CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
CASO LEI CIDADE LIMPA
NOTA DE ENSINO 5 – ELEMENTOS DE DIREITO CONSTITUCIONAL
NOTA DE ENSINO
APRESENTAÇÃO
Nesta nota de ensino serão trabalhados os conceitos iniciais de controle de
constitucionalidade nas esferas federal e estadual, com ênfase nesta última, vez tratarse de lei municipal (Lei Cidade Limpa).
PÚBLICO ALVO
O público alvo desta nota de ensino são alunos da graduação, a depender do
programa da faculdade.
MÉTODO
A atividade proposta pode ser entregue individualmente ou em grupo e tem como
finalidade a fixação do conhecimento a partir da reflexão sobre julgados que
questionam a constitucionalidade da Lei Cidade Limpa, por controle difuso e
concentrado. A partir das perguntas propostas, o aluno é obrigado a buscar em suas
anotações de aula, legislação (Federal, Estadual e Regimento do Tribunal) e doutrina,
os aspectos que envolvem o controle de constitucionalidade.
Com
isso,
além
da
aprendizagem
da
matéria
proposta
(controle
de
constitucionalidade), o aluno tem a oportunidade de compreender o funcionamento e
integração das normas federais, estaduais e municipais.
A importância de trabalhar o controle de constitucionalidade tendo por base a “Lei
Cidade Limpa” é a oportunidade de compreender de como é feito o controle de
constitucionalidade de lei municipal, tanto com relação à Constituição Estadual
(análise do controle no âmbito do Tribunal de Justiça), quanto da Constituição Federal
(análise no âmbito do Supremo Tribunal Federal).
Assim, a proposta é que o aluno aprenda os mecanismos de controle de
constitucionalidade no STF e no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e possa
fazer a comparação desse funcionamento.
PRODUTO
1.
quadro comparativo de controle de constitucionalidade (vide modelo do
professor)
1
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
2.
questões respondidas individualmente ou em grupo.
3.
Paper descritivo com a análise do controle de constitucionalidade difuso,
concentrado, rol de legitimados, requisitos em face de lei federal, estadual e
municipal, etc.
AVALIAÇÃO
A avaliação será feita a partir das respostas apresentadas e na participação em sala
de aula.
Para o exercício individual ou em grupo sugere-se na avaliação:
a.
conteúdo do tema proposto
b.
raciocínio jurídico na fundamentação das respostas que deverão conter
indicação de artigos da Constituição Federal, Constituição Estadual e
Regimento Interno do Tribunal de Justiça, bem como doutrina sobre o tema.
c.
clareza e desenvolvimento das respostas.
Como participação de sala de aula:
a.
participação da discussão em grupo
b.
contribuição na elaboração do quadro comparativo com o professor
c.
clareza na apresentação das idéias.
A nota final poderá ser composta em 40% referente a participação e 60% da entrega
final do trabalho.
ORIENTAÇÕES AOS ALUNOS
CASO 1:
A associação Central de Outdoor pleiteou a inconstitucionalidade dos
artigos 6º, inciso VIII, 18 e 44 da lei 14.223/2006 (Lei Cidade Limpa) por meio de ação
ajuizada perante Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo. Alegou em seus
fundamentos: (i) irregularidade das audiências públicas, ferindo o art. 13, § 1º, “6” da
Constituição do Estado de São Paulo (CE/SP); (ii) desobediência ao princípio da
razoabilidade e proporcionalidade com a limitação/proibição do exercício de atividade
lícita, ferindo o art. 111, da CE/SP; (iii) inobservância do Plano Diretor, ferindo o art.
181 da CE/SP; (iv) descumprimento do dever de manutenção do desenvolvimento
sustentável, estabelecido no art. 191 da CE/SP; (v) incompetência do Município para
legislar sobre a matéria em questão, diante do art. 193 “caput” e inciso XX, da CF, que
2
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
atribui ao Estado o controle e fiscalização de atividades em relação ao meio ambiente;
(vi) desrespeito aos princípios da Constituição Federal, por via reflexa, ferindo o art.
144 da CE/SP.
