As instituições de apoio ao
desenvolvimento rural: a natureza
económica dos seus serviços e o papel do
Estado no seu financiamento1
Américo M. S. Carvalho Mendes
Uma integração crescente da economia rural na
economia urbana e na economia internacional
O desenvolvimento das zonas rurais tem que passar necessariamente pela mobilização da iniciativa
empresarial valorizadora dos seus recursos humanos e naturais.
No passado esta iniciativa podia contar com factores favoráveis tais como:
- uma procura local significativa e pouco exigente em termos de transformação dos produtos primários;
- um grau relativamente elevado de protecção contra a concorrência por parte doutras regiões e
doutros países;
- mão de obra e outros factores de produção a baixo custo.
Hoje em dia as zonas rurais já não podem contar com estes factores:
- a procura dos produtos onde têm vantagens comparadas já não é fundamentalmente local, situandose antes em zonas urbanas no país e no estrangeiro, muitas vezes bem longe do acesso dos
produtores;
- muitos dos produtos das zonas rurais são transaccionáveis num mercado internacional cada vez
mais competitivo;
- as disponibilidades de mão de obra nas zonas rurais vão-se rarefazendo quantitativamente com o
êxodo rural e desqualificando-se em termos relativos devido à concentração dos trabalhadores
qualificados nas zonas urbanas e à desvalorização social dos ”saberes” rurais;
- nos processos de produção rurais as exigências de transformação dos produtos primários são
crescentes com redução da parte dos intra-consumos produzidos localmente e o recurso crescente a
consumos intermédios adquiridos em mercados exteriores;
- fruto da evolução nos mercados trabalho e nos processos de produção rurais as necessidades de
investimento em capital fixo também são crescentes colocando a iniciativa empresarial rural na
dependência dos mercados financeiros e dos sistemas públicos de incentivo às actividades produtivas.
Comunicação apresentada no Seminário Internacional organizado pelo CEDREL-Centro de Estudos para o
Desenvolvimento Regional e Local sobre “A Revitalização do Mundo Rural e o Ordenamento do Território”. Lisboa,
15-16 de Maio de 1997. (publicada no Jornal Terras de Cante, Ano IV, 2.ª Série, N.º 32, Maio de 1998, pp. 6-7).
1
Um economia rural terciarizada com base no sector
público local
Exceptuando o caso das zonas rurais que se situam na proximidade de zonas urbano-industriais
dinâmicas e de zonas rurais que podem contar com produtos e estruturas produtivas que garantem
competitividade externa sem necessidade de intervenções públicas voluntaristas, o dinamismo de
todas as outras está fortemente dependente das instituições e das políticas públicas com
incidência no desenvolvimento local.
Em muitas destas zonas o maior empregador hoje em dia é o sector público local,
principalmente as autarquias, a que se juntam serviços públicos desconcentrados nomeadamente nas
áreas da educação, saúde e agricultura. Este sector público local anima a economia urbana das sedes
de concelho e de distrito e induz uma série doutros serviços à população (bancos, seguros, cafés,
restaurantes, comércio a retalho, etc.) e algumas actividades secundárias orientadas para o
mercado local como a construção civil e obras públicas.
São, por isso, economias rurais que estão a passar por um processo de terciarização fundado no
sector público local, com uma base industrial muito débil ou mesmo inexistente. Quanto à sua
tradicional base agrária os recursos humanos que vão ficando estão cada vez mais envelhecidos e a
propriedade fundiária vai ficando cada vez sujeita ao absentismo com a emigração dos descendentes
dos antigos agricultores. Além disso, a actividade agrária está cada vez mais exposta à concorrência
internacional e cada vez mais embrulhada na teia de intervenções administrativas e de mecanismos
de subsidiação decorrentes da PAC.
O sector público local e regional continuará a ser um
motor do desenvolvimento rural
Decorre do que dissemos atrás que, tal como tem vindo a acontecer até agora, o sector público local
continuará a ser um dos principais motores desse desenvolvimento. O seu dinamismo vai depender
muito nos próximos anos da conclusão a que se chegar nos seguintes processos legislativos em
curso:
- a revisão da legislação sobre a delimitação de competências entre a Administração Central e
Local atribuindo mais competências a esta última;
- a revisão da Lei das Finanças Locais no sentido do reforço dos meios financeiros dos municípios;
- a reforma da fiscalidade sobre o património que tocará dois impostos municipais nomeadamente
a sisa e a Contribuição Autárquica.
