EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO RELATOR MARCO AURÉLIO
MELLO - EGRÉGIO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Ref.: Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4420
SEANOR – SINDICATO DOS ESCREVENTES E
AUXILIARES NOTARIAIS E REGISTRAIS DO ESTADO DE SÃO
PAULO, inscrito no CNPJ sob nº 59.935.957/0001-72, com endereço na
Rua Borges Lagoa, nº 1.065, cj. 134, Vila Clementino, São Paulo, SP,
representada neste ato por seu Diretor Presidente, José Luiz de Castro e
Silva, brasileiro , casado, escrevente aposentado, portador da cédula de
identidade RG nº 3.290.390-X , inscrito no CPF/MF sob o nº 372.168.48853, com o mesmo endereço acima indicado, vem respeitosamente à
presença de Vossa Excelência, por intermédio de seus advogados, com
fundamento no artigo 7º, § 2º, da Lei nº 9.868/99, para se manifestar na
qualidade de
AMICUS CURIAE
NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 4420,
proposta pelo PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE - PSOL, tendo o
manifestante por objetivo a procedência do pedido de declaração de
1
inconstitucionalidade da Lei nº 14.016, de 12 de abril de 2.010, do Estado
de São Paulo, pelas razões que passa a expor.
I. INTRODUÇÃO
No dia 24 de Maio de 2.010, o Partido Socialismo
e Liberdade - PSOL propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI),
buscando a declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 14.016, de 12
de Abril de 2.010, do Estado de São Paulo, que trouxe importante
mudança no sistema previdenciário dos escreventes e auxiliares notariais e
registrais, em razão da extinção da carteira de previdência das serventias
não oficializadas da Justiça do Estado de São Paulo.
Como bem salientado na petição inicial, a lei em
análise ressente-se de graves vícios, tanto de natureza formal como
também material, o que recomenda a sua exclusão do ordenamento
jurídico brasileiro.
De fato, da forma como editada, a lei em
referência contraria de forma direta os artigos 5º, „caput‟ e inc. XXXVI; 22,
inc. VII, XX, XXIII e XXV; 24, §3º; 37, §6º; 149, „caput‟; 194 e 201, §§2º e
4º da Constituição Federal, conforme será adiante demonstrado.
2
II. PRELIMINARES
II.1. A representatividade da entidade postulante
O SEANOR – SINDICATO DOS ESCREVENTES
E AUXILIARES NOTARIAIS E REGISTRAIS DO ESTADO DE SÃO
PAULO,, assim constituído desde 1.989, é o representante único dos
escreventes e auxiliares notariais e registrais de todo o Estado de São
Paulo.
Atua fortemente na defesa dos interesses das
mencionadas categorias e com elas tem ligação histórica. Com efeito, o
Sindicato tem origem na Associação dos Escreventes e Auxiliares de
Justiça do Estado de São Paulo, fundada em 1.949 e que acompanhou as
profundas mudanças no regime jurídico desses trabalhadores, que já
ostentaram a condição de servidores públicos e hoje submetem-se a
regime híbrido, que conjuga preceitos próprios do direito privado com
outros do direito público.
Entre seus objetivos sociais estão1:
1

representar, perante os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os interesses
gerais da categoria de todos os empregados nas Serventias Notariais e de Registro
e, de igual forma, os interesses individuais e coletivos de seus associados;

proteger, por todos os meios ao seu alcance, os direitos e interesses gerais da
categoria profissional, perante as autoridades constituídas;

interceder junto às autoridades administrativas, judiciárias e legislativas, no sentido
do rápido andamento e dar solução de problemas que, direta ou indiretamente, diga
respeito aos interesses da categoria profissional representada pelo Sindicato;
Estatuto Social, art. 2º
3

promover movimentos reivindicatórios, tendentes, visando conquistar a plena
valorização da categoria profissional representada pelo Sindicato e

impetrar mandado de segurança coletivo e ajuizar ações coletivas ou individuais, na
forma contida na Constituição Federal, em nome dos integrantes da categoria
profissional representada.
Como se vê, o SEANOR deve contribuir -e
efetivamente
o
faz-
para
a
adequação
das
condições
sociais
às
particularidades das categorias que representa. Isso revela, de maneira
inequívoca, a sua representatividade e conseqüente legitimidade para
figurar como Amicus Curiae na Ação Direta de Inconstitucionalidade
nº 4420.
