1 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
CONTROLO INTERNO DE ALTO NÍVEL
E GOVERNO SOCIETÁRIO
PAULO SOARES
1. INTRODUÇÃO
Recorrentemente, o tema da governação societária ganha renovado ímpeto sempre que
ocorrem falências de grandes corporações –
mesmo quando não existe evidência de que estas tenham sido “fraudulentas”. Neste contexto,
têm proliferado desde os anos 90 do século XX
os chamados “códigos de bom governo societário”, assim como novas e exigentes regulamentações nestas matérias. Mas será uma “boa”
governação societária um factor eficaz na redução do risco de falência de uma corporação?
Jensen e Meckling (1976), procurando resolver
determinadas questões de inadequação da teoria
da empresa, em face de problemas específicos
derivados da relação de agência, procuraram
demonstrar que o “principal” racional só estará
interessado em incorrer nos custos inerentes à
monitorização dos seus “agentes” até ao ponto
em que tal monitorização lhe aumente a sua
riqueza total. Com efeito, é fácil e intuitivo o
reconhecimento de que um “cego” excesso de
monitorização e de mecanismos de controlo
provocaria afunilamentos e entropia nas corporações, o que seria contraproducente e contrário
à racionalidade económica. Na verdade, podemos com segurança afirmar que os stakeholders de grandes corporações não estarão particularmente interessados em que estas sigam as
melhores práticas de governação, se tal facto
implicar uma significativa perda de competitividade ou, em última análise, a falência destas
(ver, por exemplo, IFAC, 2004). Dito de outra
forma, a conformidade com boas práticas de
governação não pode constituir um fim em si,
devendo antes equilibrar-se com a estratégia
prosseguida pela organização e naturalmente
com a sua cultura.
O tema da governação societária possui e possuirá, certamente, uma importância notável na
economia do século XXI. Convém, no entanto,
clarificar que o estudo que serviu de base ao
presente artigo (Soares, 2009), não procurou
ser exaustivo no que diz respeito aos variados
aspectos que o tema poderia suscitar, tendo antes procurado perspectivar alguns mecanismos
internos (“organizacionais”) de monitorização
implementados pelas corporações, os quais idealmente deverão proporcionar razoável eficácia
na monitorização da sua governação societária.
2. PROBLEMA DA AGÊNCIA
Berle e Means (1932), descrevendo a ascensão
das grandes sociedades anónimas (de capital
aberto) como instituição económica e social,
fazem notar que o controlo deste tipo de empresas não é normalmente exercido pelos seus proprietários. Com efeito, neste tipo de empresa
verifica-se normalmente uma acentuada dispersão na sua propriedade, pulverizada num elevado número de accionistas que não possuem capacidade efectiva de exercer influência sobre as
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CONTROLO INTERNO DE ALTO NÍVEL E GOVERNO SOCIETÁRIO : 147
políticas da empresa da qual são proprietários.
Por outro lado, verifica-se igualmente que o
grupo de indivíduos que efectivamente controlam a empresa (por exemplo, aqueles que possuem poderes para nomear a maioria dos membros do seu conselho de administração) não
possui, muitas vezes, uma percentagem significativa da sua propriedade.
Estes autores não ignoram que o controlo pode
resultar de vários graus de propriedade ou de
poder sobre os direitos de voto, desde a detenção de todo ou quase todo o capital (situação
correspondente à private equity corporation)
até ao extremo oposto, o do controlo pela gestão (situação em que nenhum proprietário ou
entidade possui poder de controlo significativo
– deixando espaço, de acordo com estes autores, para uma “auto-perpetuação” do conselho
de administração). É, pois, nestes termos que
começa a ganhar forma na literatura científica o
chamado “problema da agência”, colocado por
estes autores sem no entanto se referirem a ele
expressamente, ao concluírem que os interesses
daqueles que controlam as “quasi-public corporations” (os quais, lembre-se, poderão ser os
próprios gestores de topo – tipicamente os
agentes na relação de agência) divergem provavelmente dos interesses dos respectivos proprietários (os quais constituem, tipicamente, o
principal da relação de agência). Este problema,
aliás, havia sido já observado por Smith (1776)
no século XVIII, ao afirmar que os gestores/
controladores das Companhias de capital aberto
da época (as “joint stock companies”) não as
geriam com a vigilância cuidada que se esperaria de alguém que gerisse o seu próprio capital.
Shleifer e Vishny (1997) afirmam que o problema da agência constitui um elemento essencial
na chamada visão contratual da empresa, da
qual Coase (1937) foi pioneiro. Para este último, a empresa constitui um conjunto de factores que, através de contrato, se submetem a
uma direcção comum, constituindo uma
“organização” produtiva alternativa ao mecanismo do mercado (sendo este último, por sua
vez, composto por múltiplos contratos). Desenvolvendo este pioneiro enquadramento conceptual, Alchian e Demsetz (1972) fazem mais
tarde notar que a contratação de pessoas para a
execução de trabalhos em equipa, característica
determinante nas empresas, leva a ganhos importantes de produtividade mas, em contrapartida, levanta dificuldades específicas. Com efeito, numa situação de equipa cada dono de recursos (membro da equipa) terá racionalmente
um incentivo para contribuir menos do que teoricamente seria a sua parte, visto que na sua
função económica de utilidade tem relevância
tanto o rendimento auferido como o descanso
usufruído. Ora, é precisamente para contrariar
este problema, salientam os autores, que as empresas colocam supervisores e gestores a monitorizar o desempenho de equipas, facto que todavia não os impede de escrever a sua intemporal e muito citada frase:
“Mas, quem irá monitorizar o
monitor?” (Alchian e Demsetz,
1972, p. 782)..
O tipo de problema descrito acima, que genéricamente podemos associar a uma divergencia
inerente de interesses entre partes teoricamente
cooperantes (por exemplo num cenário de trabalho em equipa), ocorre na verdade também
no cenário que aqui mais nos interessa, ou seja
naquele que relaciona proprietários e gestores
de grandes empresas. Com efeito, neste último
cenário, em que os gestores de topo se constituem no vértice de uma cadeia de monitores de
equipas (vertida em cascata ao longo da hierarquia empresarial), os proprietários da empresa
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possuem interesse em “monitorizar os monitores”, sob pena de estes poderem “fazer menos
do que a sua parte”.
Quanto à monitorização interna exercida pelo
principal sobre os gestores de topo, Fama
(1980) refere o board (conselho de administração) como mecanismo especialmente vocacionado para tal, em linha com o modelo de governação anglo-saxónico. Relevantemente para a
conceptualização do board como mecanismo
de fiscalização e controlo empresarial, Fama e
Jensen (1983a) distinguem, dentro das quatro
fases típicas do processo decisório empresarial
– iniciativa, ratificação, implementação e monitorização – aquilo a que chamam de gestão decisória (decision management) e controlo decisório (decision control). Assim, a gestão decisória engloba a iniciativa e a implementação de
decisões, ao passo que o controlo decisório
engloba a ratificação das iniciativas e a monitorização da implementação das mesmas. Afirmam estes autores que aquilo a que a literatura
chama normalmente de separação entre propriedade e controlo nas grandes corporações pode
ser chamado, com maior adequação, de separação entre aceitação dos riscos residuais por parte dos quinhoeiros da corporação e a gestão
decisória da mesma. As grandes corporações,
argumentam, tendem a procurar controlar os
problemas de agência que naturalmente se colocam com a referida separação, através da segregação entre a gestão (iniciativa e implementação) e o controlo (ratificação e monitorização)
das decisões. A nível individual, cada agente
decisor poderá estar envolvido na gestão de
algumas decisões e no controlo de outras, porém não deverá exercer, teoricamente, gestão e
controlo sobre as mesmas decisões.
