OCDE - Nota Sobre Políticas de Administração Pública
Construindo a Confiança Pública:
Medidas Éticas nos Países da OCDE
Os serviços públicos devem merecer a confiança pública. Os cidadãos esperam
que os funcionários públicos sirvam lealmente ao interesse público e administrem
os recursos públicos de forma apropriada constantemente. Serviços públicos
executados de maneira apropriada e com zelo inspiram confiança pública e criam
um ambiente favorável para os negócios, contribuindo, desse modo, para o bom
funcionamento dos mercados e para o crescimento econômico.
A ética no serviço público épré-requisito e fundamento da confiança pública,
constituindo-se em marco fundamental para a boa governança. No entanto, o que
é necessário para a construção da confiança pública atualmente?
Baseado na experiência dos 29 países membros da OCDE, esta Nota sobre
Políticas de Administração Pública descreve o que constitui uma política efetiva e
abrangente de gerência da ética, bem como apresenta sugestões de políticas para
ampliar a confiança nas instituições públicas.
PUMA Nota de Política No. 7
setembro 2000
Valores fundamentais constituem a essência do serviço público
A identificação dos valores fundamentais é o primeiro
passo para a criação de um entendimento comum na
sociedade com relação ao comportamento esperado
dos ocupantes de cargos públicos. Todos os países
da OCDE publicam uma lista de valores fundamentais
para orientar seus funcionários públicos em suas
operações diárias, extraídos das mesmas fontes
principais, ou seja, normais sociais, princípios
democráticos e cultura profissional.
igualdade de acesso aos serviços públicos, assim
como igualdade perante à lei.
Os oito valores fundam entais do serviço
público m ais freqüentem ente apontados nos
países da OCDE
(número de países apontando cada valor)
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Imparcialidade
O ambiente mutável do setor público requer
articulação dos valores fundamentais.
Mais de um terço dos países da OCDE já atualizaram
seus valores fundamentais para o serviço público nos
últimos cinco anos, e revisões adicionais continuam
sendo implementadas. No decorrer dessas revisões,
os países voltaram a enfatizar os valores “tradicionais”,
conferindo-lhes conotação moderna e adicionando
“novos” valores para refletir uma cultura do serviço
público baseada cada vez mais em resultados.
Por exemplo, a imparcialidade é o valor fundamental
identificado com maior frequência, implicando
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Legalidade
18
Integridade
E ficiência
14
T rans parência
14
R es ponsabilidade
11
Igualdade
11
Jus tiça
10
Os padrões de comportamento estabelecem limites para a conduta
Leis criminais penalizam formas específicas de
corrupção e desvios dos valores fundamentais.
Embora quase todos os países da OCDE punam
criminalmente atos ativos e passivos de corrupção
cometidos por funcionários públicos, um número
cada vez maior de países também tem punido
criminalmente outras formas de corrupção, tais como
a corrupção indireta e as tentativas de corrupção.
Adicionalmente, a Convenção Anti-suborno da OCDE
exige que todos os países membros, assim como os
cinco países não membros, considerem o suborno
de funcionários públicos estrangeiros passível de
punição por meio de penalidades efetivas, proporcionais e dissuasivas. Um número crescente de
países também vem procurando punir os desvios dos
princípios e valores fundamentais do serviço público
(tais como imparcialidade nos processos de decisão)
e a utilização do cargo público em benefício privado.
A legislação referente a padrões de comportamento
tornou-se a principal forma de aprimoramento dos
valores fundamentais indicados.
Quase todos os países da OCDE desenvolveram uma
descrição mais detalhada dos padrões esperados
dos funcionários públicos em situações de potencial
conflito de interesses, particularmente com relação a:
• utilização de informações oficiais e de recursos
públicos;
• recebimento de presentes ou benefícios; e
• trabalho fora do serviço público.
Adicionalmente aos padrões gerais aplicáveis a todos
os funcionários públicos, os países da OCDE utilizam
diretrizes suplementares para grupos específicos de
profissões relacionadas a áreas sensíveis ou nas
quais exista alto risco de conflitos de interesse, tais
como as envolvidas com a aplicação da lei e com as
administrações tributária e alfandegária. Alguns
países também elaboraram códigos para a condução
dos negócios governamentais pelos ministros.