O postulante tem, portanto, muito a colaborar na
formação do convencimento desse E. Supremo Tribunal Federal no
julgamento da presente ADI, trazendo elementos comprobatórios de que
os dispositivos contidos na Lei nº 14.016/10, do Estado de São Paulo,
afrontam de maneira irremediável o texto constitucional.
II.2. Do amicus curiae
A
Constituição
de
1988
trouxe
profundas
alterações nos contornos do controle abstrato de constitucionalidade,
inovando
na
criação
da
argüição
de
descumprimento
de
preceito
fundamental e da ação declaratória de constitucionalidade. Mas foi apenas
em 1999, após sólida e madura jurisprudência desse egrégio Supremo
4
Tribunal Federal, que essas ações, juntamente com a ação direta de
inconstitucionalidade, foram regulamentadas2.
A Lei nº 9.868/99, que dispõe sobre o processo e
julgamento das ADI, positivou a figura do amicus curiae, permitindo a
manifestação de “outros órgãos ou entidades”3, diferenciando essa
situação da intervenção de terceiros, vedada nesse procedimento de
controle de constitucionalidade4.
Essa diferenciação entre as figuras processuais,
como já explicitava o ministro CELSO DE MELLO5 antes do advento da Lei
nº 9.868/99, decorre do fato de o amicus curiae não assumir condição
jurídica de sujeito do processo de controle normativo abstrato, mas apenas
veicular informações ou subsídios destinados a esclarecer a repercussão
social daquele debate.
O propósito da existência da figura do amicus
curiae é, portanto, a pluralização do debate constitucional, permitindo ao
Supremo Tribunal Federal dispor de todos os elementos informativos
possíveis e necessários à resolução da controvérsia.
Nesse exato sentido, a lição do ministro CELSO
DE MELLO para admitir a Associação dos Magistrados Catarinenses como
amicus curiae na ADI 2.130:
“No estatuto que rege o sistema de controle normativo
abstrato
de
constitucionalidade,
o
ordenamento
positivo brasileiro processualizou a figura do amicus
2
Cf. BUENO, Cassio Scarpinella. Amicus Curiae no Processo Civil Brasileiro – um
terceiro enigmático. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 130.
3
Cf. Lei nº 9.868/99, art. 7º, § 2º.
4
Idem, art. 7º, caput.
5
Voto do min. Celso de Mello no julgamento de Agravo Regimental na ADI 748-4,
citado em BUENO, Cassio Scarpinella. Op. cit., p. 132.
5
curiae (Lei 9.868/99, art. 7º, §2º), permitindo que
terceiros – desde que investidos da representatividade
adequada
–
possam
ser
admitidos
na
relação
processual, para efeito de manifestação sobre a
questão de direito subjacente à própria controvérsia
constitucional. – A admissão de terceiro, na condição
de amicus curiae, no processo objetivo de controle
normativo
abstrato,
qualifica-se
como
fator
de
legitimação social das decisões da Suprema Corte,
enquanto Tribunal Constitucional, pois viabiliza, em
obséquio ao postulado democrático, a abertura do
processo
de
fiscalização
concentrada
de
constitucionalidade, em ordem a permitir que nele se
realize, sempre sob uma perspectiva eminentemente
pluralística, a possibilidade de participação formal de
entidades
e
de
instituições
que
efetivamente
representem os interesses gerais da coletividade ou
que expressem os valores essenciais e relevantes de
grupos, classes ou estratos sociais. Em suma: a regra
inscrita no art. 7º, §2º, da Lei 9.868/99 – que contém
a
base
normativa
legitimadora
da
intervenção
processual do amicus curiae – tem por precípua
finalidade
pluralizar
o
debate
constitucional.”6
(destaques acrescidos)
E, na mesma linha, o ministro GILMAR MENDES:
“(...) Essa construção jurisprudencial sugere a adoção
de um modelo procedimental que ofereça alternativas
e condições para permitir, de modo cada vez mais
intenso,
a
interferência
de
uma
pluralidade
de
sujeitos, argumentos e visões. Essa nova realidade
pressupõe, além de amplo acesso e participação de
sujeitos interessados no sistema de controle de
6
STF, ADI 2.130, decisão publicada no DJ, edição de 02/02/01, p. 145
6
constitucionalidade de normas, a possibilidade efetiva
de o Tribunal Constitucional lançar mão de quaisquer
das perspectivas disponíveis para a apreciação da
legitimidade de um determinado ato questionado. (...)