O órgão especial julgou improcedente a ação sob os seguintes fundamentos: (i)
inexistência de provas suficientes que apontem vício com relação às audiências
públicas; (ii) inexistência de afronta ao principio da razoabilidade, uma vez que o texto
não proibiu a atividade publicitária, mas apenas impôs a necessidade de readequação
dos anúncios publicitários; (v) competência legislativa determinada pelo artigo 30, I e
VIII da Constituição Federal, além do artigo 23, VI que prevê a competência
concorrente entre União, Estado e Municípios para coibir a poluição em qualquer uma
das suas formas; (vi) inexistência inconstitucionalidade reflexa fundamentada no artigo
144 da Constituição do Estado.
CASO 2:
A
3ª
Câmara
de
Direito
Público
suscitou
o
incidente
de
inconstitucionalidade nº 163.152-0/3-00, envolvendo os artigos 9º, III, X e XII; 17; 18;
21 e 44, parágrafo único da lei 14.223/06 (Lei Cidade Limpa). No julgamento foram
trazidas as seguintes considerações: (i) as restrições não se reputaram exacerbadas,
desarrazoadas e desproporcionais, havendo, inclusive, a previsão de implantação
direita ou indireta do mobiliário urbano no artigo 6º, VIII, além de diversas outras
opções de espaços publicitários, constantes no artigo 22; (ii) não houve restrição ao
direito pleno de propriedade, sem o devido processo legal e a justa indenização (art.
5º, XXII e XXIV e LIV da CF), uma vez que este direito está sujeito a limitações
inerentes ao interesse público; (iii) a ação do município esteve de acordo aos preceitos
do artigo 30, I e VII e 182 da CF, não havendo ofensa a iniciativa privada (art. 1º, IV, e
170 da CF) ou ao direito de propriedade, pois os princípios não são absolutos, e
encontram limitações em face de outros bens tutelados, como o meio ambiente. (artigo
170 , IV); (iv) não se admite que o interesse particular se sobreponha ao interesse
público, refletido nas normas atacadas.
Diante da situação apresentada responda:
1.
Qual o tipo de controle de constitucionalidade exercido em cada um dos casos
apresentados? Por quê?
2.
Quais são os efeitos da decisão em cada uma das situações apresentadas?
3.
Seria possível que algum desses casos fosse levado ao STF? Como?
g.
Quais seriam as diferenças se a Lei Cidade Limpa fosse estadual?
Perguntas suplementares
3
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
5.
O que é o princípio da reserva de plenário? Qual seu fundamento jurídico?
6.
O que é ADPF? Qual seu cabimento? O que é preceito fundamental?
7.
Quem são os legitimados para propor ação direta no STF? E no TJ/SP?
5.
O que são norma de reprodução obrigatórias?
ORIENTAÇÕES AOS PROFESSORES
Para trabalhar o tema do controle de constitucionalidade, foram selecionados dois
casos julgados pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo envolvendo a Lei
Cidade Limpa, do Município de São Paulo (lei municipal), e a Constituição do Estado
de São Paulo (constituição estadual). Trata-se de atividade de fixação de
conhecimento, de modo que pressupõe que o tema já tenha sido apresentado, bem
como a leitura de doutrina referente a matéria. Com sugestão, a atividade pode ser
desenvolvida da seguintes maneiras:
1) Atividade sem interação (individual ou em grupos). Os dois casos deverão ser
trabalhados por todos. Ao final, o professor comentará a atividade e responderá as
dúvidas dos alunos. Neste formato, pode-se pedir como tarefa adicional seja
elaborado um quadro comparativo entre os dois casos.
2) Atividade interativa em grupos. Cada grupo deverá trabalhar apenas um caso.
Terminada a tarefa, cada grupo apresentará suas considerações, que deverão ser
anotadas pelo professor na lousa, com a finalidade de construir um quadro
comparativo. Finda a exposição, o professor, eventualmente com a participação dos
alunos, sistematizará a matéria, recapitulando os principais pontos.
Como preparação para a atividade, os alunos deverão ler a nota de ensino principal,
para se familiarizar com a Lei Cidade Limpa, seu contexto e sua polêmica. Caso haja
avaliação, os trabalhos devem ser recolhidos ao final. Passemos à análise da
atividade.
QUESTÃO 1
O caso 1 representa uma ação direta de inconstitucionalidade. Trata-se de controle
abstrato, fato a ser identificado pelo aluno. Os detalhes da propositura da ação foram
propositalmente omitidos, para que o aluno desenvolva seu conhecimento teórico na
solução das questões.