Com a conclusão destes processos legislativos é, pois, de prever uma situação em que o sector
público local sairá reforçado em termos de atribuições, competências e meios financeiros e
humanos.
Também a criação das regiões administrativas contribuirá para reforçar o sector público local:
- as futuras regiões administrativas constituirão um travão à centralização dos serviços da
Administração Pública na capital;
- as regiões administrativas também constituirão um travão a tentativas de destruição de serviços
desconcentrados da Administração Pública, sendo provável que venham a absorver alguns deles
fixando assim os seus agentes nas regiões;
- as administrações regionais serão uma força a contrariar a centralização dos investimentos públicos,
sendo mais conhecedoras das necessidades e oportunidades de desenvolvimento local do que os
decisores públicos e privados instalados na capital.
Uma iniciativa privada local débil
Falta agora falar da iniciativa privada local. Caracterizamos já esta iniciativa do seguinte modo:
- nas actividades terciárias é geralmente uma iniciativa virada para pequenos serviços à
população local (cafés, restaurantes, comércio a retalho, etc.);
- na valorização dos recursos naturais locais há muitas vezes absentismo na propriedade fundiária,
estando os agentes produtivos que restam numa situação de envelhecimento e dispersos por
unidades de pequena dimensão, com muita dificuldade de concentração da oferta e de acesso
aos mercados e à informação relevante para o exercício da sua actividade.
Muitas vezes até existem volumes de poupança local significativos. No entanto, essa poupança
continua ociosamente depositada nas instituições financeiras ou porque os seus detentores estão
ausentes (caso dos emigrantes, por exemplo), ou porque são residentes sem horizonte de vida
suficiente para investir e que têm nessa poupança uma reserva de segurança para os últimos dias da
sua vida.
Quando é investida localmente muita dessa poupança vai para a aquisição de património imobiliário
ou para os tais pequenos serviços à população, raramente indo para actividades primárias,
secundárias e terciárias reforçadoras da base económica local.
“Custos de transacção” elevados na valorização das
vantagens comparadas das economias rurais
Dadas as características atrás referidas, o que fazer para atrair iniciativa para as actividades
dinamizadoras da economia local?
Para sermos mais concretos vamos referir alguns sectores onde ela se pode exercer com algumas
possibilidades de fazer valer vantagens comparadas em mercados cada vez mais alargados e mais
competitivos:
- uma actividade agropecuária produtora de bens que se possam diferenciar pela qualidade
tais como vinhos com denominação de origem, carnes e produtos lácteos com marcas de origem,
certas frutas e legumes de variedades locais valorizadas pelos consumidores;
- a produção florestal;
- a produção cinegética;
- o turismo baseado no consumo da paisagem rural e do seu património edificado e cultural;
- actividades industriais promovidas por pequenos empresários que adquiriram localmente ou no
exterior qualificações em determinados domínios onde se sentem capazes de empreender;
- actividades industriais promovidas por empresários exteriores que se propõem explorar
determinados recursos naturais locais ou que podem encontrar localmente reservas de mão de obra
adequadas para rentabilizar a sua actividade (mão de obra feminina com baixo custo de oportunidade,
bolsas de trabalhadores desempregados devido ao declínio de actividades industriais que perderam
competitividade, etc.).
A mobilização da iniciativa empresarial para estas actividades envolve “custos de transacção”
relativamente elevados que dificultam o seu desenvolvimento espontâneo. A natureza destes custos
de transacção é diferente conforme as actividades em causa.
A agropecuária orientada para produtos que se diferenciem pela qualidade com marcas e
denominações de origem exige formação dos agricultores, investimentos nas suas explorações e
sobretudo uma disciplina e organização colectivas para definir e fazer respeitar normas de
qualidade, criar e sustentar serviços de apoio técnico, assegurar a concentração da oferta e a
transformação dos produtos e fazer a sua promoção comercial.