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A prática dos valores começa com a comunicação
especializados para assegurar a neutralidade da
orientação.
Quase todos os países da OCDE utilizam treinamento
para aumentar a conscientização dos funcionários
públicos com relação a assuntos éticos. Porém,
registra-se uma ênfase crescente no desenvolvimento
da capacitação necessária para o tratamento de
dilemas éticos. Mais da metade dos países dá
atenção especial aos novos funcionários, oferecendolhes informação sobre valores ao ingressarem no
serviço público e, em um terço dos países, uma
declaração de valores também constitui parte
integrante do contrato de trabalho. Alguns países da
OCDE ainda oferecem treinamento em serviço
regularmente.
O envolvimento dos funcionários – de forma direta ou
por meio de sindicatos ou associações profissionais –
na revisão de valores e padrões estabelece o
entendimento mútuo entre os funcionários públicos
e facilita a implementação. Um terço dos países da
OCDE realizou consultas com grupos específicos
dentro do serviço público ou fora dele; alguns países
consultaram, também, a opinião pública.
Número crescente de países vem utilizando novas
tecnologias, especialmente a Internet e CD-ROMs
interativos para fornecer informações sobre valores
e padrões desejáveis, bem como para treinar seus
funcionários públicos em questões éticas.
Adicionalmente, os servidores públicos podem buscar
orientação de seus superiores quando confrontados
com dilemas éticos no ambiente de trabalho. Alguns
países ainda oferecem acesso a órgãos externos
Assegurando a integridade na administração cotidiana
compras públicas, e empregam medidas
suplementares como:
As seguintes medidas administrativas são essenciais
para a criação de um ambiente de trabalho que
assegure a transparência e reforce a integridade:
•
•
•
•
•
•
•
Estabelecer padrões de pontualidade;
Solicitar justificativas para as decisões tomadas;
Conceder reparações de decisões;
Exigir identificação de conflitos de interesse.
Regulações e diretrizes específicas;
Controle mais rígido;
Realocações regulares de funcionários.
A revelação de interesses particulares torna
o processo de decisão mais transparente por
minimizar a possibilidade de conflitos entre cargos
públicos e interesses privados. Com poucas
exceções, os países da OCDE exigem a revelação
de interesses financeiros pessoais, enquanto metade
dos países também obriga os funcionários a revelar
se possuem cargos externos e se recebem presentes.
Praticamente todos os países da OCDE realizam o
recrutamento e a promoção no serviço público com
base no mérito.
A vasta maioria dos países garante a transparência de
seus processos seletivos por meio da publicação das
regras de recrutamento e das vagas disponíveis. Mais
da metade dos países também levam em
consideração aspectos éticos no recrutamento e nas
avaliações de desempenho.
Quanto mais elevado o cargo, maior a transparência
necessária.
Tipicamente, a divulgação de interesses é exigida para
os cargos eletivos e para os altos escalões do
funcionalismo público; alguns países a exigem dos
funcionários públicos em geral. Certos setores
sensíveis, tais como as administrações tributária e
alfandegária, também contam com normas severas
exigindo a divulgação de interesses.
A atenção especial aos funcionários em posições
particularmente suscetíveis à corrupção é uma
preocupação crescente nos países da OCDE.
A ampla maioria desses países exige a identificação
e o relato de conflitos de interesse. Dois terços dos
países desenvolveram medidas específicas anticorrupção em áreas sensíveis, tais como as de
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Monitorando o cumprimento
Uma boa administração da ética não apenas
estabelece os padrões de comportamento, mas
também monitora seu cumprimento.
Fiscal Geral até avaliações judiciais ou éticas
específicas. A concessão de poder de fiscalização
ao Ombudsman independente tornou-se instrumento
popular em mais da metade dos países da OCDE, e
cada vez mais países designam uma unidade
especializada independente para inspecionar o
comportamento dos servidores públicos.
O controle interno é amplamente utilizado para
detectar irregularidades individuais e falhas
sistêmicas nos países da OCDE.
