Análise de Conjuntura
A participação da Rússia na Cúpula de
Durban no quadro da política externa russa
para com as instituições internacionais
multilaterais
Maio de 2013
Country Desks
BRICS POLICY CENTER – Análise de Conjuntura
A participação da Rússia na Cúpula de Durban no quadro da política externa russa para com as instituições
internacionais multilaterais
Autores: Stephanie Schemes e Layla Dawood
Coordenação: Layla Dawood
Colaboração: Equipe Country Desks1
A participação da Rússia na Cúpula de
Durban no quadro da política externa
russa para com as instituições
internacionais multilaterais
1. Introdução
Este texto busca avaliar os resultados da V Cúpula do grupo dos países BRICS, tendo
em vista os interesses da Rússia e as expectativas das autoridades desse país para esta
conferência. Ademais, busca-se entender tais interesses e expectativas no contexto maior das
relações russas para com novas e antigas instituições multilaterais.
2. O agrupamento BRICS no âmbito da política externa da
Rússia
Autoridades russas frequentemente afirmam que a participação da Rússia no âmbito do
BRICS é uma das prioridades da política externa desse país. Um possível indício da prioridade
Layla Dawood, Jéssica Oliveira, Beatriz Sannuti, André Nogueira, Paulo César Ferreira, Ciro Oiticica, Thiago
Mattos, Martin Hussey, Laura Fisher, John Meylan, Jean Pierre Salendres e Alexandra Caplan.
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dada ao BRICS pela Rússia é o fato de que esse país sediou, em 2009, a primeira cúpula que
reuniu os membros desse agrupamento em Ekaterinburgo.
Nesse sentido, em entrevista concedida ao jornal Diário da Rússia, o presidente russo, Vladimir
Putin, avaliou positivamente a participação russa no grupo dos países BRICS. O presidente
defendeu que a interação com os parceiros do BRICS em várias áreas como o comércio
internacional, o intercâmbio de capitais e a esfera humanitária ajudaria a produzir condições
externas mais favoráveis para o crescimento da economia russa, impactando positivamente
sobre o nível de investimentos na Rússia. Consequentemente, a participação no grupo BRICS
teria o potencial de produzir melhorias no padrão de vida e bem-estar dos cidadãos russos.
Além disso, o grupo seria um mecanismo de estreitamento das relações bilaterais entre a
Rússia e cada um dos países do BRICS, bem como de promoção de intercâmbios culturais e
educacionais entre tais países2.
Em igual sentido, o secretário do Conselho de Segurança da Rússia, Nikolai Pátruchev,
destacou a promoção da cooperação dentro do grupo BRICS como uma prioridade da política
externa russa atual3. Isso porque, segundo o secretário, ao mesmo tempo em que o grupo dos
BRICS sinaliza a existência de um mundo multipolar, o agrupamento é, em si mesmo, um
mecanismo de produção da multipolaridade4. O grupo poderia fornecer um novo modelo para a
interação de países no cenário internacional, na medida em que superaria as tradicionais
divisões entre Leste e Oeste e Norte e Sul. Isso porque possui membros de diferentes origens,
os quais ocupam diferentes posições no âmbito das listas tradicionais que buscam retratar
hierarquias entre os países do mundo5.
No entanto, o presidente russo esclareceu que não vislumbra que o BRICS possa vir a
acirrar as rivalidades com o mundo ocidental. Em suas palavras: “não vemos o BRICS como
Diário da Rússia. Disponível em:
http://www.diariodarussia.com.br/internacional/noticias/2013/03/21/vladimir-putin-o-brics-e-um-dosprincipais-elementos-do-mundo-multipolar-que-esta-se-formando. Acesso em: 24 mar. 2013.
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Gazeta Russa. Disponível em:
http://gazetarussa.com.br/articles/2013/01/14/brics_esta_entre_as_maiores_prioridades_russas_diz_secret
ario_do_con_17201.html. Acesso em: 24 mar. 2013.
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4 É importante esclarecer a diferença entre multipolaridade e multilateralismo. O termo “multipolaridade” diz
respeito à distribuição de poder entre os estados. Quando analistas afirmam que a cena internacional é
multipolar, o que querem dizer é que as capacidades de poder estão distribuídas de forma mais ou menos
equivalente entre mais de dois estados poderosos, denominados, em geral, de grandes potências. Já o
“multilateralismo” diz respeito a um modo coletivo de resolver problemas internacionais comuns aos estados.
