no planejamento metropolitano.
RESSURGIMENTO
- Reaparecimento da questão metropolitana na
agenda política;
- Maior necessidade de mais presença do Estado
Os dois modelos de organização institucional de
região metropolitana, referentes as ABC Paulista e
à RMBH foram analisados a partir de quatro
categorias, classificando-os para um melhor
entendimento.
e da União no planejamento metropolitano.
Do ponto de vista jurídico, algumas polêmicas
Metodologia com base em quatro
envolvem a aplicação / institucionalização das
categorias de análise:
RMs:
1) Identidade Regional;
2) Assimetria de Forças;
- Interesse Local x interesse Metropolitano;
- Titularidade do Interesse Metropolitano;
3) Trajetória de Dependência;
4) Instituições;
- Funções Públicas de Interesse Comum;
- Autonomia Municipal;
- Autonomia Estadual.
38
Grande ABC Paulista
RMBH
Voluntário ou horizontal
Criação: 1990
7 municípios
2,5 milhões de habitantes
Organização horizontal da área
metropolitana, fundada na livre
associação entre os governos.
Compulsório ou vertical
Criação: 1973
34 municípios
5 milhões de habitantes
Organização vertical da região
metropolitana, por meio de uma
legislação emitida por ente federado
acima dos municípios, independente da
anuência destes.
Conclusão: o protagonismo de um
Conclusão: uma identidade regional
líder carismático e empreendedor
forte reduz os custos de transação.
pode reduzir custos de transação.
PARTICULARIDADES
É a terceira maior Região Metropolitana
do Brasil e a sétima da América Latina.
É uma fração da Região Metropolitana
de São Paulo; berço dos movimentos
sindicais; é uma das regiões mais ricas
do país; a crise da década de 1990
(modernização tecnológica do setor)
causou desemprego (custo ABC).
IDENTIDADE REGIONAL
Geografia multifacetada; rota de
viajantes; unidade territorial dissipada
no séc. XIX (Curral Del Rey) para a
construção da cidade planejada (BH);
acidente técnico que rompeu com a
unidade tradicional e prejudicou a
identidade regional; criada por meio de
Lei - 1973 (critérios técnicos); nova
legislação: indução da identidade
metropolitana; a identidade regional tem
aumentado, mas prevalece a idéia de
que a região metropolitana é o que está
fora de Belo Horizonte.
Geografia homogênea; rota de
viajantes; unidade territorial recente
(até déc. 1940 constituía um só
município); viajantes se identificam
mais com a região; unidade como
contraponto a SP; Diário do Grande
ABC; criação horizontal dos
consórcios; Crise econômica.
39
TRAJETÓRIA DE DEPENDÊNCIA
Origem tecnocrática; dependência de
leis, “trauma do autoritarismo” não
conseguiu sobreviver à democracia;
“movimento de pêndulo”: PLAMBEL,
AMBEL, Re-estadualização.
Origem horizontal; decisões
consensuais; questões polêmicas
“congeladas”; dependência de um lider:
desde a morte do Prefeito Celso
Daniel, o consórcio está órfão;
resistência à Lei de Consórcios:
informalidade x institucionalização;
diminuição da participação.
ASSIMETRIA DE FORÇAS
Assimetria mediana entre os municípios;
cooperação horizontal especializada em
lobby regional; guerra fiscal; experiência
potencializada pela introdução do
governo estadual.
Forte assimetria entre municípios;
fracasso da AMBEL; polarização entre
grandes e pequenos; guerra fiscal;
assimetria união-estado versus
municípios pode reduzir custos de
transação; coordenação agendada por
um leviatã.
Conclusão: a assimetria de forças
entre os municípios tem sido
obstáculo ao estabelecimento
de normas tributárias comuns.
INSTITUIÇÕES
Natureza jurídica; circunscrição
administrativa, sem personalidade
jurídica nem política; maiores incentivos
seletivos econômicos (princ. 1970);
sistema de relações federativas
oneroso; atores empreendedores
(personalização); foco em serviços
metropolitanos.
Natureza jurídica: associação de direito
privado; cooperação horizontal
especializada em lobby regional;
políticas e serviços municipalizados;
atores empreendedores
(personalização); resistência à Lei de
Consórcios (2005).
Conclusão: a criação de instituições sólidas e confiáveis para dar sustentação
aos acordos intermunicipais parece ser um elemento-chave de redução dos
custos de transação. Além disso, um maior grau de institucionalização evidencia
menor grau de informalidade e conseqüentemente menos instabilidade e
menores custos de transação.
40
Fundamento econômico da gestão
associada de serviços públicos
A Lei 11.107 de 6 de abril de 2005
Esta lei dispõe sobre normas gerais para a união,
os estados, o Distrito Federal e os municípios
contratarem consórcios públicos para a realização
de objetivos de interesse comum.
