Processo Legislativo Comparado
O Ciclo de Debates sobre Qualidade Legislativa promovido pela Câmara dos
Deputados, por iniciativa da Secretaria-Geral da Mesa, visa à melhoria das leis. No
segundo encontro desse Ciclo, realizado em 27 de outubro (quinta-feira), debateu-se o
processo legislativo a partir de abordagem comparativa entre o Brasil, a Espanha e os
Estados Unidos.
Palestrante: Júlio Roberto de Souza Pinto: Doutor em Sociologia pela Universidade de
Brasília, mestre em Liberal Arts por Wheaton College (Illinois, EUA), especialista em
Direito Legislativo e em Educação. Fez estudos na Espanha e na França, e está partindo
para fazer estudos pós-doutorais na Universidade de Oxford (Reino Unido). Tem
ensinado na Pós-Graduação do Cefor, entre outras disciplinas, Instituições Legislativas
Comparadas. Autor dos livros Sistema político e comportamento parlamentar
(Consulex, 2011) e Poder Legislativo Brasileiro: institutos e processos (Forense, 2009),
bem como de vários artigos publicados em revistas especializadas. Co-organizador dos
livros Estudos legislativos: pensamento e ação política (SF, CD e UnB, 2008) e Estudos
legislativos: 20 anos da Constituição brasileira (SF, CD, TCU e UnB, 2010).
Debator: Fernando Saboia Vieira: Consultor Legislativo, possui graduação em Relações
Internacionais pela Universidade de Brasília (1981) e em Direito pela Associação de
Ensino Unificado do Distrito Federal (1990), além de especialização em Gestão
Legislativa pela Universidade de Brasília (2005) e mestrado em Ciência Política pelo
IUPERJ. Sua rica experiência nessa última área advém, entre outras coisas, do longo
exercício da Chefia da Assessoria Jurídica da Secretária-Geral da Mesa da Câmara dos
Deputados. Hoje é o diretor do Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento Cefor.
Moderador: Cristiano Ferri Soares Faria – Chefe da Assessoria do Departamento de
Comissões. Doutor em Ciência Política e Sociologia (IESP-UERJ).
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Síntese da exposição inicial do Palestrante Júlio Pinto: Processo Legislativo nos
Estados Unidos e na Espanha
1) O Brasil adota o sistema de governo presidencialista, mas tem dado passos na
direção de um parlamentarismo, uma vez que tem incorporado vários dos
institutos próprios do sistema parlamentarista de governo;
2) Estados Unidos e Espanha são países bastante representativos de dois sistemas
políticos distintos: presidencialismo e parlamentarismo.
3) A configuração decorrente do sistema de governo, do sistema eleitoral, do
comportamento parlamentar e das formas de controle social tem reflexo no
processo legislativo. Nos Estados Unidos, há um presidencialismo com
majoritarismo, o comportamento parlamentar se caracteriza pelo
individualismo (ações individuais) e o controle social é direto. A Espanha adota
um parlamentarismo com lista fechada e o comportamento político é
caracterizado pelo coletivismo (ações coletivas), sendo o controle social por
meio de partidos políticos;
4) Em relação à estrutura de liderança e sistema de comissões no legislativo, há
um contraponto sob o aspecto forte e fraco. Enquanto nos EUA a estrutura de
liderança é fraca, o sistema de comissões é forte; na Espanha, por sua vez,
como a estrutura de liderança é forte, o sistema de comissões é fraco. No
Brasil, nem a estrutura de liderança nem o sistema de comissões pode ser
considerado forte;
5) Sob a ótica de plenário versus comissões, a principal arena política nos Estados
Unidos são as comissões enquanto que na Espanha é o plenário.
6) Iniciativa Legislativa: nos Estados Unidos, cabe formalmente apenas aos
membros das duas Casas do Congresso. Na Espanha, cabe basicamente ao
governo e às duas câmaras das Cortes Generales;
7) O debatedor discorreu ainda sobre o modo como EUA e Espanha enfrentam
questões referentes à legislação executiva, ao controle legislativo e aos
procedimentos referentes à deliberação.