Julgamos ser agora oportuno esclarecer que
a literatura que temos vindo a referir possui
maior pertinência no contexto empresarial anglo-saxónico, em especial no que se refere ao
pressuposto da existência de mercados sofisticados, capazes de garantir alguma monitorização externa às corporações, e também no que se
refere ao pressuposto da existência generalizada de estruturas accionistas fortemente dispersas, nos moldes preconizados por Berle e
Means (1932). Devemos desde já, todavia, reter
que na verdade, a estrutura accionista mais comum a nível mundial tem pouco que ver com a
“corporação Berle e Means”, já que na generalidade dos países verificamos que até as maiores empresas tendem a possuir accionistas
controladores – o Estado, bancos ou, mais
vulgarmente, uma família (La Porta, Lopez-deSilanes e Shleifer, 1999; Morck, 2005). Apesar
disso, o problema de agência também se coloca
nestas corporações, ainda que em moldes diferentes. Apesar de aqui os accionistas controladores efectuarem uma monitorização apertada
dos gestores executivos (ou assumirem eles
próprios os lugares de gestão de topo relevantes), nestas corporações passa a estar em causa
a possibilidade de os accionistas controladores
influenciarem as decisões empresariais seguindo os seus próprios interesses, em detrimento
dos interesses dos accionistas minoritários. De
acordo com Burkart, Panunzi e Shleifer (2003),
ao nível teórico devem ser perspectivados num
só conceito os dois conflitos “gémeos” essenciais para a compreensão da corporate governance: aquele entre os gestores e os accionistas
externos, e aquele entre os grandes accionistas
e os accionistas minoritários. Mesmo que estejamos em face de um grupo empresarial, ou
seja um conjunto de empresas controladas por
um centro de decisão comum, e independentemente da estrutura de propriedade – piramidal
ou horizontal – utilizada para o controlo das
empresas do grupo (Almeida e Wolfenzon,
2006), os mecanismos organizacionais de
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monitorização possuem elevada relevância.
Esta relevância terá ainda maior peso naqueles
países em que a reduzida eficiência dos mercados torna difícil uma actuação eficaz dos mecanismos externos de monitorização, mesmo que
aceitemos o argumento, algo paternalista ou
pelo menos optimista, de que nesses países os
empresários controladores evitam expropriar os
accionistas minoritários, por pretenderem desenvolver uma reputação favorável no mercado
de capitais (Gomes, 2000).
Por outro lado ainda, os mecanismos organizacionais de monitorização deverão possuir relevância também nas corporações de capital fechado (private equity). Ainda que partilhássemos o optimismo de Jensen (1989) a respeito
do potencial de redução dos custos de agência
nos grupos empresariais de private equity fortemente alavancados –Leveraged Buy-Out (ou
LBO) Associations – e no “renascer dos investidores activos”, não poderíamos deixar de notar que este tipo de organização levanta os seus
próprios problemas de agência. Este é um facto
que na verdade não passa despercebido ao
próprio Professor Jensen, cujas palavras escritas no final dos anos oitenta do século XX
sabemos hoje haverem sido significativamente
proféticas:
“O facto de as parcerias de LBO
e os gestores das respectivas
divisões controlarem a reduzida
base de capital próprio da LBO
Association, sendo todavia detentores de pouco do seu débito, crialhes incentivos para promoverem
jogadas de gestão de alto risco.
Se essas jogadas forem bem
sucedidas, irão beneficiar de
grandes recompensas ao aumentarem o valor das suas acções;
se alguma dessas jogadas falhar,
serão os credores a suportar
grande parte do custo.” (Jensen,
1989, p. 19).
Concluindo, são vários os tipos de corporação
aos quais podemos com significativa funcionalidade aplicar os conceitos da teoria da agência,
e nas quais os mecanismos organizacionais de
monitorização possuem um interesse significativo. Ainda assim, não deveremos perder de
vista que a teoria da agência proporciona-nos
um modelo útil, mas necessariamente limitado
na compreensão da governação societária.
“A teoria da agência apresenta
uma visão parcial do mundo que,
apesar de válida, também ignora
uma boa parte da complexidade
das organizações.” (Eisenhardt,
1989, p. 71).
3. PERSPECTIVA INTEGRADORA
DA MONITORIZAÇÃO ORGANIZACIONAL
De acordo com Abdel-Khalik (1993), mesmo
as organizações nas quais a propriedade e o
controlo não estão separados encontram-se sujeitas, à medida que a empresa ganha alguma
dimensão, a problemas semelhantes aos descritos pela teoria da agência, por vezes designados
como problemas de moral hazard ou risco moral – porém num nível interno à empresa.
A reduzida observabilidade nas hierarquias,
nota o autor, abre espaço para o surgimento do
risco moral e do oportunismo, que se consubstanciam em determinadas acções contraproducentes dos funcionários como o abrandamento
do ritmo, a “tomada de atalhos” nos procedimentos, o consumo inadequado de recursos da
empresa, ou mesmo a incorrência em esquemas
fraudulentos.
Nestas circunstâncias, de modo a obviar as
consequências gravosas da inobservabilidade
do comportamento dos subordinados, o proprietário/gestor poderá aperfeiçoar os mecanismos
de controlo interno, por um lado, e promover
voluntariamente a realização de auditorias
5 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
externas, por outro. Como é evidente, este problema da perda de controlo organizacional aplica-se aos restantes tipos de organização, onde
exista separação entre a propriedade e o controlo.
A perspectiva adoptada no presente trabalho
apoia-se conceptualmente numa investigação
de Andersen, Francis e Stokes (1993), na qual
os autores se focalizam em determinados mecanismos de monitorização, que no presente trabalho se adjectivam como “organizacionais”.
De acordo com esta perspectiva, uma monitorização adequada da governação societária resultará de uma “mistura” equilibrada entre três
tipos de mecanismos principais, concretamente
os órgãos ou comités de fiscalização societária,
a realização de auditorias externas e a institucionalização de unidades organizacionais internas
de monitorização (auditoria interna, gestão de
risco e serviços de compliance1 ) eficazes.
Em termos práticos, fazemos notar que a implementação deste tipo de órgãos ou departamentos constitui uma variável endógena às corporações, isto é resulta e pode ser influenciada pelas
respectivas decisões e políticas empresariais.
Deste modo, a política das organizações a respeito deste tipo de mecanismos internos poderá
constituir uma ferramenta determinante para o
aumento do respectivo valor. Todavia, tal influência poderá ser meramente aparente. Com
efeito, uma monitorização efectiva por parte
destes organismos implica dar expressão a um
conjunto de profissionais dos quais se espera
que desafiem o status quo da organização e que
constituam um contrapoder relativamente à autoridade da gestão executiva – precisamente o
grupo de governo que tem em princípio maior
facilidade de influenciar determinantemente o
estabelecimento dessas políticas. Mais ainda,
mesmo que este paradoxo se resolva (por
exemplo devido a uma elevada maturidade
profissional e ética dos gestores executivos, ou
devido à influência preponderante de accionistas controladores), a eficácia dos vários mecanismos de fiscalização e de controlo interno
não é de todo um dado adquirido.
3.1 Os modelos de governação
e a fiscalização societária
Como já referido, as grandes corporações procuram reduzir problemas de agência através da
segregação entre a gestão e o controlo das decisões (Fama e Jensen, 1983a). Foi igualmente
referido que um dos mecanismos utilizados por
estas organizações para concretizar essa segregação consiste na existência de “conselhos de
administração que ratificam e monitorizam as
decisões da organização mais importantes” (Fama e Jensen, 1983b, p. 332).
Como é natural, muita da literatura anglosaxónica reflete a respectiva tradição em termos de modelo de governação, na qual (pelo
menos em teoria) o conselho de administração
(board of directors) não constitui um órgão de
gestão, mas sim de monitorização.
