UFF-PPGSD e LACTA – Oficina sobre
Impactos Sociais, Ambientais e Urbanos das
Atividades Petrolíferas – dezembro de 2010
DISTRIBUIÇÃO E VINCULAÇÃO DOS
ROYALTIES E PARTICIPAÇÕES ESPECIAIS NO
BRASIL: CRÍTICAS E ALTERNATIVAS
Rodrigo Valente Serra
Introdução
Sobre o “espírito compensatório”

Ressarcimento pela dilapidação de um recurso não renovável?


Compensação ambiental?


Alternativa: as regras de rateio poderiam incorporar o conhecimento sobre o
comportamento das correntes e dos ventos predominantes
Compensação pelo esgarçamento da infraestrutura produtiva e social?


Como o recurso pertence à União, a distribuição aos Estados e Municípios seria
uma “estipulação em favor de terceiro”
Em parte este efeito é capturado pela benefício aos municípios com instalações
de embarque e desembarque e pelos municípios com instalações industriais de
apoio, o que foi abandonado pela Lei 9.478/97
Compensação pela imunidade do ICMS nas operações interestaduais
com petróleo e gás

A razão de ser desta imunidade: a tese da “Emenda Serra” vs a tese do Min.
Sepulveda Pertence
1. Críticas ao Substitutivo do Senado ao
PLC nº7/2010
1.1 A Pulverização das Compensações
via FPE/FPM:


Reproduz as iniqüidades destes fundos;
Negligencia a compensação da imunidade do
ICMS sobre operações interestaduais com
petróleo e gás