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Síntese da exposição inicial do Debatedor Fernando Sabóia: Considerações sobre o
Processo Legislativo na Câmara dos Deputados
Estados Unidos e Espanha são dois modelos bem definidos e paradigmáticos de
sistema político. O sistema político brasileiro é híbrido, combinando institutos do
presidencialismo e do parlamentarismo. Essa combinação resulta das várias influências
que o país recebeu – somos um país mestiço – e não precisa ser considerada
necessariamente um problema. Algumas vezes essa mescla funciona bem e outras
nem tanto.
No caso brasileiro, deve-se considerar a evidente ausência de uma gestão do processo
legislativo:
1) Não há limitação da iniciativa legislativa individual, que é bastante fragmentada,
multiplicada e estimulada por um efeito quantitativista produzido pela mídia ao longo
do tempo, a partir de uma ideia equivocada de que parlamento bom é aquele que
produz muitas leis e que parlamentar bom é aquele que apresenta muitos projetos,
como se isso tivesse alguma relação com a vida. O parlamento deve produzir apenas as
leis necessárias.
2) Deve-se avaliar a quantidade de recursos (meios disponíveis) que o parlamento
possui para produzir a quantidade de leis necessárias por período. Assim, se faz
necessário refletir sobre o conjunto de regras constitucionais e regimentais que regem
o processo legislativo. Por exemplo, as regras de iniciativa, de apensação e de
desapensação, de arquivamento e de desarquivamento. Muitas proposições não
podem ser arquivadas definitivamente por causa das regras existentes.
3) A quantidade de comissões especiais dificulta a organização da agenda dos
deputados. Os deputados enfrentam dificuldade na organização de suas agendas em
decorrência da incerteza quanto aos eventos que serão realizados, pois são membros
de comissões permanentes e de inúmeras comissões especiais. Além disso, há a
possibilidade de as sessões ordinárias do plenário da Casa, cujos dias e horários são
fixados no regimento, não ocorrerem em virtude de sessão extraordinária. Não há um
calendário de atividades. Em outros parlamentos, as pessoas sabem com a devida
antecedência o que acontecerá no legislativo. Um deputado brasileiro atuante
consegue cumprir toda a agenda ou se pressupõe que ele não fará tudo o que está
previsto por ser humanamente impossível?
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4) É recomendável estimular os parlamentares a refletirem sobre a gestão do processo
legislativo. Seria interessante saber como os parlamentares se sentem quanto à
utilização do tempo e dos recursos de que dispõem para o exercício da atividade
parlamentar, saber se eles consideram o ano legislativo produtivo, se acham que os
projetos tramitaram como deveriam, se conseguiram participar dos debates que
achavam que deveriam, ou se tiveram a sensação de que fizeram muita coisa e não
produziram quase nada. Há alguma racionalidade no processo legislativo brasileiro?
5) Avaliar quanto custa um dia de tramitação de um projeto de lei faz parte de uma
gestão do processo legislativo.
6) Para contribuir com a gestão do processo legislativo, poderia haver previsão de uma
comissão de normas, como a existente no Congresso dos EUA, que pudesse fazer a
organização do processo legislativo mediante a definição da quantidade de projetos a
serem apreciados em determinado período. Alternativamente, essa atividade poderia
ser desempenhada pelas comissões permanentes.
7) Não deve haver uma preocupação excessiva com prazos no processo legislativo, que
não tem necessariamente que terminar sob o ponto de vista de uma decisão,
diferentemente do que ocorre no processo judicial, que precisa de celeridade na busca
de uma solução de conflito entre as partes.
8) A partir de um olhar interno, o Congresso deveria se organizar para apreciar as
matérias de iniciativa do Presidente da República de uma forma mais eficiente. A
intervenção do Presidente da República, com seus poderes legislativos, tem reflexos na
gestão do processo legislativo.
9) O Legislativo deveria repensar os procedimentos de urgência no processo
legislativo, que não se justificam mais, tendo em vista que o regime de urgência já não
reflete a realidade econômica e social do país, como o foi no início da fase pós-1988.