“Este órgão é tipicamente integrado por dois tipos de administradores. Os chamados administradores
internos (insiders) e os administradores externos (outsiders). Os
primeiros são, em regra, executivos e frequentemente fizeram carreira na empresa, ao passo que os
segundos são, por norma, não
executivos e sem ligação à estrutura interna da empresa. É suposto
que os segundos sejam independentes dos primeiros e tenham
como funções principais tomar
decisões estratégicas, aconselhar,
1- Traduzidos como “serviços independentes de controlo do cumprimento” no Regulamento da CMVM n.º 3/2008 – Controlo Interno
(Regulamento da Comissão do Mercado dos Valores Mobiliários, órgão regulador do mercado de capitais Português). Por uma questão de
comodidade mantém-se o anglicismo ao longo deste texto.
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CONTROLO INTERNO DE ALTO NÍVEL E GOVERNO SOCIETÁRIO : 151
fiscalizar e avaliar a actividade
dos administradores executivos.” (Silva, Vitorino, Alves,
Cunha e Monteiro, 2006, pag. 22).
Esta falta de segregação formal entre administradores que são também gestores de topo e
administradores “de controlo” constitui uma
característica distintiva do modelo de governação anglo-saxónico, podendo eventualmente ser
considerada como o seu ponto fraco, uma vez
que “(...) o conselho de administração não
constitui um mecanismo eficaz para o controlo
de decisões, a não ser que limite a discricionariedade de decisão dos gestores de
topo.” (Fama e Jensen, 1983a, p. 314). Efectivamente, tem sido abundantemente notado na
literatura de corporate governance que a influência da gestão executiva – e do seu Chief
Executive Officer, em particular – é dominante
em muitos destes conselhos de administração, o
que tem colocado em causa a eficácia dos administradores não executivos neste modelo de
governação. Sendo presentemente prática
normal, em conselhos de administração anglosaxónicos, a delegação de funções especializadas a subconjuntos de administradores
(comités), a constituição de comités de auditoria começou a ser incentivada nos Estados
Unidos desde 1940, apesar de essa prática só se
ter começado a generalizar a partir de 1967
(Pucheta e García, 2006). Idealmente compostos por administradores não-executivos e apropriadamente qualificados, é esperado destes
comités que melhorem substancialmente a capacidade de monitorização dos conselhos de
administração. Por outro lado, estes comités
são vistos como os interlocutores ideais do conselho de administração para a comunicação
com outros profissionais qualificados de monitorização (Bradbury, 1990).
Um outro modelo de governação é aquele a
que designaremos de modelo de governação
continental, bastante divulgado na literatura
anglo-saxónica como conselho de administração em duas camadas (two-tier board) em oposição ao conselho de administração anglosaxónico (one-tier board). O modelo continental possui profundas raízes no direito das sociedades Alemão, remontando a 1870 a obrigatoriedade da existência de um conselho de supervisão nas grandes empresas desse país (Hopt,
1997). Neste sistema existem dois órgãos de
administração, que são o conselho de administração executivo (executive ou managing board) e o conselho de supervisão (supervisory
board). O conselho de supervisão pretende
constituir uma estrutura intermédia entre a assembleia-geral e o conselho de administração
executivo possuindo, entre outras funções, um
papel de fiscalização e de controlo dos administradores executivos e, por consequência, dos
accionistas a quem esses administradores se
encontrem ligados (Silva, Vitorino, Alves, Cunha e Monteiro, 2006). Hopt e Leyens (2004)
fazem notar que apesar das diferenças formais
entre os vários modelos de governação presentemente aceites a nível internacional, na realidade podemos observar uma convergência de
facto entre eles, nomeadamente no que diz respeito à segregação entre a gestão e o controlo
das sociedades.
Apesar de pouco divulgado na literatura anglosaxónica, existe um terceiro modelo de governação, que designaremos por modelo latino.
“(...) a fiscalização societária
pode ser confiada a um órgão
externo ao conselho de administração (o que, à míngua de melhor, recebe usualmente a tradução anglo-saxónica de board of
auditors).” (Câmara, 2007, p.
186).
Num estudo internacional relativamente recente, o modelo latino (designado como modelo
tradicional em Portugal e em Itália) é descrito
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da seguinte forma:
“(...) o conselho de administração
coexiste com um conselho de auditores elegido pelos accionistas,
ao qual é requerido que supervisione a conformidade com a lei e a
adequação das estruturas organizacionais, administrativas e contabilísticas.” (IOSCO, 2007, p. 7).
O modelo latino é o que possui maior tradição
no direito português, remontando à Carta de
Lei de 22 de Junho de 1867 (Lei das Sociedades Anonymas), onde se estabelecia a obrigatoriedade da existência de um conselho fiscal em
todas as sociedades anónimas, tendo este órgão
sido inicialmente (no projecto de lei) designado
por conselho de vigilância (Medeiros, 1886, p.
145). Até aí e desde o Código Comercial Português de 1833, as associações de capitais de responsabilidade limitada eram designadas por
Companhias de Comércio e a sua criação dependia de autorização governamental (Mata,
1998).
Num discurso efectuado na Ordem dos Advogados portuguesa nos anos quarenta do século
XX, Ulrich (1941) exprime as dificuldades que
se colocam ao Conselho Fiscal, as quais podemos generalizar a outros órgãos de fiscalização
societária sem nos deixarmos de sentir um pouco surpreendidos com a actualidade das palavras nessa altura proferidas:
“Se o Conselho Fiscal é complacente em demasia, de pouco serve,
se é demasiado exigente, pode
embaraçar a administração e prejudicá-la, assumindo até responsabilidades que lhe não competem. Acresce que geralmente as
administrações têm uma larga
influência nas assembleias gerais,
o que só é conveniente para que
dentro da sociedade exista perfeita unidade de acção e propósitos,
mas daí resulta que os conselheiros fiscais devem com frequência
à Direcção a sua escolha, o que
compromete a sua independência.” (Ulrich, 1941, p. 21).
Finalizando esta secção acerca da fiscalização
societária, diremos que consideraremos aceite o
pressuposto de que os vários modelos de governação societária são funcionalmente equivalentes (ver Câmara, 2007), e que é adequada e desejável a flexibilidade que determinados ordenamentos jurídicos concedem às suas organizações empresariais, no sentido da livre escolha
do modelo de governação que entendam implementar – por exemplo, França, Itália (Hopt e
Leyens, 2004), Japão e Portugal (IOSCO,
2007). Hopt e Leyens (2004) fazem notar, aliás,
que apesar das várias diferenças formais que
possamos distinguir entre os vários modelos de
governação presentemente aceites a nível internacional, na realidade podemos observar uma
convergência de facto entre eles, nomeadamente no que diz respeito ao tema da segregação
entre a gestão e o controlo das sociedades.
3.2 Auditores externos e independência dos
profissionais de monitorização
O auditor externo (entenda-se, o “auditor financeiro independente” que efectua auditoria às
demonstrações financeiras) é incorporado por
Antle (1982) num modelo de agência de “dois
agentes”, sendo um agente o gestor (modelo de
agência “normal”) e outro agente o auditor externo. Neste modelo, admite-se que os gestores
(agentes) produzem e facultam informação financeira aos proprietários da corporação
(principais), a qual é utilizada por estes para
avaliar o desempenho dos gestores – assumindo
-se que observar directamente esse desempenho
acarretaria demasiados custos (Antle, 1984).