Quanto ao sector florestal a propriedade está muitas vezes fragmentada e nas mãos de não
residentes, sem comunidades locais activas que façam gratuitamente como no passado a
limpeza dos povoamentos. Desta forma a produtividade dos povoamentos diminui e o risco de
incêndio aumenta consideravelmente agravando as dificuldades já típicas do investimento florestal que
decorrem dos grande diferimento temporal entre os custos e as receitas. Escapam até certo a
estes problemas as espécies de crescimento rápido como o eucalipto ou que estão inseridas em
explorações de grande dimensão e são capazes de gerar fluxos de rendimento menos espaçados no
tempo como o sobreiro.
O fomento da produção cinegética debate-se com o problema difícil da redefinição dos direitos de
propriedade passando-se dum regime próximo do “livre acesso” como é o regime geral para regimes
de propriedade privada como nas zonas de caça turísticas ou de propriedade comum como nas zonas
de caça associativa.
O turismo baseado no consumo da paisagem rural e do seu património edificado e cultural precisa
que estes recursos sejam preservados, ou seja, precisa duma agricultura activa, duma gestão florestal
também activa e dum sector público local e central sensíveis e capazes de assegurar a protecção do
velho património edificado e a sua harmonização com o de geração mais recente. Finalmente precisa
de proprietários de casas rurais que usem os fundos disponíveis para a sua renovação colocando-as
depois efectivamente ao serviço da actividade turística e não encapotadamente como residências
secundárias para as suas famílias e amigos.
A pequena iniciativa industrial local tem muitas vezes dificuldade em aceder aos sistemas de
incentivos disponíveis e aos mercados financeiros que não a conhecem e que lhe ligam pouca
importância. Além disso, é pequena demais para se dotar de quadros técnicos próprios e para fazer
uma promoção comercial adequada dos seus produtos.
A iniciativa industrial exterior que surge espontâneamente é muitas vezes do tipo “tenda de
beduíno” que se desmonta quando os recursos locais que inicialmente a atrairam se esgotaram ou a
suas vantagens comparadas desapareceram. Para captar aquela que possa ter uma permanência e
efeitos mais duráveis na economia local são precisas organizações colectivas locais (autarquias,
associações de desenvolvimento) capazes de ir ao seu encontro e de tecer as complementaridades
necessárias com o tecido económico e social local.
O papel das associações na produção dos bens
públicos necessários ao desenvolvimento local
Apesar das diferenças atrás mencionadas entre as várias actividades onde as nossas zonas rurais
podem ter vantagens comparadas, o que há de comum a todas elas no que se refere ao modo de
ultrapassar os “custos de transacção” que bloqueiam a respectiva iniciativa empresarial é que isso
requer formas de organização colectiva dos empresários e das entidades dispostas a apoiálos: associações de agricultores, associações de proprietários florestais, associações de caçadores,
associações de casas de turismo de habitação, associações culturais e de defesa do ambiente e do
património, associações empresariais, associações de desenvolvimento local, etc.
Os produtos principais destes tipos de organizações são os seguintes:
- representam colectivamente os seus associados e defendem os seus interesses comuns;
- servem de catalisador da acção colectiva dos agentes económicos e dos cidadãos promovendo a
coordenação de esforços entre indivíduos e instituições que doutro modo estariam dispersos,
contribuindo para alguma integração de políticas públicas dispersas com incidência no
desenvolvimento local;
- ajudam a pequena iniciativa local a vencer as dificuldades que inicialmente bloqueiam o seu
aparecimento criando, com isso, condições para o florescimento dum meio empresarial local
activo;
- contribuem para a protecção e valorização dos recursos locais.
A característica comum a estes serviços prestados pelas associações é a de que eles constituem
aquilo que em Economia se designa por um “bem público” (a não confundir com um bem ou serviço
produzido pelo sector público). Com efeito, estes serviços das associações têm as duas propriedades
que caracterizam este tipo de bem:
- a primeira propriedade é a da não rivalidade, ou seja, o facto dum membro duma associação ou
qualquer cidadão ser beneficiado com o trabalho duma associação (melhor defesa dos seus
interesses, produtos de melhor qualidade, um meio ambiente e um património mais bem preservado,
um meio local mais dinâmico e com melhor qualidade de vida, etc.) não diminui a quantidade desse
benefício para os outros membros da associação e para os outros cidadãos;
- a segunda propriedade é a da não exclusão, ou seja, é impossível condicionar o acesso aos
benefícios acima referidos mediante o pagamento dum preço, ou seja, um meio rural com melhor
qualidade de vida e mais desenvolvido em termos económicos e sociais é qualquer coisa que uma vez
existindo beneficiará os cidadãos em geral quer tenham contribuído voluntariamente, quer não tenham
pago nada para que isso acontecesse.