10) O processamento de votação é absolutamente caótico. Acumulam-se textos e
emendas ao longo da tramitação e tudo permanece válido e pode ser retomado numa
fase mais avançada do processo. A tendência à improvisação prejudica a qualidade
legislativa. Os destaques e emendas aglutinativas, que foram concebidos para resolver
eventuais dificuldades para a votação, são utilizados equivocadamente para produção
de textos e acabam por aumentar a confusão. O processo de votação em plenário
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estimula táticas meramente procedimentais. Não se dedica tempo para elaboração de
redação final para sua posterior aprovação.
11) A organização interna das bancadas políticas (Maioria, Minoria, Blocos
Parlamentares, Colégio de Líderes...) deve ser repensada, pois em geral servem apenas
para multiplicar os requerimentos. O que funciona na prática são as bases de
coalização ao governo, que não têm organização formal.
12) O papel das comissões precisa ser melhor definido, a exemplo do papel das
comissões do Congresso dos Estados Unidos. As comissões brasileiras ora funcionam
mais tecnicamente, ora mais politicamente (poder decisório).
13) A Câmara dos Deputados deveria fazer uma revisão dos procedimentos
legislativos. O Regimento Interno em vigor foi elaborado um ano após a vigência da
Constituição Federal de 1988, que marcou a mudança de um regime político. De 1988
em diante não houve nenhuma revisão do processo legislativo.
14) A liturgia das sessões, ou sua falta, não favorece um trabalho racional, o qual
muitas vezes é feito informalmente. Apesar de o processo legislativo regimental ser
marcadamente oral, ele precisa ser reduzido a termo (escrito).
15) Os procedimentos legislativos devem ser repensados, pois podem ser diferentes.
Mas, não é de se dizer que se irá mudar totalmente o que hoje se faz. Os sistemas são
produtos históricos de culturas e instituições políticas que se sedimentaram ao longo
do tempo e, por isso, são muito difíceis de serem modificados. E talvez não seja
necessário mudar.
Síntese do debate entre palestrante, debatedor e demais participantes do encontro
Sérgio Sampaio – Secretário-Geral da Mesa – manifestou preocupação quanto ao
momento em que será possível fazer a conexão entre o mundo do dever-ser, do plano
ideal, com a realidade e a prática do cotidiano legislativo. Disse ainda que falar em
buscar alguma racionalidade ou em aperfeiçoar a gerência das ações com vistas à
melhoria do processo gera, às vezes, a sensação de se estar pregando no deserto. A
prática vigente é fruto de uma cultura e só tende a situações políticas estabelecidas.
Portanto, aqueles que chegaram ao Legislativo e hoje participam desse jogo de poder
receiam promover alterações sem saber exatamente qual será o resultado de tais
mudanças.
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Reconheceu estar ainda sob o impacto de ter assumido a Secretaria-Geral da Mesa há
pouco tempo e que, apesar de sua experiência nas comissões, sente-se extremamente
surpreso com o que acontece no processo legislativo e no plenário, afirmando ser um
pouco ou muito pior do que imaginava. Criticou o fato de a produção legislativa que,
em tese, deveria ser analisada e aperfeiçoada nas comissões e levada ao plenário para
discussões políticas, ser produzida na última hora em plenário. Esse procedimento
desfavorece a compreensão do real alcance de uma simples alteração no texto que
está sendo produzido. Ponderou, também, que a redação final, ao ser aprovada antes
da consolidação dos textos aprovados (texto, emendas, destaques), impossibilita a
correção de qualquer inconsistência no texto. Finalizando, acrescentou acreditar que,
na dialética entre o ideal e o real, a Câmara conseguirá uma síntese melhor.
Cristiano Ferri – Moderador – comentou que alguns grupos de ativistas, especialistas e
pessoas interessadas no Legislativo estão elaborando uma carta de recomendação de
boas práticas legislativas. Isso poderia ser o começo da construção de um conceito
brasileiro do que seria uma boa prática parlamentar.
Gabriela.S – participante pela internet, perguntou: a partir das experiências espanhola
e norte-americana como estabelecer soluções mais efetivas no Brasil de apreciação de
matérias mais urgentes, sem que essas se percam em meio a conteúdos menos
relevantes?