Deste modo, os principais contratam um segundo agente (o auditor externo) para efectuar a
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confirmação da informação financeira preparada sob a autoridade dos gestores. Com efeito
prevê a teoria da agência que “na ausência de
verificação, a gestão possui incentivos para representar mal a situação financeira da empresa.” (Antle, 1984, p. 2). De uma forma bastante
clara e sugestiva, García e Vico (2003) sintetizam as relações deste modelo “alargado” de
agência da seguinte forma:
“O auditor [externo] converte-se
num agente que controla outro
agente. Fica estabelecida uma
relação triangular que se mantém
aberta no lado que une gestores e
auditores, pois apenas existem
duas relações: entre gestores e
accionistas, e entre auditores e
accionistas. Nem os gestores prestam qualquer serviço aos auditores nem estes aos gerentes.
(García e Vico, 2003, p. 34-35).
Todavia, a eficácia do mecanismo “auditor externo-agente” não constitui um dado adquirido
à partida, como afirmado por Watts e Zimmerman (1983).
“Uma auditoria será bem sucedida na alteração de expectativas e
consequentemente na redução dos
custos de comportamentos oportunísticos (custos de agência) por
parte dos gestores apenas se for
expectável que o auditor irá reportar determinadas quebras
contratuais que detecte. A probabilidade de que os auditores
reportem uma quebra detectada
é na verdade a definição de
independência da profissão da
auditoria externa.” (Watts
Zimmerman, 1983, p. 615).
e
A teoria da agência constitui, assim, um enquadramento conceptual interessante também para
a análise do problema da independência dos
auditores (Antle, 1982; Antle, 1984). A questão
da independência dos auditores tem sido
longamente debatida ao longo dos anos,
nomeadamente na literatura profissional da
auditoria externa2, mantendo-se uma discussão
de plena actualidade. Com efeito,
“A opinião de um certified public
accountant relativamente a uma
demonstração financeira possui
valor apenas enquanto aqueles
que a lêem acreditem que aquela
é a opinião de um perito independente, desinteressado e imparcial
(...)” (Carey, 1947, p. 120).
Como revelado na nossa anterior citação a
García e Vico, os verdadeiros clientes3 dos
auditores externos não são os gestores – que
paradoxalmente, são aqueles que geralmente
“contratam” com os auditores – mas sim os
quinhoeiros da organização (ou, se preferirmos
ser mais amplos, os seus stakeholders ou os
utilizadores das demonstrações financeiras). É
nesse sentido que a literatura profissional refere
existir um componente de serviço público na
auditoria externa – é o público que beneficia
verdadeiramente, e não aqueles que contratam
estes serviços.
Ao longo dos anos, evoluiu na profissão da
auditoria externa uma distinção entre independência de facto (uma objectividade do
2- Nos Estados Unidos identificam-se os profissionais autorizados a efectuar auditoria externa como CPA’s ou Certified Public
Accountants (os quais, note-se, podem ou não ser associados ao AICPA – American Institute of Certified Public Accountants). Em
citações iremos manter a designação original, devendo portanto estas expressões entender-se como sinónimas à expressão “auditores
externos”.
3- Ao falarmos em “verdadeiros clientes”, referimo-nos a “cliente” no sentido de utilizador de um determinado serviço, o qual adquire esse
serviço com vista à satisfação das suas necessidades. Este é o conceito de cliente que reconhece a qualidade de um serviço na medida em
que este satisfaça as referidas necessidades. Alertamos, todavia, que na literatura da auditoria externa profissional a palavra “cliente” é
utilizada em sentido diverso, pretendendo normalmente designar a empresa emissora das demonstrações financeiras a auditar (e não aquele
que utiliza o serviço) – daí ser conveniente alguma precaução na interpretação do termo “cliente” neste tipo de literatura, em confronto com
o termo tal como se utiliza no presente texto.
9 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
profissional que se coloca ao nível da ética,
porém difícil de aferir) e independência na aparência (evitação objectiva de situações consideradas indiciadoras de falta de independência).
Para Higgins (1958), é essencial que o auditor
seja não apenas livre de qualquer impropriedade, mas também da respectiva aparência. Carey
e Doherty (1966), por seu lado consideram consensual na profissão que a aparência de falta de
independência pode ser tão prejudicial como a
sua efectiva falta. Bazerman, Loewenstein e
Moore (2002), todavia, afirmam que o problema profundo e mais pernicioso para a independência dos auditores externos é a sua vulnerabilidade à distorção inconsciente do seu julgamento. De acordo com os autores, mesmo os
grandes escândalos contabilísticos, como o caso da auditoria da Arthur Andersen à Enron,
poderão ter resultado mais deste tipo de problema do que de uma programação criminosa
deliberada.
“A investigação na área da psicologia mostra que os nossos desejos influenciam poderosamente o
modo como interpretamos informação, mesmo quando estamos a
tentar ser objectivos e imparciais.” (Bazerman, Loewenstein e
Moore, 2002, p. 98).
Sharaf e Mautz (1960) sugerem que a independência de um auditor pode ser avaliada através
da análise de três dimensões – independência
no planeamento, na investigação e no reporte.
De acordo com o “teste” sugerido por estes autores, um auditor (interno ou externo) deverá
ser considerado independente apenas se estiver
livre de restrições ou de condicionamentos relativamente aos três aspectos, em simultâneo.
O nosso interesse na questão da independência
do auditor externo tem que ver concretamente
com o facto desta ser essencial para a eficácia
deste – e de qualquer outro, acrescentamos –
mecanismo de monitorização. A questão da
independência também se coloca, com efeito,
quanto aos membros dos órgãos de fiscalização
das grandes empresas descentralizadas, ainda
que em diferentes moldes. Adams e Ferreira
(2007) reconhecem que nos conselhos de administração, no âmbito do modelo de governação
anglo-saxónico, as tarefas deste órgão colegial
incluem não só a monitorização da gestão (em
especial do CEO4), mas também o seu aconselhamento. Neste contexto, a “menor independência” do conselho de administração (no contexto do modelo de governação anglo-saxónico,
lembre-se) poderá ser aproximada pela maior
ou menor proporção de administradores não
executivos, na medida em que os administradores não executivos estarão tipicamente mais
envolvidos na sua função de controlo do que na
de aconselhamento. Não obstante, esta relação
que parece bastante razoável no plano teórico
pode ser no mínimo adjectivada de discutível.
A título de exemplo, Mace (1972) descreve a
sua experiência com conselhos de administração no contexto anglo-saxónico, referindo-se
da seguinte forma à selecção de novos membros outsiders (não-executivos) para o board:
“Para além de qualificações provenientes dos seus títulos de prestígio em instituições prestigiadas
– tanto empresariais como académicas –, os administradores nãoexecutivos são seleccionados por
serem não-controversos, amigáveis, empáticos, congenéricos e
4- A sigla CEO (Chief Executive Officer) será mantida no texto, podendo ser traduzida como o chefe máximo da gestão executiva das
grandes corporações.
10 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
por compreenderem o
ma.” (Mace, 1972, p. 46).
CONTROLO INTERNO DE ALTO NÍVEL E GOVERNO SOCIETÁRIO : 155
siste-
3.3 Departamentos internos
de monitorização
3.3.1 Sistemas de controlo interno e
estratégias regulatórias
Tradicionalmente, a expressão “controlos internos” tem sido utilizada na literatura profissional de contabilidade e auditoria financeira
(externas) no sentido de controlos contabilísticos e financeiros, englobando nomeadamente
um conjunto específico de medidas habitualmente tomadas pelas organizações – por exemplo a segregação de funções e políticas de autorização para a efectivação de determinadas
transacções. Mais recentemente, esta literatura
profissional expandiu a noção de controlo interno significativamente e utiliza definições bastante mais amplas para o conceito (Maijoor,
2000). Por outro lado, as auditorias externas
têm passado a estar menos focalizadas nos testes substantivos tradicionais, para se focalizarem crescentemente na auditoria aos sistemas
de controlo interno (para uma perspectiva desta
evolução, e em particular da sua relação com o
surgimento das metodologias do tipo BRA –
Business Risk Audit, ver por exemplo Knechel,
2007; Power, 2007).