O principal aspecto que o aluno deve identificar é o fato de a argüição de
inconstitucionalidade ter sido proposta por meio de ação. Trata-se de aspecto
característico do controle de constitucionalidade abstrato (via de ação), que se
4
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
contrapõe a denominada via de exceção, utilizada no controle concreto. A segunda
informação relevante é o fato de a ação ter sido proposta perante o Órgão Especial do
TJ. Essa informação tem finalidade dupla. Primeiro, ela aponta para concentração de
órgão, outra característica do controle abstrato. Segundo, ela obriga o aluno a
considerar controle de constitucionalidade abstrato na esfera estadual. Finalmente, o
fato de a ação ter sido proposta por uma associação sugere a questão da legitimidade,
cuja regra encontra-se no art. 90 da CE/SP: "São partes legítimas para propor ação de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais, contestados em
face desta Constituição ou por omissão de medida necessária para tornar efetiva
norma ou princípio desta Constituição, no âmbito de seu interesse: V - as entidades
sindicais ou de classe, de atuação estadual ou municipal, demonstrando seu interesse
jurídico no caso". A esse respeito, dispôs o relator do acórdão o seguinte: "Presente
legitimação por parte da postulante, em se tratando de longeva entidade de classe de
atuação também estadual, a qual, a teor da vestibular, está a demonstrar interesse
jurídico no caso (...) e pertinência temática".1
O caso 2 representa um incidente de inconstitucionalidade real apreciado pelo Órgão
Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, envolvendo lei municipal.
Trata-se de controle concreto, a ser identificado pelo aluno. A origem do caso é
propositalmente omitida, para que o aluno a infira a partir do contexto.
O ponto de partida é o fato de o incidente ter sido suscitado por uma das câmaras do
Tribunal, o que implica tratar-se de via de exceção, e não de ação direta.
Conseqüentemente, deve o aluno inferir a existência de um caso concreto por trás
desse incidente. A submissão do caso ao Órgão Especial deve ser entendida como
aplicação do princípio da reserva de plenário sob a hipótese de declaração de
inconstitucionalidade, estabelecida pelo art. 97 da CF.
QUESTÃO 2
O tema dos efeitos não envolve nenhuma questão específica concernente aos casos.
O objetivo do questionamento é tão somente incluí-los na pauta da atividade, haja
vista sua relevância com o tema.
Após a apresentação das posições, o professor poderá introduzir o debate da
modulação de efeitos, trabalhando alguns exemplos.
QUESTÃO 3
1
TJ/SP. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 146.794-0/8-00.
5
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
A finalidade da questão 3 é trabalhar o controle de constitucionalidade de lei municipal
no âmbito do STF. O aspecto principal é a impossibilidade de se utilizar a ADI para se
questionar lei municipal, ponto que deve ser levantado pelo aluno. Isso, certamente,
refere-se ao caso 1, em que a Lei Cidade Limpa foi questionada in abstracto. Fosse
levada ao STF, teria de ser por meio de ADPF. Em relação ao caso 2, o aluno deverá
indicar possibilidade de recurso extraordinária (RE) no caso de afronta a CF,
apontando, ainda, o requisito da repercussão geral.
Nesta questão, o professor pode colocar em debate a possibilidade de RE na ADI
estadual. No curso dos debates, o professor pode introduzir o tema das normas de
repetição/reprodução obrigatórias2 como condição do mencionado RE, bem como
trabalhar o conceito de repercussão geral. Também como sugestão, o professor
poderá colocar em discussão o conceito de preceito fundamental.
QUESTÃO 4
Nesta questão, espera-se que o aluno identifique a possibilidade de propositura de
ADI no STF. A finalidade é que o aluno entenda as diferenças de controle de
constitucionalidade existentes entre leis municipais e estaduais. O professor deve
chamar atenção para o fato de que o controle de constitucionalidade de lei estadual
frente a Constituição Estadual permanece a mesma da lei municipal.
QUESTÕES SUPLEMENTARES
As questões suplementares referem-se a aspectos dos casos trabalhados nas
questões anteriores. São questões opcionais, que podem ser utilizadas para direcionar
o aluno a responder as questões principais.
2
EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI
MUNICIPAL FRENTE À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA.