Os países reforçaram os mecanismos legais
existentes ou estabeleceram um aparato legal para o
controle interno. Geralmente, as atividades de controle
interno são conduzidas anualmente, ou quando se
fizer necessário, recomendando medidas para uma
melhor administração e, em alguns casos, reportamse diretamente ao nível político ou ao público em geral.
A denúncia de conduta inadequada de servidores
públicos é exigida por lei e/ou facilitada por normas
administrativas em dois terços dos países da OCDE.
Percebe-se, também, na maioria desses países, uma
necessidade crescente de garantir proteção a
denunciantes no setor público. Quase metade desses
países garante proteção geral principalmente no
âmbito do serviço público, onde as garantias
disponíveis consistem preponderantemente na
proteção legal e no anonimato. Em dois terços dos
países da OCDE, é concedido acesso a serviços tais
como normas de reclamação, Ombudsman ou
Inspetor Geral, bem como o apoio de balcões de
atendimento ou linhas diretas, propiciando aos
cidadãos condições para denunciarem a conduta
inadequada dos servidores públicos.
O controle interno é acompanhado por uma
supervisão independente.
Essa supervisão obriga os servidores públicos a
responderem por suas ações, em última instância,
ao público. Em virtualmente todos os países, o
poder legislativo é responsável pelas avaliações
das atividades do setor público. Outros tipos comuns
de supervisão variam desde investigações externas
independentes realizadas pelo Ombudsman ou pelo
Atuando contra a conduta inadequada
Embora os gerentes do setor público sejam
responsáveis em primeira instância por dar início
tempestivamente a medidas disciplinares em seus
órgãos, eles podem, de maneira semelhante, receber
apoio de instituições externas específicas, as quais
desempenham papel fundamental na investigação e
punição de conduta inadequada no serviço público.
Esses órgãos têm o poder de conduzir os casos
suspeitos de corrupção diretamente aos tribunais em
todos os países da OCDE.
Agir contra violações de padrões é uma
responsabilidade compartilhada entre gerentes e
agências externas de fiscalização.
Os países da OCDE reconhecem que ações
disciplinares contra falta de decoro administrativo
devem ser tomadas dentro da organização onde tal
atitude ocorrer. Todos os governos desenvolveram
uma série de procedimentos disciplinares que
permitem aos gerentes impor sanções tempestivas e
justas ou fornecem garantias de processo justo para
os servidores públicos. Os países da OCDE impõem
sanções administrativas bastante semelhantes, que
variam desde advertência e repreensão, passando por
penalidades materiais, até a demissão temporária ou
definitiva, sendo esta última a sanção mais severa
utilizada por todos esses países.
Além disso, dois terços dos países contam com
procedimentos e mecanismos que permitem ao
público denunciar a conduta inadequada aos órgãos
de supervisão independente das atividades do setor
público.
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Os cidadãos confiarão nas instituições públicas se eles perceberem
que os órgãos públicos são utilizados para o bem público.
As lições do levantamento da OCDE sugerem os seguintes passos para a construção da confiança nas
instituições públicas:
• Definir uma missão clara para o serviço público
Adaptar a missão do serviço público às necessidades atuais e assegurar que os valores e padrões
fundamentais respondam às expectativas variáveis do público constituem-se nos principais desafios
para os governos em um mundo em constante mutação.
• Salvaguardar valores enquanto se processam as mudanças
As mutações no ambiente sócio-econômico, especialmente a crescente demanda por transparência,
exige que o governo revise e ajuste os mecanismos que asseguram que o comportamento dos servidores
públicos corresponda às expectativas.
• Conceder poderes tanto aos servidores públicos quanto aos cidadãos para denunciar a conduta
inadequada
Estabelecer procedimentos claros e reconhecidos que facilitem a denúncia de conduta inadequada e
garantam proteção aos denunciantes que contribuírem para a detecção de casos individuais de má conduta.
• Articular medidas de integridade na administração como um todo
Medidas de integridade não se constituem em atividades isoladas, mas parte integral de todos os sistemas
administrativos nos quais as medidas de integridade fornecem apoio complementar ao ambiente gerencial
como um todo.
• Coordenação de medidas de integridade: uma pré-condição para o sucesso
Medidas de integridade bem sucedidas consistem de uma combinação de ações que sejam consistentes e
que levem em consideração um ambiente do serviço público mais amplo. Avaliar a eficácia dessas medidas
propicia aos formuladores de políticas sugestões quanto a sua implementação e permite preparar o terreno
para a formulação de políticas futuras.