Ora o problema com os bens públicos é que, dadas estas suas duas características, as pessoas
agindo individualisticamente não vão contribuir voluntariamente para a sua produção com o valor
correspondente aos benefícios que obteriam com esses bens públicos. Se, por exemplo, uma
associação de agricultores, de proprietários ou doutros empresários se constituisse e funcionasse bem
os seus membros e a sociedade em geral ganhariam com isso. No entanto, se na altura da sua
constituição e mesmo depois se perguntasse aos empresários em questão e aos outros cidadãos
quanto é que estariam dispostos a dar do seu dinheiro e do seu tempo para pôr de pé a associação a
resposta mais provável era muito pouco ou mesmo nada.
Daí que tal tipo de organizações só surja e funcione razoavelmente nas seguintes situações:
- em comunidades locais e com indivíduos orientados por valores morais, ideológicos e
culturais que dão importância ao interesse colectivo;
- quando existem formas de financiamento público dos custos das associações, por exemplo, com
base em recursos financeiros que lhes são atribuídos pelos orçamentos municipais, pelo Orçamento
do Estado, por programas de incentivos cofinanciados pela União Europeia ou por contratos programa
com a Administração Pública.
Note-se que estes financiamentos são formas variadas dos cidadãos contribuirem compulsivamente
para o funcionamento das associações uma vez que, sendo fundos públicos, eles provêm, em última
análise, dos impostos que são prestações pecuniárias compulsivas dos cidadãos contribuintes.
E a comprovar que assim é aí está à vista de todos o facto de que a grande maioria das
associações de produtores agrícolas, de proprietários florestais e doutros empresários, bem
como as associações de desenvolvimento local actualmente existentes no nosso meio rural
surgiram ou desenvolveram-se depois de 1986, quando passaram a existir no nosso país, graças
ao apoio dos fundos estruturais da Comunidade Europeia, mecanismos de financiamento público
capazes de sustentar os seus custos de investimento e de funcionamento.
Será possível a auto-sustentação das associações de
produtores e das associações de desenvolvimento
local?
Fala-se hoje cada vez mais da necessidade das associações de produtores e das associações
desenvolvimento local irem aumentando as suas receitas próprias de modo a que o seu
funcionamento seja auto-sustentado, sem necessidade de recorrerem a subsídios públicos. Há nesta
orientação alguns equívocos que é necessário esclarecer.
Como já vimos atrás, muito do trabalho destas associações tem a natureza económica dum bem
público. Assim sendo, a “militância” dos seus membros e o sentido do interesse público das
comunidades locais não serão suficientes para mobilizar a totalidade dos recursos necessários ao
funcionamento destas organizações. Por isso, se a sociedade portuguesa entender que o seu trabalho
é socialmente útil terá que pagar para isso de formas que podem ser variadas: transferências do
Orçamento de Estado ou dos orçamentos das autarquias locais, sistemas de incentivos ao
desenvolvimento rural, contratos programa, etc.
Isto não significa que estas associações não possam, não devam ou não estejam já a produzir
serviços sem a natureza de bens públicos e pelos quais pode, por isso, ser cobrado um preço
gerador de receitas próprias. Com efeito, para além dos serviços atrás referidos que beneficiam
genericamente todos os associados e os cidadãos em geral, as associações também prestam
serviços individualizados aos seus associados e a outras organizações: elaboração de projectos,
aconselhamento técnico, apoio comercial, etc. Estes serviços individualizados já não são bens
públicos, mas sim serviços privados, ou seja, serviços caracterizados pelas propriedades de
rivalidade e de exclusão.