Luiz Antonio Eira – Diretor do Departamento de Comissões da Câmara dos
Deputados – abordou o adensamento da discussão no parlamento em torno da
qualidade legislativa por meio de dois pontos fundamentais: a participação popular no
contexto da transparência legislativa e a modernização do processo legislativo. O
primeiro ponto busca tratar do tema por meio de uma agenda da sociedade, com a
participação de pessoas interessadas em melhorar o processo legislativo. O segundo
ponto envolve a discussão sobre a participação dos servidores com ações
procedimentais de melhoria do funcionamento do processo legislativo. Luiz Antônio
citou como exemplo a possível disponibilização na internet do tempo médio de
tramitação de matérias nas comissões.
Jairo Luís Brod – Secretário Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos
Deputados – questionou como melhorar a atuação das frentes parlamentares com
vistas a aumentar a qualidade dos debates de interesse da sociedade.
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Juliana Carla de Freitas – Assessora Técnica da Secretaria Geral da Mesa da Câmara
dos Deputados – sugeriu que as soluções para a melhoria da qualidade do processo
legislativo deveriam partir do reconhecimento e aceitação das características próprias
do parlamento brasileiro, e não de modelos adotados em outros países.
Luiz Henrique C. de Azevedo – Diretor da Consultoria Legislativa da Câmara dos
Deputados – ressaltou que é possível racionalizar e otimizar o processo legislativo,
sem necessariamente depender de uma reforma regimental, a exemplo de
experiências positivas ocorridas no início da década de 1990, como a edição de
súmulas de entendimento no âmbito das comissões.
Cristiano Ferri – Moderador – enalteceu a iniciativa da Primeira Vice-Presidência da
Câmara dos Deputados de repensar o texto do Regimento Interno da Câmara dos
Deputados.
Maria Rosa Silveira Aguiar – Secretária Parlamentar do Gabinete do Deputado
Eduardo Barbosa – questionou a iniciativa e o apoiamento referentes à apresentação
de proposições no âmbito do Parlamento Espanhol, em comparação com a forma
vigente no parlamento brasileiro.
Alex – participante externo à Câmara dos Deputados – abordou a questão do excesso
de retrabalhos decorrentes da repetição de proposições que já foram objetos de
apreciação na Câmara dos Deputados. Exemplificou que 40% das matérias em trâmite
já foram analisadas pela Casa. Comentou, ainda, a liberdade de iniciativa legislativa
parlamentar e considerou possíveis alternativas regimentais para diminuir a
quantidade de retrabalhos.
Júlio Pinto – Palestrante – abordou a questão metodológica de análise legislativa.
Considerou a utopia como requisito essencial de capacidade de crítica e salientou que
a comparação, seja entre períodos históricos, ou entre modelos de parlamentos,
constitui-se em mecanismo fundamental de análise científica, dependente não
somente do processo de imersão (realidade vivida), como também do distanciamento
referencial (outros modelos e experiências). As soluções para o caso brasileiro
poderiam advir de combinações funcionais de modelos existentes em outros países.
Destacou, ainda, que o modelo brasileiro necessita garantir racionalidade às
representações individuais, que são difusas e confusas por natureza, tornando todo o
processo legislativo disfuncional e caro. Essas representações individuais deveriam ser
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transformadas em políticas públicas eficazes. As comissões são elementos
fundamentais no processo de racionalização dos trabalhos legislativos. Nelas ocorrem
as discussões e, na maioria das vezes, é onde se apresentam emendas e se estuda o
impacto da nova lei no ordenamento jurídico, inclusive sob os aspectos financeiro e
orçamentário.
Observou, igualmente, a natureza minuciosa e detalhista do regimento, estruturado
com base no de 1946, e sugeriu torná-lo mais simples e funcional. Destacou, também,
a influência dos servidores no processo de elaboração de leis, o que determina a
função estratégica da atuação deles no processo de racionalização legislativa. Referiuse, ainda, à ação articulada dos grupos parlamentares na Espanha, em oposição à ação
individualista e caótica existente no parlamento brasileiro.
Cristiano Ferri – Moderador – apontou o alto grau de abertura, transparência e
participação social existente na Câmara dos Deputados. Citou como exemplos o Portal
e-Democracia, e o lançamento do programa Dados Abertos, que colocam o sistema de
comunicação legislativa do Brasil em relevância mundial. Concluiu que há necessidade
de integrar os canais de comunicação, de conteúdos e de participação popular, de
forma a obter-se reverberação no processo legislativo.