• Mudança de ênfase de execução para prevenção
Uma boa política de administração da ética combina adequadamente medidas de execução e de prevenção.
Entretanto, existe um crescente reconhecimento de que uma maior atenção para a prevenção reduz a
necessidade de execução. A prevenção é um investimento menos dispendioso no longo prazo, com impacto
mais favorável sobre a cultura do serviço público e sobre o relacionamento entre o serviço público e a
sociedade civil.
• Antecipando problemas
Com a antecipação de situações que poderiam enfraquecer a adesão aos valores e padrões de
comportamento do serviço público, os governos podem preparar respostas adequadas para prevenir a
ocorrência de efeitos adversos. Por exemplo, como podem os governos fazer face às demandas públicas
por mais informações sobre interesses privados que afetam decisões públicas?
• Aproveitando as novas tecnologias
A exploração de maneiras de utilizar novas tecnologias permite aos governos encontrar novos caminhos
para internalizar a integridade e informar seus cidadãos sobre os padrões esperados de comportamento
dos servidores públicos.
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Sobre esta Nota sobre Políticas de Administração Pública...
Esta Nota revela os principais resultados de um levantamento sobre ética conduzido pela OCDE no período
1999-2000 a pedido dos Ministros da OCDE em sua reunião anual. Sua elaboração busca facilitar o
aprendizado mútuo e apoiar os formuladores de política na construção de estratégias éticas modernas tanto
nos países membros da OCDE quanto nos países não membros. Em outras palavras, esse levantamento foi
dedicado à construção da confiança pública.
Tendências comuns mostram que os seguintes passos são necessários para construir um sistema
consistente de mecanismos de apoio, ou, em termos mais específicos, a infra-estrutura ética:
•
Comunicar e inculcar valores fundamentais e padrões éticos visando proporcionar orientação clara e
conselhamento no processo de resolução de dilemas éticos.
•
Promover padrões éticos por meio da prevenção de situações propícias a gerar conflitos de interesse e
premiar os padrões elevados de conduta por meio de promoção na carreira.
•
Monitorar o cumprimento e relatar, detectar e disciplinar a conduta inadequada.
Esta Nota é baseada em levantamento sobre administração da ética no serviço público que revisou a
implementação da Recomendação da OCDE sobre Melhoria de Conduta Ética no Serviço Público de 1998.
Esse levantamento foi baseado na auto avaliação pelos 29 países membros da OCDE: os governos centrais
forneceram informações sobre seus sistemas vigentes e o seu modo de funcionamento.
A OCDE promove a boa governança
O ambiente sócio-econômico em constante mudança e, especialmente, a crescente demanda por transparência, exige que governos revisem e ajustem mecanismos para assegurar elevados padrões de conduta
no setor público. A OCDE apoia seus países membros nas ações para promover a boa governança tanto na
esfera pública como privada. Iniciativas recentes que abordam tanto o lado da “demanda” quanto o da “oferta”
de corrupção incluem o trabalho sobre ética pública e a implementação da Convenção da OCDE de 1997 contra
Suborno de Autoridades Públicas Estrangeiras e dos princípios de Governança Corporativa da OCDE.
Informações adicionais...
sobre este levantamento estão disponíveis na publicação da OCDE intitulada Trust in Government: Ethics
Measures in OECD Countries. Essa publicação constitui uma fonte única de informação comparativa sobre
administração da ética nos 29 países membros da OCDE, incluindo tendências gerais, práticas promissoras e
soluções inovadoras. A base de dados apresentada no relatório tem o objetivo de prestar assistência aos
países na avaliação de seus sistemas no contexto das práticas e tendências prevalecentes nos países da
OCDE. As versões do relatório em inglês e em francês podem ser adquiridas na Livraria Online da OCDE
(http://www.oecd.org/bookshop/).
Para maiores informações sobre os trabalhos da OCDE sobre ética pública,
favor entrar em contato com:
E-mail: [email protected]
Fax: +33-1-45.24.17.06 / 89.76
Website: http://www.oecd.org/puma/
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