Gazeta Russa. Disponível em:
http://gazetarussa.com.br/internacional/2013/03/27/para_russia_brics_representa_novo_modelo_de_relaco
es_globais_18233.html. Acesso em: 14 abr. 2013.
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um rival geopolítico dos estados ocidentais ou de suas organizações. Pelo contrário, estamos
abertos a discussões com todos aqueles que se interessam pelo grupo como parte de um
modelo mundial multipolar comum”6. Declarações como essa sinalizam que Putin não
vislumbra um papel militar mais contundente para o BRICS. Em outras palavras, a
transformação desse grupo em uma aliança militar contrária ao mundo ocidental não é um
objetivo político desse país.
A não formalização como aliança militar, entretanto, não diminuiria o potencial do grupo
de produzir benefícios mútuos advindos da cooperação entre esses países. Nesse sentido, de
acordo com Vladimir Putin, a Rússia defende o fortalecimento do grupo dos países BRICS, que
compreenderia a gradual transformação desse agrupamento de um mero fórum de diálogo a
um mecanismo de cooperação estratégica voltado à resolução coletiva de problemas7.
Ademais, segundo as autoridades russas, o grupo deveria ser capaz de coordenar melhor suas
ações no âmbito de outros fóruns multilaterais como o Banco Mundial, o FMI, o G20 e a ONU.
Finalmente, para a Rússia, não apenas questões econômicas deveriam constituir a agenda de
cooperação entre esses países. De acordo com Putin, seria preciso aprofundar a cooperação
no combate ao tráfico de drogas e ao terrorismo e na abordagem do problema da segurança
cibernética8.
No que tange ao Conselho de Segurança, especialmente em relação ao conflito sírio, o
agrupamento dos países BRICS emitiu uma declaração que soa mais imparcial do que as
emitidas pela Rússia. O grupo dos países BRICS expressa “uma profunda preocupação com a
deterioração da segurança e situação humanitária na Síria e condena as violações crescentes
dos direitos humanos e do direito humanitário internacional como resultado da contínua
violência”. Ademais, o grupo declara acreditar que “o Comunicado Conjunto do Grupo de Ação
de Genebra fornece as bases para a resolução da crise síria e reafirma (sua) oposição a
qualquer maior militarização do conflito. Um processo político liderado pela Síria que leve a
uma transição só pode ser alcançado através de um amplo diálogo nacional que atenda às
Russia Beyon the Headlines. Disponível em:
http://rbth.ru/news/2013/03/22/putin_reaffirms_strategic_partnership_with_china_calls_for_brics_transfo_
24136.html. Acesso em: 14 abr. 2013.
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Russia Beyon the Headlines. Disponível em:
http://rbth.ru/news/2013/03/22/putin_reaffirms_strategic_partnership_with_china_calls_for_brics_transfo_
24136.html. Acesso em: 14 abr. 2013.
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Diário da Rússia. Disponível em:
http://www.diariodarussia.com.br/internacional/noticias/2013/03/21/vladimir-putin-o-brics-e-um-dosprincipais-elementos-do-mundo-multipolar-que-esta-se-formando. Acesso em: 24 mar. 2013.
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aspirações legítimas de todos os setores da sociedade síria e respeito pela independência
síria, integridade territorial e a soberania como expressas pelo Comunicado Conjunto de
Genebra e apropriadas resoluções do CSNU” 9. Apesar de a declaração se aproximar da
posição da Rússia ao apresentar apoio ao Comunicado Conjunto do Grupo de Ação em
Genebra e ao pedir o fim da violência no país, o agrupamento parece buscar um discurso mais
imparcial. Já Moscou, que tem interesses e objetivos mais complexos que o grupo como um
todo, defende uma postura mais favorável ao governo de Assad ao vetar qualquer proposta no
âmbito do Conselho de Segurança das Nações Unidas que explicitamente peça sua saída do
governo10.
3. As expectativas russas para Durban e os resultados
alcançados
As discussões sobre a criação de um banco de desenvolvimento e de um fundo anticrise do BRICS, travadas na última cúpula que reuniu esses países, afinam-se com o interesse
russo declarado de promoção de instituições internacionais a partir de um modelo alternativo
de funcionamento. A expectativa é a de, no âmbito de tal banco, não tivessem lugar privilégios,
em termos de poder decisório, concedidos aos maiores contribuintes.