CABIMENTO DA AÇÃO DIRETA E DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: EFEITO SUSPENSIVO. I. - Cabimento da
ação direta de inconstitucionalidade, no Tribunal de Justiça estadual, que tem por objeto lei municipal
frente à Constituição estadual, reproduzindo esta normas de reprodução obrigatória. Cabimento do
recurso extraordinário. II. - Precedentes do STF: Rcl 383/SP, Moreira Alves p/ o acórdão, "DJ" de 21.5.93;
RE 190.985/SC, Néri da Silveira, Plenário; RREE 182.576/SP e 191.273/SP, Velloso, 2ª T. III. - Recurso
extraordinário: efeito suspensivo: deferimento: ocorrência dos requisitos do fumus boni juris e do
periculum in mora. IV. - Decisão do Relator referendada pelo Plenário. Agravo não conhecido. (STF, Pet
2788 AgR / RJ. Min. Rel. CARLOS VELLOSO)
6
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
Obs.
Competência
Tipo
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL: QUADRO COMPARATIVO
Caso 1
Repressivo
Jurisdicional
questionamento da lei in
abstracto
competência concentrada
Juízo Não
Câmara Não
do TJ
Órgão Sim
Especial
do TJ
STF (i) em RE sobre ADIN
estadual;
(ii) em ADPF
Condição Ofensa a norma da CE de
do RE reprodução obrigatória
Sim, em RE
Ofensa a norma da CF e
repercussão geral
inter-partes
Efeitos
erga omnes
Caso 2
Repressivo
Jurisdicional
Arguição da inconstitucionalidade
da lei em um caso concreto
difusa
Sim
(i) Sim, pela constitucionalidade;
(ii) Não, pela inconstitucionalidade
(princípio da reserva de plenário)
Sim
LEGISLAÇÃO DE APOIO
Constituição Estadual
Artigo 74 - Compete ao Tribunal de
Justiça, além das atribuições previstas
nesta Constituição, processar e julgar
originariamente:
VI
a
representação
de
inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo estadual ou municipal,
contestados
em
face
desta
Constituição, o pedido de intervenção
em
Município
e
ação
de
inconstitucionalidade por omissão, em
face de preceito desta Constituição;
XI
a
representação
de
inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo municipal, contestados em
face da Constituição Federal.
Artigo 90 - São partes legítimas para
propor ação de inconstitucionalidade de
lei ou ato normativo estaduais ou
municipais, contestados em face desta
Constituição ou por omissão de medida
necessária para tornar efetiva norma
ou princípio desta Constituição, no
âmbito de seu interesse:
I - o Governador do Estado e a Mesa
da Assembléia Legislativa;
II - o Prefeito e a Mesa da Câmara
Municipal;
III - o Procurador-Geral de Justiça;
IV - o Conselho da Seção Estadual da
Ordem dos Advogados do Brasil;
7
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
V - as entidades sindicais ou de classe,
de atuação estadual ou municipal,
demonstrando seu interesse jurídico no
caso;
órgão especial poderá o Tribunal de
justiça declarar a inconstitucionalidade
de lei ou ato normativo estadual ou
municipal, como objeto de ação direta.
VI - os partidos políticos com
representação
na
Assembléia
Legislativa, ou, em se tratando de lei ou
ato normativo municipais, na respectiva
Câmara.
§ 6º - Nas declarações incidentais, a
decisão dos Tribunais dar-se-á pelo
órgão
jurisdicional
colegiado
competente para exame da matéria.
§ 5º- Somente pelo voto da maioria
absoluta de seus membros ou de seu
Constituição Federal
Art. 97. Somente pelo voto da maioria
absoluta de seus membros ou dos
membros do respectivo órgão especial
poderão os tribunais declarar a
inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo do Poder Público.
Art. 102. Compete ao Supremo
Tribunal Federal, precipuamente, a
guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a)
a
ação
direta
de
inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo federal ou estadual e a ação
declaratória de constitucionalidade de
lei ou ato normativo federal; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 3,
de 1993)
III
julgar,
mediante
recurso
extraordinário, as causas decididas em
única ou última instância, quando a
decisão recorrida:
a)
contrariar
Constituição;
dispositivo
desta
b) declarar a inconstitucionalidade de
tratado ou lei federal;
c) julgar válida lei ou ato de governo
local contestado em face desta
Constituição.
d) julgar válida lei local contestada em
face de lei federal. (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 1.º A argüição de descumprimento de
preceito fundamental, decorrente desta
Constituição, será apreciada pelo
Supremo Tribunal Federal, na forma da
lei. (Transformado do parágrafo único
em § 1º pela Emenda Constitucional nº
3, de 17/03/93)
§ 2º As decisões definitivas de mérito,
proferidas pelo Supremo Tribunal
Federal, nas ações diretas de
inconstitucionalidade e nas ações
declaratórias de constitucionalidade
produzirão eficácia contra todos e
efeito vinculante, relativamente aos
demais órgãos do Poder Judiciário e à
administração pública direta e indireta,
nas esferas federal, estadual e
municipal.