Comentar: Hipótese da “Emenda Serra” vs Hipótese
do Min. Sepúlveda Pertence
Risco de ser tomada como inconstitucional, entre
outros motivos, pelo desrespeito ao termo
“respectivos territórios”, constante do Artigo 20 da
CF
Trata igualmente município desiguais:
1.2 Não prevê qualquer regra de transição;
1.3 Não avança nas matérias relativas à vinculação
dos gastos (promoção da justiça intergeracional)
e/ou controle social sobre estes;
1.4 Mantêm o benefício aos municípios afetados por
instalações de embarque e desembarque (parcela
dos royalties > 5%) e retira o benefício aos
municípios com instalações. O que gerará um
manancial de ações judiciais.
2. Regras de Rateio
2.1 Royalties
Alíquota normalmente igual a 10%;
Royalty = Alíquota x Receita Bruta da Produção
2.1.1 Royalties. Parcela = 5%
(Lei 7.990/89 e Decreto 01/91)
30% - Estados confrontantes com
poços produtores
30% - Municípios confrontantes com
poços produtores e suas respectivas
áreas geoeconômicas
5%
Lei 7.990/89
10% - Municípios com instalações de
emb/desembarque de petróleo ou gás
natural
20% - Comando da Marinha
10% - Fundo Especial
Estados Confrontantes com
Poços/Campos Produtores
Limites Interestaduais na Plataforma Continental
Limite Internacional
Limite Internacional
Limite Internacional
Limite Internacional
Estados Confrontantes com
Poços/Campos Produtores
(projeções ortogonais)
Projeções:
Ortogonais
I
Paralelas
Municípios confrontantes com poços produtores e suas respectivas áreas geoeconômicas
Distribuição
Confrontação pelas ortogonais e paralelas
Confrontação com o Campo de Merluza
SP
Bertioga
MEXILHÃO
Cananéia
MERLUZA
LAGOSTA
Municípios confrontantes: Patrimonialismo decisivo
para o desenho das regras de rateio
"(...) ainda há dúvida se Cabo Frio, no Estado do Rio de Janeiro,
vai participar como município produtor ou limítrofe. Este
município é de especial interesse para muitos colegas do
Estado do Rio, entre os quais cito os Deputados Leônidas
Sampaio, Gustavo de Faria e Márcio Braga, todos do PMDB,
que ali têm suas bases. O Deputado Leônidas Sampaio foi o
mais votado em Cabo Frio e em todo o Estado. Há 30 anos
tenho casa naquela comuna, município que adoro. O fato de
surgir essa dúvida aparentemente foge às regras do jogo,
sobretudo em conseqüência da pressa com que os projetos são
votados nesta Casa." (Deputado Bocayuva Cunha/PDT-RJ,
Diário do Congresso Nacional, Seção I, 20/06/86, p.
6.346)
Proferido nos debates pré-aprovação da Lei 7.525, de 22/07/1986, que conceitua regiões
geoeconômicas e atribui responsabilidades regulatórias ao IBGE
Municípios Confrontantes e Áreas Geoeconônimas
• Zona de Produção Principal (ZPP): (60% dos 30%)
• Município confrontante com poço pelas projeções ortogonais ou
paralelas; ou
• Município que possua pelo menos 3 das seguintes instalações:
– Instalações industriais para processamento, tratamento,
armazenamento e escoamento, excluindo-se os dutos;
– Instalações relacionadas a atividades de apoio à exploração
tais como: portos, aeroportos, oficinas de manutenção e
fabricação, almoxarifados, armazéns e escritórios.
Municípios Confrontantes e Áreas Geoeconônimas
•
Zona de Produção Secundária (ZPS): (10% dos 30%)
• Municípios cortados por oleodutos ou gasodutos ligados
diretamente ao escoamento da produção, até o final do
trecho que serve exclusivamente a produção marítima.
• Zona Limítrofe à ZPP (ZL): (30% dos 30%)
• Municípios contíguos aos pertencentes à ZPP e os que
sofram as conseqüências sociais ou econômicas da
produção marítima (definidos pelo IBGE).
Mesorregiões
Mesorregiões Econômicas – Estado de São Paulo
SAO JOSE DO RIO PRETO
RIBEIRAO PRETO
ARACATUBA
ARARAQUARA
PRESIDENTE PRUDENTE
MARILIA
BAURU
ASSIS
PIRACICABA
CAMPINAS
VALE DO PARAIBA PAULISTA
METROPOLITANA DE SAO PAULO
MACRO METROPOLITANA PAULISTA
ITAPETININGA
LITORAL SUL PAULISTA
Ex: ZPP, ZS e ZL do Estado de São Paulo
ZPP, ZPS e ZL – Estado de São Paulo
SP
Zona de Produção Principal
Zona de Produção Secundária
Zona Limítrofe
Rateio dos royalties entre os municípios: segundo
coeficientes populacionais
ZPP, ZPS e ZL – Estado de São Paulo
Município com Instalações de Embarque e
Desembarque
De acordo com o Decreto 01/91 são as seguintes:
Estações coletoras de campos produtores e de
transferência, as monobóias, os quadros de bóias
múltiplas, os quadros de âncoras, os píeres de
atracação e os cais acostáveis.
Rateio é feito somando-se toda a produção nacional
e dividindo-se pelo número de municípios que
possuem uma instalação
Fundo Especial do Petróleo
10% da Parcela de 5% dos royalties são destinados
à constituição do Fundo Especial, administrado pelo
Ministério da Fazenda, que é distribuído aos
estados e municípios na seguinte proporção:
 20% para os Estados (segundo regras do FPE);
 80% para os Municípios (segundo regras do FPM)
2.1.2 Royalties. Parcela > 5%
(Lei 9.478/97 e Decreto 2.705/98)
22,5% - Estados confrontantes com
campos produtores
22,5% - Municípios confrontantes
com campos produtores
>5%
Lei 9.478/97
7,5% - Municípios afetados por
operações de emb/desembarque
15,0% - Comando da Marinha
25,0% - Ministério da Ciência e
Tecnologia
7,5% - Fundo Especial
Percentual Médio de Confrontação – Lei
9.478/97
- Quociente obtido entre a área do campo contida entre as linhas
de projeção dos seus limites territoriais e a soma das áreas do
campo contidas entre as linhas de projeção dos limites territoriais
de todos os Municípios confrontantes ao mesmo campo.
Percentual Médio de Confrontação – Lei
9.478/97
Municípios Afetados por Instalações de E&D
40%
ao Município onde se localiza a
instalação
60%
aos Municípios que compõem a
zona de influência da instalação
Rateio
é proporcional ao volume
movimentado na instalação
Zona de Influência de uma Instalação de E&D