Antes da Lei 11.107/05, os consórcios não eram
regidos por legislação própria, e a formação
desses instrumentos de cooperação era precária.
Recorria-se, então, ao direito civil para criar
entidades privadas sem fins lucrativos para darem
formas aos consórcios. Esse mecanismo era
problemático, pois não criava instituições de
natureza pública. Com a lei, os consórcios
passaram a ser revestidos da qualidade de
pessoa de direito público e foram equiparados às
autarquias inter-federativas. A lei veda a
participação de pessoas físicas ou empresas
privadas no consórcio, podendo participar
somente entes federados. Ela admite a tomada de
decisão, no âmbito dos consórcios, via consenso
ou por meio de voto.
Importa salientar que os consórcios anteriores à
Lei precisam se adaptar às premissas da nova
legislação
Os pactos de gestão compartilhada
podem se manifestar de duas formas:
- Convênios de Cooperação: é o instrumento de
cooperação mais conhecido; é fácil ser celebrado;
são os mais disseminados no Brasil; tem um
objeto muito definido, especcífico; são precários e
com prazo de duração limitados.
- Consórcios públicos: gera condições para a
cooperação mais duradoura; gera a criação de
uma pessoa jurídica representante dos interesses
comuns e administradora desses interesses;
conceito: é um contrato que fixa objetivos comuns
aos partícipes e regula o modo como tais fins
serão buscados; personalização da cooperação.
Ganhos de escala; economias de aglomeração;
gestão de serviços e atividades públicas de forma
compartilhada; planejamento estratégico regional;
sinergias; possibilidades de ampliação da
prestação de serviços.
REALIDADE BRASILEIRA
5600 municípios - < 20.000 habitantes
15 municípios - > 900.000 habitantes
- Se os municípios não se integrarem ficarão à
mercê dos grandes centros urbanos.
Quais os instrumentos para a criação
do consórcio?
- Protocolo de intenções: formaliza a vontade dos
entes federados de criarem o consórcio; é
composto por cláusulas obrigatórias ou essenciais
previstas no artigo 4º da lei; deve ser assinado
pelos chefes do poder executivo e publicado na
imprensa oficial. Recomenda-se a realização
prévia de um estudo técnico de viabilidade. A
celebração do consórcio se consuma com a
participação das câmaras municipais. Mas como a
negociação se dá no âmbito do executivo e o texto
deve ser aprovado pelo legislativo, a solução
encontrada para preservar a autonomia dos
partícipes e o instrumento de ratificação. Por esse
instrumento, o poder legislativo pode propor
reservas a trechos do protocolo de intenções, mas
não pode modificar o texto. Com a ratificação,
tem-se a conclusão do processo e é gerado um
contrato de consórcio, criando a pessoa jurídica
de direito público.
- Contrato de rateio: instrumento que vai viabilizar
a gestão financeira do consórcio. Anualmente os
entes federados estabelecem a cota-parte de
41
cada um para manter o consórcio. Visa garantir
transparência e controle do orçamento do
consórcio. Pode acarretar na suspensão prévia ou
exclusão do ente federado que não cumpri-lo.
O processo de institucionalização do consórcio
é exaustivo. Essa institucionalização visa dar
segurança jurídica e reduzir a margem de
informalidade em benefício do maior
comprometimento dos entes federados. Os
consórcios dão uma roupagem mais
consistente à cooperação intergovernamental,
na medida em que os acordos e consensos se
dão de forma mais transparente, impedindo a
desarticulação em função de mudanças
sazonais.
- Contrato de programa: Instrumento necessário
quando há delegação de serviço. Ele deve ser
celebrado posteriormente com os municípios para
permitir que este regule a atuação do consórcio. O
consórcio deve se comprometer com metas para
com os entes federados.
Estruturação de um consórcio público sob
a forma de associação pública
- lei n 11.107/05 e Decreto n 6.01/07 Regra Geral*
Identificação de
objetivos de
interesse comum
Instituição da pessoa
jurídica por força de
lei retificadora do
Protocolo de
Intenções
Elaboração de
Estudos Técnicos
de Viabilidade
Assinatura do
contrato de
consórcio
Contrato de
Consórcio
Providências
complementares de
caráter institucional /
integração à
administração indireta
Elaboração da
minuta do contrato
de consórcio público
Contrato de
Programa
Fim
Assinatura do
Protocolo de
Intenções
Protocolo de
Intenções
Ratificação do protocolo de
intenções mediante lei
Lei
Retificadora
Procedimentos
de destinação
orçamentária
Obtenção de CNPJ
e abertura da
conta bancária
Há previsão de
prestação de
serviços
públicos?