(Redação
dada
pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 3º No recurso extraordinário o
recorrente deverá demonstrar a
repercussão geral das questões
constitucionais discutidas no caso, nos
termos da lei, a fim de que o Tribunal
examine a admissão do recurso,
somente podendo recusá-lo pela
manifestação de dois terços de seus
membros. (Incluída pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 103. Podem propor a ação direta
de inconstitucionalidade e a ação
declaratória de constitucionalidade:
(Redação
dada
pela
Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
8
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
IV a Mesa de Assembléia Legislativa
ou da Câmara Legislativa do Distrito
Federal; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
V o Governador de Estado ou do
Distrito Federal; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil;
VIII
partido
político
com
representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade
de classe de âmbito nacional.
§ 1º - O Procurador-Geral da República
deverá ser previamente ouvido nas
ações de inconstitucionalidade e em
todos os processos de competência do
Supremo Tribunal Federal.
§ 2º - Declarada a inconstitucionalidade
por omissão de medida para tornar
efetiva norma constitucional, será dada
ciência ao Poder competente para a
adoção das providências necessárias
e, em se tratando de órgão
administrativo, para fazê-lo em trinta
dias.
§ 3º - Quando o Supremo Tribunal
Federal
apreciar
a
inconstitucionalidade, em tese, de
norma legal ou ato normativo, citará,
previamente, o Advogado-Geral da
União, que defenderá o ato ou texto
impugnado.
Art. 103-A. O Supremo Tribunal
Federal poderá, de ofício ou por
provocação, mediante decisão de dois
terços dos seus membros, após
reiteradas decisões sobre matéria
constitucional, aprovar súmula que, a
partir de sua publicação na imprensa
oficial, terá efeito vinculante em relação
aos demais órgãos do Poder Judiciário
e à administração pública direta e
indireta, nas esferas federal, estadual e
municipal, bem como proceder à sua
revisão ou cancelamento, na forma
estabelecida em lei. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 1º A súmula terá por objetivo a
validade, a interpretação e a eficácia de
normas determinadas, acerca das
quais haja controvérsia atual entre
órgãos judiciários ou entre esses e a
administração pública que acarrete
grave insegurança jurídica e relevante
multiplicação de processos sobre
questão idêntica.
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser
estabelecido em lei, a aprovação,
revisão ou cancelamento de súmula
poderá ser provocada por aqueles que
podem propor a ação direta de
inconstitucionalidade.
§ 3º Do ato administrativo ou decisão
judicial que contrariar a súmula
aplicável ou que indevidamente a
aplicar,
caberá
reclamação
ao
Supremo
Tribunal
Federal
que,
julgando-a procedente, anulará o ato
administrativo ou cassará a decisão
judicial reclamada, e determinará que
outra seja proferida com ou sem a
aplicação da súmula, conforme o caso.
Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
Do Incidente de Inconstitucionalidade
de Lei
Especial, nos termos da Constituição
Federal e da lei processual civil.
Art.
190.
O
incidente
de
inconstitucionalidade de lei ou ato do
Poder Público será suscitado pelo
órgão julgador fracionário do Tribunal,
de ofício ou a requerimento do
interessado, para apreciação do Órgão
Parágrafo único. Nos incidentes de
inconstitucionalidade
não
caberão
embargos infringentes.
Art.
191.
Proclamada
a
constitucionalidade do texto legal ou
ato normativo, ou não alcançada a
9
CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
maioria prevista na Constituição
Federal (art. 97), a arguição será
julgada improcedente.
§ 1º Publicada a conclusão do acórdão,
os autos serão devolvidos ao órgão
judicante que suscitou o incidente, para
prosseguir no julgamento, de acordo
com o pronunciamento do Órgão
Especial.
§ 2º Somente se houver motivo
relevante, poderá ser renovado o
incidente.
Da
Ação
Inconstitucionalidade
Direta
de
Art. 228. Para o julgamento, exigir-se-á
a presença de dois terços dos
integrantes do Órgão Especial.
Parágrafo único. A decisão que
declarar a inconstitucionalidade será
tomada por maioria absoluta de seus
membros, convocando-se os ausentes
se a maioria não for atingida.
10