Entendo, portanto, que a admissão de amicus
curiae
confere
ao
processo
um
colorido
diferenciado, emprestando-lhe caráter pluralista
e aberto, fundamental para o reconhecimento de
direitos
e
a
realização
de
garantias
constitucionais em um Estado Democrático de
Direito. Assim, em face do art. 7º, § 2º, da Lei n.
9.868/1999, defiro o pedido do Conselho Nacional de
Chefes de Polícia Civil (CONCPC), para que possa
intervir no feito, na condição de amicus curiae.”7
(destaques acrescidos)
Saudável e fundamental, portanto, para o debate
democrático, que a sociedade civil organizada, por meio de entidades
representativas e nas questões relevantes, compareça perante esse
egrégio
Tribunal
e
coopere
diretamente
no
processo
de
controle
concentrado de constitucionalidade, ampliando e enriquecendo o debate
acerca da questão constitucional controvertida.
7
STF, ADI 3.494, decisão monocrática publicada no DJ, edição de 08/03/06.
7
III. DO MÉRITO
III.1. A inconstitucionalidade da Lei nº 14.016/10, do Estado de
São Paulo – Aspectos formais
A Lei nº 14.016/10, do Estado de São Paulo,
contém os seguintes vícios formais:
 Tratou de registros públicos, quando só a União poderia fazê-lo;
 Tratou de matéria securitícia e de sorteios, quando só a União poderia fazê-lo;
 Tratou de tributo contribuição, quando só a União poderia fazê-lo e
 Tratou de seguridade social, quando só a União poderia fazê-lo.
De fato, conforme salientado pelo Autor PSOL e
também enfatizado no parecer do Prof. ANDRÉ RAMOS TAVARES, já
juntado aos autos, o legislador do Estado de São Paulo invadiu esfera
exclusiva da União.
Esses vícios formais são muito evidentes. Da
simples leitura da lei depreende-se flagrante ofensa ao art. 22, incs. VII,
XX, XXIII e XXV da Constituição Federal.
Mais ainda, esses vícios contaminam a lei como
um todo, pois o seu objeto é, justamente, o regime previdenciário
aplicável às serventias não oficializadas da Justiça do Estado de São Paulo.
8
O SEANOR, na condição de Amicus Curiae, não
tem a intenção de reproduzir os fundamentos lançados na petição inicial,
mas sim de enriquecer o debate. Por essa razão, aos argumentos já
sustentados pelo Autor, acrescenta a violação aos arts. 22, inc. XXIII e 24,
§3º da Constituição Federal, que tratam da competência para legislar
sobre seguridade social.
A seguridade social, como se sabe, é direito
social garantido pela Constituição Federal. A consecução dos seus
objetivos, elencados no art. 194 da Constituição Federal, pressupõe
uniformidade de tratamento e unidade de gestão, o que explica a
competência privativa da União para legislar.
A competência concorrente dos Estados e dos
Municípios para legislar a respeito do tema restringe-se a questões
específicas das suas esferas de atuação. Mas as questões gerais devem ser
tratadas pela União.
A lei ora impugnada, a toda evidência, disciplinou
questões gerais, que implicam profunda mudança no regime previdenciário
dos escreventes e auxiliares notariais e registrais. Não se limitou a
especificar meios de cumprimento das determinações gerais, mas as
substituiu
e
contrariou,
o
que
enseja
o
reconhecimento
da
sua
inconstitucionalidade formal.
III.2. A inconstitucionalidade da Lei nº 14.016/10, do Estado de
São Paulo – Aspectos materiais
A Lei nº 14.016/10, do Estado de São Paulo,
também é inconstitucional sob o aspecto material, conforme será adiante
demonstrado.