Elaboração do
Contrato de
Programa
Assinatura do
contrato de Programa
Elaboração
da minuta
do protocolo
de intenções
NÃO
Início
Instalação e início das
atividades
42
Elaboração do
Contrato de
Rateio
Contrato de
Rateio
Assinatura do
Contrato de Rateio
Fonte: Maria Coeli Simões Pires;
Maria Elisa Braz Barbosa (Org.).
Consórcios Públicos: Instrumento
do Federalismo Cooperativo. Belo
Horizonte: Editora Forum, 2008.
8
MÉTODOS
MÉTODOSEETÉCNICAS
TÉCNICAS DE
DE
NEGOCIAÇÃO
E COOPERAÇÃO:
NEGOCIAÇÃO
E COOPERAÇÃO:CONSTRUÇÃO
CONSTRUÇÃO
DE
DECONSENSO
CONSENSO
John Wojciechowski
Descrição:
A harmomização dos interesses municipais é
uma premissa básica do processo de
construção da cooperação regional. Porém, o
rpocesso de identificação e consolidadção de
um objetivo comum exige um mecanismo
democrático, horizontal e transparente.
Conceitos-chave:
Definição de consenso; debate vs diálogo;
vantagens da construção de consenso em
ambientes muliparticipatórios; mecanismos:
democratização da informação.
43
As assimetrias de informação sejam elas
administrativas legais ou organizacionais,
impactam negativamente na construção de um
ambiente de diálogo. Neste contexto, propomos a
construção de consenso como ferramenta de
tomada de decisões em ambientes
interinstitucionais. Nesse ambiente altamente
assimétrico e imperfeito, essa ferramenta embora
não seja capaz de erradicar, se mostra como um
instrumento eficaz para reduzir e controlar as
assimetrias de informação.
Alguns mitos sobre o consenso
- Consenso é utópico: o consense não exclui o voto,
nem conflito: o consenso não é utópico; envolve uma
dinâmica de tomada de decisão mais demorada e
complexa;
- Consenso é igual à mediação de conflitos: a
mediação de conflitos tem uma série de ferramentas,
o consenso é uma dela;
- Consenso só é usado em situações de conflito.
Opções para tomada de decisões
- Consenso: é quando todos podem “conviver
com a solução acordada, aprovada sem
objeção. Todos cedem. Quando de busca o
consenso não saímos de uma mesa de
negociação levando vantagem em tudo. O
objetivo é alcançar uma solução que
congregue e reflita a constribuição de todos os
membros;
- Voto igualitário;
- Voto com peso.
Independente da opção escolhida, todas as
opções requerem:
- papéis e prestação de contas claramente
pré-definidos;
- princípios comuns para trabalhar em conjunto;
- prioridades comuns para agir juntos.
Quando a tomada de decisão é feita mediante o
voto: independentemente de termos 51 a 49, ou
60 a 40, ou 95 a 5, o que se tem é um vencedor e
um perdedor.
A importância do voto para a democracia é
inegável. A questão é que na formação dos
consórcios não se está construindo algo
consolidado, isso porque os arranjos
interinstitucionais são ainda muito fluidos, as
assimetrias são muito visíveis, os conflitos estão
onipresentes. Em situações de vencedor e
perdedor, alguém ganha e alguém perde. Em
arranjos interinstitucionais, essas dimensões são
exacerbadas e o resultado é a criação de blocos.
Esses blocos podem fazer fracassas a tentativa
da articulação interinstitucional. Portanto, a
criação de consenso é mais adequada aos
processos de gestão compartilhada, como é o
caso dos consórcios públicos.
Fatores críticos
Vontade
- Todas as partes envolvidas se reunem em boafé;
- Posições pré-assumidas são substituídas por
perspectivas bem informadas - muitas vezes
achamos que temos o monopólio das soluções; é
preciso democratizar as informações reduzindo as
assimetrias;
- Diálogo substitui debate;
- “Os egos devem ficar estacionados à porta” 44
O processo depende de que cada participante
veja os outros como iguais, de que cada um tenha
uma atitude de respeito aos pontos de vistas dos
outros, mesmo que não concorde com ele;
- Compromisso com diálogo e resultados onde
todos saem ganhando (win-win outcomes);
- princípios de cooperação previamente definidos,
de forma colaborativa.
Mecanismos
- Os papéis são claramente definidos e há
respeito mútuo aos atributos e obrigações de
todos;
- Compromisso em relação à implementação dos
resultados e decisões;
- Uso de facilitadores imparciais, especialmente
em situações de conflito.
na elaboração do contrato de programa, no
contrato de rateio, na nomeação da equipe técnica
e na alocação orçamentária.
C - A ação tem uma relação com o processo; ela o
alimenta na construção coletiva do conhecimentos
e na consolidação da cooperação
interinstitucional.