Contudo, conforme previsto pela maioria dos observadores da cúpula, as negociações
sobre a criação do banco de desenvolvimento e do fundo anti-crise dos BRICS ainda não se
traduziram em ações concretas. A esse respeito, contrapondo as críticas relacionadas à nãocriação efetiva do banco, o vice-ministro russo de Relações Exteriores, Sergey Ryabkov,
declarou: “Ninguém duvida da necessidade de estabelecer uma instituição desse tipo. Nós
acreditamos que essa é uma questão muito séria para ser decidida num impulso. Precisamos
de estudos especializados acerca dos princípios e parâmetros do banco a ser criado no
futuro”11.
BRICS (2013) Disponível em: http://www.brics5.co.za/assets/eThekwini-Declaration-and-Action-PlanMASTER-27-MARCH-2013.pdf Acesso em: 14 abr. 2013.
10 Council on Foreign Affairs (2013) Disponível em: http://www.cfr.org/syria/syrias-crisis-globalresponse/p28402#p8 Acesso em: 14 abr. 2013.
11 Voz da Rússia. Disponível em: http://english.ruvr.ru/2013_03_30/Durban-summit-breakthroughs-andblackouts-219/. Acesso em: 21 abr. 2013. No original: "No one doubts the need to establish such an
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Ainda no que se refere ao banco de desenvolvimento, o presidente Putin declarou: “A
criação do Banco do BRICS será de grande ajuda. Gostaria de salientar que a Rússia está a
favor da criação de tal instituição financeira, mas acreditamos que, se for criada, deve trabalhar
de acordo exclusivamente com os princípios de mercado, apoiando os negócios de todos os
nossos países”12. Em outras palavras, Putin acredita que o banco deverá criar um modelo de
seleção dos projetos a serem financiados que tenha como critério o potencial econômico dos
mesmos. Nesse sentido, o banco deveria contribuir para intensificar as relações empresariais,
bem como para aumentar o volume de comércio, investimento e cooperação industrial entre os
países BRICS13.
No entanto, de início, os estados membros do grupo BRICS concordaram em financiar,
conjuntamente, projetos de infraestrutura nos países africanos, os quais não necessariamente
serão escolhidos com base em seu potencial de produção de lucros financeiros para os países
BRICS14. Diante disso, é cabível o seguinte questionamento: teria a Rússia feito uma
concessão inicial no que se refere ao requisito por ela defendido de que os financiamentos
provenientes do grupo dos BRICS obedeçam a uma lógica de mercado?
A aparente concessão é, em realidade, benéfica para a Rússia, na medida em que o
aprofundamento das relações com o continente africano é também uma das prioridades do
atual governo desse país. Em especial, a realização da cúpula na África forneceu uma
oportunidade de fortalecimento das relações entre Rússia e África do Sul. É importante dizer
que já se observava uma tendência positiva de estreitamento nas relações bilaterais desses
países mesmo antes da última cúpula. Em 2012, o comércio russo-sul-africano aumentou 66%
e empresas russas como Renova, NorilskiyNickel, EvrazGroup, BazoviyElement, Severstal,
Renessans Capital e Vnesheconombank têm ganhado espaço no mercado da África do Sul. No
entanto, autoridades de ambos os países acreditam que a Rússia e a África do Sul podem vir a
aumentar ainda mais o volume do comércio e investimentos bilaterais, bem como o número de
institution. We believe that this is a very serious issue to be settled on impulse. We need more expert work
on the principles and parameters of the future bank".
Voz da Rússia. Disponível em: http://portuguese.ruvr.ru/2013_03_28/russia-esta-a-favor-da-criacao-dobanco-do-brics/. Acesso em: 21 abr. 2013.
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Voz da Rússia. Disponível em: http://portuguese.ruvr.ru/2013_03_28/russia-esta-a-favor-da-criacao-dobanco-do-brics/. Acesso em: 21 abr. 2013.
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Voz da Rússia. Disponível em: http://portuguese.ruvr.ru/2013_03_28/A-cupula-de-BRICS-concluiu-osseus-trabalhos-na-Africa-do-Sul/ Acesso em: 21 abr. 2013.
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projetos bilaterais na indústria mineira e de energia (inclusive atômica) e na esfera técnicomilitar15.