Pelo desenvolvimento deste tipo de produto as associações poderão, pois, ir diminuindo a sua
dependência relativamente aos financiamentos públicos, mas não será fácil prescindirem
totalmente deles por várias razões:
- se a sua actividade principal continuar a ser a de catalisador da acção colectiva dos associados
continuarão por aí a produzir um bem público que o mercado não valoriza;
- na fase inicial da sua vida e em zonas desfavorecidas com uma iniciativa empresarial privada muito
frágil e de pequena dimensão será muito difícil às associações cobrarem um preço pelos serviços
individualizados prestados aos associados que seja capaz de cobrir o respectivo custo.
As associações que forem capazes de evoluir para uma situação de auto-sustentação com base na
prestação de serviços privados serão então verdadeiras empresas privadas de consultoria a
trabalhar em meios locais dotados já dum bom dinamismo económico social. No entanto, não são
estas as associações que temos e de que precisamos neste momento pois os nossos meios
rurais não têm o dinamismo económico e social capaz de gerar procura solvável suficiente para as
auto-sustentar com a prestação de serviços privados. Se isso acontecesse o desenvolvimento rural já
não seria problema pois estaria em marcha com toda a força.
Uma proposta para o financiamento público estável e
descentralizado das associações de produtores e das
associações de desenvolvimento local
Estando actualmente as nossas associações de produtores e de desenvolvimento local muito
dependentes de programas cofinanciados pelos fundos estruturais de União Europeia e
perspectivando-se uma redução dessas transferências a médio e longo prazo, tememos que o
discurso da “auto-sustentação” possa vir a desembocar numa diminuição substancial dos
financiamentos públicos que directa ou indirectamente apoiam estas organizações. Dado o fraco poder
de “lobby” dos agentes e dos espaços onde estas organizações intervêm tememos que, numa
situação de aperto da restrição orçamental pública, esta seja uma das áreas mais susceptíveis de
cortes orçamentais.
Estamos entre os que defendem que, para que haja um desenvolvimento equilibrado e sustentável do
nosso país, são indispensáveis associações de produtores e associações de desenvolvimento local
activas e eficientes na produção dos bens públicos para que estão vocacionadas, devendo a
sociedade pagar-lhes para isso através dos impostos.
Também somos dos que defendemos que esta é uma das áreas que exige um empenhamento a
longo prazo da sociedade portuguesa que não pode, por isso, ficar demasiado dependente de
fontes de financiamento externas ditadas por vontades políticas que não são nossas e sujeitas a
factores que não controlamos. É também uma área que não pode ficar demasiado dependente das
flutuações nos equilíbrios políticos internos onde facilmente perderá face a “lobbies” muito mais
poderosos e muito mais ávidos e eficazes na obtenção de dinheiros públicos. Defendemos, por isso,
compromissos legislativos estáveis criadores de mecanismos que assegurem transferências
do Orçamento do Estado para as associações locais de forma regular, oportuna e em volume
suficiente para financiar os seus custos de funcionamento e de investimento no que diz
respeito às suas actividades com a natureza de “bem público”.
Um mecanismo desse tipo poderia ser, por exemplo, uma coisa do tipo do Fundo de Equilíbrio
Financeiro a incluir na futura Lei das Finanças Regionais. Tratar-se-ia assim de transferências
regulares do Orçamento de Estado para os orçamentos das regiões administrativas determinados por
critérios de solidariedade inter-regional que estas futuras autarquias deveriam consignar ao
financiamento dos custos de funcionamento e de investimento das actividades das
associações de produtores e das associações de desenvolvimento local com a natureza de
bens públicos.
Estes financiamentos públicos às associações deveriam ser acompanhados das seguintes medidas:
- acções regulares de formação dos seus quadros técnicos e dos seus dirigentes;
- mecanismos de inspecção e de auditoria às associações.
Enquanto a regionalização não acontece as associações vão podendo contar com os programas
cofinanciados pela União Europeia com verbas ainda suficientes para responder às necessidades
neste domínio. Os receios que manifestamos e a proposta que fizemos têm mais que ver com o futuro
depois do actual Quadro Comunitário de Apoio. É esse futuro que temos que começar a discutir e a
preparar desde já para depois não termos que improvisar ou para não nos vermos confrontados com
decisões que coloquem em risco a continuidade do bom trabalho já feito por estas associações.