D - A construção do consenso deve ser exercida
continuamente. Na distância entre um marco
crítico e outro, o consenso vai se consolidando
como prática diária.
E - Em muitas ocasiões, o consenso só surge
como forma de tomada de decisões porque os
agentes se aprofundam muito no impasse
institucional e nesse ambiente o voto poderia
quebrar aquele arranjo. Isso acontece
frequentemente, mas não é o ideal.
Questão: partimos direto para a ação
concreta ou priorizamos a construção
coletiva?
Observações sobre o gráfico:
A - A ação apresenta uma evolução cíclica; a
aprendizagem institucuional é cíclica; o gestor
aplica, planeja, aloca recursos, implementa,
depois tenta readequar, melhorar ou exoandir
aquela ação.
B - O processo tem uma dinâmica evolutiva; ele
possui também seus marcos críticos; no caso dos
consórcios públicos, por exemplo, seus marcos
estão na elaboração do protocolo de intenções, na
ratificação nas câmaras, na elaboração do
Por que colaborar de forma
Interinstitucional?
- Os desafios são complexos: Os assuntos são
cada vez mais complexos e interligados;
- Cada um dos atores tem seus atributos e
recursos (conceito central na construção de
consenso: a interdependência): Buscar soluções
para as questões complexas exige uma
abordagem multidisciplinar e representativa dos
interesses. Se não construir a relação de
interdependência, o consenso não será
alcançado.
- Não é necessário “reinventar a roda” (não há
tempo nem dinheiro): Utilizar as competências dos
outros atores é mais aficiente do que desenvolver
as mesmas competências internamente;
- Colaboração pró-ativa e inclusiva costuma: a)
criar soluções abrangentes; b) minimizar a
probabiblidade de enfrentar conflitos durante as
etapas de implementação; c) fortalecer as
relações entre os atores.
45
Os três pilares da construção de
consenso
1 - Interdependência
2 - Diálogo
3 - Transparência
Distinções entre Debate e Diálogo
Debate
1. Assumir que só há uma resposta e você a
tem;
2. Ouvir somente para tentar achar falhas na
Para facilitar o princípio da democratização do
fluxo da informação, faz-se necessária a
horizontalização da informação. Para alcançar
este objetivo, é necessária a criação do núcleo de
coordenação. O núcleo de coordenação não é o
cérebro do processo (o cérebro são gestores e
técnicos que atuam de forma a definir o conteúdo
daquela plítica). O núcleo de coordenação é
responsável por disseminar as informações,
divulgar as atas, fazer reuniões e definir a agenda
de implementação através das reuniões com o
grupo gestor. Sua atuação é essencial para
manter a identidade do projeto e manter o fluxo de
informações, reduzindo o gargalo da assimetria
das informações.
lógica do outro;
3. Defender suas posições (falando mais alto
se elas não forem convincentes...);
4. Criticar o ponto de vista da outra pessoa;
5. Buscar um resultado que corrobore a sua
posição.
Diálogo
1. Assumir que os outros têm algo a
acrescentar ao processo;
2. Ouvir com empatia, requisito essencial para
a compreensão e o respeito mútuo;
3. Trazer à luz suas posições para discussão
e análise. Dispor-se a ajudar os outros no
reconhecimento de suas próprias posições;
4. Re-examinar todos os pontos de vista,
buscando pontos em comum;
5. Agir criativamente, encontrar, descobrir
novas possibilidades, criar novas
oportunidades.
46
Mecanismo de Cooperação Intermunicipal e as Cinco
Dimensões do processo de Consorciamento
Três Níveis de
5 aspectos do processo
colaboração do GT
de consorciamento
Político
Grupo Gestor
Financeiro
Administrativo
Técnico / Temático
Legal / Organizacional
Orçamentário
Grupo Técnico e
Núcleo de
Coordenação
Grupo Jurídico
Contabilidade
Orçamentário
Perfil dos Integrantes
1. Canal direto com chefe de governo;
2. Poder de decisão em relação às questões orçamentárias;
3. Tematicamente relacionado.
1. Conhecimento da temática;
2. Visão sistêmica das políticas públicas;
3. Com disposição e interesse; 4. Sentido inovador.
1. Familiar com a Lei Federal dos Consórcios Públicos
2. Entendimento do escopo do processo de consorciamento;
3. Com disposição e interesse.
47
48
49
Sistema de gestão metropolitana
Conselho
deliberativo
da RMBH
Assembléia
Metropolitana
Agência
RMBH
+
Instituições estaduais, municipais e
intermunicipais vinculadas às funções
públicas de interesse comum
Instrumentos de
planejamento
metropolitano
III Encontro Temático do Fórum Metropolitano da
RMBH - 01/07/2008 - ocorrido no município de Betim,
o evento debateu os resíduos sólidos