Fernando Sabóia – Debatedor – asseverou que se deveria pensar globalmente no
processo legislativo – construir conhecimento, buscar dados, diálogos com a sociedade
e com a academia, e conhecer modelos –, mas agir pontualmente, aperfeiçoando os
procedimentos existentes. Mudanças globais no processo legislativo seriam difíceis,
enquanto mudanças pontuais evitariam dispersões. Observou, ainda, a importância da
concepção de alternativas gerenciais, tecnológicas e de técnica legislativa, de forma a
aproveitar tempestivamente o surgimento de espaços políticos para efetivação de
ações pontuais.
A transparência é necessária, mas deveria vir acompanhada de interpretação correta,
tanto no aspecto quantitativo quanto qualitativo dos trabalhos legislativos. Ressaltou
que a interpretação deveria distinguir a atividade parlamentar de outras atividades,
como as linhas de produção. Deve-se evitar a visão puramente quantitativista, que
estimula o retrabalho e provoca ineficácia do processo legislativo.
Destacou, da mesma forma, a importância de convencer tecnicamente os
parlamentares em relação às propostas de mudanças de normas regimentais.
Considerou que seria necessário disponibilizar informações consistentes e demonstrar
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a viabilidade das possíveis alterações, mostrando que as alterações visariam ao
aperfeiçoamento da técnica legislativa e não a mudanças no equilíbrio do jogo político.
Comentando o questionamento do participante Jairo Brod, concordou que as frentes
parlamentares são mecanismos informais utilizados como forma de promoção política
particular do parlamentar, cuja atuação mostra-se restringida pelas regras de
organização e de coordenação política vigente no parlamento.
Quanto ao questionamento da internauta Gabriela.S sobre a urgência no processo
legislativo, afirmou que o termo “urgência” sofreu desgaste no decorrer dos anos e
perdeu o real significado. O Debatedor citou a existência de diversas proposições
classificadas como urgentes, mas que muitas vezes permanecem em tramitação por
toda a legislatura.
Rômulo Mesquita – Diretor da Coordenação de Comissões Permanentes do
Departamento de Comissões da Câmara dos Deputados – manifestou interesse em
saber como era a relação entre as comissões temáticas e o Executivo – as pastas
ministeriais – nos Estados Unidos e na Espanha. Se há relação institucional próxima,
regras de processo legislativo, obrigatoriedade de submeter as matérias previamente
às comissões temáticas antes de serem apresentados os projetos de lei, estudos
orçamentários e financeiros antes de iniciar a tramitação da matéria. Por fim, se o
parlamento tem a oportunidade de se manifestar previamente.
Fausto Bandeira – Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados – ressaltou ser
imprescindível dispor de fatos e dados a respeito do processo para fins de gestão de
sua melhoria e avaliação do impacto legislativo.
Claudio Ribeiro Paes – Servidor da Comissão de Legislação Participativa – indagou se
havia alguma experiência em que a matéria ficasse aguardando durante determinado
tempo para que todos ou a maior quantidade de parlamentares votassem.
Júlio Pinto – Palestrante – respondeu às indagações formuladas por Rômulo Mesquita
quanto à relação entre as comissões e o Executivo, informando que, nos Estados
Unidos, onde o sistema de comissões é forte, essas são poderosíssimas e todo o
debate é realizado no âmbito delas e de suas subcomissões. As comissões têm um
relacionamento com as secretarias de estados e com as agências governamentais,
assim como realizam audiências públicas em que ocorrem a oitiva de pessoas que
atuam naqueles órgãos. Nos EUA, há certo paralelismo entre as comissões e a
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organização do governo. Em relação à Espanha, no passado, havia essa vinculação, mas
atualmente isso não ocorre mais. Na Espanha, o governo participa ativamente de todo
o processo legislativo, inclusive nas comissões. Muitos ministros são membros dessas,
as quais podem requisitar informações ou a presença de membros do governo para
discutir matérias.
Luiz Claudio Alves dos Santos
Rogério Scheidemantel
Assessoria Técnica do Departamento de Comissões
Câmara dos Deputados
Contato: 32166003
Email: [email protected]
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