Municípios litorâneos que apresentarem limites
geográficos pela linha de costa ou que situe-se num
raio circundante de 10 km da instalação;
Municípios localizados às margens de lagos ou de
baías onde se localiza a instalação;
Municípios atravessados por rios ou localizados às
margens de rios onde se localiza a instalação e
situados a jusante das referidas instalações.
Instalações terrestres não apresentam
influência e ficam com 100%.
zona
de
2. Regras de Rateio
2.2 Participação Especial
•
Pagamento trimestral sobre a Receita Líquida de campos
que atinjam substanciais volumes de produção.
•
Nenhuma PE é devida a menos e até que
− volume de isenção seja atingido; e
− Receita líquida acumulada seja positiva
Cálculo da Participação Especial
_
Receita Bruta
Gastos Dedutíveis
x
Receita Líquida (Base de Cálculo)
Alíquota Efetiva
Participação Especial a Recolher
Distribuição da Participação Especial
Municípios produtores ou
confrontantes com campos
10%
40%
MME
40%
10% MMA
Estados produtores ou
confrontantes com campos
3. Críticas aos Critérios de Rateio Atuais
A crítica de caráter mais fundamental é a excessiva
descentralização destes recursos
3.1 Hiperconcentração Espacial das Rendas do
Petróleo
Distribuição das Rendas do Petróleo entre os Estados, 2009. Em R$ 1.000,00
UF
AL
AM
BA
CE
ES
PR
RJ
RN
SE
SP
Rendas do Petróleo
Participação
Royalties
Total
Especial
28.591,27
28.591,27
142.870,53
120.436,95
22.433,6
139.226,63
138.990,61
236,0
11.102,12
11.102,12
313.181,23
144.465,19
168.716,0
0
84,78
84,78
4.884.826,73
1.709.375,46
3.175.451,3
149.295,19
140.128,95
9.166,2
89.558,82
5.120,8
94.679,60
0
3.514,13
3.514,13
%
0,50%
2,48%
2,41%
0,19%
5,43%
0,00%
84,70%
2,59%
1,64%
0,06%
IMPORTÂNCIA DAS RENDAS PETROLÍFERAS NO TOTAL DAS
RECEITAS DOS ESTADOS, 2008
UF
Receita Total
Rendas do
Petróleo
(Royalties + PE)
42.950.931.002,61 6.717.127.548,24
RJ
5.923.416.885,97
218.818.084,32
RN
4.545.170.041,96
144.189.374,63
SE
11.067.450.646,81
304.443.674,58
ES
7.986.691.186,09
186.036.979,22
AM
19.650.606.426,77
221.075.716,78
BA
4.355.697.669,00
41.439.281,08
AL
Demais
320.467.455.809,90
145.994.246,35
UFs
Total UFs 416.947.419.669,11 7.979.124.905,20
Rendas do
Petróleo /
Receita
Total
15,64%
3,69%
3,17%
2,75%
2,33%
1,13%
0,95%
Pop (2009)
Receita Per
Capita
Rendas do
Petróleo Per
Capita
16.010.429
3.137.541
2.019.679
3.487.199
3.393.369
14.637.364
3.156.108
2.682,68
1.887,92
2.250,44
3.173,74
2.353,62
1.342,50
1.380,09
419,55
69,74
71,39
87,30
54,82
15,10
13,13
0,05%
145.638.941
1,91% 191.480.630,00
2.200,42
2.177,49
1,00
41,67
Concentração entre os Municípios

Concentração: 70% das rendas petrolíferas municipais são
concentrados por 50 município; um deles acumula sozinho
20% do total.
Município
UF
1. Campos dos Goytacazes
RJ
2. Macaé
RJ
3. Rio das Ostras
RJ
4. Cabo Frio
RJ
5. Rio de Janeiro
RJ
Outros 45 municípios beneficiários
Sub-total dos 50 maiores
Os demais 5.512 municípios
Total
Valor em
R$ milhões
1.193
520
345
206
172
1.226
4.227
1.796
6.023
% do Total
19,81
8,63
5,72
3,42
2,85
29,75
70,18
29,82
100,00
3.2 Concentração Fundada sobre Absurdo
Determinismo Geográfico
3.3 Fragilidade em termos de vinculação de recursos e
inexistência de mecanismos de controle social



Hoje há apenas uma vedação da parcela de
royalties = 5% na aplicação dos recursos no
“pagamento de dívida e no quadro permanente de
pessoal.”
A Lei 10.195/01 permite a utilização dos royalties
no pagamento de dívidas para com a União e suas
entidades
“Armadilha” da vedação à aplicação no quadro
permanente de pessoal
3.4 Expõe duas interpretações opostas sobre os
propósitos compensatórios