De acordo com Maijoor (2000), dentro da literatura académica da contabilidade podem-se
distinguir três áreas da investigação do controlo
(interno): (1) controlo interno a partir da perspectiva da auditoria externa, (2) controlo interno a partir da perspectiva da teoria da organização; e (3) controlo interno a partir da perspectiva económica. Na perspectiva da auditoria
externa, a literatura académica focaliza-se
essencialmente nos controlos contabilísticos e
financeiros tradicionais, preocupando-se com o
modo como os controlos internos afectam a
fiabilidade do reporte financeiro e, por conseguinte, em que medida o auditor externo pode
nele confiar quando toma decisões acerca do
seu programa de auditoria. A perspectiva da
teoria da organização, ou perspectiva do controlo de gestão, utiliza um conceito de controlo
mais amplo. Arrow (1964), por exemplo, refere
-se ao problema de manter os membros de uma
organização coordenados, de um modo que seja
maximizada a função objectivo da organização
– chamando-lhe o problema do controlo organizacional. De acordo com este autor, o problema
do controlo organizacional é lidado pelas organizações através da escolha das regras operacionais para instruir os membros da organização
acerca de como agirem, por um lado, e a escolha de regras de enforcement para os persuadir
ou compelir a agirem de acordo com essas regras operacionais, por outro. Quanto à investigação acerca do controlo interno a partir da
perspectiva económica, essa é, segundo
Maijoor (2000), dominada pela teoria da agência. As medidas de controlo, de acordo com
esta perspectiva, são ainda mais amplas, incluindo por exemplo mecanismos de monitorização e a implementação de sistemas de avaliação
de desempenho e de recompensas. Este autor
resume as três abordagens nas quais podemos
perspectivar o controlo interno distinguindo
entre controlos de baixo nível, controlos de nível médio e controlos de alto nível:
“A auditoria externa está principalmente preocupada com os controlos de baixo nível relacionados
com ciclos, processos e transacções específicos. O controlo de
gestão focaliza-se nos problemas
de controlo de departamentos e
divisões, os quais se poderiam
descrever como controlos de nível
médio. A teoria da agência está
principalmente preocupada com
11 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
os problemas de controlo dos administradores e fornecedores externos de capital, ou seja com os
controlos de alto nível.” (Maijoor,
2000, p. 106).
Spira e Page (2003) falam de uma reinvenção
do conceito de controlo interno, o qual evolui
tendencialmente para um conceito ainda mais
amplo, o de gestão de risco. Como faz notar
Knechel (2007), o conceito de risco era já utilizado pelos auditores externos, no seu modelo
de risco de auditoria desenvolvido nos anos
1970. Mais ainda, também nos anos 70 o
Foreign Corrupt Practices Act de 19775 impôs
de forma expressa aos gestores que desenvolvessem e implementassem sistemas de controlo
interno para reduzir vários riscos, especialmente aqueles que se relacionassem com o adequado reporte financeiro (Knechel, 2007). O conceito de risco em questão nessa altura era todavia restrito, correspondendo à perspectiva de
controlo interno focalizado na área financeira.
Um marco essencial na evolução desta relativamente restrita interpretação de risco e controlo
foi a publicação do influente relatório COSO de
1992,6 o qual incluiu uma análise das características do controlo interno e uma estrutura conceptual para o seu estabelecimento e avaliação
(Spira e Page, 2003). De entre outras estruturas
conceptuais de controlo interno produzidas desde então (por exemplo COSO, 2004), o COSO
de 1992 continua todavia a ser uma grande
referência na avaliação do controlo interno
de determinada organização. Este relatório
identificou
“(...) cinco componentes considerados necessários para um
controlo interno eficaz, incluindo
as circunstâncias (...) [da organização avaliada] (ambiente de
controlo), a capacidade de identificar ameaças (identificação do
risco), as acções tomadas para
intervir (actividades de controlo),
a manutenção dos controlos
(monitorização) e a capacidade
de
coordenar
tudo
isto
(informação e comunicação)
(Knechel, 2007, p. 388).
A “nova” focalização na gestão de risco associa
-se grandemente à aplicação de um conjunto de
técnicas e ferramentas para a identificação e
resposta ao risco, mas também a um maior ênfase nos controlos de alto nível. Esta redefinição do conceito de controlo interno é também
em grande parte resultante de uma tendência
regulatória para aquilo a que se tem chamado a
regulação baseada no risco – risk-based regulation (Hutter, 2005). Existem, todavia, diversas
abordagens regulatórias à gestão de risco, dependentes de diversas abordagens e conceptualizações (Spira e Page, 2003). Coglianese e
Laser (2003) fazem notar que os reguladores,
além de poderem actuar sobre comportamentos
e sobre os resultados das organizações sob a
sua alçada, podem também utilizar um instrumento a que chamam regulação baseada na gestão (management-based regulation). Este tipo
de abordagem regulatória abstém-se deliberadamente de especificar as tecnologias a serem
utilizadas pelas empresas para atingir o comportamento socialmente desejável, e até mesmo
de requerer resultados específicos em termos
de objectivos sociais. Em lugar disso, impõe
que as empresas se envolvam nos seus próprios
esforços de planeamento e regulamentação
5- Trata-se de uma lei federal dos Estados Unidos cujos efeitos se estendem a empresas norte-americanas a operar em países no exterior.
6- Internal Control – Integrated Framework, pelo Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO), 1992.
As organizações patrocinadoras da Comissão Treadway foram a AICPA (American Institute of Certified Public Accountants), a AAA
(American Accounting Association), o FEI (Financial Executives Institute), o IIA (The Institute of Internal Auditors) e o NAA (National
Association of Accountants). Mais tarde o NAA dá lugar ao IMA (Institute of Management Accountants).
12 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
CONTROLO INTERNO DE ALTO NÍVEL E GOVERNO SOCIETÁRIO : 157
interna, os quais devem apontar para a consecução de objectivos públicos específicos. Estes
autores especificam ainda que este tipo de regulação engloba um conjunto de processos, sistemas e práticas internas de gestão que os órgãos
de autoridade pública requerem que as empresas coloquem em prática, nomeadamente a
identificação de riscos, acções de mitigação do
risco, procedimentos para a monitorização e
correcção de problemas, políticas de formação
dos funcionários, e medidas para avaliar e refinar a gestão da empresa relativamente ao objectivo social especificado. Note-se também que
as empresas, neste tipo de regulação, são normalmente obrigadas a produzir e a manter em
arquivo um conjunto de documentação, a qual
pode ser mais tarde auditada.
Parker (2000a) reconhece a regulação orientada
para a conformidade (compliance-oriented regulation) como um relevante desenvolvimento
da estratégia e política regulatória. Para esta
autora, este tipo de estratégias regulatórias tentam moldar as empresas de forma a que os seus
sistemas de gestão, processos operacionais e
culturas organizacionais contribuam para a consecussão das metas regulatórias. Ainda de acordo com a autora, este tipo de regulação tende a
encorajar a implementação de sistemas internos
de corporate compliance como forma de responsabilizar as empresas no sentido de irem ao
encontro de práticas desejadas, como por exemplo a adopção de códigos de conduta ou a manutenção de sistemas de registo e reporte de
reclamações ou quebras de conformidade. Em
todo o caso, como salientado pela autora,
muitas empresas implementam voluntariamente
programas de compliance, em resposta à
sua percepção da existência de riscos de
responsabilidade legal, quebras éticas significativas ou outros resultados adversos, como por
exemplo uma eventual publicidade negativa –
dito de uma forma mais genérica, actuando
preventivamente para reduzir o seu risco de
conformidade.