9
III.2.1. A violação do art. 37, §6° da Constituição Federal –
responsabilidade objetiva do Estado
A Lei 14.016 contraria diretamente o art. 37, §6°
da Constituição Federal, ao dispor que em nenhuma hipótese o Estado,
incluindo as entidades da administração indireta responde, direta ou
indiretamente, pelo pagamento dos benefícios já concedidos ou que
venham a ser concedidos no âmbito da Carteira das Serventias, tampouco
por qualquer indenização a seus participantes ou por insuficiência
patrimonial passada, presente ou futura.8
Mais ainda, determina que os precatórios judiciais
relativos à Carteira das Serventias pendentes na data da publicação desta
lei, ou que venham a ser expedidos, serão pagos com recursos da
Carteira.9
Ocorre
que
é
objetiva
e
inafastável
a
responsabilidade do Estado pelos danos provocados por seus prepostos ou
representantes. Trata-se de disposição expressa da Constituição Federal
(art. 37, §6°), resultado de entendimento há muito consolidado e que tem
origem nas prerrogativas de que goza a Administração no trato com os
particulares.
De fato, a responsabilidade assegurada no art.
37, §6° da Constituição Federal é o contraponto ao já mencionado regime
de prerrogativas. Em outras palavras, se ao Estado é dado modificar ou
rescindir unilateralmente avenças ou compromissos mantidos com os
particulares, é certo que terá que indenizar pelos prejuízos causados,
independentemente da prática de ato culposo.
8
Lei 14.016, de 2010, do Estado de SP, art. 3°§ 1°.
9
Lei 14.016, de 2010, do Estado de SP, art. 3°§ 3°.
10
Isso significa que o legislador paulista pretende
utilizar-se de uma prerrogativa (questionável, vale dizer) e eximir-se
totalmente de responsabilidade pelos prejuízos daí decorrentes, o que não
se pode admitir.
É de se ponderar que os incontáveis escreventes
e auxiliares notariais e registrais que aderiram à carteira do IPESP fizeramno baseados na convicção de que o investimento era sólido e o retorno
certeiro, dado o protagonismo do Estado na sua criação e também na sua
gestão.
Todos tinham a garantia de que o Estado
responderia integral e objetivamente pelo cumprimento das obrigações
assumidas e por essa razão escolheram e mantiveram o IPESP.
Essa convicção era tão consistente que a imensa
maioria desses milhares de trabalhadores deixaram de buscar um plano de
complementação ou suplementação de aposentadoria. E hoje já não
podem rever a sua opção, em razão da idade.
Além do mais, a própria Lei 14.016 prevê que o
Superintendente do IPESP deverá, sob pena de responsabilidade pessoal,
alterar as alíquotas de contribuições estabelecidas por esta lei sempre que,
em decorrência de estudos atuariais, ficar demonstrada a necessidade de
revisão das fontes de receita da Carteira, para manutenção do equilíbrio
atuarial, ouvido o Conselho de que trata o artigo 63 desta lei, em caráter
opinativo.10
Como se vê, a gestão da carteira será feita pelo
supervisor do IPESP - por cujos atos o Estado responde objetivamente.
Não cabe ao legislador paulista modificar o regime de responsabilidade de
servidores autárquicos.
10
Lei 14.016, de 2010, do Estado de SP, art. 5°, inc. XXXIX
11
Assim
responsabilidade
pelo
é
equilíbrio
que
o
atuarial
Estado
da
tem
carteira.
inequívoca
Não
pode
simplesmente suprimir direitos dos beneficiários ou tentar transferir as
suas obrigações.
Vale destacar que o legislador paulista pretende
afastar até mesmo o dever de pagar os precatórios, o que é ainda mais
absurdo, pois esses títulos referem-se a período durante o qual a carteira
era inquestionavelmente vinculada ao Estado.
Aqui, mais uma vez, verifica-se a temerária
intenção de fazer uso de uma prerrogativa estatal sem observar o ônus
correspondente. O regime de precatórios, como se sabe, é exclusivo dos
entes públicos e extremamente desfavorável aos particulares, que são
compelidos a aguardar passivamente por anos ou até décadas de atraso.
Mas existe uma contrapartida, que é a certeza do recebimento –
contrapartida esta que a Lei 14.016 pretende afastar.
Evidente,
portanto,
que
a
Lei
14.016
é
inconstitucional ao excluir a responsabilidade objetiva do Estado.
12
III.2.2. Violação ao art. 5°, ‘caput’ da Constituição Federal –
princípio da isonomia
A Lei 14.016 estabelece injustificada e inaceitável
distinção entre pessoas que, até a sua promulgação, encontravam-se em
igual situação.