Nesse sentido, é importante destacar que, durante a cúpula, Rússia e África do Sul
assinaram acordos bilaterais nas áreas de agricultura, defesa, indústria mineira, transportes,
setor energético, educação e comércio. Além disso, tiveram lugar negociações sobre a
possibilidade de colaboração no setor energético entre a Rússia e o Egito16.
De acordo com o analista Aleksandr Jukov, do Instituto de Estudos sobre a África, há
espaço para que a Rússia siga o exemplo da China, que crescentemente ganha posições
econômicas no continente africano. Segundo esse analista, ao se abster de intervenções, a
Rússia estaria em uma posição mais favorável na África do que os Estados Unidos e as
potências europeias, pois tal postura teria como resultado uma percepção local diferenciada
sobre a atuação russa no continente. Diante da projeção de uma imagem positiva no continente
africano, a Rússia poderia intensificar sua atuação econômica na região17.
No que se refere a outros resultados de cunho multilateral, foi concretizada a criação de
um Conselho Empresarial do BRICS, com o intuito de promover a interação comercial e de
investimento entre os membros do agrupamento e o lançamento de novos projetos de negócios
multilaterais. Além disso, nos dias que anteceram à cúpula, realizou-se o Fórum de Negócios
do BRICS, contando com a participação de mais de 900 representantes da comunidade
empresarial desses países. Tais iniciativas coadunaram-se com as expectativas russas para a
cúpula expressas pelo presidente Vladimir Putin em entrevistas concedidas nos dias que
antecederam o evento18.
Em pronunciamento realizado durante a cúpula, o presidente russo frisou que o
Conselho Empresarial foi estabelecido por uma iniciativa da Rússia, com o objetivo de estreitar
os laços entre os empresários dos países BRICS: “Nossas comunidades empresariais
Diário da Rússia. Disponível em:
http://www.diariodarussia.com.br/internacional/noticias/2013/03/21/vladimir-putin-o-brics-e-um-dosprincipais-elementos-do-mundo-multipolar-que-esta-se-formando/. Acesso em: 14 abr. 2013.
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Voz da Rússia. Disponível em: http://portuguese.ruvr.ru/2013_03_28/A-cupula-de-BRICS-concluiu-osseus-trabalhos-na-Africa-do-Sul/. Acesso em: 21 abr. 2013.
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Gazeta Russa. Disponível em:
http://gazetarussa.com.br/internacional/2013/02/19/lavrov_defende_interesses_da_russia_na_africa_17719
.html. Acesso em: 24 de mar. 2013.
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Gazeta Russa. Disponível em:
http://www.diariodarussia.com.br/internacional/noticias/2013/03/21/vladimir-putin-o-brics-e-um-dosprincipais-elementos-do-mundo-multipolar-que-esta-se-formando/. Acesso em: 14 abr. 2013.
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deveriam focar-se em encontrar novas oportunidades para a condução de projetos multilaterais
de investimento. A liderança russa fará tudo quanto puder para auxiliar o trabalho das nossas
comunidades empresariais”19.
Em concordância com o interesse declarado pela Rússia de aprofundar a cooperação
entre os membros do grupo e expandi-la para outras áreas, na mesma declaração, Putin fez
referência a uma proposta apresentada pela Rússia aos demais países de cooperar no setor de
mineração, aviação, indústria radio-eletrônica, construção de maquinário e indústria de metais,
exortando os demais membros a considerarem as propostas russas. Além do tema econômico,
Putin também defendeu a necessidade de desenvolver esforços conjuntos no combate ao
terrorismo e ao tráfico de drogas e propôs a realização de um encontro em junho de 2013 em
Moscou entre as autoridades desses países responsáveis pelo tema do tráfico de drogas.
4. A participação da Rússia no grupo de países BRICS no
quadro do posicionamento desse país diante das instituições
multilaterais tradicionais
A despeito do fato de que as autoridades russas frequentemente defendem o potencial
benéfico da participação da Rússia no grupo BRICS e a importância desse grupamento no
âmbito de sua política externa, a política russa para com os aparatos multilaterais tradicionais
apresenta aspectos que potencialmente tensionam a relação desse país com o grupo de
países BRICS. Ao mesmo tempo em que as autoridades russas enaltecem a iniciativa do
grupo, afirmando ser esse um reflexo de um mundo multipolar e também um instrumento para
a criação dessa multipolaridade, a Rússia busca fortalecer seus laços com instituições
multilaterais mais tradicionais.