A parcela royalties > 5% e a PE não incorpora o
conceito de áreas geoeconômicas;
A parcela royalties > 5% altera o conceito de
município com instalações para o conceito de
municípios afetados por instalações
A parcela royalties > 5% e a PE eliminam a
população como critério de rateio, ficando a
distribuição refém da “sorte geográfica”
4. Alternativas
Negociar com a Emenda Ibsen/Simon
(pragmáticas)
•Alternativas principistas
•
4.1 Sistema de Tetos
Ancorados no preço do barril ou na receita per
capita
Ex:

 Até
$45/barril: regras atuais
 > $45/barril: novas regras

Associados ou não a um Fundo de Equalização
4.1 Sistema de Tetos
Repartição do Oil and Gas Oil Production Tax entre eatado e governos locais, Dakota do Norte (EUA)
Receita
% County
% Estado
< US$ 1 milhão
75%
25%
entre US$ 1 e 2 milhões
50%
50%
> US$ 2 milhões
25%
75%
Fonte: Estado de Dakota do Norte - EUA (2002).
4.2 Modificar o Conceito de Município
Confrontante
Desenvolver um mapa de criticidade de danos
ambientais com base no entendimento do
comportamento das correntes marinhas e ventos.
A
hierarquização poderia criar categorias de
beneficiários
 A hierarquização poderia reservar cotas municipais
para um fundo ambiental emergencial gerido pelo
Governo Federal

Adotar as projeções “proporcionais” e “radiais” a
seguir:
Propostas para uma distribuição mais equânime
Propostas para uma distribuição mais equânime
4.3 Criar um Fundo de Desenvolvimento das
Regiões Petrolíferas


Fundo alimentado com os recursos “extra-teto” ou
com o fundo compensatório (proposto pela Emenda
Simon)
O Fundo “liberaria” os recursos segundo critérios
estabelecidos por um Órgão Gestor, ex:
incentivando à diversificação produtiva,
valorizando o consórcio entre municípios, focando
em projetos (intermunicipais) estruturantes para as
regiões (estradas, aterro sanitério, universidade
regional).
4.4 Assumir políticas de promoção da
justiça intergeracional


Forma mais legítima de diminuir o grau de
descentralização das compensações
Com recursos “extra-teto” desenvolver programas,
verticalmente integrados de desenvolvimento de
fontes renováveis de energia, envolvendo MMA,
MME e MCT, Estados e Municípios
4.5 Introdução de “critérios meritórios” nas
regras de rateio


Introduzir critérios meritórios “ex-post” para
distribuição das compensações, tal como na Lei
Hobin Hood de distribuição da cota parte do ICMS
em MG ou como nas experiências do ICMS Verde
em vários estados da federação.
Ex de critérios para pontuação:

Criação de um Conselho Municipal de Desenvolvimento;