3.3.2 Unidades com funções de
auditoria interna, de gestão de risco
e de compliance
Como notado por Adams (1994), na relação de
agência o agente (entenda-se, a gestão executiva) possui interesse em dar sinais ao principal
de que está a actuar de forma responsável e
consistente com o contrato estabelecido, já que
desta forma mantém estável a confiança que o
principal nele possui, reduzindo o risco de este
lhe efectuar ajustamentos adversos de remuneração. Este interesse constitui, então, uma das
explicações para a instituição de unidades internas de monitorização – tipicamente unidades de
auditoria interna, e mais modernamente as unidades de gestão de risco e de compliance.
O papel das unidades internas de monitorização
como prestadoras internas de serviços (e, por
conseguinte, subordinadas) à gestão executiva
(monitorizando os níveis de gestão inferiores)
pode, em resultado das crescentes pressões para
uma melhor governação societária das organizações, evoluir no sentido de uma maior responsabilidade na monitorização dos níveis hierárquicos mais elevados – tipicamente através
de um acesso directo aos órgãos ou comités de
fiscalização. Utilizando uma terminologia utilizada por Maijoor (2000) já descrita neste trabalho, pode emergir uma mudança na focalização
destas unidades organizacionais, dos controlos
de baixo-nível e de nível médio para os controlos de nível superior.
Para Meulbroek (2002), a expressão “gestão
integrada de risco” envolve a identificação e
avaliação dos riscos que colectivamente afectam o valor de uma empresa e a implementação
13 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
de uma estratégia empresarial para gerir esses
riscos.
A existência de departamentos de gestão de
risco remonta a algumas décadas atrás, ainda
que com um conteúdo funcional bastante mais
limitado, sendo nessa altura os gestores de risco
incumbidos de supervisionar os termos dos
seguros contratados pela sua organização
(Gallagher, 1956). Uma ideia de interesse subjacente a estes departamentos de gestão de risco
é, contudo, a existência de uma perspectiva
transversal dentro de determinada organização,
a qual permite uma actuação integrada e que
ultrapassa visões departamentais parcelares. De
acordo com Beja (2004), a partir dos anos 90
do século XX,
“Passou a ser comum existirem
departamentos de risk management, nos EUA e na Europa, desenvolvendo práticas internas de
consultoria e apresentando-se
como centros de excelência para
difusão de procedimentos de avaliação de riscos e criação de uma
cultura de consciência dos riscos,
na globalidade da empresa.” (Beja, 2004, p. 84)
Este tipo de departamento possui, nitidamente,
características de monitorização, tanto mais
quanto maior for o seu estatuto dentro da organização. De acordo com Hirth (2006), enquanto
os conselhos de administração precisam de ter
uma orientação para o risco quando revêem as
estratégias, os planos, os relatórios, as operações e a conformidade, precisam também de
saber que a gestão executiva possui uma estrutura implementada para eliminar hiatos e minimizar redundâncias nos papéis de gestão de
risco, responsabilidades e autoridade.
No que se refere às unidades organizacionais de
Compliance, estas emergem naturalmente em
corporações que operam em sectores de actividade fortemente regulamentados.
“A expansão de programas de
compliance e de gestão de
risco nas corporações abriu uma
nova jurisdição profissional,
da qual emergem praticantes
que
se
identificam
como
‘profissionais de compliance’.
A nova ocupação expande-se a
não-advogados, incluindo gestores de recursos humanos, auditores, ex-advogados (...) e advogados que se especializam em questões relacionadas com compliance
(...)” (Parker, 2000a, p. 555).
Koslow (2005) lembra que na verdade todos os
funcionários de determinada empresa são incumbidos de realizar actividades em conformidade com as políticas, procedimentos, e objectivos da sua organização – ou seja, são eles próprios que verdadeiramente têm de praticar o
controlo interno no seu dia-a-dia. De acordo
com Parker (2000b),
“(...) os praticantes de compliance
almejam facilitar e responsabilizar outros na empresa para que
‘façam compliance’, trabalhando
com uma variedade de outros
gestores e profissionais na empresa e fazendo a tradução da lei
para senso comum. Muito significativamente, os profissionais de
compliance procuram verter ‘em
cascata’ a responsabilidade da
conformidade pela hierarquia
abaixo, de modo a que uma cultura de comprometimento com a
compliance seja transversal na
organização (...)” (Parker, 2000b,
p. 346).
A compliance deve portanto fazer parte da cultura de uma organização, não constituindo por
conseguinte uma responsabilidade directa dos
14 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
CONTROLO INTERNO DE ALTO NÍVEL E GOVERNO SOCIETÁRIO : 159
especialistas desta área (a sua responsabilidade
é portanto indirecta, de alto nível). Num estudo
acerca de sistemas de compliance levado a cabo
no ambiente regulatório Australiano, Parker
e Nielsen (2006) dividem o conjunto de
elementos estudados nesses sistemas em quatro
grupos:
1. Sistemas para recolha e tratamento de
reclamações. No estudo em questão, este
era o tipo de sistema de compliance implementado em mais empresas. Tratamse de sistemas para a recolha e tratamento
de reclamações de clientes, competidores
ou fornecedores, ou ainda de quebras de
conformidade identificadas por pessoas
externas à organização. Englobam ainda
a busca da opinião dos clientes em relação a novos produtos e à publicidade.
Cada um destes elementos focaliza-se na
obtenção e tratamento da informação providenciada pelo exterior da organização e
que é relevante para efeitos de compliance.
2. Comunicação e formação. Nesta categoria, os autores englobam todos os modos pelos quais o comprometimento com
a conformidade e com procedimentos e
práticas específicos relacionados, são
comunicados internamente pelos gestores
de topo aos níveis hierárquicos inferiores,
nomeadamente através de manuais, formação específica ou adaptações nos sistemas informáticos.
3. Responsabilização da gestão e
‘whistleblowing’. Aqui incluem-se mecanismos pelos quais cada gestor individual
é responsabilizado pela conformidade
através de relatórios regulares, assim como através da realização de auditorias e
7- Auditorias simplificadas.
reviews7 efectuadas por profissionais. De
acordo com os autores, tanto os requisitos
de reporte de conformidade como de realização de auditorias e reviews do sistema
de compliance indicam que a gestão de
topo procura activamente saber o que
realmente se passa em termos de conformidade nos níveis de gestão inferiores. A
protecção dos whistleblowers (pessoas de
dentro da organização que denunciam
situações que consideram incorrectas)
também se enquadra bem nesta categoria,
porque também estas políticas e procedimentos sugerem que a gestão de topo
quer ter consciência dos problemas e
questões que envolvem a conformidade, e
está disposta a dar garantias de confidencialidade e protecção a funcionários para
assegurar que estes estarão dispostos a
reportar essas questões.
4. Medição de desempenho de compliance e disciplina. No estudo aqui em referência, este grupo de elementos dos sistemas de compliance era o menos implementado nas organizações estudadas.
Neste grupo os autores incluem a existência de indicadores específicos para a medição do desempenho (sob o ponto de
vista da compliance), dos funcionários e
da organização como um todo. Incluem
também, por outro lado, o facto de os
funcionários que incorrem em quebras de
conformidade serem efectivamente disciplinados pela organização.
Esta divisão, efectuada por Parker e Nielsen
(2006) para efeitos do estudo que referimos,
permite-nos concretizar um pouco o conteúdo
dos sistemas de compliance que podem ser implementados nas organizações.