Tal política de aproximação para com as instituições multilaterais tradicionais já dura
cerca de duas décadas. A título de exemplo, desde o fim da Guerra Fria, a Rússia tenta
garantir sua participação plena nos encontros que reúnem os chamados G7 (EUA, Reino
Disponível em: http://www.brics.utoronto.ca/docs/130327-putin-statement.html. Acesso em: 21 abr.
2013. No original: “Our business communities should focus on finding new opportunities for launching
multilateral investment projects. Russia's leadership will do everything it can to assist our business
communities' work”.
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Unido, França, Alemanha, Itália, Canadá e Japão). Não obstante, diante da inoperância desse
grupamento durante a crise de 2008, a Rússia, de modo acertado, segundo analistas como
Anders Aslund (pesquisador sênior do Peterson Intitute for International Economics), buscou
novos relacionamentos multilaterais, sendo o grupo BRICS um deles20.
Contudo, ao mesmo tempo em que a Rússia buscou estreitar seus laços com os países
BRICS afirmando-se favorável à criação de instituições alternativas às tradicionais, esse país
também tem buscado alcançar garantir o acesso a instituições tradicionais. No momento, a
Rússia negocia sua participação na OCDE (Organização para a Cooperação e o
Desenvolvimento Econômico)21. Interessantemente, as origens da OCDE remontam ao começo
da Guerra Fria, sendo essa organização inicialmente pensada para promover a cooperação
entre os países do antigo bloco ocidental.
Obviamente, tal organização sofreu transformações desde o fim da Guerra Fria no que
tange aos seus objetivos e estratégias de promoção do desenvolvimento e da cooperação. No
entanto, o fato de que a Rússia busca unir-se a um aparato institucional tradicionalmente ligado
a uma visão ocidental de mundo parece tensionar o objetivo declarado de produção de um
modo alternativo de relacionamento institucional no plano internacional.
Tal tensão parece sinalizar um alto grau de instrumentalidade presente na política
externa desse país. Em outras palavras, a participação concomitante da Rússia em novas e
antigas instituições multilaterais parece pautada pela busca por ganhos concretos advindos da
cooperação. Nesse sentido, a participação em múltiplas instituições pode ser vista como um
mecanismo de hedge, para o caso de que os resultados da participação em uma delas não
fossem totalmente benéficos.
É nesse quadro que se inserem os pronunciamentos das autoridades russas no sentido
de defender a concretização de ganhos palpáveis advindos do relacionamento no grupo
BRICS. Quando o presidente russo verbaliza o intuito de que esse fórum deixe de ser um
simples fórum de diálogo e evolua para um fórum de tomada de decisão, evidencia-se que a
participação russa no âmbito do BRICS é pautada pela busca de resultados concretos advindos
dessa iniciativa. Em outras palavras, o status potencialmente adquirido pela Rússia em ser um
país BRICS é algo valorizado pelas autoridades russas, uma vez que, ao participar de um
The Moscow Times. Disponível em: http://www.themoscowtimes.com/opinion/article/why-brics-is-nogood-for-russia/455601.html. Acesso em: 21 abr. 2013.
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Global Policy Journal. Disponível em: http://www.globalpolicyjournal.com/blog/24/01/2013/thinkingrussian-choice-brics-vs-oecd. Acesso em: 21 abr. 2013.
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A participação da Rússia na Cúpula de Durban no quadro da política externa russa para com as instituições
internacionais multilaterais
fórum que reúne países emergentes, a Rússia garantiria seu envolvimento em um eventual
processo de reconfiguração dos aparatos institucionais internacionais22. Contudo, tal promessa
não parece ser suficiente para garantir o comprometimento desse país para com o grupamento
BRICS.
Com isso não queremos dizer que a participação russa no grupo dos BRICS esteja
ameaçada na atualidade. No entanto, a Rússia não se mostra propensa a abandonar ou
mesmo a desacelerar seu relacionamento com as instituições internacionais tradicionais no
curto e médio prazos. Tal postura entra em tensão com o objetivo declarado de construção de
um aparato institucional internacional a partir de novas bases, uma vez que, no mínimo, a
participação russa nessas antigas instituições contribui para perpetuar a percepção
internacional de importância das mesmas.
SNETKOV, Aglaya; ARIS, Stephen. Russia and the narrative of BRICS. Russian Analytical Digest, n. 91, 2011.
Disponível em: http://www.css.ethz.ch/publications/pdfs/RAD-91.pdf. Acesso em: 21 abr. 2013.
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