Aprovação do Plano Diretor

Esforço de Arrecadação próprio

Políticas de Proteção do Patrimônio Histórico e Cultural
5. Controle Social
Participações Governamentais no
Novo Marco Regulatório
PL 5.938/09 (Original)
Produção
Excedente
do óleo
Contratado
Partilha
União
Fundo
Social
Participação
Especial
royalties
Custo
do
óleo
Participações Governamentais no
Novo Marco Regulatório
PL 5.938/09 (Original)
(DISPÕE SOBRE O REGIME DE PARTILHA DE PRODUÇÃO NO PRÉ-SAL E
ÁREAS ESTRATÉGICAS)
Contratos de Concessão: Permanece as normas vigentes
Contratos de Partilha:
Royalties :
 vedada a inclusão destas participações no custo em óleo;
 permanência das regras da rateio atual até que nova regra seja
aprovada por lei
Participação Especial (PE):
 Enquanto não for aprovada lei sobre a participação prevista no §
1º do artigo 20 da Constituição, a PE incidirá sobre o
excedente em óleo e será deduzida e paga da parcela da
produção atribuível à União.
Participações Governamentais no
Novo Marco Regulatório
PL 5.938/09 (Redação Final – Relatório do Deputado Henrique Alves)
Contratos de Concessão (fora da área do pré-sal): Permanece as
normas vigentes
Contratos de Concessão na Área do Pré-Sal: Novo rateio dos royalties
e PE conforme Tabela Síntese
Contratos de Partilha:
Royalties:
 Alíquota de 15%;
 Novo Rateio para Terra e Mar (conforme Tabela Síntese);
PE:
 É extinta
Participações Governamentais no
Novo Marco Regulatório
Substitutivo do Senado ao PLC 07/09 (Emenda Simon)
Contratos de Concessão:
Royalties:
 Alíquota entre 5% e 10%
 Novas regras de rateio para os royalties incidentes sobre a produção marítima,
de acordo com Tabela Síntese;
PE:
- Novas regras de rateio para a PE incidente sobre a produção marítima, de
acordo com Tabela Síntese
Contratos de Partilha:
Royalties:
 vedada a inclusão destas participações no custo em óleo;
 novas regras de rateio conforme Tabela Síntese,
PE:
 é extinta
A União compensará os Estados e Municípios que sofrerem redução de suas
receitas, até que estas se recomponham
Distribuição dos Royalties no Novo Marco:
Tabela Síntese
Alíquota entre 5% e
10%
Abrangência: Concessão
Abrangência: Regime
de Concessão fora
da Área do Pré-Sal
Terra
5%
>5%
0,0% 25,0%
Mar
5%
>5%
20,0% 40,0%
52,5%
52,5%
22,5%
22,5%
37,5%
15,0%
37,5%
22,5%
10,0%
7,5% 10,0%
7,5%
0,0%
0,0%
2,0%
1,5%
0,0%
0,0%
8,0%
6,0%
100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Idem Regras Vigentes
Alíquota entre 5% e 10%
Beneficiários
União
Estados
Produtores/Confrontantes *
Municípios Produtores e Área
Geoeconômica*
Município com/afetado por
Instalações
FEP Estados
FEP Municípios
Total
Substitutivo do Senado ao
PLC 07/2010 (Emenda
Simon)
PL 5938/09 (Redação Final)
Alíquota = 15% Alíquota = 15%
Abrangência:
Regime de
Partilha
Abrangência:
Regime de
Concessão na
Área do Pré-Sal
Terra
Mar
Mar
15,0%
22,0%
20,00%
20,0%
0,0%
26,25%
10,0%
0,0%
18,00%
5,0%
0,0%
25%** 39,0%
25,0% 39,0%
100,0% 100,0%
5,00%
22%***
8,75%
100,00%
Alíquota entre 5% e 10%
Abrangência: Regime de
Concessão e Partilha
Terra
5% >5%
Idem Regras Vigentes
Regras Vigentes
Mar
5%
>5%
20,00% 40,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
7,50%
40,00% 26,25%
40,00% 26,25%
100,00% 100,00%
* Já incorporada a transferência aos Municípios de 25% da parcela de royalties de 5% distribuída aos Estados. O conceito de área geoeconômica não permanece na redação final do PL 5938/09.
** O Fundo Especial dos Estados constituído pelos royalties incidentes sobre a produção terrestre não incorpora os Estados Confrontantes com poços/campos na Plataforma Continental
** O Fundo Especial dos Estados constituído pelos royalties incidentes sobre a produção marítima na área do pré-sal não incorpora os Estados Confrontantes com poços/campos na Plataforma
Continental
Distribuição das Participações Especiais no
Novo Marco: Tabela Síntese
União
Estados
Produtores/Confrontantes
Municípios Produtores /
Confrontantes
FEP Estados*
FEP Municípios
Total
Abrangência:
Regime de
Concessão
Abrangência:
Regime de
Concessão
Abrangência:
Abrangência:
Regime de
Regime de
Concessão na
Partilha
Área do Pré-Sal
50,0%
50,0%
35,00%
40,0%
0,0%
40,00%
10,0%
0,0%
0,0%
100,0%
0,0%
25,0%
25,0%
100,0%
10,00%
10%*
5,00%
100,00%
Substitutivo do Senado ao
PLC 07/2010 (Emenda Simon)
Abrangência:
Regime de
Concessão
Abrangência:
Regime de
Partilha
50,00%
0,00%
0,00%
25,00%
25,00%
100,00%
* Não serão destinados aos Estados produtores confrontantes à área do pré-sal e a áreas estratégicas recursos do Fundo Especial do Petróleo
Não Incide
Participação
Especial
Beneficiários
PL 5938/09 (Redação Final)
Não Incide
Participação
Especial
Regras Vigentes