15 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
Em termos conceptuais, podemos também fazer
uma divisão do conteúdo das funções das unidades organizacionais de compliance em três
categorias, seguindo uma classificação proposta
em Koslow (2005):
 funções de compliance nucleares (por exemplo, emissão de relatórios para cumprimento
de aspectos legais e tratamento de reclamações);
 funções de compliance de apoio (formação,
documentação de políticas e procedimentos
internos, elaboração e utilização de avaliações de risco, análise e comunicação de novas leis e regulamentações);
 funções de compliance de monitorização
(monitorização e análise contínua das actividades nucleares e de apoio, realização de
testes periódicos e de auditorias internas formais e independentes).
De acordo com este autor,
“A governação efectiva de uma
unidade de compliance ocorre
quando uma empresa estabelece
uma estrutura apropriada que
facilite uma supervisão de significado sobre as várias funções de
compliance ao longo da organização.” (Koslow, 2005, p. 1).
Como é natural e em moldes semelhantes ao
que já foi referido em anteriores secções relativamente aos outros departamentos internos de
monitorização,
“(...) a eficácia dos compliance
officers é dependente de certas
condições estruturais dentro da
corporação, tais como a senioridade, independência e relações de
reporte (...)” (Parker, 2000a, p.
559).
3.3.3 Unidades internas
de monitorização: independência ou
interdependência?
De acordo com Parker (2000b), o conjunto tradicional de teorias relacionadas com a ética,
disponível para orientação do aconselhamento
de compliance, é o proveniente da profissão
jurídica. Porém, afirma a autora, os conceitos
tradicionais relativos à ética e papel dos advogados internos das empresas, nomeadamente os
que se relacionam com a autonomia em relação
ao cliente, não se acomodam facilmente à noção de um jurista preventivo.
“Muitas pessoas, incluindo advogados (internos e externos à empresa),
possuem algum poder de influenciar
os objectivos da organização. Todavia, com esta capacidade também
advém uma dependência do advogado em relação ao cliente, como funcionário para empregador e como
cidadão da entidade organizacional,
o que exige em alguma medida uma
lealdade em relação aos objectivos
da organização. Sem uma compreensão da interdependência e da partilha de responsabilidade, os modelos da profissão jurídica em relação
ao papel e à ética dos profissionais
não irão provavelmente apreender o
papel diário do trabalho da conformidade preventiva. (Parker, 2000b,
p. 343).
De acordo com a autora, os novos profissionais
de compliance baseiam a sua compreensão
acerca do respectivo papel, dentro das organizações onde trabalham, nas suas múltiplas inter
-relações com as autoridades de regulação e
com as organizações que os empregam. Estes
16 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
CONTROLO INTERNO DE ALTO NÍVEL E GOVERNO SOCIETÁRIO : 161
profissionais vêem-se a si próprios como sendo
em simultâneo cidadãos da empresa, e ao mesmo tempo cidadãos de uma comunidade ética
mais vasta (que inclui os outros profissionais de
compliance, os reguladores e os stakeholders
da organização). Este conceito de profissionalismo, nota a autora, baseia-se mais numa ideia
de integridade profissional do que na de autonomia ou independência profissional.
Estes depoimentos de profissionais fornecem,
apesar de corresponderem a ideais de profissão,
uma conceptualização alternativa relativamente
ao papel daqueles que aconselham as organizações acerca da regulatory compliance, a qual
admite candidamente a realidade da interdependência – em oposição à ideia tradicional de
independência. De acordo com os profissionais
entrevistados pela autora, um bom trabalho de
compliance implica que o profissional seja
constantemente inventivo, encontrando formas
de persuadir o resto da organização de que a
actuação legal e eticamente responsável é também consistente com os objectivos do negócio.
Várias das considerações feitas acima em relação ao profissional de compliance podem ser,
em nosso entender, generalizadas aos profissionais dos outros mecanismos organizacionais
internos de monitorização (auditoria interna e
gestão de risco). Com efeito, ao examinarem o
conceito de independência dos auditores, Reiter
e Williams (2000) referem estudos que demonstram que o nosso sistema conceptual de
todos os dias é fundamentalmente metafórico.
De acordo com os estudos citados pelos autores, os conceitos metafóricos estruturam as nossas percepções, o modo como vemos o mundo
e a forma de nos relacionamos com os outros,
sem que muitas vezes tenhamos disso consciência. Deste modo, alguns conceitos possuem
implícitamente associadas determinadas metáforas, que nos permitem apreender esses conceitos facilmente mas que ao mesmo tempo
podem esconder determinados aspectos do conceito que não se associam verdadeiramente
com a metáfora.
Assim, os autores fazem notar que, em relação
à profissão de auditoria, a metáfora associada
ao conceito de independência é a da separação,
impedindo-nos essa metáfora de pensar claramente acerca do complexo equilíbrio de relações e de interesses que ocorrem na prática dos
profissionais de monitorização e cuja compreensão é essencial para um julgamento profissional adequado.
“Na metáfora da separação, independência sugere inexistência de
relações. No entanto existe sempre um claro conjunto de relações
(por exemplo, entre clientes e firmas de auditoria) que está a ser
negado devido ao ideal de separação radical e autonomia. Tratarse a relação real ‘como se não
existisse relação’ cria obviamente
uma falsa percepção, na qual os
esforços para que se examine o
que realmente se passa ou para
resolver determinado problema da
independência acabam infrutíferos.” (Reiter e Williams, 2000, p.
12).
Assim, sugerem os autores, a admissão da interdependência nas relações do auditor constitui
um passo necessário para a adequada conceptualização da independência no contexto da profissão da auditoria e, acrescentamos nós, no
contexto das várias profissões de monitorização
organizacional. Concretamente, reconhecemos
que o potencial de valor destes profissionais
depende em grande medida da sua capacidade
17 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
de intervir e moldar a organização em que se
inserem, alicerçada num profundo conhecimento do negócio e dos ambientes interno e externo
da organização. Sendo certo que esse papel interventor compromete em muitas situações a
independência (em sentido estrito, ou seja independência como separação) destes profissionais, podemos igualmente admitir que estes
podem, dentro da sua interdependência, desempenhar com adequado mérito um papel de relevo e de significativa eficácia na monitorização
saudável da governação societária.
Deste modo, o conceito de independência,
quando aplicado no contexto dos mecanismos
organizacionais, pode ser entendido como uma
independência interventora, ‘interdependente’.
Dito de outra forma, na prática da monitorização organizacional devemos admitir como inevitável alguma relatividade na independência
de facto destes mecanismos, a qual todavia é
plenamente passível de ser ultrapassada através
da ética, competência e habilidade dos profissionais que os compõem.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
As organizações empresariais deixam, a partir
do momento em que atingem determinada dimensão crítica, de poder ser geridas de uma
forma simples, por exemplo por um único proprietário-gestor (Abdel-Khalik, 1993). O problema da coordenação de um conjunto abrangente de recursos, ou o problema do controlo
como lhe chamou Arrow (1964), torna natural a
emergência de gestores profissionais, os quais
devem assegurar que a organização evolui no
sentido da consecução dos seus objectivos, e
coordenar a implementação de procedimentos e
sistemas de controlo interno.
Fama (1980) descreve a forma como os gestores de uma organização efectuam monitorização recíproca ao longo da hierarquia organizacional, respondendo parcialmente a uma pergunta de grande impacto efectuada por Alchian
e Demsetz (1972): “Quem irá monitorizar o
monitor?”. Ou seja, os gestores de nível operacional e de nível intermédio monitorizam-se
entre si e são alvo de monitorização do próprio
sistema de controlo interno.
Todavia, esta mesma pergunta “Quem irá monitorizar o monitor?” não é respondida tão facilmente quando nos referimos aos gestores de
topo de uma organização, uma vez que tratando
-se do vértice da pirâmide organizacional coloca-se-nos na verdade o chamado problema da
agência. Quem pode, ou de que forma se pode
monitorar os gestores de topo de uma organização, uma vez que admitamos que os seus interesses podem não estar alinhados com os interesses “da organização”?