Isto porque, ao tratar de reajustes, estabelece
que os benefícios que não digam respeito às Carteiras das Serventias e dos
Advogados serão reajustados nos termos do artigo 12 da Lei n° 10.393, de
16 de dezembro de 1970, com a redação dada pelo inciso VII do artigo 5°
desta lei.11
Assim, os escreventes e auxiliares notários e
registrários não teriam nem mesmo garantia de reajuste (pois este ficaria
condicionada ao equilíbrio atuarial da carteira), enquanto que os demais
benefícios pagos pelo IPESP seriam devidamente corrigidos.
Não há razão plausível para que seja estabelecida
tão marcante distinção. A filiação de pessoas de diversas categorias ao
IPESP colocou-as em situação de equivalência, que não pode ser rompida
sem justificativa plausível.
11
Lei 14.016, de 2010, do Estado de SP, art. 11
13
III.2.3. A violação do art. 201, §§2° e 4° da Constituição Federal –
a garantia de reajuste dos benefícios e piso mínimo
A
benefícios
ao
equilíbrio
Lei
14.016
condicionou
o
reajuste
atuarial da Carteira, sem nem
ao
dos
menos
estabelecer um piso mínimo de valor.
Ocorre que, sem o reajuste, os benefícios pagos
mensalmente perderão o seu valor real e deixarão de atender à finalidade
para a qual foram criados: o amparo financeiro às pessoas que, após longo
período de contribuição, já não reúnam as condições para o trabalho.
Justamente para evitar essa situação é que a
Constituição Federal foi expressa ao garantir os reajustes. Os critérios de
reajuste é que foram deixados para a legislação infraconstitucional, mas a
sua concessão não é passível de discussão, salvo por meio de emenda
constitucional.
14
III.2.4. Violação ao art. 5°, inc. XXXVI da Constituição Federal –
direito adquirido
As inovações trazidas pela Lei 14.016 ferem o
direito adquirido daqueles que já estivam na condição de aposentados e
pensionistas quando da sua promulgação.
Com efeito, essas pessoas já incorporaram às
suas esferas de direitos o recebimento de benefícios devidamente
reajustados e oriundos de uma carteira cujo equilíbrio atuarial é garantido
pelo Estado.
Não podem, abruptamente, ser expostos às
oscilações do mercado e às incertezas de um sistema estritamente
privado, pois a sua situação é, indiscutivelmente, de direito adquirido.
Por
contribuintes
do
IPESP
outro
também
lado,
deve
ser
a
situação
protegida.
dos
Isto
atuais
porque,
considerada a continuidade dos pagamentos e o longo período de
contribuição exigido para a concessão dos benefícios, o Estado deve
garantir àqueles que já desembolsaram valores em favor da Carteira o
direito de manterem a atual condição. Isso fica ainda mais evidente
quando se verifica que o tempo de contribuição dessas pessoas ao IPESP
não será aproveitado por nenhum outro fundo de iguais características, de
modo
que,
na
prática,
eles
acabariam
privados
de
um
regime
previdenciário que lhes assegure condição digna de sobrevivência.
15
IV. DAS CONCLUSÕES E PEDIDOS
Diante
de
todo
o
exposto
na
presente
manifestação, restou amplamente demonstrado que o SEANOR é entidade
representativa da categoria dos escreventes e auxiliares notariais e
registrais e, ainda, que a Lei nº. 14.016/10, do Estado de São Paulo, está
eivada de grave inconstitucionalidade formal e material.
Desse
modo,
o
SEANOR
dirige-se,
respeitosamente, a esse egrégio Supremo Tribunal Federal para requerer
que:
a) seja admitida a presente manifestação na qualidade de amicus
curiae na ADI nº 4420, nos termos da Lei nº 9.868/99, inclusive
para fins de fazer sustentação oral no julgamento do mérito
desta ADI;
b) seja julgada integralmente procedente a ADI nº 4.420, proposta
pelo Partido Socialismo e Liberdade – PSOL.
Nesses termos, pede-se deferimento.
De São Paulo para Brasília, 19 de julho de 2010
Guilherme Amorim Campos da Silva
OAB/SP 130.183
Daniela D'Ambrosio
OAB-SP 155.883
16
DOC. 1
Comprovante CNPJ
DOC. 2
Estatuto Social e
Ata de fundação
DOC. 3
Procuração