A literatura designada por teoria da agência
fornece um enquadramento teórico bastante
funcional para a análise deste problema. Com
efeito, a consideração de que o interesse da organização é representado por uma categoria
homogénea de indivíduos, os quais compõem o
conceito de “principal”, constitui uma hipótese
simplificadora que nos permite abstrair da
enorme complexidade que constitui na realidade a vontade agregada do conjunto de quinhoeiros e partes interessadas de cada organização
concreta. Também a consideração de que apenas existe um ou poucos “agentes”, o gestor ou
gestores executivos de topo da organização, em
relação ao qual o principal pondera objectivamente acerca da melhor forma de reduzir os
custos de agência da relação, constitui também
uma muito cómoda simplificação.
18 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
CONTROLO INTERNO DE ALTO NÍVEL E GOVERNO SOCIETÁRIO : 163
Apesar de a realidade das grandes empresas
não corresponder fielmente a este simplificado
modelo de agência, o modelo possui a virtude
de nos permitir descortinar várias questões importantes dentro da complexidade das grandes
organizações empresariais. Uma dessas questões constitui a relevância que possui uma efectiva separação entre a gestão de decisão e o respectivo controlo (Fama e Jensen, 1983a), se
pretendermos reduzir riscos relacionados com a
governação – riscos que se colocam quando “o
monitor não é monitorizado”. Nesse sentido,
vários modelos de governação têm evoluído
desde que surgiram as grandes corporações
após a revolução industrial, dos quais se salientam presentemente o modelo anglo-saxónico, o
modelo continental e o modelo latino.
Independentemente de se poder defender a preferência por determinado modelo, dada a realidade cultural concreta de uma determinada organização e do respectivo ambiente, em teoria
qualquer modelo de governação será mais ou
menos eficaz na medida em que permita efectivamente facilitar a segregação entre a gestão
executiva e o seu controlo. Em teoria, afirmase, pois cada solução de governação é concretizada por pessoas, que são por definição imprevisíveis – tanto mais que se tratam de gestores e
fiscalizadores de topo, indivíduos de grande
competência e forte personalidade. Dito de uma
outra forma, uma governação saudável não depende exclusivamente de uma boa escolha de
modelo de governação, mas também e principalmente das pessoas que compõem os órgãos
relevantes.
Mais ainda, uma governação saudável não depende apenas do topo da organização em questão, mas também do nível de adequação do seu
sistema de controlo interno e dos respectivos
mecanismos de monitorização. Um sistema de
controlo interno robusto reduz os riscos da organização, evitando problemas antes deles
ocorrerem ou mitigando as suas consequências,
e por outro lado a monitorização, ou “o controlo dos controlos” executado em princípio por
profissionais especialistas, essa assegura que o
controlo interno se mantém robusto ao longo do
tempo.
Os auditores externos, sendo profissionais independentes que efectuam auditorias regulares às
demonstrações financeiras destas grandes empresas, providenciam uma opinião que encerra
o potencial de dar conforto ao principal da relação de agência. Com efeito, ainda que em princípio estes especialistas apenas se focalizem em
aspectos de controlo interno financeiro, são
significativamente qualificados para o fazer.
Eles irão, por outro lado, promover a efectivação de ajustamentos razoáveis ou enfatizar desvios da informação externa da empresa em relação a determinados princípios e normativos de
reporte financeiro.
Em todo o caso, a qualidade da auditoria financeira levada a cabo por estes profissionais, a
qual pode ser aferida pela probabilidade de estes profissionais efectivamente reportarem irregularidades na informação financeira sobre a
qual opinam, depende da independência de facto destes profissionais em relação à gestão executiva. Concretizando aquilo que pretendemos
afirmar, se estes profissionais detectarem deficiências nos controlos internos de baixo nível
(utilizando a terminologia de Maijoor, 2000),
não existem grandes dúvidas de que irão reportar o facto à gestão executiva. Todavia, se encontrarem deficiências nos controlos de alto
nível (por exemplo, irregularidades concretizadas com a anuência dos próprios gestores de
19 : CADERNOS DO MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS
topo), irão realmente tomar inequívocas medidas no interesse do principal? Mesmo que possam revelar as suas constatações de forma discreta ao órgão de fiscalização, irão realmente
fazê-lo?
De acordo com Bazerman, Loewenstein e Moore (2002), por exemplo, estes profissionais poderão possuir o seu julgamento profissional
inerentemente distorcido de uma forma inconsciente, o que os pode levar a aceitar determinadas explicações da gestão executiva como razoáveis, ainda que objectivamente o não sejam. A
imposição, em determinados ambientes regulamentares, de uma certificação por parte da gestão executiva em relação à adequação do sistema de controlo interno – que é também auditada e posteriormente sujeita a um relatório de
opinião (asseguração) do auditor externo – procura aumentar o conforto do principal (e de
outros importantes stakeholders) nesta matéria.
É, em todo o caso, pouco questionável a afirmação de que os sistemas de controlo interno
carecem, para que permaneçam eficazes ao longo do tempo, de mecanismos que os controlem
– precisam de ser monitorizados. Gomes (2006)
distingue fiscalização interna de fiscalização
externa de sociedades, competindo o primeiro
tipo de monitorização a um órgão de fiscalização interno, e o segundo tipo a um auditor externo. Esta classificação parece sugerir uma
monitorização que se esgota nestes dois componentes, sugestão que nos pareceria inadequada. Com efeito, consideramos essencial, para a
robustez do seu sistema de controlo interno a
longo prazo, que nas grandes organizações
exista pelo menos um dos tipos de unidades
típicas de monitorização interna – auditoria
interna, gestão de riscos ou serviços de compliance. Uma governação societária saudável, argumentamos, procura complementar os mecanismos de fiscalização de Gomes (2006) –
órgãos ou comités de fiscalização e auditoria
externa – com recursos internos de monitorização, equipas de especialistas que asseguram
que os controlos da organização estão por sua
vez sob controlo. Do ponto de vista da monitorização de alto nível (Maijoor, 2000), estes especialistas poderão reportar alguma informação
relevante de que disponham aos competentes
órgãos ou comités de fiscalização, pelo menos
na medida em que essa informação lhes seja
solicitada ou que pelo menos possuam acesso a
esses órgãos/comités.
Estes profissionais – auditores internos, gestores de risco e profissionais de compliance –
possuem a seu favor uma elevada competência
técnica e um conhecimento profundo da realidade do negócio e dos ambientes interno e externo da empresa. Poderão estar, por conseguinte, numa posição privilegiada para assumir
o papel de guardiães (gatekeepers) de monitorização, providenciando as informações das
quais os “conselheiros” fiscalizadores carecem
– desde que, claro está, possuam um adequado
estatuto dentro da organização. Para além do de
depender do estatuto organizacional, a eficácia
de qualquer mecanismo organizacional de monitorização dependerá ainda da independência,
competência e disponibilidade dos profissionais
especialistas que os compõem. Na nossa perspectiva, portanto, mais monitorização é em
princípio melhor do que menos – desde que
adequadamente executada por profissionais
competentes e suficientemente independentes.
No que diz respeito aos departamentos internos
de monitorização, a coexistência de várias unidades deste tipo não implica necessariamente
uma redundância na monitorização, mas possivelmente uma saudável complementaridade.
Generalizando, uma governação societária
saudável resultará de um adequado mix entre
estes vários mecanismos – resultará do mix de
monitorização organizacional da governação
societária.
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CONTROLO INTERNO DE ALTO NÍVEL E GOVERNO SOCIETÁRIO : 165
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